VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA

EDUSKUNTA T VALIOKUNNA VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ASIAKIRJAVIHK O DIAARI OTE 23.11.2005 DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 166/2005 vp leiksi maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta Saapunut: Lausuntoa varten Mietintövk: HaV Ministeriö: SM Lähettäjä: Täysistunto Lähetyspvm: 20.10.2005 Saapumispvm: 21.10.2005 Kiireellisyys: Kiireellinen Tilakoodi: Käsittely päättynyt Kas.aikataulu: voimaan 1.1.2006 Lopputöinä.: PeVL 52/2005 vp Lopputoim.pvm: 23.11.2005 23.11.2005 23.11.2005 23.11.2005 23.11.2005 15.11.2005 Lausunto lähetetty HaV Valmistunut Yksityiskohtainen käsittely Jatkettu I käsittely Yleiskeskustelu Jatkettu I käsittely-kirjallinen lausunto merk. s aapuneeks i PeVL 52/2005 vp PeVL 52/2005 vp lausuntoluonnos oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Länsinevan kirjallinen lausunto 11.11.2005 11.11.2005 11.11.2005 25.10.2005 21.10.2005 I käsittely Kirjaus Asiantuntijakuulemisen päättäminen Kirjallinen lausunto merk. saapuneeks i Asiantuntijoiden kuuleminen - erikoissuunnittelija professori Olli Mäenpään kirjallinen lausunto Eeva Vattulainen työministeriö -lainsäädäntöneuvos Eija Siitari-Vanne oikeusministeriö (K) -professori Teuvo Pohjolainen (K) Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Saap. lausuntoa varten

OIKEUSMINISTERI Ö Lainvalmisteluosasto Lainsäädäntöneuvos Eija Siitari-Vanne 11.11.200 5 Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAIKSI MAAHANMUUTTAJIEN KOTOUTTAMISESTA JA TURVAPAIKANHAKIJOIDEN VASTAANOTOSTA ANNETUN LAIN MUUTTAMISESTA (HE 166/2005 vp) 1. Tarkastelun lähtökohtia Ehdotuksen säätämisjärjestysperusteluissa on käsitelty perustuslain 21 :ään perustuvien muutoksenhakumahdollisuuksien järjestämisen näkökulmasta lakiehdotuksen säännöksiä maahanmuuttajan yksilöllisen kotoutumissuunnitelman hyväksymisestä, muuttamisesta, keston pidentämisestä ja keskeyttämisestä. Säätämisjärjestysperustelujen mukaan mainittu suunnitelma olisi luonnehdittavissa hallintotoimeksi (s. 33), joka rinnastuisi työnhakusuunnitelmaan, jonka hyväksymiseen ei myöskään voida valittamalla hakea muutosta. Kotoutumissuunnitelman tekeminen ei anna maahanmuuttajalle välitöntä oikeutta siinä tarkoitettuihin toimenpiteisiin tai taloudelliseen tukeen vaan nämä jäävät järjestettäviksi viime kädessä viranomaisen käytettävissä olevien voimavarojen mukaisesti. Hallituksen esityksen perusteluissa tarkemmin ilmenevistä syistä myöskään muita suunnitelmaan liittyviä päätöksentekotilanteita eli suunnitelman muuttamista, keston pidentämistä tai keskeyttämistä ei pidettäisi sellaisina hallintopäätöksinä, joihin tulisi liittää erillinen muutoksenhakumahdollisuus. Oikeusministeriön lausunnossa tarkastellaan lakiin sisältyvää muutoksenhakujärjestelmää (lain 17, jota ei ehdoteta muutettavaksi, ja muutettavaksi ehdotettu 44 :n 1 momentti) perustuslain 21 :n kannalta. Lausunnossa tarkastellaan myös kotoutumissuunnitelman keston pidentämistä koskevia perusteita (lain 11 :n 3 momentti) suhteessa perustuslain 80 :n 1 momentin

