LAUSUNTO ncsz) 18-5.2005 fraholtustarkaslub F2ap. 19. 05. 2005 Rahoitustarkastus Markkinavalvontaosasto PL 159 00101 Helsinki DNO viite: Lausuntopyyntö Dnro 6/121/2005, 7/121/2005 RAHANPESUA KOSKEVAT STANDARDILUONNOKSET Rahoitustarkastus on pyytänyt Suomen Arvopaperikeskus Oy:n (jäljempänä Arvopaperikeskus) lausuntoa rahanpesua koskeviin standardiluonnoksiin 2.4 ja RA 2.1. Toteamme lausuntopyynnön perusteella kunnioittavasti seuraavan: Arvopaperikeskuksen toimintaa koskisi ensisijaisesti standardiluonnos 2.4, joten keskitymme lausunnossamme siihen. Yleistä. Arvopaperikeskuksen näkemyksen mukaan rahanpesun estämiseen tähtäävät toimenpiteet lisäävät yleisesti luottamusta rahoitusmarkkinoihin ja ovat välttämättömiä, kun sijoitustoiminta entisestään kansainvälistyy. Lausuntopyynnön mukaan standardin suositusluontoisiin osiin sisältyy sääntöjä, jotka perustuvat EU:ssa valmisteltavana oleviin ehdotuksiin ja FATF:n suosituksiin. Standardia 2.4 koskevasta luonnoksesta tai lausuntopyynnössä ei käy ilmi, mitkä suosituksista perustuvat vielä valmisteltavana olevaan kansainväliseen sääntelyyn. Vaikka varautuminen tulevaan kansainväliseen kehitykseen on mielestämme ehdottoman tarpeellista, niin oudoksumme kuitenkin sitä, että tässä vaiheessa vielä valmi steluasteel la olevia sääntöjä saatettaisiin voimaan Suomessa suosituksina. Lausuntopyynnöstä ei käy ilmi, onko Suomi jo tässä vaiheessa hyväksynyt komission direktiiviehdotuksen (KOM(2 004)44 8 lopullinen) tai IOSCO:n konsultaatioraportin rahastoja koskevista ohjeista. Sen lisäksi, että lopulliset hyväksyttävät säännöt saattavat poiketa suosituksista, valmisteltavana olevien kansainvälisten ehdotusten saattaminen voimaan suosituksina vähentää myös mahdollisuuksia neuvotella ehdotuksista tehokkaasti. Kiinnitämme Rahoitustarkastuksen huomiota myös siihen, että olemme 29.10.2004 vastanneet rahanpesua koskevaan Rahoitustarkastuksen kyselyyn. Kyselyn yhteydessä totesimme seuraavan: Suomen Arvopaperikeskus Oy, Unioninkatu 32 B, PL 110, 00131 Helsinki Puh. (09) 686 200, Kotipaikka Helsinki, Y-tunnus: 1061446-0
"APK:n toiminnassa vastaukset tähän kyselyyn voidaan jakaa kahteen osaan: 1) APK:n toiminta arvopaperimarkkinalaissa tarkoitetun selvitysyhteisön ja arvo-osuusjärjestelmästä annetussa laissa tarkoitetun arvopaperikeskuksen asemassa. Tässä toiminnassa APK:n asiakkaita ovat lähinnä tilinhoitajayhteisöt, niiden asiamiehet, selvitysosapuolet sekä liikkeeseenlaskijat. 2) APK:n toiminta tilinhoitajayhteisön ja selvitysosapuolen asemassa. Tässä toiminnassa APK:n asiakkaita ovat yksityishenkilöt ja oikeushenkilöt, joka pitävät arvo-osuustiliä APK:n as iakasti li palvelussa, sekä ulkomaiset arvopaperikeskukset, joiden kanssa APK on avannut kansainvälisen arvopaperien käsittely-yhteyden (linkin). 2(5) APK:n käsityksen mukaan rahanpesun valvonta ja asiakkaan tunnistaminen liittyvät lähinnä yllä tarkoitettuun 2) -luokan toimintaan, jossa APK:lla on suoria asiakassuhteita loppusijoittajiin. Onko RATA:lla sama käsitys?" Viittaamme Rahoitustarkastuksen kyselyyn antamaamme vastaukseen ja toteamme, että Arvopaperikeskuksella ei ole ollut syytä muuttaa tätä käsitystä. Varsinkin kansainvälisessä valmistelussa olevien rahanpesusäännösten soveltuvuutta Arvopaperikeskukseen on syytä arvioida huolellisesti. Esimerkiksi komission ehdotus (KOM(2004) 448 lopullinen) ei sanamuotonsa mukaan näyttäisi soveltuvan suoraan arvopaperikeskuksiin, koska rahoituslaitosten määrittelyssä viitataan luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta annetun direktiivin (2000/12/EY) liiteluetteloon I, jossa ei määritellä Arvopaperikeskuksen tai muiden vastaavien ulkomaisten laitosten