DIAARI OTE

EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHKO VALIOKUNNAT VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARI OTE 29.11.2005 DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 167/2005 vp laiksi joukkoliikenteen tarkastusmaksusta annetun lain, rikoslain 17 luvun 6 :n ja järjestyksenvalvojista annetun lain 1 :n muuttamisesta Saapunut : Lausuntoa varten Mietintövk: Lähettäjä: Saapumi spvm: Lopputöinä: Loppu t oim. pvm: L-aV Täysistunto 26.10.2005 Ministeriö: OM Lähetyspvm: 25.10.2005 Tilakoodi: Käsittely päättynyt PeVL 55/2005 vp 29.11.2005 29.11.2005 Lausunto lähetetty PeVL 55/2005 vp LaV 29.11.2005 Valmistunut PeVL 55/2005 vp 29.11.2005 Yksityiskohtainen käsittely 29.11.2005 Jatkettu I käsittely Yleiskeskustelu lausuntoluonnos 17.11.2005 Asiantuntijakuulemisen päättäminen 17.11.2005 J käsittely Asiantuntijoiden kuuleminen -lainsäädäntöneuvos Ilari Hannula oikeusministeriö (K) -professori Kaarlo Tuori (K) -professori Olli Mäenpää (K) -professori Veli-Pekka Viljanen (K) 27.10.2005 Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) 26.10.2005 Kirjaus Saap. lausuntoa varten

A* OIKEUSMINISTERI Ö / HE 167/2005/ Lainvalmisteluosasto Rikos- ja prosessioikeuden yksikkö 16.11.2005 Muistio Eduskunnan perustuslakivaliokunta Kokous 17.11.2005 klo 10.45 HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAIKSI JOUKKOLIIKENTEEN TARKASTAUSMAKSUSTA ANNETUN LAIN YM. MUUTTAMISESTA (HE 167/2005 VP) Esityksessä on säätämisjärjestyksen kannalta jouduttu ottamaan kantaa ennen kaikkea seuraavaan kolmeen kysymykseen: 1. Voidaanko tarkastusmaksun perimisoikeus myöntää muulle kuin viranomaiselle ja tähän liittyen 2. Voiko tarkastusmaksun määräämiseen osallistua muukin kuin virkamies sekä 3. Miten järjestyksenvalvojan toimivalta tarkastajan apuna toimimisessa tulisi rajata. Ensimmäinen kysymys on ollut esillä lähinnä siksi, että sekä VR että yksityiset linja-autoyhtiöt haluaisivat tarkastusmaksutoimintaan mukaan. Toisessa kysymyksessä on arvioitu ennen kaikkea sitä, voiko työsuhteessa julkisyhteisöön oleva henkilö tai yksityinen järjestyksenvalvoja osallistua tarkastusmaksun määräämiseen. Esityksessä on lähdetty siitä, että tarkastusmaksu on rikosoikeudelliseen seuraamukseen rinnastettava hallinnollinen maksuseuraamus. Tarkastusmaksun määrääminen on sellaista merkittävää julkisen vallan käyttöä, jota perustuslain 124 :n mukaan voidaan antaa vain viranomaiselle. Kahteen ensimmäiseen kysymykseen esityksessä on siten vastattu kieltävästi. Oikeus tarkastusmaksun perimiseen voidaan antaa vain viranomaiselle ja tarkastusmaksun määräämiseen voi osallistua vain virkasuhteessa julkisyhteisöön oleva henkilö. Tämä on ollut alun alkaenkin tarkastusmaksujärjestelmän perustana (PeVL 3/1977 ja 4/1978 vp) ja perusoikeusuudistus on vain vahvistanut tätä oikeusturvaa korostavaa näkemystä. Kolmanteen kysymykseen on pyritty vastaamaan säätämisjärjestystä koskevassa luvussa. Tarkastusmaksun perimiseen liittyvänä julkisena hallintotehtävänä, joka sisältää julkisen vallan käyttöä, voidaan pitää tarkastusmaksun määräämisen lisäksi pakko- ja voimakeinojen käyttöä. Esityksessä ehdotetaan, että tarkastajien apuna liputta matkustavien paljastamisessa voitaisiin käyttää järjestyksenvalvojia. Näin tarkastuksia voitaisiin nopeuttaa, tarkastettavien matkalippujen määrää nostaa ja lisätä liputta matkustavien kiinnijou-tumisriskiä. Järjestyksenvalvojien käyttäminen matkalipun tarkastajien apuna tulisi kysymykseen lähinnä rautatie- ja metroliikenteessä. Esityksessä on myös katsottu, että järjestyksenvalvojien läsnäolo tarkastuksessa saattaa myötävaikuttaa liputtoman matkustajan rauhallisesti tapahtuvaan poistumiseen ja siten tälläkin tavoin tehostaa tarkastusta. Esityksessä järjestyksenvalvojan toimivalta on alisteinen tarkastajaan nähden. Järjestyksenvalvoja voi toimia vain tarkastajan apuna ja tällöinkin vain silloin, kun avustamisesta on julkisyhteisön kanssa sovittu. Järjestyksenvalvojan toiminnasta sovittaisiin tarkastusmaksun perimisoikeuden saaneen julkisyhteisön ja järjestyksenvalvojan työnantajan C:\Program Files\TeamWARE\Toimisto\T\M\V6\HE 167.05PeVtarkastusmaksu.doc Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Telekopio Sähköpostiosoite Korkeavuorenkatu 37 PL 25 (09)160 03 (09) 1606 7730 kirjaamo.om@om.fi 00130 HELSINKI 00023 VALTIONEUVOSTO