säännökseen, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita tulee säätää lailla. 2. Muutoksenhaun järjestämistä kotoutumissuunnitelmaa koskevaan päätöksentekoon Lakiehdotuksen 10 :n 1 momentin mukaan kotoutumissuunnitelma on maahanmuuttajan henkilökohtainen suunnitelma 7 :ssä tarkoitetuista toimenpiteistä ja palvelusta, jotka edistävät ja tukevat hänen mahdollisuuksiaan hankkia riittävä suomen tai ruotsin kielen taito ja muita yhteiskunnassa ja työelämässä tarvittavia tietoja ja taitoja sekä edistävät ja tukevat hänen mahdollisuuksiaan osallistua yhteiskunnan toimintaan. Lakiehdotuksen 10 :n 2 momentin mukaan kotoutumissuunnitelmaan voi sisältyä myös erilaisia opintoja ja koulutusta. Lakiehdotuksen 10 :n 3 momentin mukaan työvoimatoimisto päättää, niin kuin voimassa olevankin lain mukaan, kotoutumista edistävien toimenpiteiden toimenpidekohtaisesta rinnastamisesta työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen tai työmarkkinatoimenpiteisiin. Oikeudesta kotoutumissuunnitelmaan säädetään tätä oikeutta jonkin verran aikaisemmasta laajentaen lakiehdotuksen 11 :ssä. Pääsääntöisesti oikeus kotoutumissuunnitelmaan on työvoimaan kuuluvalla maahanmuuttajalla tai maahanmuuttajalla, joka saa toimeentulotukea. Lakiehdotuksen 11 :n 2 momentissa säädetään kotoutumissuunnitelman kestosta (3 vuotta), jota voidaan pidentää enintään kahdella vuodella laissa tarkemmin määritellyistä syistä. Suunnitelmaa pidentää myös se aika, jolloin maahanmuuttajalla ei ole oikeutta työmarkkinatukeen työttömyysturvalain nojalla. Lakiehdotuksen 11 b :n 1 momentin mukaan kotoutumissuunnitelman muuttamisesta, kestosta ja keskeytyneen suunnitelman jatkamisesta neuvotellaan maahanmuuttajan ja suunnitelman laatimiseen osallistuneiden viranomaisten kesken. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen tekee työvoimatoimiston asiakkaan osalta työvoimatoimistoja muutoin kunta. 1 Lakiehdotuksen 12 :n mukaan maahanmuuttajalla on oikeus laissa tarkoitettuun kotoutumistukeen samalta ajalta kuin hänellä on oikeus kotoutumissuunnitelmaan 11 ja 11 b :n nojalla. Lakiehdotuksen 44 :n 1 momentin mukaan kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestämisestä ja työvoimatoimiston edellä tarkoitetusta rinnastuspäätöksestä ei saa erikseen hakea muutosta. Lain voimassaolevan 17 :n (1292/2002) mukaan, jollei tästä laista muuta johdu, kotoutumistukena myönnettävään työmarkkinatukeen ja toimeentulotukeen ja tukea koskevaan asiaan sekä muutoksenhakuun sovelletaan, mitä työttömyysturvalaissa työmarkkinatuesta ja työmarkkinatukea koskevasta asiasta säädetään sekä mitä toimeentulotuesta annetussa laissa säädetään toimeentulotuesta ja toimeentulotukea koskevasta asiasta. Koska esitysluonnoksessa ei ehdoteta muutettavaksi lain 17 :ää eikä asiasisältöön vaikuttavalla tavalla myöskään lain 44 :n 1 momenttia, kotoutumissuunnitelman hyväksymistä, sisällön muuttamista, keston pidentämis Mainitussa momentissa lienee jonkinlainen ajatusvirhe. Sana "kuitenkin" on mitä ilmeisemmin tarpeeton.

4(5) tä ja keskeyttämistä koskevaan päätökseen ei voida hakea erikseen muutosta valittamalla. Muutoksenhakukiellon muotoilu tarkoittaa, että kotoutumissuunnitelman sisältöä, kestoa tai voimassaoloa koskeva kysymys voi olla muutoksenhaun kohteena vain liitännäisesti lähinnä niissä tapauksissa, joissa maahanmuuttajalle ei ole myönnetty täysimääräistä kotoutumistukea, tukea on muutoin alennettu tai se on kokonaan evätty. Muutoksenhakukiellon muotoilu tarkoittaa samalla sitä, että käytännössä suunnitelman sisältöön tyytymätön maahanmuuttaja voi saada suunnitelman lainmukaisuuden muutoksenhakuviranomaisen tutkittavaksi ainoastaan rikkomalla lakiin perustuvaa suunnitelman noudattamisvelvollisuut-taan, mikä samalla merkitsee, että hänelle maksettava tuki evätään tai sitä alennetaan. Kotoutumissuunnitelmaa on lain valmistelussa pidetty alun perin luonteeltaan maahanmuuttaja ja viranomaistahon välisenä sopimuksena {HE 66/1998 vp). Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan PeVL 20/1998 vp, että sopimuskäsitettä voitiin tässä yhteydessä pitää harhaanjohtavana. Maahanmuuttajan osalta oli kyseenalaista, täyttyikö sopimusmenettelyyn kuuluva vapaaehtoisuus ja tasavertaisuus. Maahanmuuttajan saattoi olla pakko suostua kunnan ja työvoimatoimiston esittämiin ehtoihin, koska kotoutumistuen myöntäminen edellytti kotoutumissuunnitelmaa. Valiokunta piti kuitenkin 44 :n mukaista muutoksenhakusäännöstä valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävänä, jos oli selvää, että tarkoitetussa muutoksenhaussa oli mahdollista arvioida valittajan vaatimuksesta myös kotoutumissuunnitelman sisällön lainmukaisuutta. Oikeusministeriön näkemyksen mukaan kotoutumissuunnitelmaa koskevassa päätöksenteossa on kysymys valituskelpoisen hallintopäätöksen tekemisestä. Muutoksenhakumahdollisuuksien järjestämistä on tuolloin harkittava lähtien perustuslakivaliokunnan perustuslain 21 :n 1 ja 2 momenttia koskevista tulkintakannanotoista. Perustuslakivaliokunnan viime vuosien lausuntokäytännössä on korostettu yhä etenevässä määrin hallintoasioiden muutoksenhakumahdollisuuden olevan tarpeen viranomaistoiminnan asianmukaisuuden ja muun tasapuolisuuden valvomiseksi sekä soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden varmistamiseksi, vaikka muutoksenhaun kohteena oleva etuus olisikin määrärahasidonnainen ja harkinnanvarainen. Perustuslakivaliokunnan mukaan tällaisessa tilanteessa valituskielto ei sinänsä ole ongelmallinen perustuslain 21 :n 1 momentin näkökulmasta, mutta sen sijaan saman pykälän 2 momentissa turvattu muutoksenhakuoikeus puoltaa näidenkin ratkaisujen saattamista valitusmahdollisuuden piiriin. 2 2 Näin esimerkiksi PeVL 47/2002 vp s. 4. Myös lausunnossa PeVL 46/2002 vp valiokunta on korostanut perustuslain näkökulmasta viranomaiskontrollin järjestämistä yksilön muutoksenhakumahdollisuuden avulla (PeVL 46/2002 vp s. 9).