toimintaa. Kappaleen 5.1 yleisten periaatteiden kohdassa (1), perustelu, todetaan, että valvottavalla tulee olla selkeä käsitys sitä, että asiakkaat sopivat valvottavan liiketoimintastrategiaan. Kun standardia sovellettaisiin myös Arvopaperikeskukseen, haluamme todeta, että Arvopaperikeskuksella ei ole arvo-osuusjärjestelmästä annetun lain 10 :n perusteella mahdollisuutta valita arvo-osuustiliasiakkaitaan. Kohdassa 5.1.1 (1). sitova, määritellään rahanpesun Yhteyshenkilön asemaa. Pyydämme Rahoitustarkastusta määrittelemään tarkemmin Yhteyshenkilön aseman itsenäisyyden. Esimerkiksi operatiivisten riskien hallintaa koskevassa standardissa riskienhallintatoiminnolta edellytetään itsenäisyyttä liiketoiminnasta. Näkemyksemme mukaan rahanpesun Yhteyshenkilön tulisi sitä vastoin tehtävän luonteen vuoksi olla yhteydessä liiketoimintaan. Lisäksi kohdassa vaaditaan Yhteyshenkilölle riittäviä valtuuksia toimia valvottavan
puolesta. Standardia voitaisiin tarkentaa tältäkin osin. Standardilla ei ilmeisesti kuitenkaan haluta syrjäyttää esimerkiksi yhtiöoikeudellisia edustamista koskevia sääntöjä kuten sitä, että yhtiön toiminimen kirjoittamiseen saatetaan vaatia kahden valtuutetun henkilön allekirjoitusta. Valtuutuksen asianmukaiseksi käsittelemiseksi yhtiön johdossa olisi standardissa syytä määritellä tarkkarajaisesti, millaisia yleisistä yhtiöoikeuden toimintaperiaatteista poikkeavia toimintavaltuuksia viranomaiset vaativat Yhteyshenkilölle. Kohdassa 5.1.2 (8). sitova, määrätään asiakkaan tunnistamista koskevan henkilökunnan koulutuksen järjestämisestä. Arvopaperikeskuksen toiminnasta vain pieneen ja melko tarkkarajaisesti määriteltävään osaan (arvoosuusjärjestelmästä annetun lain 10 :ään perustuvat asiakastilipalvelut) liittyy suoria asiakasyhteyksiä. Asiakkaan tuntemiseen liittyvän koulutuksen järjestäminen koko Arvopaperikeskuksen henkilöstölle ei palvele rahanpesun estämisen tarkoitusta, vaan rahanpesuasioiden syventävä koulutus on voitava kohdistaa niille ryhmille, jotka voivat joutua käsittelemään asiakkaan tunnistamista koskevia kysymyksiä. Valvottavien erilaiset organisaatiorakenteet huomioon ottaen ehdotamme, että standardissa ei määriteltäisi koko henkilökuntaa koulutettavaksi. Sen sijasta, että koulutettavat ryhmät määritellään tarkkarajaisesti standardissa, ehdotamme, että valvottavan tulisi kohdan 5.1.2(5) esimerkin mukaan itse määritellä ne ryhmät, joihin koulutus kohdistetaan. Asiakkaan tunnistamista koskeva kappale 5.2 on pääosin sitova. Edellä mainittua Arvopaperikeskuksen asiakastilipalvelua käytetään usein liikkeeseenlaskijoiden henkilöstöoptio-ohjelmien toteutuksessa. Näissä ohjelmissa asiakkaan (liikkeeseenlaskijan palveluksessa olevan henkilön) tunnistamisesta ja arvo-osuustilin avaamisesta on sovittu erikseen. Pääosin tunnistamisen suorittaa liikkeeseenlaskija, joka tietenkin tuntee henkilökuntansa parhaiten mutta joka ei ole suoraan standardin soveltamisen piirissä. Pyydämme Rahoitustarkastusta harkitsemaan, voitaisiinko tällainen joustava, mutta rahanpesun valvonnan kannalta riittävä tunnistaminen säilyttää myös jatkossa. 3(5) Arvo-osuusjärjestelmästä annetun lain 10 :n mukainen Arvopaperikeskuksen sopimuspakkoon nojautuva arvo-osuustilin peruspalvelu tuotetaan liikkeeseenlaskijan kustannuksella. Arvopaperikeskuksella on toimipaikka vain Helsingissä. Arvo-osuusjärjestelmän toiminnan aloittamisesta saakka on siksi noudatettu käytäntöä, jonka mukaan sijoittaja voi avata arvo-osuustilin Arvopaperikeskuksessa myös muun tilinhoitajayhteisön avulla. Tällöin Arvopaperikeskus ei välttämättä saa kopioita asiakkaan henkilöllisyystodistuksesta toisin kuin kohdassa 5.2.1 edellytettäisiin. Sijoittajalle maksuttoman ja lakisääteisen peruspalvelun keskittämisen takia Arvopaperikeskukseen avataan tilejä huomattavasti myös postitse. Tällöin Arvopaperikeskus ei tapaa asiakasta henkilökohtaisesti niin kuin suosituksenomaisessa kappaleessa (24) todetaan. Itse asiassa suurin osa arvo-