2(3) kanssa. Sovittaessa järjestyksenvalvojien lippujen tarkastustehtävistä järjestyksenvalvojien työnantajana toimiva vartiointiliike hankkisi käytännössä asianomaiselta julkisyhteisöltä toimeksiannon palveluksessaan olevalle järjestyksenvalvojalle ja antaisi hänelle tarkastuspassin. Toimeksiantajana toimiessaan perimisoikeuden saanut yhteisö huolehtisi järjestyksenvalvojien kouluttamisesta uusiin tehtäviin ja valvoisi poliisin ohella heidän toimintansa asianmukaisuutta ja voisi myös perustellusta syystä peruuttaa toimeksiannon. Järjestyksenvalvoja ei voi osallistua tarkastusmaksun määräämiseen, mutta hänellä on oikeus saada nähtäväkseen matkalipun sekä tarvittaessa tarkastajan pyynnöstä avustaa matkustajan kiinniotossa sekä poistamisessa liikennevälineestä tai sellaiselta asemalaiturilta, johon pääseminen edellyttää matkalipun maksamista. Tarkastajaa avustamassa oleva järjestyksenvalvoja voisi ilman tarkastajan pyyntöäkin poistaa kokonaan ilman matkalippua olevan matkustajan. Tässä on ajateltu lähinnä sellaisia tilanteita kuten matkalippua edellyttäviä laiturialueiden tarkastukset, joissa toiminnan tavoitteena on pelkästään ilman asianmukaista matkalippua alueella olevien poistaminen alueelta tai kulkuneuvosta. Tällöin tarkastaja saattaa olla niin etäällä järjestyksenvalvojasta, ettei pyynnön esittäminen ole käytännössä mahdollista. Kun tarkastaja ei ole tarkastamassa lipun aitoutta, ei järjestyksenvalvojakaan voisi ilman tarkastajan pyyntöä poistaa sellaista matkustajaa, joka esittää matkalipun vaikkapa virheellisenkin. Sen sijaan kokonaan liputta matkustajan järjestyksenvalvoja olisi ehdotuksen mukaan oikeutettu poistamaan. Kohdatessaan vastarintaa järjestyksenvalvoja voi käyttää tarpeellisia ja puolustettavia voimakeinoja. Järjestyksenvalvojan suorittamaan lippujen tarkastukseen liittyvistä kiinniotto- ja pois-tamisoikeuksista säädettäisiin tarkastusmaksulaissa. Tämä olisi tarpeen jo senkin vuoksi, että ehdotettujen toimivaltuuksien käyttö ei suoranaisesti perustuisi järjestyksen turvaamiseen. Tavoitteena myös on, että kaikki toimivalta, mikä liittyy matkalippujen tarkastukseen olisi säädelty yhdessä ja samassa laissa. Järjestyksenvalvojan ja vartijan toimivaltuuksien perustuslainmukaisuutta perustuslakivaliokunta on arvioinut muun muassa lausunnoissaan PeVL 44/1998,2/1999, 28/2001 ja 20/2002 vp. Esityksessä on pyritty ottamaan nämä huomioon järjestyksenvalvojan toimivaltaa rajattaessa. Perustuslakivaliokunta on käsitellyt hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle esimerkiksi lausunnoissaan PeVL 23/2000 (arpajaislaki), PeVL 52/2001 (laki rahoitus-ja vakuutusryhmittymien valvonnasta), PeVL 53/2001 (laki liikepankeista ja muista luottolaitoksista), PeVL 2/2002 (laki sähköisestä allekirjoituksesta) sekä PeVL 67/2002 (laki Rahoitustarkastuksesta). Esityksessä on arvioitu, onko siinä tarkastajan avustamiseen liitetty vartijan kiinniotto- ja poisto-oikeus sekä näiden käyttöön rajautuva voimakeinojen käyttöoikeus perustuslain mukaan hyväksyttävissä. Tässä arviossa on päädytty perustuslakivaliokunnan viimevuosien käytäntö huomion ottaen myönteiseen vastaukseen. Kun ottaa huomioon järjestyksenvalvojan toimivallan viranomaistarkastajaa avustava ja tämän toimivaltaa täydentävä luonne sekä tarkastajien ja julkisyhteisön sekä poliisin valvonnan sekä sen, että järjestyksenvalvojat ovat toimivaltuuksiensa käyttämiseksi saaneet asianmukaisen koulutuksen, ei järjestyksenvalvojien toimivalta kokonaisuudessaan liene ongelmallinen perustuslain 124 :n kannalta. 3(3) Kun esityksessä on lisäksi pyritty yksilöimään ehdotukset riittävällä tarkkuudella, nostamaan lain tasolle sinne kuuluva säätelyjä sekä järjestämään muutoksenhakuoikeus asianmukaisella tavalla, voitaneen ehdotukset käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE

Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä laiksi joukkoliikenteen tarkastusmaksusta annetun lain, rikoslain 17 luvun 6 :n ja järjestyksenvalvojista annetun lain 1 :n muuttamisesta (HE 167/2005 vp). Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että joukkoliikenteen tarkastusmaksusta annetun lain soveltamisalaa laajennettavaksi koko maahan siten, että kaikilla kunnilla olisi mahdollisuus hakea liikenne- ja viestintäministeriöltä oikeutta periä tarkastusmaksu. Tähän astisessa larnsmtämiskäytännössä tarkastusmaksua on, sen sanktioluonteisuudesta huolimatta, pidetty' hallinnollisena seuraamuksena, jonka määrääminen voidaan valtiovallan kolmijaon estämättä uskoa tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelle. Laki ja siihen myöhemmin tehdyt, muun muassa lain soveltamisalaa laajentaneet muutokset on säädetty tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Tätä kantaa noudattaen soveltamisalan laajentamista koko maahan ei ole arvioitava perustuslakikysymyksenä. Näin ei myöskään hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ole tehty. Tarkastajille ei myöskään ehdoteta sellaista uutta, perusoikeuksiin kajoamiseen oikeuttavaa toimivaltaa, jota olisi arvioitava perusoikeuksien rajoittamisedellytysten kannalta. Säätämisjärjestysperusteluissa tarkastusmaksun määräämistä sekä siihen liittyvää pakko- ja voimakeinojen käyttöä on pidetty sellaisena perustuslaissa tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä, johon sisältyy myös julkisen vallan käyttöä. Sellaiseksi merkittäväksi julkisen vallan käytöksi, joka voidaan perustuslain 124 :n mukaan uskoa vain viranomaiselle, perusteluissa on katsottu itse tarkastusmaksun määrääminen. Voimassa olevan lain tavoin hallituksen esityksen lähtökohtana onkin, että tarkastusmaksun määräävät julkisyhteisöön virkasuhteessa olevan matkalippujen tarkastajat, jotka täyttävät laissa säädetyt kelpoisuusvaatimukset ja jotka asianomaisen kunnan poliisilaitos on hyväksynyt tehtävään. Hallitus kuitenkin ehdottaa, että tarkastajien apuna voitaisiin käyttää järjestyksenvalvojista annetussa laissa (533/1999) tarkoitettuja järjestyksenvalvojia, jotka on järjestyslain (612/2003) mukaisesti asetettu liikenneasemalle tai joukkoliikenteen kulkuneuvoon ylläpitämään järjestystä ja turvallisuutta. Kun järjestyksenvalvojat eivät matkalippujen tarkastajista poiketen ole virkamiehiä, heille nyt ehdotettuja tehtäviä ja niihin liittyviä toimivaltuuksia on arvioitava perustuslain 124 :n kannalta.