5(5) Perustuslain 21 :n 1 momentin mukaisesti valitusmahdollisuutta on sen sijaan edellytetty niissä tilanteissa, joissa tulkitaan olevan kysymys henkilön oikeuksia tai velvollisuuksia koskevasta päätöksestä. Henkilön oikeuksia koskevassa päätöksessä ei valiokunnan tulkintakäytännön mukaan ole kysymys mistä tahansa yksilön kannalta myönteisestä viranomaistoimesta. Perustuslain kannalta on edellytyksenä, että lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille. Valiokunnan tulkintakäytännössä tällaisena henkilön oikeutena on pidetty muun ohella turvapaikan ja oleskeluluvan myöntämistä. 3 Lausuntokäytännön perusteella tulkinnalle esteenä ei ole se, että myöntämiskriteerit ovat lainsäädännössä osin "tulkinnalle avoimia". Oikeusministeriö kiinnittää huomiota siihen, että lainmuutoksen perusteluissa esitetään (s. 32), että maahanmuuttaja, joka ei ole työttömänä työnhakijana vaan elää toimeentulotuen varassa, "ei tosisasiassa ole velvollinen laatimaan suunnitelmaa ja noudattamaan sitä". Säätämisjärjestysperuste-luissa (s. 34) mainittu seikka toistetaan toteamalla, että työvoimaan kuulumattomalle maahanmuuttajalle lakiehdotus ei asettaisi mitään velvoitteita ja että heidän osaltaan "kotoutumissuunnitelman tekeminen ja toimintaan osallistuminen on vapaaehtoista". Hallituksen esityksen mukaan tämän vuoksi tällä ryhmällä ei myöskään olisi suoranaista oikeussuojan tarvetta. Sen sijaan heillä olisi perustelujen mukaan "mahdollisuus kannella lääninhallitukselle tai saattaa asia hallintoriitana hallinto-oikeuteen". Hallituksen esityksen perusteluissa esitetyt näkemykset eivät vastaa lakiehdotusta eivätkä voimassa olevaa lakia. Lakiehdotuksen 11 :n 1 momentin mukaan oikeus kotoutumissuunnitelmaan on myös Suomessa asuvalla maahanmuuttajalla, joka saa toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) mukaista toimeentulotukea. Lakiehdotuksen 12 :n 4 momentin mukaan maahanmuuttajalla on oikeus kotoutumistukeen samalta ajalta kuin hänellä on oikeus kotoutumissuunnitelmaan lain 11 ja 11 b :n nojalla. Voimassa olevan lain 14 :n 1 momentin mukaan maahanmuuttajalle myönnetään kotoutumistuki, kun kotoutumissuunnitelmasta sovitaan. Lain 15 :n mukaan maahanmuuttajalla, jolla on oikeus kotoutumissuunnitelmaan, on velvollisuus osallistua paitsi kotoutumissuunnitelman laatimiseen myös suunnitelmassa sovittuihin palveluihin ja toimenpiteisiin. Kun otetaan erityisesti huomioon, mitä 11 :ssä ja 11b :ssä säädetään oikeudesta kotoutumissuunnitelmaan, 15 :ssä velvollisuudesta kotoutumissuunnitelman noudattamiseen sekä 12 :ssä kotoutumissuunnitelman voimassaolon ja kotoutumistuen välisestä yhteydestä, oikeusministeriö katsoo, että erillisen muutoksenhaun järjestämistä kotoutumissuunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen on pidettävä perustuslain 21 :n näkökulmasta tarpeellisena. Perustuslain 21 :ään soveltuvana ei voida pitää järjestelmää, jossa osittaisen muutoksenhakukiellon vuoksi viranomaisen päätökseen tyytymättömälle ei jää muuta mahdollisuutta saattaa asiaa muutok senhakuviranomaisen tutkittavaksi kuin rikkoa lakisääteistä velvollisuuttaan ja samalla vaarantaa toimeentuloaan. Muutoksenhakumahdollisuuksien tarpeen osalta on otettava huomioon myös se seikka, että lain muutoksella nimenomaisesti pyritään tehostamaan 3 Perusopetuksen erityisjärjestelyjen oikeudellisista edellytyksistä säädettiin perusopetuslain 18 :ssä "siinä määrin seikkaperäisesti", että muutoksenhakukielto oli asianmukaista poistaa lakiehdotuksesta (PeVL 70/2002 vp s. 6).

