PERUSTUSLAKIVALIOKUNT A Maanantai klo 10.00

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNT A Maanantai klo Esityslista 33/1997 vp 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3 Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus toiminnastaan vuonna 1995 (K 9/1996 vp) Jatkettu I käsittely LaVL 5/1997 vp. 4. HE 33/1997 vp oikeudenkäymiskaaren muutoksenhakua hovioikeuteen ja asian käsittelyä kovioikeudessa koskevien säännösten sekä eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta Jatkettu I käsittely Kuultavina: - Apulaisprofessori Matti Pellonpää - Apulaisprofessori Martin Scheinin Asiasta ei ole kutsuttu lisää asiantuntijoita klo HE 42/1997 vp laeiksi Suomen Hallitusmuodon 87 ja 89 :n sekä korkeakoulun professorin ja apulaisprofessorin viran täyttämisestä annetun lain muuttamisesta I käsittely Kuultavina: - Hallitusneuvos Juhani Saarivuo, Opetusministeriö - Lainsäädäntöneuvos Veli-Pekka Viljanen, Oikeusministeriö - Professori Antero Jyränki - Professori Ilkka Saraviita Asiasta ei ole kutsuttu muita asiantuntijoita. 6. Muut mahdolliset asiat. - PeV:n vierailu keskusrikospoliisissa tiistaina 3.6. klo , Jokiniemenkuja 4, Vantaa (= Tikkurila). Lähtö KRP:n bussilla eduskuntatalon edestä klo Seuraava kokous on tiistaina klo

2 ANTERO JYRÄNKI/ PeV P.M. HE 42/1997 vp (professorin ym. virkojen täyttäminen) HM 87 :n 4 k:n mukaan tasavallan presidentti nimittää mm. "yliopiston ja teknillisen korkeakoulun professorit". Tämä perustuslainkohta on alkuaan peräisin v:lta 1919, jolloin Suomessa oli vain yksi yliopisto ja yksi teknillinen korkeakoulu. Kun v:n 1919 jälkeen maahan on perustettuja muitakin valtionyliopistoja - ja -korkeakouluja, tätä perustuslainkohtaa olisi voitu hyvin perustein lukea niinkin, että presidentille tuon kehityksen myötä kuuluu kaikkien valtionyliopistojen ja korkeakoulujen professorien nimittäminen. Historiallisista syistä HM 87 :n 4 kohtaa näkyy kuitenkin tulkitun siten, että presidentin valta nimittää professoreja nojaa perustuslakiin vain Helsingin yliopiston ja Espoossa sijaitsevan Teknillisen korkeakoulun osalta. Muiden yliopistojen ja korkeakoulujen (kaikista niistä on nykyisin erinäisissä yhteyksissä käytetty yhteistä nimitystä "korkeakoulut") osalta näyttäisi presidentin valta nimittää professorit perustuvan perustuslakia alemmanasteiseen säädökseen. Kaikkienkin korkeakoulujen osalta on presidentin vallasta nimittää professorit säädetty laissa korkeakoulun professorin ja apulaisprofessorin viran täyttämisestä (856/91). Helsingin yliopiston ja Teknillisen korkeakoulun osalta tässä laissa on itse asiassa vain toistettu perustuslain säännös. Kun siis halutaan siirtää presidentille tähän asti kuulunut valta nimittää professorit asianomaisille korkeakouluille, vain Helsingin yliopiston ja Teknillisen korkeakoulun osalta tämä edellyttää perustuslain muuttamista tai poikkeuslain käyttämistä, samalla kun huolehditaan siitä, että perustuslain muutos näkyy myös alemmanasteisessa lainsäädännössä. Muiden korkeakoulujen osalta riittää asianomaisen lain (856/91) muuttaminen. Lakia koskevassa muutosehdotuksessa säädetäänkin, että professorit nimittäisi vastaisuudessa -tasavallan presidentin sijasta - "korkeakoulu". Juuri mainitusta virantäyttölain muutosehdotuksesta ei näy, mikä elin korkeakouluissa tulisi professorit nimittämään. Siitä on ilmeisesti tarkoitus ottaa säännös uuteen kaikkia korkeakouluja koskevaan asetukseen.