Matkustaja olisi lakiehdotuksen 10.2 :n mukaan velvollinen esittämään matkalippunsa myös tarkastuksessa apuna olevan järjestyksenvalvojan vaatimuksesta. Järjestyksenvalvojalla ei olisi toimivaltaa määrätä tarkastusmaksua mutta hän voisi ilmoittaa asiasta tarkastajalla, jos matkustaja ei esitä asianmukaista matkalippua. Lisäksi tarkastuksessa apuna olevalla järjestyksenvalvojalla olisi oikeus antaa matkustajan kiinniottamiseksi, poistamiseksi tai poliisin haltuun luovuttamiseksi tarvittavaa apua. Järjestyksenvalvoja voisi samoin edellytyksin kuin tarkastaja ilman jälkimmäisen pyyntöäkin poistaa matkaliputtoman matkustajan kulkuneuvosta tai laiturialueelta, mikäli tästä on sovittu tarkastuksenmaksun perimiesoikeuden saaneen julkisyhteisön kanssa. Järjestyksenvalvojalla olisi myös sama voimakeinojen käyttöoikeus kuin tarkastajalla (11.1-2 ). Lakiehdotuksen 11.1-2 :n säännökset merkitsevät, että järjestyksenvalvojilla olisi myös itsenäistä toimivaltaa puuttua perusoikeuksiin ja käyttää voimakeinoja Perustuslain esitöiden ja perustuslakivaliokunnan käytännön mukaisena pääsääntönä on, että tällainen toimivalta sisältää sellaista merkittävää julkisen vallan käyttöä, jota perustuslain 124 :n mukaan voidaan uskoa vain viranomaisille. Kuitenkin perustuslakivaliokunta on sallinut tästä lähtökohdasta eräitä poikkeuksia. Järjestyslaista antamassaan lausunnossa 20/2002 vp piti perustuslain 124 estämättä mahdollisena, että muun muassa liikenneasemille ja joukkoliikenteen kulkuneuvoihin asetetaan järjestystä ylläpitämään järjestyksenvalvojia, joilla on myös itsenäistä perusoikeuksiin kajoavaa ja voimakeinojen käyttöä sisältävää toimivaltaa. Tällaisille järjestyksenvalvojille nyt ehdotettavat valtuudet eivät laajenna sisällöllisesti heille jo järjestyslain mukaan kuuluvaa ja perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävänä pitämää toimivaltaa. Ne perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimuksia koskevat takeet, joita perustuslain 124 edellyttää, sisältyvät osaksi jo järjestyslakiin ja lakiin järjestyksenvalvojista. Niitä täydentävät käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen säännökset matkalippujen tarkastukseen osallistuvista järjestyksenvalvojista pidettävästä luettelosta, heille annettavasta tarkastuspassista sekä poliisin tarkastustoimintaan kohdistamasta valvonnasta (6a.3 ). Heimolassa 17.11.2005 Kaarlo Tuori

6 Olli Mäenpää 17.11.2005 Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laiksi joukkoliikenteen tarkastusmaksusta annetun lain, rikoslain 17 luvun 6 :n ja järjestyksenvalvojista annetun lain 1 :n muuttamisesta (HE 167/2005 vp) Tarkastusmaksun perusteet Tarkastusmaksu on viranomaisen päättämä hallinnollinen seuraamus, johon sisältyy selvä sanktioluonteinen elementti. Kysymyksessä ei ole varsinainen rikosoikeudellinen rangaistus, mutta tällaisen seuraamuksen määräämiseen sisältyy etenkin sen sanktioluonteen johdosta merkittävää julkisen vallan käyttöä. Lisäksi on selvää, että tarkastusmaksua ei voida pitää perustuslain 81 :n mukaisena verona tai maksuna. Tarkastus-maksun tarkoitus ei ole kunnan tai valtion menojen rahoittaminen eikä se ole korvaus tai vastike julkisen vallan maksuvelvolliselle antamista eduista tai palveluista Koska tarkastusmaksun määrääminen sisältää julkisen vallan käyttöä, tarkastusmaksun perusteista on säädettävä perustuslain 2 :n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla. Laissa on täsmällisesti ja selkeästi määriteltävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteet sekä maksuvelvollisen oikeusturva. Myös lain täytäntöönpanon perusteista tulee säätää iaiiia (ks. seuraamusmaksun kriteereistä yleisesti PeVL 32/2005 vp). Näissä suhteissa lakiesitys täyttää yleisesti ottaen lakitasoiselta sääntelyltä vaadittavan täsmällisyyden ja selkeyden vaatimukset. Jossain määrin ongelmallisena voidaan kuitenkin sekä perustuslain 2 :n 3 momentin että 80 :n kannalta pitää sitä, että tarkastusmaksun suuruus määräytyisi 5 :n mukaan liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella ja vain maksun enimmäismäärä määritellään laissa eräänlaisen kertoimen perusteella. Tarkoituksena olisi perustelujen (s. 11-12) mukaan, että maksu voisi olla myös eriytetty ja ministeriö voisi harkita sen kulloisenkin suuruuden enimmäismäärää ylittämättä. Ehdotettu tarkastusmaksun määrittelytapa on sinänsä tarkoituksen-mukainen ja joustava. Verrattuna erityisesti rikesakon suuruuden määrittelyyn rikoslain 2 a luvun 8 :ssä, tarkastusmaksun suuruuden sääntelyyn ei myöskään sisältyne suurempaa väljyyttä, joskaan tätä sääntelyä ei ole arvioitu perustuslain 80 :n kannalta. Asetuksenanto-valtuus ei myöskään koske varsinaista rangaistavuuden määrittelyä (ks. PeVL 30/1S98 vp). Merkitystä on myös siliä, että tarkastusmaksun suuruuden perusteet määritellään ehdotetussa 5 :ssä joka tapauksessa kohtuullisen täsmällisesti. Maksun enimmäismäärä on määritelty selvästi laissa, eikä sitä voida pitää suhteettomana. Kokonaisuutena arvioiden näin säänneltyä, viime kädessä tosin asetukseen perustuvaa tarkastus-maksun suuruuden määrittelyä, voitaneen pitää vaitiosääntöoikeudellisesti mahdollisena. Julkisen vallan käyttäminen Esityksen lähtökohtana on, että toimivalta joukkoliikenteen tarkastus-maksun määräämiseen sekä pakko- ja voimakeinojen käyttöön voi yleensä kuulua vain julkisyhteisön (kunta tai valtion viranomainen) viranhaltijalle. Voidaan arvioida, että tällaisia julkisia hallintotehtäviä ei kyseisten tehtävien tarkoituksenmukaisesti hoitamiseksi ole tarpeen antaa muulle kuin