6(5) kotoutumissuunnitelman vaikuttavuutta ja että laissa määriteltäisiin erityisesti kunnan järjestettäviksi kuuluvat toimenpiteet aikaisempaa tarkemmin. 3. Perustuslain 80 :n 1 momentti ja lakiehdotuksen 11 :n 3 momentti Lakiehdotuksen 11 :n 3 momentin toisen virkkeen mukaan aikaa, jona maahanmuuttajalla on oikeus suunnitelmaan, voidaan pidentää enintään kahdella vuodella, jos se on tarpeen luku- ja kirjoitustaidon tai perusopetuksen oppimäärän hankkimista varten tai muusta perustellusta syystä. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 31) mainitaan, että tällaisia perusteltuja syitä voisivat olla: maahantulovaiheen ikä, lastensuojelutoimenpiteistä aiheutuvat tarpeet, vamma tai sairaus, äitiys- tai isyysvapaata vastaava aika sekä vastaavat kaudet, jolloin henkilöllä on oikeus äitiys-, erityisäitiys-, isyys- tai vanhempainrahaan. Perustuslain 80 :n 1 momentti huomioon ottaen mainitut perusteet tulisi sisällyttää itse lakitekstiin.

Lausunto Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esityksestä Eduskunnalle laiksi maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta (HE 166/2005 vp) Ferastuslakivaliokunnan pyytämänä lausuntona otsikossa mainitusta asiasta esitän kunnioittavasti seuraavan: 1. Yleistä Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi maahanmuuttajien kotouttamista ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annettua lakia. Esityksen tavoitteena on tehostaa ja nopeuttaa maahanmuuttajien kotouttamista. Tällaisena lain tavoitetta voidaan pitää tärkeänä ja sillä on merkitystä yksilöiden tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden lisääjänä. Esityksen säätämisjärjestysperusteluiden mukaan esityksessä ehdotetaan perustuslain kanssa "läheisessä asiallisessa yhteydessä olevaa lainsäädäntöä". Kun asia on perustuslakivaliokunnassa lausuntoasiana, kiinnitän tässä lausunnossa huomiota ainoastaan

eräisiin yksittäisiin kysymyksiin, joilla voi olla liityntä valtiosääntöön esityksessä mainitulla tavalla. 8 2. Maahanmuuttajien erityistarpeiden huomioon ottaminen Hallituksen lakiesityksen 2 :ssä ehdotetaan kotouttamisen määritelmää lavennettavaksi sillä tavalla, että käsitteen piiriin luettaisiin aikaisemmasta poiketen myös maahanmuuttajien tarpeiden huomioon ottaminen "muita yhteiskunnan palveluja ja toimenpiteitä suunniteltaessa ja järjestettäessä". Pidän tällaista lauseketta hyvin tarpeellisena. Kotouttamiskäsitteen laajemman ymmärtämisen avulla voidaan lisätä ihmisten tasa-arvoa ja ehkäistä syrjäytymistä. Tällä puolestaan voi olla tärkeä merkitys yhteiskuntarauhan ja turvallisuuden edistämisen kannalta. Lakiehdotuksen tavoitteena on nimenomaisesti edistää ja parantaa maahanmuuttajan työelämään ja jatkokoulutukseen hakeutumisen edellytyksiä sekä yleensä hänen kykyään toimia suomalaisessa yhteiskunnassa. Tässä mielessä lakiehdotuksella pyritään parantamaan maahanmuuttajien asemaa ja edistämään tosiasiallista tasa-arvoa. Maahanmuuttajien erilliskohtelulle voidaan katsoa tässä yhteydessä olevan objektiiviset perusteet, kun otetaan huomioon aivan viimeaikaisetkin tutkimustulokset, jotka osoittavat, että maahanmuuttajien työllisyystilanne on muuta väestöä selvästi heikompi. Työllistymisen esteet liittyvät usein juuri sellaisiin seikkoihin, kuten kielitaidon ja koulutuksen puute, joihin ehdotetuilla toimenpiteillä pyritään vaikuttamaan. Ehdotettu muotoilu ei merkitse maahanmuuttajien asettamista etuoikeutettuun asemaan, ei edes sinänsä perustuslain sallimaa ns. positiivista syrjintää, vaan pelkästään yhdenvertaisuusnäkökulman ottamista huomioon entistä paremmin yhteiskunnan palvelujen järjestämisessä. (Vrt. PeVL 20/1998 vp). 3. Kotouttamisohjelma ja kotoutumissuunnitelma Hallituksen esityksen valtiosääntöisen tarkastelun kannalta on arvioitava, mikä on kotouttamisohjelman ja kotoutumissuunnitelman luonne ja sitä kautta liittyykö siihen