3 2 Presidentin nimitysvalta, joka on lailla hänelle annettu, voidaan häneltä poistaakin samantasoisella säädöksellä, ts. lailla, ellei perustuslaista erikseen muuta johdu. Nyt esillä olevassa yhteydessä ei tuollaisia erityisiä seikkoja ole näkyvissä. HM 89.1 :ssä säädetään nykyisin: "(...) korkeakoulujen professorien virat on, jollei 90 :ssä toisin säädetä, viran ollessa haettavaksi julistettuna täytettävä virkaehdotuksen perusteella, johon se viranomainen, jolta virkaa on haettu, panee hakijoista kolme vahvistettujen perustettujen mukaan ansiokkainta. (...)" Sanamuoto on peräisin v:lta 1986; korkeakouluista puhutaan siinä monikossa. Asianomaisesta hallituksen esityksestä (HE 238/84 vp, s. 20/11) ilmenee, että säännös on - päinvastoin kuin HM 87 :n 4 k - tarkoitettu koskemaan kaikkia korkeakouluja. 1 HM 90.1 :ssä viitataan samoin kaikkiin 2 valtion korkeakouluihin: "Siitä missä järjestyksessä korkeakoulujen (...) virat (...) on täytettävä, on voimassa erityisiä säännöksiä." Sen nykyistä sanamuotoa kirjoitettaessa todettiin: "Pykälä sisältää valtuutuksen säätää siinä mainittujen virkojen täyttämisestä erikseen, jolloin voidaan poiketa HM 89 :n 1 momentissa säädetystä täyttämisjärjestyksestä."(he 238/84 vp, s. 20/11). Ilman tällaista säätämisperusteluakin HM 90.1 jäisi suoraan sanamuotonsa perusteella epämielekkääksi, ellei sitä ymmärrettäisi valtuutukseksi poiketa HM 89.1 :stä. Mutta kun se tällaiseksi ymmärretään, jää taas HM 89.1 :n mielekkyys ainakin korkeakouluvirkojen osalta hyvin kyseenalaiseksi: yksi perustuslainsäännös velvoittaa ja toinen vapauttaa. Saatettaisiin ajatella että korkeakoulujen osalta HM 89 :n funktiona on nykyisin vain ilmentää pääsääntöä, josta voidaan harkinnan mukaan korkeakoululainsäädännössä poiketa. Kun otetaan huomioon HM 90, jää auki, missä määrin virkaehdotusmenettelyn noudattamisvelvoite on perustuslaintasoisena voimassa korkeakouluihin nähden. Esillä olevassa hallituksen esityksessäkin mainitaan, että HM 89 :n asianomainen säännös on käynyt korkeakoulujen osalta kutsumismenettelyn lisääntyvän käytön takia osittain harhaanjohtavaksi. Esillä olevaa esitystä on siis ehkä vaikea luonnehtia siten, että tarkoituksena on - muun ohella - dekonstitutionalisoida virkaehdotusmenettelyn käyttämisvelvoite. HM 89 :n ja esillä 1 Samaan esitykseen kuuluvan HM 90 :n muutosehdotuksen perusteluissa lausutaan: Edellä 89 :n 1 momentissa on säännökset kaikkien yliopistojen ja korkeakoulujen professorien virkojen täyttämisestä eikä vain yliopiston ja teknillisen korkeakoulun virkojen täyttämisestä kuten nykyisessä laissa. Tämän johdosta on HM 90 :n 1 momenttia sanamuodoltaan vastaavasti tarkistettava Ks. ed. alav. 1.