viranomaiselle. Muutenkin julkisten tehtävien antamista muille kuin viranomaiselle on pidettävä poikkeuksena. Lisäksi mainittujen tehtävien hoitamiseen sisältyy yleensä sellaista merkittävää julkisen vallan käyttöä, jota voidaan antaa vain viranomaisille. Ehdotus täyttää tältä osin perustuslain 124 :ssä määritellyt kriteerit. Tarkastajien toimivaltaan kuuluisi 11 :n 2 momentin mukaan myös välittömien voimakeinojen käyttäminen. Tällaisia olisivat toimenpiteen suorittamiseksi tarpeelliset voimakeinot, joita voidaan pitää puolustettavina. Sääntely voidaan arvioida suhteellisen väljäksi muun muassa siksi, että "toimenpiteitä" ei ole määritelty ja voimakeinojen tarpeellisuus ja puolustettavuus olisivat riittävä peruste niiden käytölle. On tosin mahdollista, että täsmällisempi sääntely olisi vaikeaa. Lisäksi 3 momenttiin sisältyy viittaussäännös voimakeinojen käytön liioittelusta. Lisäksi on otettava huomioon, että perustuslakivaliokunta on myös voimassaolevaan lakiin sisältyvää 11 :n 2 momentin säännöstä koskevaa hallituksen esitystä arvioidessaan (PeVL 31/2002 vp) todennut, että voimakeinojen käyttäminen merkitsee käytännössä aina puuttumista perustuslaissa turvattuihin yksilön perusoikeuksiin. Siten on aiheellista korostaa tarpeellisuus- ja suhteellisuusvaatimusten huomioon ottamisen tärkeyttä voimankäyttötilanteissa ja niiden rikosoikeudellisessa arvioinnissa. Siksi ja sääntelyn tarkkuuden vuoksi on perusteltua, että näistä vaatimuksista säädetään rikoslain yleisen osan lisäksi myös voiman käyttöön oikeuttavissa erityislaeissa. Valiokunnalla ei ollut tältä kannalta huomautettavaa 11 :n 2 momentissa määritellyistä tarkastajan voima-keinojen käyttövaltuuksista. Julkisten hallintotehtävien siirtäminen Järjestyksenvalvojien tehtävät Ehdotuksen mukaan tarkastajien apuna liputta matkustavien paljastamisessa voitaisiin käyttää järjestyksenvalvojia. Kyseessä ovat julkiset hallintotehtävät, joihin ei lakiehdotuksen mukaisesti määriteltynä sisälly sellaista merkittävää julkisen vallan käyttöä, jota ei voitaisi antaa järjestyksenvalvojille. Tarkastajien apuna toimiville järjestyksenvalvojille ehdotetut toimivaltuudet olisivat lisäksi tarkastajiin nähden avustavia ja heidän tehtäviään täydentäviä. Voidaan arvioida, että tällaisia julkisia hallintotehtäviä voi kyseisten tehtävien tarkoituksenmukaisesti hoitamiseksi olla tarpeen antaa järjestyksenvalvojille. Järjestyksenvalvojan toiminta oiisi mahdollista ainoastaan julkisyhteisön toimeksiannosta, joka olisi peruutettavissa 6 a :n 4 momentissa säädetyin edellytyksin. Toimintaan kohdistuu myös poliisin valvonta. Toimivaltuudet on lisäksi määritelty täsmällisesti. Myös koulutukselliset kriteerit on määritelty asianmukaisesti 6 :n 2 momentissa. Kokonaisuutena voidaan näin ollen arvioida, että järjestyksenvalvojien toimivaltuudet ja toiminta ehdotetulla tavalla ei vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Järjestyksenvalvojien tehtävät, niiden määrittely ja tehtävien suorittamiseen kohdistuva valvonta sopeutuvat perustuslain 124 :n puitteisiin. Järjestyksenvalvojan oikeus voimakeinojen käyttöön Järjestyksenvalvojien toimivaltaan kuuluisi 11 :n 2 momentin mukaan myös sama välittömien voimakeinojen käyttäminen, joka on määritelty tarkastajille. Tällaisia olisivat toimenpiteen suorittamiseksi tarpeelliset voimakeinot, joita voidaan pitää puolustettavina. Itsenäiseen harkintaan perustuvaa voimakeinojen käyttöä on perustuslakivaliokunnan käytännössä pidetty perustuslain 124 :ssä tarkoitettuna merkittävän julkisen vallan käyttönä (PeVL 19/2005 vp; Pe VL 20/2002 vp). Sen antaminen muulle kuin viranomaiselle on kuitenkin katsottu sallituksi tarkasti rajatuissa tilanteissa, joissa viranomaisella on tilapäisluonteinen tarve saada ulkopuolista apua (PeVL 19/2005 vp; PeVL 38/2004 vp; PeVL 20/2002 vp; PeVL 48/2005 vp).

Lakiehdotuksen 11 :n 2 momentissa tarkoitettuja tilanteita voitaneen tältä kannalta pitää sekä ajallisesti että paikallisesti riittävän täsmällisesti rajattuna. Lisäksi järjestyksenvalvoja toimii näitä voimakeinoja käyttäessään tarkastajan apuna eikä täysin itsenäisenä merkittävän julkisen vallan käyttäjänä. Myös järjestyksenvalvojaa koskee voima-keinojen käytön liioittelua määrittelevä sääntely. Ehdotettuun sääntelyyn ei siten ole huomauttamista perustuslain 124 :n kannalta. Järjestyksenvalvojien toiminnasta sopiminen Järjestyksenvalvojien toiminnasta sovittaisiin 6 a :n 2 momentin mukaan tarkastusmaksun perimisoäkeuden saaneen julkisyhteisön ja järjestyksen-valvojan työnantajan kanssa. Tällaista sopimusmenettelyä on arvioitava ensinnäkin perustuslain 124 :n kannalta, jonka mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle myös lain nojalla. Lakiin perustuvan sopimusmenettelyn voidaan katsoa täyttävän tämän lain nojalla tapahtuvan siirtämisen kriteerin. Lisäksi sopimusmenettelyä on arvioitava perustuslain 2 :n 3 momentin kannalta. Sen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua iaklin. Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt vaitiosääntöoikeudellisesti asian-mukaisena muun muassa sitä, että viranomaisen yksityisiin kohdistuvaa julkista valtaa sisältävä toimivalta voisi rajoitetulta osiltakaan pohjautua esimerkiksi ministeriöiden väliseen sopimukseen (PeVL 23/1994 vp). Nyt on kuitenkin otettava huomioon, että järjestyksenvalvojat voisivat käyttää vain iakiin perustuvaa ja laissa riittävän täsmällisesti määriteltyä toimivaltaa. Toimeksiantosopimus ei perustaisi minkäänlaista laista riippumatonta toimivaltaa järjestyksenvalvojille. Näin ymmärrettynä ja ennen muuta sovellettuna 6 a :n 2 momentissa tarkoitettu sopimusmenettely ei muodostu ongelmalliseksi myöskään perustuslain 2 :n 3 momentin kannalta arvioituna. Ongelmallisena voidaan kuitenkin tässä suhteessa ja erityisesti julkisen vallan käytön lakiperustaisuuden vaatimuksen kannalta pitää 11 :n 1 momentin viimeistä virkettä. Se näyttäisi ainakin sanonnallisesta mahdollistavan sen, että julkisyhteisön ja järjestyksenvalvojan työnantajan välisellä, ilmeisesti 6 a :n 2 momenttiin perustuvalla sopimuksella, voitaisiin perustaa järjestyksenvalvojalle itsenäistä toimivaltaa ("ilman tarkastajan pyyntöäkin") julkisen vallan käyttöön ja erityisesti voimakeinojen käyttöön. Tällaista toimivaltaa ei kuitenkaan miltään osin voida perustaa kyseiseen sopimukseen. Tällä tavoin epäsuorasti määritelty sopimustoimivalta on ristiriidassa perustuslain 2 :n 3 momentin ja 124 :n kanssa, joten se on välttämätöntä poistaa lakiesityksestä. Täydennyksenä voidaan kiinnittää huomiota myös siihen, että säätämis-järjestysperustelujen (s. 18) mukaan 6 a :n 2 momentin mukainen sopimusmenettely ei ilmeisesti olisi kovinkaan muodollinen: "Sovittaessa järjestyksenvalvojien lippujen tarkastustehtävistä järjestyksenvalvojien työnantajana toimiva vartiointiliike hankkisi käytännössä asianomaiselta julkisyhteisöltä toimeksiannon palveluksessaan olevalle järjestyksen-valvojalle ja antaisi hänelle tarkastuspassin." Tällainen "toimeksiannon hankkiminen", josta vartiointiliike, siis eiviranomainen, huolehtisi, ei näyttäisi lainkaan vastaavan lakiehdotuksen 6 a :n 2 momentin tekstiä. Näin toteutettuna 6 a :ssä määritelty menettely voitaisiin ilmeisesti käytännössä myös pitkälti sivuuttaa. Tätä ei voitaisi pitää asianmukaisena menettelynä perustuslain 124 :n näkökulmasta. Valituskielto ja valituksen luvanvaraisuus Valituskielto Tarkastusmaksua koskevaan hallinto-oikeuden päätökseen ei saisi 13 :n 2 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla. Valituskielto kohdistuisi tässä tapauksessa jatkovalitukseen 8