9 PeL 21 :n vaatimus oikeudesta hakea muutosta. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperustelujen mukaan "kotoutumissuunnitelmaa voidaan luonnehtia hallintotoimeksi, joka liittyy maahanmuuttajan kotoutumista edistävien ja tukevien toimenpiteiden järjestämiseen" (s. 33). Kotoutumissuunnitelma ei perustelujen mukaan "sinänsä anna maahanmuuttajalle välitöntä oikeutta toimenpiteisiin eikä taloudellisiin tukiin tai avustuksiin". Toimenpiteiden ja palvelujen järjestäminen jää viime kädessä viranomaisten käytettävissä olevien voimavarojen ja muiden mahdollisuuksien varaan. Edellä sanottu kuvaa sitä, että kotouttamisohjelman ja kotoutumissuunnitelman luonne ei ole taata ns. subjektiivisia oikeuksia maahanmuuttajalle, vaikkakin monet suunnitelmaan sisältyvät oikeudet kuten suomen tai ruotsin kielen opetus tai luku- ja kirjoitustaidon opetus ovat yhteiskuntaan sopeutumisen ja siis maahanmuuttajan kannalta äärimmäisen tärkeitä. Kotoutumissuunnitelman saaminen on kuitenkin ehdotetun 11 :n 1 momentin mukaan Suomessa asuvan maahanmuuttajan fioka on tvötön ia rekisteröity työhallinnon asiakaspalvelun tietojärjestelmään tai joka saa toimeentulotukea) oikeus. Alle 18 vuotiaalle maahanmuuttajalle, jolla ei ole oikeutta kotoutumissuunnitelmaan mainitun 1 momentin nojalla, on tarjottava suunnitelman laatimista 2 momentissa mainituin edellytyksin. Saman lainkohdan 3 momentin mukaan "oikeus kotoutumissuunnitelmaan kestää kolme vuotta". Kotoutumissuunnitelmaan kuuluvien toimenpiteiden ja palvelujen saaminen on siis harkinnanvaraista, joskin niiden myöntämisessä on noudatettava hallintolain 6 :n luettelemia hallinnon oikeusperiaatteita. Ne koskevat myös julkisten palvelujen toteuttamista ja muuta tosiasiallista toimintaa sekä ylipäänsä viranomaisten toimintaa sen sisällöstä riippumatta. Ne on otettava huomioon tietysti myös kotoutumissuunnitelmaa koskevassa päätöksenteossa. Edellä sanotun perusteella voidaan todeta, että kotoutumissuunnitelman - jonka saamiseen maahanmuuttajalla on oikeus laissa vahvistetuin perustein - laatiminen on luonteeltaan hallinnollinen ratkaisu, vaikka kotoutumissuunnitelmaan sisällytettävien palvelujen tarjoaminen on harkinnanvaraista. 4. Oikeusturva

10 Lakiehdotuksen 44 :ssä ehdotetaan (edelleen) säädettäväksi muutoksenhakukielto, jonka mukaan kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestämisestä ja työvoimatoimiston lakiehdotuksen 10 :n 3 momentissa tarkoitetusta päätöksestä ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla. Tätä ehdotusta on arvioitava suhteessa perustuslain 21 :n oikeusturvaa koskevaan sääntelyyn. Siltä osin kuin kysymyksessä on työvoimatoimiston edellä mainittu päätös, asiassa ei ole ongelmia, sillä muutoksenhaku määräytyy muun lainsäädännön kautta (ks. myös PeVL 20/1998 vp). Sen sijaan yleinen muutoksenhakukielto muissa kysymyksissä, joissa ei ole erityissääntelyn mukaan muutoksenhakujärjestelyjä, saattaa olla perustuslain kannalta ongelmallinen. Suomen oikeusjärjestyksen mukaan muutoksenhaku viranomaisten päätöksiin on aina sallittu, ellei laissa ole nimenomaista valituskieltoa. Sääntely saa tukea PeL 21 :n säännöksestä sekä Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 6(1) artiklasta. Molemmissa muutoksenhakuoikeuden lähtökohtana on päätös, joka loukkaa jonkun oikeutta tai velvollisuutta. Erityisesti oikeuden määrittäminen voi käytännössä olla vaikeaa. Liian suppeana voidaan pitää tulkintaa, jonka mukaan oikeudella tarkoitetaan ainoastaan ns. subjektiivista oikeutta. Hallintolainkäyttölain (6.1 ) ja Kuntalain (92.1 ) mukaan valituksen saa tehdä asianosainen eli "se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa". Tällainen valitusoikeus syntyy siten esimerkiksi silloin, kun asianosaiselta evätään jokin sosiaalinen etu tai palvelu. Valitusoikeus liittyy siten viranomaisen ja yksityisen oikeussubjektin väliseen hallinto-oikeudelliseen oikeussuhteeseen riippumatta siitä kumman aloitteesta asia on ratkaistu. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperasteluissa on viitattu siihen, että kotoutumissuunnitelmaan sisältyvien kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestäminen jää kunnan ja muiden toimijoiden aktiivisuuden varaan (lukuun ottamatta työmarkkinatuen myöntämistä tai työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin osoittamista koskevia päätöksiä). Näin ollen on katsottu, ettei muilta osin maahanmuuttajalla ole "suoranaista oikeusturvan tarvetta" (s. 34). Oikeussuojakeinoksi katsotaan riittävän kantelu lääninhallitukselle tai asian saattaminen hallintoriitana hallinto-oikeuteen.