4(5) osuustileistä avataan Arvopaperikeskuksessa postitse tai muun tilinhoitajayhteisön avulla ilman, että asiakas käy henkilökohtaisesti A rvopaperi keskukse ssa. Kiinnitämme huomiota hallintarekisteröinnin suhteesta kappaleen 5.2.1 kohtiin 14,17 ia 18. Arvo-osuuksia voidaan kirjata arvo-osuustileistä annetun lain 5a :ssä tarkoitetulle omaisuudenhoitotilille, jonka tilinhaltija ei ole arvoosuuksien omistaja. Omaisuudenhoitotilin tilanhaltijana voivat toimia laissa tarkemmin määritellyt tahot, kuten suomalaiset ja ETA-alueen luottolaitokset ja sijoituspalveluyritykset. Tilinhaltijana voivat kuitenkin toimia myös esimerkiksi ETA-alueen ulkopuoliset luottolaitokset ja sijoituspalveluyritykset sekä ulkomaiset arvopaperikeskukset, joiden kanssa Arvopaperikeskuksella on arvo-osuusjärjestelmästä annetun lain 16 :ssä tarkoitettu linkki 1. Näille laitoksille Arvopaperikeskus on antanut oikeuden toimia Omaisuudenhoitotilin tilanhaltijana Arvopaperikeskuksen vahvistettujen sääntöjen mukaisesti. Arvopaperikeskus on pitänyt Rahoitustarkastusta tietoisena omaisuudenhoitotilien tilanhaltijan oikeuksien myöntämismenettelystä ja Arvopaperikeskus on tavan takaa pyytänyt Rahoitustarkastuksen lausuntoa uusista maista hyväksyttävistä tilinhaltijoista. Yksi arviointiperusteista on ollut se, miten käsiteltävänä olevan maan rahanpesu lain säädäntö vastaa kansainvälisiä vaatimuksia. Niiden laitosten piiri, jotka voidaan hyväksyä Omaisuudenhoitotilin tilinhaltijoiksi, näyttää joka tapauksessa huomattavasti laajemmalta kuin standardiluonnoksen kohta 17 antaa ymmärtää. Omaisuudenhoitotilin käytössä ja hallintarekisteröinnissä ei ole kyse asiakkaan tai edunsaajan todellisen henkilöllisyyden peittämispyrkimyksestä, vaan yleisesti tunnetusta, kansainväliseen sijoittamiseen olennaisesti kuuluvan moniportaisen omistusketjun toteutuksesta (ks. tästä esimerkiksi ns. Haagin konventio ja parhaillaan neuvoteltava Unidroit -konventioluonnos sekä omaisuudenhoitotiliä koskevan säännöksen perustelut HE 98/1995 vp. s. 24). Haluamme erityisesti huomauttaa, että ulkomaiset arvopaperikeskukset eivät useinkaan ole luotto- tai rahoituslaitoksia tai sijoituspalveluryrityksiä. Siitä huolimatta arvopaperikeskukset ovat käytännössä aina tiiviissä viranomaisvalvonnassa sekä keskuspankkien yleisvalvonnassa. Arvopaperikeskusten välinen linkkisuhde perustuu siihen, että liikkeeseenlaskijan kotivaltion arvopaperikeskus avaa järjestelmässään AOTL 5a :n 3 momentti kuuluu seuraavasti: "Omaisuudenhoitotilin tilinhaltijanavoi toimia arvopaperikeskus, keskuspankki tai tilinhoitajayhteisö. Arvopaperikeskus voi hyväksyä tilinhaltijaksi myös luottolaitoksenjai sijoituspalveluyrityksen, jolla oilojkeus tarjota arvo-osuuksia koskevia säilytys- ja hoitopalveluja, arvoosuusjärjestelmästä annetun lain (826/1991) 16 :ssä tarkoitetun ulkomaisen laitoksen tai sellaisen muun ulkomaisen^hteisön. joka on riittävän julkisen valvonnan alainen ja jonka^ taloudelliset toimintaedellytykset ja hallinto täyttävät tehtävän luotettavalle hoidolle asetettavat vaatimukset. Arvo-osuusjärjestelmästä annetun lain 16 :ssä tarkoitetun ulkomaisen laitoksen hallitsemalle omaisuudenhoitotilille saadaan l momentin estämättä kirjata myös Suomen kansalaisen tai suomalaisen yhteisön tai säätiön omistamat arvo-osuusjärjestelmästä annetun lain 4 :n 2 momentissa tarkoitetut arvo-osuudet."