Valituslupa hallintotuomioistuimen päätöksestä. Tällaista valituskieltoa on arvioitava siltä kannalta, ettei Suomen hallinto-oikeudelliseen oikeusturvajärjestelmään pääsääntönä kuuluvasta oikeudesta valittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle tule kevyin perustein poiketa (PeVL 19/2002 vp; PeVL 4/2005 vp). Ehdotettua valituskieltoa ei ole perusteltu muuten kuin viittaamalla voimassaolevaan lakiin. Vaikka tarkastusmaksun taloudellinen merkitys voi yleensä olla suhteellisen pieni, oikeuskäytännön yhtenäisyys ja erityiset oikeusturvan tarpeet voivat puoltaa jatkovalitusmahdollisuutta hallinto-oikeuden päätöksestä. Onkin ilmeistä, että valituskieltoa paremmin oikeusturvan vaatimuksiin soveltuisi valituslupajärjestelmä. Muuta kuin tarkastusmaksua koskevaan hallinto-oikeuden päätökseen saisi 13 a :n 2 momentin mukaan hakea muutosta vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Valittamisen luvanvaraisuutta ei ole tarkemmin perusteltu. Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt valituslupajärjestelmää sinänsä perustuslain 21 :n vastaisena. Toisaalta valiokunta on huomauttanut sen olevan hallintolainkäytössä poikkeuksellinen järjestely ja tähdentänyt, että lupajärjestelmän laajentamiseen uusiin asiaryhmiin tulee suhtautua pidättyvästi (PeVM 4/1998 vp; PeVL 23/1998 vp; PeVL 19/2002 vp; PeVL 4/2004 vp). Valiokunta on lähtenyt siitä, että Suomen hallinto-oikeudelliseen oikeusturvajärjestelmään pääsääntönä kuuluvasta oikeudesta valittaa korkeimmalle hallintooikeudelle ei tule kevyin perustein poiketa (PeVL 19/2002 vp; PeVL 4/2005 vp). Valituslupasääntelyllä on hallintolainkäyttölain esitöiden mukaan mahdollista vähentää asiaratkaisuun johtavia valituksia korkeimpaan hallinto-oikeuteen sellaisissa asiaryhmissä, joissa korkeinta hallinto-oikeutta edeltäviä muutoksenhakukeinoja voidaan useimmissa tapauksissa pitää oikeusturvan kannalta riittävinä. Tällaisina esitöissä mainitaan esimerkiksi asiat, joilla on vähän taloudellista merkitystä ja jotka ovat oikeudellisesti melko yksinkertaisia tai joissa oikeuskäytäntö on jo vakiintunut. Lakiehdotukseen sisältyvän valitusiupajärjestelmän kohteena olisivat lähinnä tarkastajaksi hyväksymistä ja hyväksyminen peruuttamista koskeva päätös (6 :n 2 ja 4 mom.) sekä järjestyksenvalvojan toimeksi-annon peruuttamista koskeva päätös (6 a :n 4 mom.). Koska valitusiupajärjestelmän kohteena olisivat päätökset, joilla saattaa olla merkitystä etenkin oikeutta työhön ja ammattiin turvaavan perusoikeuden (PL 18 ) kannalta, ei ole täysin ilmeistä, että valituksen luvan-varaisuudelie olisi riittävän painavat perusteet. Ehdotonta valtiosääntöoikeudellista estettä ehdotetulle valituksen luvanvaraisuudelle ei kuitenkaan ilmeisesti ole. Perustuslakivaliokunnan vakiintunutta kantaa sovellettaessa on nyt otettava huomioon myös hallintolainkäyttölain uuden 13 :n 2 momentin (2.9.2005/698) sisältämät verrattain laaja-alaiset valituslupaperusteet. Säännöksen mukaan valituslupa näillä perusteilla ei myöskään ole harkinnanvarainen, vaan lupa on myönnettävä, jos siihen on säännöksessä mainittu peruste. Hallinto-oikeuden päätökseen kohdistuvan jatkovalituksen luvan-varaisuutta voidaan nämä seikat huomioon ottaen pitää riittävänä oikeusturvajärjestelynä. Asetuksenantovaltuudet Ehdotuksen 14 sisältää yleisehkön asetuksenantovaltuuden, joka on kuitenkin sisällöltään sillä tavoin tekninen ja sisällöltään rajattu, että se sopeutuu perustuslain 80 :n kriteereihin. Sama arvio voidaan esittää koulutuksen sisältöä koskevasta asetuksenantovaltuudesta 6 :n 2 momentissa.

Tarkastusmaksun suuruus määriteltäisiin 5 :n mukaan asetuksella. Valtuutus on verraten väljä erityisesti siltä kannalta, että kysymys on sanktioluonteisen seuraamuksen määrittelystä. Edellä esitetyin perustein sitä ei kuitenkaan voitane pitää vaitiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena. 10