11 On totta, että suomalaisessa järjestelmässä on kehittymätön oikeusturvajärjestelmä erityisesti ns. tosiasiallisia viranomaistoimia silmälläpitäen. Hallintokantelu on yleisesti todettu varsin tehottomaksi oikeussuojakeinoksi, sillä sen avulla ei voida saada välittömästi muutoksia tehtyihin ratkaisuihin ja päätöksiin. Hallintoriitamenettelyllä on pyritty osittain paikkaamaan tätä aukkoa, mutta hallintoriitamenettely jää useassa tapauksessa sääntelemättä ja siten myös tuntemattomaksi asianosaisille. Valtiosäännön kannalta ongelmallisempaa on nähdäkseni se, että valitusoikeus on pyritty epäämään myös siltä päätökseltä, joka koskee kotouttamissuunnitelman tekemistä. Hallituksen esityksen mukaan tällä suunnitelmalla on selvästi vaikutuksia henkilön oikeusasemaan ja sen saaminen on esityksen mukaan eräin edellytyksin maahanmuuttajan oikeus. Jos tällaista suunnitelmaa ei jonkun kohdalla laadittaisi, tulisi asiasta tehdä selkeästi (kielteinen) päätös, josta tulisi olla muutoksenhakumahdollisuus.

2 Olli Mäenpää 11.11.2005 Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laiksi maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta (HE 166/2005) Muutoksenhakukielto (44 ) Hallituksen esityksen mukaan muutoksenhakukiellon sisältävä voimassa-olevan lain 44 muutetaan siten, että muutoksenhakukielto (kielto valittaa erikseen päätöksestä) koskee 1) kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestämistä ja 2) työvoimatoimiston päätöksestä, jolla kunnan kotoutumista edistäviä toimenpiteitä rinnastetaan erikseen mainittuihin aikuis-koulutukseen ja työmarkkinatoimenpiteisiin. Ehdotettua muutoksenhakukieltoa on arvioitava siltä kannalta, että jokaisella on perustuslain 21 :n 1 momentin perusteella oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän i IOIIII 11 IUI iiai\cci, r\uici iumcua nenvca 11 luuiuoia, iu! vaiaai i oaiilai i \Jy ixaiai i. : i I UI i ici I UI i mukaan lailla. Muutoksenhaku-oikeus on siten perustuslain mukainen pääsääntö, josta on toisaalta mahdollista säätää lailla vähäisiä poikkeuksia (HE 309/1993 vp, s. 74/II). Tällaisia perusoikeudesta tehtäviä poikkeuksia ei voi soveltaa laajentavasti. Perustuslakivaliokunta on kotouttamislakia koskevaa alkuperäistä hallituksen esitystä koskevassa arviossaan (PeVL 20/1998 vp) arvioinut myös tätä pykälää koskevaa ehdotusta hallitusmuodon 16 :n 1 momentin kannalta. Säännöstä vastaa perustuslain 21 :n 1 momentti. Perustuslaki-valiokunnan aikaisemman lausunnon mukaan "Muutoksenhaku-mahdollisuudet määräytyvät 17 :n nojalla työmarkkinatuesta ja toimeen-tulotuesta annettujen lakien säännösten mukaisesti. Muutoksenhakumahdollisuus liittyy siten esimerkiksi työmarkkinatuen ja toimeentulotuen myöntämistä tai epäämistä koskeviin päätöksiin. Valiokunta katsoo tällaisen sääntelyn olevan sopusoinnussa hallitusmuodon 16 :n 1 momentin kanssa, jos on selvää, että tarkoitetussa muutoksenhaussa on mahdollista arvioida valittajan vaatimuksesta myös kotoutumis-suunnitelman sisällön lainmukaisuutta." Arviossa mainittua 17 :ää on tosin muutettu lailla 30.12.2002/1292, mutta muutoksenhaku määräytyy edelleen lausunnossa tarkoitetulla tavalla erikseen työmarkkinatuesta ja toimeentulotuesta annettujen lakien säännösten mukaan. Perustuslakivaliokunnan aikaisemmin esittämän arvion lähtökohtia voidaan siten soveltaa myös hallituksen esitykseen. Muutoksenhakukielto ei näin muotoiltuna ole ongelmallinen perustuslain 21 :n oikeusturvaa koskevan säännöksen kannalta. Täydennyksenä voidaan tosin tuoda esiin, että 44 :ssä ei nimenomaisesti kielletä valittamista hallituksen esityksen uusissa 11, 11 a ja 11 b :ssä säännellystä kotouttamissuunnitelmasta. Valituskielto 44 :ssä kohdistuu vain "kotoutumista edistävien

