Täydennys asiantuntijalausuntoon 1 (6) PSAVI/861/00.02.00/2017 31.3.2017 LSSAVI/1717/00.02.00/2017 Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle Täydennyspyyntö 23.3.2017 Julkisen vallan käytöstä Sosiaali- ja terveysvaliokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä 23.3.2017 pyydettiin sosiaalihuollon ylitarkastaja, yksikön päällikkö Aija Strömiä ja lakimies Heli Kajavaa täydentämään esitettyjä asiantuntijalausuntoja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin liittyvästä julkisen vallan käytöstä. Lausuntojen täydennyksenä esitämme seuraavaa: Esitys laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä 13 Säännösesityksen mukaan 1 momentin mukaan Maakunnan on huolehdittava laajaalaisesti yhteen sovitettuja palveluja tarvitsevien asiakasryhmien ja asiakkaiden palveluketjujen ja palvelukokonaisuuksien määrittelemisestä sekä asiakasta koskevan tiedon hyödyntämisestä. Säännöksen 2 mom. mukaan Maakunnan velvollisuudesta huolehtia asiakkaan oikeuksista ja etuuksista tiedottamisesta, palvelujen käyttöön liittyvästä neuvonnasta, palvelutarpeen arvioinnin ja asiakassuunnitelman laatimisesta sekä näihin liittyvästä ohjauksesta säädetään erikseen. Luonnos hallituksen esitykseksi asiakkaan valinnanvapaudesta 31.1.2017 Samaan aikaan valmisteilla olevaan lakiin asiakkaan valinnanvapaudesta sosiaali- ja terveydenhuollossa lausunnolla olleen esitysluonnoksen mukaan lakiin sisällytetään viittaukset ns. substanssilainsäädäntöön, jossa säännellään palvelutarpeen arvioinnista ja asiakassuunnitelmista (esitysluonnoksen 2 ). Em. lausuntopyynnön liitemateriaalissa 15.2.2017 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys- (Luonnos valtiosäätöoikeudelliseksi arvioinniksi valinnanvapautta koskevaan hallituksen esitysluonnokseen) ss. 4-8 (17) tuodaan esille PL 124 :n tarkoittamien julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle tehtävien siirtoon liittyviä näkökohtia. Luonnoksessa todetaan, että sosiaali- ja terveydenhuollon osalta ei ole perustuslakivaliokunnan aikaisemman tulkintakäytännön perusteella yksiselitteisen selvää, mikä osa toimintaa kuuluu merkittävän julkisen vallan käytön, julkisen vallan käytön tai julkisen hallintotehtävän katergoriaan. Aiemmat PL 124 :n tarkoittamat julkisen vallan tai hallintotehtävän siirrot ovat koskeneet nyt valmisteilla olevaan lainsäädäntöön verrattuna yksittäisiä rajattuja tehtäviä. Nyt ehdotetussa mallissa yksityisille palveluntuottajille siirtyisi vastuu sosiaali- ja terveydenhuollon huomattavan laajan kokonaisuuden eli valinnanvapauslain 15 :ssä määriteltyjen perustason ja laajennetun perustason palvelujen tuotannosta ja vastaisi varsinaisen palvelutuotannon lisäksi palvelutarpeen arvioinnista.