Veli-Pekka Viljanen ' ' HE 167/2005 vp LAIKSI JOUKKOLIIKENTEEN TARKASTUSMAK- SUSTA ANNETUN LAIN, RIKOSLAIN 17 LUVUN 6 :n JA JÄRJES- TYKSENVALVOJISTA ANNETUN LAIN 1 :n MUUTTAMISESTA Eduskunnan perustuslakivaliokunta 17.11.2005 1. Tarkastusmaksun perimisoikeus 1. lakiehdotuksen mukaan oikeus tarkastusmaksun perimiseen ilman asianmukaista matkalippua joukkoliikenteessä matkustavalta voidaan myöntää kunnalle, Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnalle sekä rautatieliikenteen turvallisuudesta vastaavalle viranomaiselle (1 ). Oikeuden myöntäisi hakemuksesta liikenne- ja viestintäministeriö, joka määrittelisi päätöksessään ta.kastustoiminnon piirissä olevan joukkoliikenteen ja joka voisi liittää päätökseen laissa tarkemmin määriteltyjä ehtoja (4 ). Julkisyhteisöt voisivat sopia toimivaltansa piirissä olevien tarkastusmaksujen perimisestä yhteistoiminnassa. Kunnat voisivat sopia myös yhteistoiminnan järjestämisestä niin, että tarkastusmaksujen periminen annetaan toisen kunnan tai Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta (2 ). Tarkastusmaksun perimisessä on kysymys julkisen vallan käytöstä. Siten ehdotettua järjestelyä on tarkasteltava perustuslain 2 :n 3 momentin säännöksen kannalta, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Ehdotuksessa omaksuttu jo nykyisin käytössä oleva lupamenettely on poikkeuksellinen tapa järjestää viranomaisten tehtäviä. Vaikka menettely ei ole kovin luonteva annettaessa toimivaltaa julkisyhteisöille, ei se sellaisenaan ole ristiriidassa perustuslain 2 :n 3 momentin julkisen vallan käytön lakiin perustumisen vaatimuksen kanssa, jos lupamenettelystä on säädetty riittävän yksilöidysti itse laissa. Tältä osin 1 ja 4 :n sääntely täyttää mielestäni perustuslain vaatimukset. Ongelmallisempana voidaan pitää 1. lakiehdotuksen 2 :ää, jossa säädetään julkisyhteisöjen välisestä yhteistoiminnasta. Pykälän mukaan toimivalta tarkastusmaksujen perimiseen voisi perustua myös julkisyhteisöjen väliseen sopimukseen. Perustuslakivaliokunta on ennen perustuslakiuudistusta suhtautunut melko torjuvasti viranomaisen yksityisiin kohdistuvan julkisen vallan pohjautumiseen viranomaisten väliseen sopimukseen. Perustuslakiuudistuksen jälkeen valiokunta on jossain määrin lieventänyt tulkintaansa (ks. PeVL 11/20O2 vp). Ehdotettua sääntelyä pehmentää se, että yhteistoiminnasta sopimisen osapuolina voisivat olla vain ne tahot, joille ylipäätään voidaan myöntää oikeus tarkastusmaksun perimiseen, eli julkisyhteisöt eivät sopimuksin voi siirtää toimivaltaa laissa

12 määritellyn viranomaispiirin ulkopuolelle. Näin rajattuna julkisyhteisöjen sopimisoikeus ei nähdäkseni muodostu ongelmalliseksi perustuslain 2 :n 3 momentin näkökulmasta. 2. Tarkastuksessa apuna olevat järjestyksenvalvojat 1. lakiehdotuksen 6 a :n mukaan matkalipun tarkastuksessa voi olla apuna tarkastusmaksun perimisoikeuden saaneen julkisyhteisön toimeksiannosta järjestyksenvalvoja, joka on järjestyslain mukaisesti asetettu liikenneasemalle tai joukkoliikenteen kulkuneuvoon ylläpitämään järjestystä ja turvallisuutta. Järjestyksenvalvojan tulee olla suorittanut laissa tarkoitetun koulutuksen. Järjestyksenvalvojien toiminnasta sovitaan tarkastusmaksun perimisoikeuden saaneen julkisyhteisön ja järjestyksenvalvojan työnantajan kanssa. Järjestyksenvalvojan toimivallasta ja vastuusta säädettäisiin 10 ja 11 :ssä. Matkustaja olisi velvollinen esittämään järjestyksenvalvojalle matkalippunsa, mutta tämä ei voisi määrätä tarkastusmaksua, vaan ainoastaan ilmoittaa asiasta tarkastajalle tai ryhtyä 11 :n 1 momentin mukaisiin toimenpiteisiin. Kyseisen säännöksen mukaan järjestyksenvalvojalla on oikeus tarkastajan pyynnöstä antaa matkustajan kiinniottamiseksi, poistamiseksi tai poliisin haltuun luovuttamiseksi tarvittavaa apua. Järjestyksenvalvoja voisi samoin edellytyksin kuin tarkastaja ilman tarkastajan pyyntöäkin poistaa matkaliputtoman matkustajan kulkuneuvosta tai laiturialueelta, "jos siitä on sovittu tarkastusmaksun perimisoikeuden saaneen julkisyhteisön kanssa". Järjestyksenvalvojalla olisi vastaava oikeus kuin tarkastajalla käyttää voimakeinoja (11 2 mom.). Järjestyksenvalvojaa olisi rikosoikeudellisessa mielessä virkavastuussa. Ehdotettuja säännöksiä järjestyksenvalvojasta on arvioitava perustuslain 124 :n valossa, jonka mukaan julkisia hallintotehtäviä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Perustuslakiuudistuksen esitöiden mukaan merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä olisi pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp, s. 179). Perustuslakivaliokunta on tulkinnut merkittävän julkisen vallan käyttöä jonkin verran lievemmin perustuslain voimaantulon jälkeisessä käytännössään. Esimerkiksi yksityisiä turvallisuuspalveluja koskevan lain valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että vartijan valtuudet olivat periaatteessa samat kuin kenellä tahansa yksityishenkilöillä ja laajemmat valtuudet tarkoittivat oikeutta poistaa henkilö vartioimisalueelta ja oikeutta tehdä turvallisuustarkastus jokamiehen kiinniotto-oikeuden yhteydessä. Laajennukset eivät valiokunnan mielestä olleet erityisen olennaisia vallankäyttötapoja eivätkä muuttaneet