toimenpiteiden järjestämiseen". Yleisenä hallintoprosessioikeudellisena lähtökohtana on hallintolainkäyttölain 5 :n mukaan, että tällaiset järjestävät toimenpiteet eivät yleensä ole muutenkaan valituskelpoisia, joten niitä koskeva valituskielto on asiallisesti ottaen tarpeeton. Jos valituskielto sen sijaan olisi tarkoitettu kohdistettavaksi myös ja nimenomaan kotouttamissuunnitelmaan, siitä olisi säädettävä laissa, koska 44 :ään sisältyvää valituskieltoa ei ole mahdollista tulkita laajentavasti. Sikäli kuin kotouttamissuunnitelmaan ei kohdistu valituskieltoa, sen valituskelpoisuus määräytyy oikeuskäytännön mukaan. Hallintotuomio-istuimessa voi siten valituksen johdosta tulla arvioitavaksi, onko kotouttamissuunnitelma tai sen osa sellainen päätös, "jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta". Koska kotouttamissuunnitelman laatiminen ja sisältö on 11 a :ssä määritelty sangen epämääräisesti, tähän on vaikea esittää selkeää kantaa. Suunnitelman valituskelpoisuus on kuitenkin sinänsä oikeudellisesti mahdollinen, toisin kuin säätämis-järjestystä koskevissa perusteluissa arvioidaan. Kotouttamis-suunnitelmasta voi nimittäin ehdotetun 11 a :n 3 momentin mukaan aiheutua viranomaisille vastuita sekä maahanmuuttajille oikeuksia ja velvollisuuksia. Sikäli kuin suunnitelmalla on tällaisia oikeuksia ja velvollisuuksia perustavia oikeusvaikutuksia, siihen kohdistettava valituskielto olisi kuitenkin ongelmallinen perustuslain 21 :n näkökulmasta arvioituna.

2 Pekka Länsineva OTT, valtiosääntöoikeuden dosentti julkisoikeuden yliassistentti Turun yliopisto Eduskunnan perustuslakivaliokunta 11.11.2005 klo 10.15 Asia: Hallituksen esitys nro 166/2005 vp laiksi maahanmuuttajien koto/uttarnisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta Hallitus esittää otsikossa mainittuun lakiin tehtäväksi eräitä nykysääntelyä selkeyttäviä ja täsmentäviä muutoksia, jotka eivät ratkaisevalla tavalla muuta ko. lainsäädännössä omaksuttuja perusratkaisuja. Esityksessä on kysymys mm. laissa tarkoitettujen tuki-ja palvelutoimien aiempaa täsmällisemmästä määritelystä lakitekstissä sekä viranomaisten välistä työnjakoa selkeyttävistä muutosehdotuksista. Maahamuuttajan näkökulmasta esitys ei näytä merkitsevän uusien perusoikeusrajoitusten asettamista, vaan pikemminkin se selkiyttää hänen oikeusasemaansa sekä parantaa ja nopeuttaa hänen mahdollisuuksiaan saada erilaisia kotouttamiseen liittyviä etuja ja palveluja. Sitä kautta ehdotus voidaan nähdä ennen muuta maahanmuuttajien perusoikeuksia (mm. oikeus työhön, oikeus koulutukseen, syrjinnän ehkäiseminen ja etninen tasa-arvo, lapsen etu) edistävänä lainsäädäntötoimena. Esityksen perustelut sisältävät laajoja ja perusteellisia selvityksiä mm. maahanmuuttajien asemasta, työllistymisestä ja koulutuksesta sekä eri viranomaistahojen toiminnasta ja kustannustenjaosta näissä asioissa. Samoin esityksessä on selvitetty nykyisen kotouttamislainsäädännön toimeenpanoon liittyviä käytännön ongelmia. Näiden selvitysten ja vaikutusarviointien pohjalta hallitus esittää lakiin nyt useita täsmennyksiä, joilla pyritään parantamaan maahanmuutajien mahdollisuuksia saada mm kieliopetusta ja muuta koulutusta ja sitä kautta edistää heidän valmiuksiaan päästä työmarkkinoille. Kotouttamislaki siihen tehtyine muutoksineen on ollut useita kertoja perustuslakivaliokunnan arvioitavana (ainakin PeVL 20/1998 vp, 18/2001 vp ja 8/2005 vp). Aiemmissa lausunnoissaan valiokunta on arvioinut ehdotettuja säännöksiä perusoikeusnäkökul-