2 (6) Tällä hetkellä voimassa olevan sosiaalihuoltolainsäädännön mukaan yksittäiselle asiakkaalle tehdään paljon ns. yksilöpäätöksiä, joihin sisältyy julkisen vallan käyttöä ja jossa puututaan merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin. Terveydenhuollon päätöksenteko on nähty pitkälti ns. tosiasiallisena toimintana, jossa ei tehdä muutoksenhakukelpoisia päätöksiä siinä määrin kuin sosiaalihuollon alalla. Valmisteilla olevat esitykset liittyvät olennaisesti toisiinsa ja esityksissä jää vähälle huomiolle itse asiakasta koskeva päätöksenteko, tehdäänkö se maakunnan toimesta vai missä määrin päätöksentekoa on siirrettävissä palveluntuottajille. Miltä osin julkisia hallintotehtäviä voidaan siirtää yksityisen palveluntuottajan tehtäviksi, nousee esille kysymykseksi valinnanvapausjärjestelmän suoran valinnan palvelujen ja maksusetelipalvelujen osalta, joihin ei jää maakunnalle mahdollisesti minkäänlaista päätöksentekovaltaa ja toiminnan ohjaus ja valvontamekanismit järjestettäisiin nykytilanteeseen verrattuna toisin. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan sekä palvelutarpeen arviointi, asiakassuunnitelman laatiminen ja näihin liittyvä päätöksenteko sekä muut yksittäistä asiakasta koskevaan palvelun järjestämiseen liittyvät tehtävät, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöön liittyviä viranomaistehtäviä tulisi selkiyttää ja määritellä näiden tehtävien osalta maakunnan palvelun järjestäjänä ja kaikkien palveluntuottajien väliset (maakunnan yhtiöt ja suoran valinnan palveluntuottajat) roolit ja tehtävät ja selkiyttää muutoinkin, mitä kuuluu julkisen vallan, merkittävän julkisen vallan ja julkisen hallintotehtävä kategoriaan. Näkökohtia julkisen vallan käytöstä Lainsäädännöstä Julkisen vallan käytön tulee Suomen perustuslain (731/1999) 2 :n 3 momentin mukaan perustua lakiin. Perustuslain 124 :ssä säädetään hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Pykälästä ilmenee niin sanottu valtiosääntöoikeudellinen virkamieshallintoperiaate, jonka mukaisesti lähtökohtana on, että julkista valtaa voivat käyttää vain viranomaiset ja viranomaisten nimissä vain laillisesti virkoihinsa nimitetyt virkamiehet. Virkamieshallintoperiaate ei kuitenkaan merkitse ehdotonta estettä antaa julkista valtaa merkittävää julkista valtaa lukuun ottamatta ja julkisia tehtäviä rajoitetusti myös muille kuin viranomaisille. Tämä edellyttää kuitenkin, että tehtävien hoitamisesta ja siinä noudatettavasta menettelystä annetaan riittävän yksityiskohtaiset säännökset, että oikeusturvanäkökohdat otetaan huomioon ja että julkisia tehtäviä hoitavat henkilöt kuuluvat rikosoikeudellisen virkavastuun piiriin. Julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä ei perustuslain säännösten perusteella voida uskoa yksityiselle ilman tähän nimenomaisesti oikeuttavaa ja riittävän yksilöityä säännösperustaa. Terveydenhuoltolain (1326/2010) 57 :n 3 momentin mukaan kunnassa ja kuntayhtymässä on oltava tarpeenmukainen henkilöstö terveydenhuollon toimintayksikölle kuuluvia julkista valtaa sisältäviä tehtäviä varten. Henkilön, jonka tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttäminen, on oltava virkasuhteessa kuntaan tai kuntayhtymään. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on todennut hallituksen esityksestä 90/2010 vp. antamassaan lausunnossa, että terveydenhuoltolain 57 :n 3 momentin sääntelyllä on
3 (6) kiinteä yhteys perustuslain 124 :n vaatimuksiin siirrettäessä julkisia hallintotehtäviä muulle kuin viranomaisille. Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (2000/812) 6 :n mukaan sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua viranomaisen tekemään päätökseen tai yksityistä sosiaalihuoltoa järjestettäessä sosiaalihuollon toteuttajan ja asiakkaan väliseen kirjalliseen sopimukseen. Lisäksi kuntalain 87.2 :ään sisältyy säännös, jonka mukaan tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa. Tällainen vastaava säännös ehdotetaan otettavaksi myös maakuntalain 75.2 :ään (luonnos hallituksen esitykseksi maakuntalaiksi). Milloin käytetään julkista valtaa? Suomen lainsäädännössä ei ole yhtenäistä julkisen vallan käytön määritelmää. Julkisen vallan käytöstä löytyy säännöksiä mm. rikoslain virkarikossäännöksissä, vahingonkorvausoikeudessa ja kuntalaissa, jotka säännökset joiltakin osin poikkeavat sisällöltään toisistaan. Käsityksemme mukaan lainsäädännössä ja oikeustieteessä on kuitenkin vallinnut jokseenkin riidaton käsitys julkisen vallan käytön ydinalueesta laintasoiseen toimivaltanormiin perustuvana yksityisen oikeusasemaan puuttumisena joko hallintopäätöksin tai tosiasiallisin toimin. Olennaisena on pidetty toimenpiteen yksipuolisuutta, eli sopimukseen perustumatonta määräämistä ulkopuolisen oikeuspiiristä. Julkista valtaa käytetään esimerkiksi: - tehtävissä, joissa tehtävän suorittaja voi lakiin perustuvan toimivaltansa perusteella yksipuolisesti päättää toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta - tehtävissä, joissa tehtävän suorittaja voi lakiin perustuvan toimivaltansa nojalla yksipuolisesti antaa toista velvoittavan määräyksen tai muulla tavalla tosiasiallisesti puuttua toisen etuun tai oikeuteen - kunnalliseen päätöksentekoprosessiin liittyvissä esittelytehtävissä - käytettäessä kunnanvaltuuston delegoimaa päätösvaltaa Julkisen vallan käyttöä voidaan tarkastella myös kulloinkin kyseessä olevien viranomaistehtävien kokonaisuuden kannalta, jolloin esimerkiksi valmistelutoimenpiteet voivat olla julkisen vallan käyttöä tehtävien kokonaisuuden osana. Erilaiset hallintopäätöksen valmistelutehtävät voivat tehtävien muodostamasta kokonaisuudesta riippuen pitää sisällään julkisen vallan käyttöä, jos valmistelutehtävällä on merkittävä vaikutus päätöksentekoon. Asiakkaiden palvelutarpeen arviolla ja asiakassuunnitelman laatimisella on merkittävä vaikutus päätöksentekoon. Julkisen vallan käyttöä ei ole sellaisissa tehtävissä, joissa toteutetaan yksilön lakiin perustuvaa (normitettua) oikeutta ilman, että tehdään valituskelpoisia päätöksiä, tai ilman, että annetaan lakiin perustuvia yksilön oikeusasemaan tai vapauteen puuttuvia määräyksiä.
4 (6) Julkisen vallan käyttöä sisältävistä tehtävistä kunnallisessa terveydenhuollossa ja sosiaalihuollossa Terveydenhuolto Julkisyhteisön lakisääteiseen järjestämisvelvollisuuteen perustuvaa terveydenhuollon palvelujen tuottamista pidetään juridisesti katsoen hallintotoimintana. Terveydenhuollon palvelujen toteuttaminen on kuitenkin pääsääntöisesti niin kutsuttua tosiasiallista hallintoimintaa, jolla ei ole varsinaisia oikeudellisia vaikutuksia. Toimet perustuvat ensisijaisesti lääkärin tekemiin ratkaisuihin ja lääketieteellisiin näkökohtiin. Terveydenhuollossa tehdään kuitenkin myös hallintopäätöksiä tai käytetään muuten julkista valtaa. Mielenterveyslakiin (1116/1990) sisältyy useita sellaisia tehtäviä, joita on pidettävä julkisen vallan käyttönä. Mielenterveyslain mukainen tarkkailulähetteen kirjoittaminen ja tarkkailuun lähettäminen (9 ja 9 a ; tarkkailulähetteen voi kuitenkin 1.8.2014 voimaan tulleen lainmuutoksen perusteella laatia myös muu kuin virkasuhteinen lääkäri), potilaan tarkkailuun ottaminen (9 c ), tarkkailulausunnon laatiminen (10 ), hoitoon määrääminen ja hoidon jatkaminen (11, 12 ja 13 ), ulkopuolinen arvio hoidon jatkamisesta (12 a ), poliisin virka-avun pyytäminen (31 ) ja päättäminen potilaan perusoikeuksien rajoittamistoimista tahdosta riippumattoman hoidon aikana (22 b 22 j ) Tartuntatautilain (1227/2016, voimaan 1.3.2017) mukaisiin lääkärin tehtäviin sisältyy julkisen vallan käyttöä. Tartuntatautilain mukainen työstä, päivähoidosta ja oppilaitoksesta poissaolosta päättäminen (57 ), tilojen ja tuotteiden puhdistuksesta sekä tavaran hävittämisestä päättäminen (59 ), henkilön karanteenista päättäminen (60 ), tavaran karanteenista päättäminen (61 ), karanteenin jatkamisesta ja lopettamisesta päättäminen (62 ), henkilön eristämisestä päättäminen (63 ), eristämisaikaisen tahdosta riippumattoman hoidon antamisesta