sitä kokonaiskuvaa, että toimivaltuuksien sääntelyä leimasi pyrkimys saattaa vartijoiden toimivalta mahdollisimman lähelle yksityishenkilöillä olevia oikeuksia. Näin ollen vartijoiden toimivaltuudet ja voimakäyttöoikeudet eivät kokonaisuudessaan olleet sellaisia, että vartioimisliiketoiminta olisi ollut katsottava merkittävän julkisen vallan käyttämiseksi perustuslain 124 :n mielessä (PeVL 28/2001 vp, s. 6). Järjestyslain käsittelyn yhteydessä valiokunta ei pitänyt perustuslain 124 :n ja sitä koskevan tulkintakäytäntönsä perusteella mahdollisena sitä, että järjestyksenvalvojilla olisi järjestyksenvalvontatehtävissä merkittävästi toisenlaiset toimivaltuudet kuin yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain mukaan vartioimis-tehtävissä. Valiokunnan mielestä järjestyksenvalvojien oikeuksien tuli rajautua henkilön paikalta poistamiseen, kiinni ottamiseen ja turvallisuustarkastuksen toimittamiseen kiinnioton yhteydessä. Valiokunta edellytti, että laista poistettaisiin järjestyksenvalvojan mahdollisuus ottaa henkilö säilöön sekä ehdotettua kiinniotto-oikeutta rajoitettaisiin välittömiin järjestyksen ja turvallisuuden häiritsemis- tai vaarantamistilanteisiin (PeVL 20/2002 vp, s. 2-5). Järjestyksenvalvojan oikeus avustaa tarkastajaa henkilön kiinni otossa, poistamisessa tai poliisin haltuun luovuttamisessa ei anna vielä oikeutta itsenäisesti käyttää voimakeinoja eikä puuttua yksilön perusoikeuksiin, vaan tässä kohden toimivalta perustuu virkasuhteessa olevan tarkastajan pyyntöön. Järjestyksenvalvojalla olisi kuitenkin 11 :n 1 momentissa säädetyllä tavalla myös itsenäinen toimivalta poistaa matkaliputon matkustaja kulkuneuvosta tai laiturialueelta, jos siitä on sovittu tarkastusmaksun perimisoikeuden saaneen julkisyhteisön kanssa. Sinänsä henkilön poistamistoimivalta rinnastuu niihin toimivaltuuksiin, joita on voitu laissa osoittaa järjestyslaissa järjestyksenvalvojille (ks. PeVL 20/2002 vp). Säännöksessä on asianmukaisesti myös edellytetty, että poistaminen ei tule kyseeseen, jos se on matkustajan ikä ja muut seikat huomioon ottaen kohtuutonta tai aiheuttaa vaaraa matkustajan terveydelle. Perustuslain 2 :n 3 momentin valossa on kuitenkin ongelmallista, että toimivalta poistamiseen kulkuneuvosta tai laiturialueelta voisi perustua sopimukseen julkisyhteisön kanssa. Säännös nimittäin edellyttää, että kaiken julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Lailla säätämisen vaatimus korostuu, mitä merkittävämmästä julkisen vallan käytöstä on kyse. Kun ehdotetussa tapauksessa on kyse yksilön henkilökohtaiseen koskemattomuuteen (PL 7 1 ja 3 mom.) ja liikkumisvapauteen (PL 9 1 mom.) puuttuvasta toimivallasta, ei tällaista valtuutta voida jättää sopimuksenvaraiseksi, vaan suoraan laista on käytävä ilmi, millä edellytyksin järjestyksenvalvojalla on tällainen toimivaltuus. Lähtökohtana tulisi olla toimivallan selkeä toissijaisuus tarkastajan toimivaltaan nähden. Järjestyksenvalvojan oikeus käyttää voimakeinoja (11 2 mom.) ei muodostu ehdotetulla tavalla rajattuna ongelmalliseksi perustuslakivaliokunnan käytännön valossa. Kun otetaan huomioon järjestyksenvalvojalle asetettu koulutusvaatimus (6 a 1 mom.) sekä rikosoikeudellisen virkavastuun ulottuminen järjestyksenvalvojan toimintaan (11 5 mom.) ei

14 ehdotus tarkastajan apuna toimivista järjestyksenvalvojista ole muilta osin ongelmallinen perustuslain 124 :n kannalta. 3. Tarkastusmaksun määräytyminen Joukkoliikenteen tarkastusmaksua voidaan luonnehtia sanktioluonteiseksi hallinnolliseksi seuraamukseksi. Kyse ei siten ole perustuslain 81 :n mukaisesta verosta tai maksusta. Koska tarkastusmaksun määräämiseen sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttöä, on sen perusteista perustuslain 2 :n 3 momentin nojalla säädettävä lailla. Valiokunta on tulkintakäytännössään edellyttänyt tällaisten hallinnollisten seuraamusten osalta, että laissa on täsmällisesti ja selkeätti määrätty muun muassa maksuvelvollisuudesta ja maksun suuruuden perusteista ja maksuvelvollisen oikeusturvasta, samoin kuin täytäntöönpanon perusteita (ks. esim. PeVL 32 /2005 vp, s 2-3). Ehdotetun 5 :n mukaan tarkastusmaksu on "enintään" 40 kertaa niin suuri kuin linjaautoliikenteen alin aikuisten kertamaksu kysymyksessä olevan julkisyhteisön alueella tai halvimman junatyypin alin aikuisen kertamaksu. Tarkastusmaksun suuruudesta säädetään tarkemmin liikenne-ja viestintäministeriön asetuksella. Laissa määritellään näin ainoastaan tarkastusmaksun enimmäismäärän määräytymisperusteet ja jätetään muutoin asia ministeriön asetuksen varaan. Kun otetaan huomioon maksun luonne ja mahdolliset paikallisten erityisolojen perustelemat vaihtelutarpeet tarkastusmaksun suuruuden osalta (vrt. HE, s. 11-12), voitaneen ehdotettua enimmäismäärän perusteiden vahvistamista laissa pitää riittävänä perustuslain 2 :n 3 momentin kannalta arvioituna, joskin selkeämpää kyseisen perustuslain säännöksen näkökulmasta olisi sitoa tarkastusmaksun suuruus jo laissa määrättyyn kriteeriin muutoinkin kuin enimmäismäärän osalta.

PeVL /2005 vp HE 167/2005 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO /2005 vp Hallituksen esitys laiksi joukkoliikenteen tarkastusmaksusta annetun lain, rikoslain 17 luvun 6 :n ja järjestyksenvalvojista annetun lain 1 :n muuttamisesta Lakivaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo /> Eduskunta on 25 päivänä lokakuuta 2005 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi joukkoliikenteen tarkastusmaksusta annetun lain, rikoslain 17 luvun 6 :n ja järjestyksenvalvojista annetun lain 1 :n muuttamisesta (HE 167/2005 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi lakivaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto lakivaliokunnalle. Asiantuntijat ^2 / Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - lainsäädäntöneuvos Ilari Hannula, oikeusministeriö - professori Olli Mäenpää - professori Kaarlo Tuori - professori Veli-Pekka Viljanen. HE 167/2005 vp Versio 0.1

PeVL /2005 vp HE 167/2005 vp HALLITUKSEN ESITYS Joukkoliikenteen tarkastusmaksusta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi. Tavoitteena on käyttää matkalippujen tarkastamisessa apuna järjestyksenvalvojia liputta matkustavien vähentämiseksi ja poistamisessa. Lakiehdotuksella korotetaan joukkoliikenteen tarkastusmaksua ja täsmennetään tarkastusmaksun perimisoikeuden myöntämistä ja peruuttamista sekä matkalipun tarkastajaa ja muutoksenhakua koskevia säännöksiä. Samalla rikoslakiin ja järjestyksenvalvojista annettuun lakiin ehdotetaan vähäisiä muutoksia. Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Lakiesityksen säätämisjärjestysperusteluissa arvioidaan sääntelyä julkisten hallintotehtävien siirtämistä muulle kuin viranomaiselle koskevan perustuslain 124 :n kannalta. Perusteluissa katsotaan, että esitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, mutta pidetään suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Tarkastusmaksun perimisoikeus Tarkastusmaksu on sanktioluonteinen hallinnollinen seuraamus, joka ei ole perustuslain 81 :n mukainen vero tai maksu. Koska sen määräämiseen sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttöä, tulee siitä säätää perustuslain 2 :n 3 momentin nojalla lailla. Maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista tulee säätää lailla (PeVL 32/2005 vp, s. 2 3). Tarkastusmaksun suuruudesta ehdotetaan 1. lakiehdotuksen 5 :n nojalla säädettäväksi tarkemmin liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella. Laissa säädetään vain tarkastusmaksun yläraja, joka on enintään 40 kertaa niin suuri kuin linja-autoliikenteen alin aikuisten kertamaksu kysymyksessä olevan julkisyhteisön alueella tai halvimman junatyypin alin aikuisten kertamaksu.