4 2 olevan 2. lakiehdotuksen kesken ei näyttäisi olevan sellaista sidosta, että 2. lakiehdotusta ei ole lupa hyväksyä, ellei HM 89.1 :ää muuteta. Itse asiassa kutsumismenettelyn käyttöalaa korkeakouluissa on nyt tarkoitus supistaa eikä suinkaan laajentaa. Sitä vastoin edellä tarkoitettu sidos on kyllä olemassa HM 87.1 :n ja 2. lakiehdotuksen kesken, sikäli kuin Helsingin yliopiston ja Teknillisen korkeakoulun professorinviroista on kyse. Nyt kysytään, mitä tämä sidos vaikuttaa 2. lakiehdotuksen säätämisjärjestykseen. Erityinen säätämisjärjestysongelma näet syntyy, kun yhteen ja samaan lainsäädäntökokonaisuuteen, jonka yksi tai useampia hallituksen esityksiä muodostaa, sisältyy useita perustuslainvastaisia tai perustuslakia muuttavia lakiehdotuksia, mutta vain yksi niistä ehdotetaan säädettäväksi perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Tämä yksi säädös voi olla poikkeuslaki tai perustuslakitekstin muutos. - Nyt esillä olevassa yhteydessä tuo yksi säädös olisi perustuslain (HM 87.1 :n) tekstimuutos. Ankaran tulkinnan mukaan kaikki asianomaiset lakiehdotukset tulisi hyväksyä perustuslainsäätämisjärjestyksessä, tai sitten odottaa, kunnes perustuslain välitön tai välillinen muutos on saanut muodollisen lainvoiman, ja vasta sitten käsitellä eduskunnassa siihen liittyvät muut lakiehdotukset, nyt tavallisessa järjestyksessä. Lainsäädäntökäytäntö on kuitenkin ottanut toisen kannan: jos ensimmäinen lakiehdotus hyväksytään perustuslain säätämisjärjestyksessä, muut samaan kokonaisuuteen kuuluvat lakiehdotukset voidaan hyväksyä tavallisessa järjestyksessä, sikäli kuin ne eivät sisällä suurempaa tai toisenlaista muutosta perustuslakiin kuin ensimmäinen lakiehdotus. Edellytyksenä on vain, että perustuslain säätämisjärjestyksessä hyväksytty laki vahvistetaan ennen tai viimeistään samassa yhteydessä kuin samaan lainsäädäntökokonaisuuteen kuuluva tavallinen laki. - Samalla edellytyksellä voidaan tässä siis 2. lakiehdotus hyväksyä tavallisessa järjestyksessä. Jos se kuitenkin tuotaisiin presidentin esittelyyn ennen kuin 1. lakiehdotus, se olisi jätettävä vahvistamatta. HM 77 :ssä taattuun Helsingin yliopiston itsehallintoon on katsottu kuuluvan mm. oikeus ehdottaa yliopiston professorit. Kun professorien nimitysvalta nyt siirretään myös Helsingin yliopiston osalta yliopistolle itselleen, ei muutos ainakaan heikentäisi Helsingin yliopiston itsehallintoa. Jos kuitenkin tällainen väite esitettäisiin, olisi todettava, että perustuslainsäätäjän, joka nyt on aikeissa muuttaa HM 89 :ää, olisi katsottava samalla toimellaan muuttavan myös Helsingin yliopiston HM 77 :ssä säänneltyä itsehallinnollista asemaa.

5 5 Herra puheenjohtaja. Tänään esillä olevista lakiehdotuksista oli varsin hankalaa löytää valtiosääntöoikeudellisia ongelmia. Ehdotus laiksi Suomen Hallitusmuodon muuttamisesta säädetään perustuslakina. Sen osalta ei säätämisjärjestysprobleemeja voi esiintyä. Esitys laiksi Korkeakoulun professorin ja apulaisprofessorin viran täyttämisestä annetun lain muutoksesta toteuttaa yksityiskohtaisemmin perustuslain muutoksen. Menettelytapa on lähellä asetuksenantovallan käyttämistä. Lakiehdotusten ongelmat näyttävät olevan pääosin korkeakoulupoliittisia, eikä valtiosääntöoikeudellisia. Tehtäviini ei kuulune esittää korkeakoulupoliittisia näkökohtia. Vastaisuudessa professoreilla ei enää ole tasavallan presidentin (tapauksessani U. Kekkosen) allekirjoittamaa valtakirjaa. Ainoa havaitsemani valtiosääntöoikeudellinen ongelma saattaa seurata professorien ja apulaisprofessorien nimitysjärjestelmän oikeusturvatakeista. Nyt muutettava laki on säädetty ennen