päättäminen (64 ), lääkityksen antaminen vastustuksesta huolimatta eristämisen aikana (65 ), eristämisen jatkamisesta ja lopettamisesta päättäminen (66 ), päättäminen oven ulkopuolelta lukitsemisesta karanteenin tai eristämisen aikana (67 ) ja päättäminen tapaamisen rajoittamisesta karanteenin ja eristämisen aikana (69 ). Julkisessa terveydenhuollossa toimiva muukin kuin virkasuhteinen laillistettu lääkäri voi lain 70 :n perusteella kuitenkin kiireellisessä tapauksessa päättää kyseisessä pykälässä säädetyin edellytyksin henkilön tai tavaran karanteenista, henkilön eristämisestä, välttämättömän sairaanhoidon toteuttamisesta, lääkityksen antamisesta henkilön vastustuksesta huolimatta ja tapaamisen rajoittamisesta enintään kolmeksi päiväksi. Päihdehuoltolain mukaisia julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä terveydenhuollon osalta ovat hoitoon määrääminen terveysvaaran perusteella (11 ), eristäminen (26 ) sekä pakotteista ja rajoituksista päättäminen (27 ) Julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä ovat perusoikeuksiin puuttuvista rajoitustoimenpiteistä päättäminen somaattista hoitoa antavissa terveydenhuollon toimintayksiköissä (esim. virka-avun antaminen poliisille, rajavartiolaitokselle, vankeinhoito- ja kutsuntaviranomaisille elävän henkilön kliinisen tutkimuksen, vainajan ruumiintarkastuksen tai asevelvollisen tarkastuksen osalta terveydenhuoltolain 31 :n perusteella). Myös somaattista hoitoa antavissa terveydenhuollon toimintayksiköissä käytettävistä, henkilön itsemääräämisoikeuteen puuttumista merkitsevistä toimista päättäminen on luonteeltaan julkisen vallan käyttämistä. Esimerkkinä voidaan mainita päätös dementoituneen ja levottoman vanhuksen sitomisesta terveyskeskuksen vuodeosastolla. Kunnallisessa terveydenhuollossa, erityisesti terveyskeskuksessa, toimivan lääkärin tehtäviin voi sisältyä myös muunlaisia kuin varsinaisesti yksilön perusoikeuksiin
5 (6) puuttuvia toimia, joita voidaan pitää julkisen vallan käyttönä. Kyse voi olla esimerkiksi esittelytehtävistä julkisen vallan käyttöä sisältävässä kunnallisessa päätöksentekoprosessissa. Julkisen vallan käytöstä on kyse myös hallinnollisessa päätöksenteossa, esimerkiksi päätöksenteko maksusitoumusten antamiseen liittyvissä asioissa tai viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) mukaiseen tietojen antamiseen liittyvissä ratkaisuissa, ainakin niissä tilanteissa, jossa tietojen antaminen evätään (14 ). Myös joidenkin lääkintölaillisten lausuntojen/ todistusten antamisessa voi olla kysymys julkisen vallan käytöstä. Tämä edellyttää kuitenkin yleensä, että lausunto on sen pyytäjää sitova tai että sillä on muutoin olennainen merkitys viranomaisen päätöstä tehtäessä. Esimerkiksi lausunnonantajalääkärinä toimiminen raskauden keskeyttämistä koskevissa asioissa voi merkitä julkisen vallan käyttöä (laki raskauden keskeyttämisestä 8 ). Tilanteissa, joissa lausunnonpyytäjän harkintaan jää, millä tavoin lausunto otetaan huomioon, ei sen sijaan voida lähtökohtaisesti katsoa olevan kyse julkisen vallan käyttämisestä. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan kunnalle/kuntayhtymälle terveyspalveluja tuottavien yksityisten palveluntuottajien valvontatehtävät ovat julkisia hallintotehtäviä. Sosiaalihuolto Sosiaalihuollon lainsäädännön mukaisiin tehtäviin sisältyy hyvin runsaasti tilanteita, joissa voidaan katsoa olevan kysymys julkisen vallan käyttämisestä. Sosiaalihuollossa tehdään paljon ns. yksilöpäätöksiä, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöä ja joissa puututaan myös merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin. Kunnan järjestämän sosiaalihuollon tulee sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) 6 :n mukaan perustua viranomaisen tekemään päätökseen. Säännöksellä on haluttu korostaa viranomaisille kuuluvaa velvollisuutta nykyisin hallintolaissa (434/2003) tarkoitetun hallintopäätöksen tekemiseen asiakkaan hakiessa sosiaalihuollon palveluja tai muita etuuksia. Sosiaalihuoltoa