masta mm. PL 19 :n (1 mom. välttämlön toimeentulo ja huolenpitoja 2 mom. perustoimeentulon turva), 5 :n (yhdenvertaisuus), 7.3 :n (vapaudenmenetys), 21 :n (oikeusturva) ja 18.1 :n (työn ja ammatinvalinnan vapaus) kannalta. Lisäksi esillä on ollut kuntien itsehallintoon (PL 121 ), hallintotehtävien antamiseen muille kuin viranomaisille (PL 124 ) sekä valtion maksuihin (PL 81.2 ) liittyviä perustuslakikysymyksiä. Nähdäkseni tämänkertainen lakiesitys ei sisällä näissä suhteissa ongelmallisia muutosehdotuksia. Esityksellä ei muuteta olennaisesti esimerkiksi maahanmuuttajan oikeutta toimeentulotukeen tai työttömyysturvaetuihin. Myöskään esityksessä ei muuteta niitä lainkohtia, joihin aiemmissa vaiheissa oli liittynyt yhdenvertaisuuteen tai vapaudenmenetykseen liittyviä kysymyksiä. Samoin nyt esitetyillä muutoksilla ei käsittääkseni ole negatiivisia vaikutuksia oikeusturvan toteutumisen kannalta. Myöskään kunnille tai julkisen hallintokoneiston ulkopuolisille toimijoille ei esitetä nyt sellaisia uusia tehtäviä, jotka olisivat perustuslain kannalta ongelmallisia. Lakiehdotus voidaan epäilyksittä käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

2 Lu K u p &f/ oos^ /A 3j Oo^» 2.^11. ZooS* PeVL /2005 vp HE 166/2005 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO /2005 vp Hallituksen esitys laiksi maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta Hallintovaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 20 päivänä lokakuuta 2005 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta (HE 166/2005 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi hallintovaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto hallintovaliokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - erikoissuunnittelija Eeva Vattulainen, työministeriö - lainsäädäntöneuvos Eija Siitari-Vanne, oikeusministeriö - professori Teuvo Pohjolainen. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet - oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Länsineva - professori Oili Mäenpää. HE 166/2005 vp Versio O. I

PeVL /2005 vp HE 166/2005 vp HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annettua lakia. Tavoitteena on tehostaa ja nopeuttaa maahanmuuttajien kotoutumista. Esitys sisältää muun ohella säännöksiä kotouttamisohjelmista ja kotoutumissuunnitelmista. Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2006. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotukseen sisältyvää muutoksenhakukieltoa arvioidaan perustuslain 21 :n kannalta oikeusturvasta. Perustelujen mukaan ehdotettu laki voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus on kuitenkin pitänyt suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Muutoksenhakukielto Kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestämisestä ei lakiehdotuksen 44 :n 1 momentin mukaan saa erikseen hakea muutosta valittamalla. Muutoksenhakukielto kohdistuu myös lain 10 :n 3 momentissa tarkoitettuun työvoimatoimiston päätökseen kotoutumista edistävien toimenpiteiden rinnastamisesta aikuiskoulutukseen tai eräisiin työmarkkinatoimenpiteisiin. Jokaisella on perustuslain 21 :n 1 momentin perusteella oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslakivaliokunta on aiemmin katsonut kiellon hakea muutosta työvoimatoimiston rinnastamispäätökseen olevan sopusoinnussa perustuslain kanssa, jos on selvää, että kotoutumissuunnitelman sisällön lainmukaisuutta voidaan valittajan vaatimuksesta arvioida esimerkiksi työmarkkinatuen tai toimeentulotuen myöntämisestä tai epäämisestä tehdyn valituksen käsittelyn yhteydessä (PeVL 20/1998 vp, s.??). Lakiehdotuksen 44 :n

PeVL /2005 vp HE 166/2005 vp 1 momentin sanamuodon mukaan muutoksenhaku on kielletty "erikseen", mikä viittaa siihen, että muutoksen hakeminen rinnastamispäätökseen on mahdollista pääasian yhteydessä (PeVL 40/2000 vp, s. 3/II). Työvoimatoimiston 10 :n 3 momentin nojalla tekemään päätökseen kohdistuva muutoksenhakukielto ei näin ollen ole ristiriidassa perustuslain 21 :n kanssa. Kotoutumissuunnitelman tekeminen tai sen epääminen näyttäisivät lakiehdotuksen 11, 11 a ja 11 b :n sekä 12 :n 4 momentin perusteella voivan joissakin tapauksissa vaikuttaa yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin välittömän oikeussuojan tarpeen aiheuttavalla tavalla. Ehdotettu muutoksenhakukielto "kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestämisestä" ei valiokunnan mielestä perustuslain 21 :n takia ulotu erittelemättä tällaisiin päätöksiin. Varsinaiset kotoutumista edistävät toimenpiteet ovat sen sijaan yleensä ns. tosiasiallisia hallintotoimia, joista ei tehdä esimerkiksi hallintolainkäyttölain 5 :ssä tarkoitettua valituskelpoista päätöstä ja joihin siksi ei ole mahdollista hakea muutosta. Tältä osin kielto on tarpeeton. Koska tarpeettomien muutoksenhakukieltojen säätämistä tulee perustuslain 21 :n takia välttää (PeVL 40/2002 vp, s. 7/II), on valituskielto kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestämisestä valiokunnan mielestä syytä poistaa lakiehdotuksesta. Lausunto Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen Helsingissä päivänä marraskuuta 2005 lain säätämisjärjestyksessä. Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok vpj. Arja Alho /sd jäs. Hannu Hoskonen /kesk Sinikka Hurskainen /sd Roger Jansson /r Irina Krohn /vihr Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk

Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkka Taipale /sd Astrid Thors /r Jan Vapaavuori /kok. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Petri Helander. 19 PeVL /2005 vp HE 166/2005 vp