PeVL /2005 vp HE 167/2005 vp Perustelujen mukaan tarkastusmaksun suuruus voi vaihdella paikallisista erityisoloista riippuen. Se ei ainakaan pääsääntöisesti saa ylittää tavanomaista rikesakon määrää. Ottaen huomioon tarkastusmaksun luonne ja se, että tarkastusmaksun enimmäismäärä säädetään tarkasti laissa eikä maksua ole pidettävä kohtuuttomana, perustuslakivaliokunta katsoo sääntelyn tältä osin täyttävän perustuslain 2 :n 3 momentin mukaisen lailla säätämisen ja oikeasuhtaisuuden vaatimukset. Tarkastuksessa apuna olevat järjestyksenvalvojat Matkalipun tarkastuksessa voi 1. lakiehdotuksen 6 a :n perusteella olla apuna tarkastusmaksun perimisoikeuden saaneen julkisyhteisön toimeksiannosta järjestyksenvalvoja, joka on järjestyslain mukaisesti asetettu liikenneasemalle tai joukkoliikenteen kulkuneuvoon ylläpitämään järjestystä ja turvallisuutta. Järjestyksenvalvojalta edellytetään laissa määrättyä koulutusta. Tarkastuksessa apuna olevien järjestyksenvalvojien toiminnasta sovitaan tarkastusmaksun perimisoikeuden saaneen julkisyhteisön ja järjestyksenvalvojan työnantajan kanssa. Matkustaja on velvollinen 8 :n 2 momentin nojalla myös järjestyksenvalvojan vaatimuksesta esittämään matkalippunsa. Jos matkustaja ei esitä asianmukaista matkalippua, voi järjestyksenvalvoja ilmoittaa asiasta tarkastajalle tarkastusmaksun määräämistä varten tai ryhtyä 11 :n 1 momentin mukaisiin toimenpiteisiin.» Tarkastuksessa apuna olevalle järjestyksenvalvojalle on 11 :n 1 momentin nojalla oikeus tarkastajan pyynnöstä antaa matkustajan kiinniottamiseksi, poistamiseksi tai poliisin haltuun luovuttamiseksi tarvittavaa apua. Samoin edellytyksin kuin tarkastaja voi myös järjestyksenvalvoja ilman tarkastajan pyyntöäkin poistaa matkaliputtoman matkustajan kulkuneuvosta tai laiturialueelta, jos siitä on sovittu tarkastusmaksun perimisoikeuden saaneen julkiyhteisön kanssa. Järjestyksenvalvojalla on oikeus 11 :n 2 momentin perusteella käyttää samoja tarpeellisia ja puolustettavissa olevia voimakeinoja kuin tarkastaja. Lisäksi hän on julkista valtaa käyttävänä henkilönä 11 :n 5 momentin mukaan tarkastustehtävistään rikosoikeudellisessa virkavastuussa. Lakiehdotusta on arvioitava perustuslain 124 :n kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa

PeVL /2005 vp HE 167/2005 vp tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Matkalippujen tarkastuksessa avustavalle järjestyksenvalvojalle ehdotetaan annettavaksi valtaa voimakeinojen käyttöön ilman tarkastajan pyyntöäkin. Perustuslakivaliokunnan käytännössä perustuslain 124 :n mukaisena merkittävänä julkisen vallan käyttönä on pidetty itsenäiseen harkintaan perustuvaan oikeutta käyttää voimakeinoja ja puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (PeVL 42/2005 vp, s. 3/1, PeVL 19/2005 vp, s. 8/II, PeVL 20/2002 vp, s. 3/1). Valiokunta on kuitenkin pitänyt tätä mahdollisena, jos voimakeinojen käyttö tapahtuu tarkasti rajatussa tilassa tai tilanteessa ja silloin, kun on kysymys konkreettisen virkatehtävän yhteydessä esille tulevasta ja siten viranomaisen tilapäisluonteisesta tarpeesta saada ulkopuolista apua (PeVL 48/2005 vp, s. 4/1, PeVL 19/2005 vp, s. 8/II, PeVL 38/2004 vp, s. 3/1, PeVL 20/2002 vp, s. 3/II). Matkalippujen tarkastajan apuna toimivalle järjestyksenvalvojalle 1. lakiehdotuksen 11 :n 2 momentin nojalla annettavat voimankäyttöoikeudet ja niihin liittyvät tilanteet on perastuslakivaliokunnan mielestä ajallisesti ja paikallisesti täsmällisesti rajattu. Koska järjestyksen valvojaa lisäksi koskee voimakeinojen liioittelun kielto, hän toimii rikosoikeudellisen virkavastuun alaisena ja hänellä on laissa säädetty koulutus, ei valiokunta pidä sääntelyä perustuslain 124 :n kannalta ongelmallisena. Sen sijaan valiokunta pitää valtiosääntöoikeudelliselta kannalta ongelmallisena sitä, että 11 :n 1 momentin mukainen järjestyksenvalvojan oikeus itsenäisesti poistaa kulkuneuvosta tai laiturialueelta matkaliputon matkustaja voisi perustua sopimukseen julkisyhteisön kanssa. Sääntely on tältä osin ristiriidassa perustuslain 2 :n 3 momentin ja perustuslain 124 :n kanssa, koska tällainen toimivalta ei voi perustua sopimukseen, vaan siitä tulee säätää lailla (ks. PeVL 47/2005 vp, s. 5 6 ja PeVL 19/2005 vp, s. 8/1, PeVL 11/2002 vp, s. 6/1). Jotta 1. lakiehdotus tältä osin voitaisiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, on 11 :n 1 momentin viimeinen sivulause poistettava laista. Lausunto Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan 1.

PeVL /2005 vp HE 167/2005 vp lakiehdotuksen 11 :n 1 momentista tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon. Helsingissä päivänä marraskuuta 2005 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok vpj, Aiju Alho flid jäs. Hannu Hoskonen /kesk Sinikka Hurskainen /sd M^At. v 'OU Roger Jansson Ix Irina Krohn /vihr Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Roino Ojahuisd Klaus Pentti /kesk Markku Rossi /kesk Simo RundgFen-Zkesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkk-a-Taipale- /sd Astrid Thor& Ix Jan Vapaavuori /kok. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Kalevi Laaksonen.