perusoikeusuudistusta. Hallitusmuotoon säädettävä muutos ei kata oikeusturvajärjestelyjä. HM 16 :n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslakivaliokunta on parissa varsin tuoreessa lausunnossa antanut tälle säännökselle vahvan aseman: valiokunta edellytti, että Suomen Pankin uhkasakon asettamispäätöksestä tuli voida valittaa -sen lisäksi että sakon määräämisestä voi valittaa - siis kaksinkertaisen oikeussuojan (PeVL 5/1997). Vaikka virkamiesoikeudessa lähdetäänkin siitä, että kenelläkään ei ole ns. subjektiivista oikeutta saada hakemansa virka, tämä periaate ei voine merkitä sitä, että viran hakija olisi oikeusturvasäännöksen ulkopuolella. Professorin virantäytössä sovelletaan lain 12 :ssä tarkoitettua muistutusmenettelyä. Hakijalle tulee varata tilaisuus tehdä muistutus virkaehdotuksesta. Saman lain 12 :ssä on valituskielto, joka koskee professorin tai apulaisprofessorin viran täyttämistä. Asetuksen 20 :n mukaan muistutus tehdään korkeakoulun rehtorille tai kanslerille (niissä laitoksissa, joissa on kanslerin virka). Rehtori ei ole HM 16 :ssä tarkoitettu riippumaton lainkäyttöelin. Kanslerin tapauksessa voitaisiin kuitenkin ajatella, että instituutio rinnastetaan lainkäyttöelimeen. Tällöin ongelmaksi jäävät ne korkeakoulut, joissa ei kansleria ole. Muistutuksen käsittely ei ole lainkäyttöä. Kansleri tai rehtori ei lisäksi voi käyttää oikeusharkintaa samassa laajuudessa kuin tuomioistuin tai lainkäyt-

6 6 töelin (kuten kollegio, johon voi valittaa). Harkintavaltaa rajoittaa purkukynnys. Muistutusmenettelyn säätämisaikaan pyrittiin professorien virkojen täyttämismenettelyn nopeuttamiseen. Tietty oikeusturvakontrolli oli kuitenkin olemassa sikäli, että nimitykset esiteltiin tasavallan presidentille esittelyssä, jossa saapuvilla on oikeuskansleri tai apulaisoikeuskansleri. Apulaisprofessorien nimityksiin tällä seikalla ei ole vaikutusta. Pidän muistutusmenettelyä tässä uudessa tilanteessa mahdollisesti riittämättömänä oikeusturvatienä. Se, että korkeakouluille on hallitusmuodossa vahvistettu itsehallinnollinen asema, ei minusta ole riittävä peruste syrjäyttää HM 16 :n säännöstä. Muistutusmenettelyssä tarkoitettua oikeusturvaharkintaa käyttää yliopiston rehtori niissä korkeakouluissa, joissa ei ole kansleria. Hän saattaa olla vakinaisessa virassa siinä tiedekunnassa, jonka professuuria ollaan täyttämässä. Hän saattaa olla jopa hakijan kilpailija sanonnan tieteellisessä katsannossa. Nämä seikat näyttävät puhuvan sen puolesta, ettei muistutus ole riittävä oikeusturvakeino. Tähän oikeusturvaongelmaan liittyy myös 10 :n säännös professorin viran täyttämisestä kutsusta. Sikäli kuin ymmärrän, myöskin kutsumismenettelyyn liittyvät päätökset ovat valituskiellon piirissä. Ne, joita ei kutsuta, ovat täysin vailla oikeusturvaa (lain 22 :n 2 momentti). Toisin sanoen se, onko joku todella "erittäin ansioitunut" ja "kiistatta virkaan kelpoinen", ei tule oikeustuomioistuinharkinnan piiriin. Jos tiettyyn virkaan päätetään kutsua joku tietyn korkeakoulun tutkija ohi olennaisesti ansioituneempien, viimeksi mainituilla ei ymmärtääkseni ole oikeusturvakeinoja. Säännökset ylimääräisestä muutoksenhausta tuskin paikkaavat tätä aukkoa oikeusturvassa. Helsingin yliopiston itsehallinto Kun professorien nimitysvalta siirretään korkeakoululle perustuslain muutoksella, järjestelyä tuskin voi pitää säätämisjärjestyksen kannalta virheellisenä Helsingin yliopistolle varatun itsehallinto-oikeuden kannalta (HM 77 ). Kun järjestelmän yksityiskohdista säädetään lakitasossa, myös 77 :n 2 momentin sääntelytaso toteutuu. Helsingissä 4 päivänä toukokuuta 1997 Ilkka Saraviita