omaisuudenhoitotilin sijoittajan kotivaltion arvopaperikeskukselle, joka puolestaan kirjaa järjestelmässään arvopaperit osapuolilleen 2. Nämä osapuolet pitävät puolestaan kirjaa sijoittajista tai sijoittajien puolesta toimivista muista asiakkaista. Kansainvälisen käytännön mukaista on, että arvopaperikeskus ei tiedä sijoittajan henkilöllisyyttä tai muutoinkaan osapuolen takaa avautuvaa omistusketjua. Järjestelyn luotettavuus, mukaan lukien rahanpesun estäminen, perustuu siihen, että säilytysketjuun hyväksytään vain luotettavia ja valvonnan alaisia laitoksia. Kullakin ketjun jäsenellä on kuitenkin mahdollisuus vaikuttaa vain suoriin sopimuskumppaneihinsa, ei ketjun muihin tasoihin. Tämän mukaisesti pyydämme Rahoitustarkastusta lisäämään kohtaan 17 viittauksen siihen, että tunnistamisvelvollisuutta koskevassa poikkeuksessa mainitaan nimenomaisesti myös omaisuudenhoitotilin tilinhaltijatja erityisesti ulkomaiset arvopaperikeskukset. Pyydämme Rahoitustarkastusta kiinnittämään jatkovalmistelussa enemmän huomiota omaisuudenhoitotilejä koskevaan käytäntöön. Kohdassa 5.3.1 ja 5.3.2 määritellään asiakkaan tuntemisen perusperiaatteita. Kohtien 31-37 ja 39 huolellisuusvaatimukset eivät sovellu sellaisinaan luontevasti Arvopaperikeskuksen asiakastilipalveluun ja sille määrättyyn sopimuspakkoon. Arvopaperikeskus ylläpitää asiakastilipalvelussa vain asiakkaan arvo-osuussäilytystä, jonka peruskustannuksista vastaa liikkeeseenlaskija. Palvelun rajatun luonteen takia asiakkaan profiloiminen, liiketoimien taustan selvittäminen (muutoin kuin tavanomaisten kirjausperusteiden selvittäminen) sekä asiakkuuden kehityksen ja palvelujen käytön seuraaminen olisi Arvopaperikeskukselle erittäin vaikeaa. Samasta syystä voidaan kysyä, lisäisikö tällainen seuranta rahanpesun tehokasta valvontaa. Joka tapauksessa automaattisten seuran tamekan ismi en luomisen kustannuksista joutuisivat ilmeisesti vastaamaan liikkeeseenlaskijat. Erityisesti kohdan 39 viimeisen luetelmakohdan (onko asiakkaalla jokin liittymä viranomaisten julkaisemilla listoilla oleviin valtioihin, henkilöihin, yhteisöihin tai ryhmiin) selvittäminen on käytännössä mahdotonta Arvopaperikeskuksessa. Pyydämme Rahoitustarkastusta arvioimaan Arvopaperikeskusta koskevan sopimuspakon valossa uudelleen sen, onko näitä huolellisuusvaatimuksia syytä soveltaa sellaisinaan Arvopaperikeskuksen asiakastilipalveluun. Lisätietoja lausunnostamme antaa Arvopaperikeskuksessa Jouni Leinonen (puh.68620531). Kunnioittavasti SUOMEN ARVOPAPERIKESKUS OY Liisa Jauri toimitusjohtaja 5(5) Ks. HE 127/1998 vp., s. 10