koskevan lainsäädännön, esimerkiksi sosiaalihuoltolain ja -asetuksen (1301/2014), kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977), vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (380/1987) ja asetuksen (759/1987), päihdehuoltolain (41/1986), omaishoidon tuesta annetun lain (937/2005), perhehoitolain (263/2015) ja vanhuspalvelulain (980/2012) sekä osin kuntiin tehtäväksi jääneen toimeentulotukilain (1412/1997) perusteella tapahtuvaa erilaisten palvelujen saamista ja tukitoimia koskevien päätösten tekemistä on pidettävä julkisen vallan käyttämisenä. Julkisen vallan käytöstä on kyse myös päätettäessä erilaisista henkilön tahdosta riippumatta toteutettavista sosiaalihuollon toimista, esimerkiksi kun päätetään tahdosta riippumattoman huollon antamisesta ja siihen liittyvistä muista toimenpiteistä sosiaalihuoltolain (710/1982) 12 :n 2 momentin nojalla, kun päätetään henkilön määräämisestä päihdehuoltolain 12 :ssä tarkoitettuun tahdosta riippumattomaan hoitoon väkivaltaisuuden perusteella ja siihen liittyvistä muista toimenpiteistä (13 ) sekä kun päätetään lastensuojelulain mukaisesta lastensuojelutoimenpiteistä, kuten, kiireelliseen sijoitukseen, huostaanottoon ja sijaishuoltoon liittyvistä toimenpiteistä kuten lastensuojelutoimenpiteistä päättäminen (13, 13 a, 13 b ), lapsen kiireellinen sijoitus, jatkaminen ja lakkaaminen (38, 38a, 39 ), huostaanotto (40, 41, 43, 44, 45 ja 47 ). Vastaavasti julkisen vallan käyttönä on pidettävä sellaisia, esimerkiksi kehitysvammaisten erityishuollosta annettuun lakiin, päihdehuoltolakiin ja lastensuojelulakiin perustuvia toimia, joilla sosiaalihuoltoa toteutettaessa puututaan
6 (6) henkilön itsemääräämisoikeuteen tai hänen muihin perusoikeuksiinsa rajoitustoimenpiteillä. Lisäksi myös lastenvalvojan tehtäviin sisältyy julkisen vallan käyttöä. Se, mitä edellä on todettu kunnallisen terveydenhuollon osalta muun muassa esittelytehtävistä julkisen vallan käyttöä sisältävässä kunnallisessa päätöksentekoprosessissa, hallinnollisesta päätöksenteosta esimerkiksi maksusitoumusasioissa ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaista tietojen antamista koskevassa asiassa sekä hallintopäätösten valmistelutehtävistä, koskee vastaavalla tavalla sosiaalihuoltoon liittyvää toimintaa. Julkista valtaa käytetään vastaavasti esimerkiksi päätettäessä asiakasmaksuista tai pyydettäessä sosiaalihuollon lainsäädäntöön perustuvaa virka-apua. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan kunnalle/kuntayhtymälle sosiaalihuollon palveluja tuottavien yksityisten palveluntuottajien valvontatehtävät ovat julkisia hallintotehtäviä. Sosiaalihuoltoa koskevassa lainsäädännössä on edellytetty eräiltä osin nimenomaisesti, että tehtävää hoidetaan virkasuhteessa. Näin on edellytetty muun muassa voimassa olevan sosiaalihuoltolain (710/1982) 10 :n 2 momentissa sosiaalityöntekijän tehtävien osalta toteamalla, että jokaisen kunnan käytettävissä tulee olla sellaisen asiakastyöhön osallistuvan viranhaltijan palveluja, jolla on sosiaalityöntekijän ammatillinen kelpoisuus. Se, että tiettyä tehtävää hoidettaessa edellytetään virkasuhdetta, ilmenee myös muun muassa edellä mainituista sosiaalihuoltolain 12 :n 2 momentista, päihdehuoltolain 12 :stä sekä lastensuojelulain 13, 38, 39, 43 ja 47, 63, 72 :stä. Perustuslain 124 :n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Perustuslain 124 edellyttää, että lainsäätäjä varmistaa perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon toteutumisen. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän uudistuksen jatkovalmistelussa tulisikin tarkkaan arvioida PL 124 :n tarkoittaman julkisen hallintotehtävän siirron edellytyksiä yksityisille palveluntuottajille ja tarkentaa julkisen vallan käyttöön liittyvät tehtävät ja eri roolit eri toimijoiden osalta. Heli Kajava Lakimies Pohjois-Suomen aluehallintovirasto Aija Ström Yksikön päällikkö, Sosiaalihuollon ylitarkastaja Länsi-ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto