EDUSKUNTA ASIAK1RJAVIHK O VALIOKUNNAT /
VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE 12.06.2006 DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 220/2005 vp lahjontaa koskevaan Euroopan neuvoston rikosoikeudelliseen yleissopimukseen tehtyjen varaumien voimassaolon jatkamisen hyväksymisestä Saapunut: Lausuntoa varten Mietintövk: LaV Lähettäjä: Täysistunto Lähetyspvm: 07.02.2006 Saapumispvm: 08.02.2 006 Tilakoodi: Käsittely päättynyt Lopputoimi: PeVL 4/2006 vp Lopputoim.pvm: 24.02.2006 24.02.2006 Lausunto lähetetty LaV PeVL 4/2006 vp 24.02.2006 Valmistunut PeVL 4/2006 vp 24.02.2006 Yksityiskohtainen 24.02.2006 Käsittely käsittely Yleiskeskustelu lausuntoluonnos 23.02.2006 Valmistava keskustelu 23.02.2006 Asiantuntijakuulemisen päättäminen 23.02.2006 Käsittely Asiantuntijakuulemisen hyväksyminen 22.02.2006 Ennakkokäsittely Kirjallinen lausunto professori Ilkka Saraviidan merk. saapuneeksi kirjallinen lausunto 22.02.2006 Asiantuntijoiden kuuleminen -erityisasiantuntija Anna-Elina Pohjolainen oikeusministeriö -lainsäädäntösihteeri Kaija Suvanto ulkoasiainministeriö -professori Mikael Hiden (K) -professori Veli-Pekka Viljanen (K) 09.02.2006 Asian ilmoittaminen Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) 08.02.2006 Kirjaus Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Ls/PeVTHE 220/2005/IS
Herra puheenjohtaja Käsillä olevan hallituksen esityksen valtiosääntöoikeudellinen ongelmakohta näyttää olevan eduskunnan varaumasuostumuksen pysyväisluonteisuus ("toistaiseksi") ja varaumasuostumuksen tarpeellisuus ylipäätään. Hallituksen ehdotus on tekstimäärältään pieni mutta ongelmaltaan uusi ja mielenkiintoinen. Esityksen tarkoittama sopimusteksti näyttää vaativan varauman toistamista kolmivuotiskausittain. Suostumusponnen sisältö poikkeaa siten sopimustekstistä. Näiden seikkojen arvioimiseksi on lyhyesti kuvattava eduskunnan toimivaltaa kansainvälisiin velvoitteisiin liittyvistä ratkaisuista (PeL 94.2 ) sekä toiseksi kansainvälisen oikeuden sääntöjä varaumien merkityksestä. Perustuslain 3 :n 1 momentin mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta. Päätösvalta siitä, millaisiin kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin Suomen valtio sitoutuu, säädetään PeL 93 :ssä. Päätösvalta kuuluu laajasti ottaen hallintoon (kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamisvaltuudet, sopimuksen ratifiointi, irtisanominen ja, (perustuslakivaliokunnan omaksuman tulkintalinjan mukaan) varaumien tekeminen sopimuksiin. Valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, on eduskunnan hyväksyttävä (PeL 94 :n 1 momentti). Päätettäessä lainsäädännön alaan kuuluvista sopimuksista ja muista velvoitteista ja niitä muotoavista varaumista eduskunta myötävaikuttaa tasavallan presidentin (yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa) päätösvallan käyttöön. Hyväksymispäätöksen lisäksi lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset on voimaansaatettava lailla (95 ). Tällainen laki on suoraan lainsäädäntövallan käyttämistä ja kuuluu eduskunnan toimivaltaan jo PeL 3.1 :n seurauksena. PeL 95 :n sisältönä on mm. osoittaa, että Suomi soveltaa ns. dualistista päättelytapaa Suomen oikeusjärjestyksen suhteessa Suomea sitoviin kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin. Samasta lainsäädännön alaan tehtävästä seikasta tehdään siis kaksi erillistä päätöstä eduskunnassa: hyväksyntä ponsipäätöksellä ja voimaansaattaminen lailla. Dualistinen järjestelmä vahvistaa eduskunnan toimivallan lainsäätäjänä. Kansainvälisen oikeuden mukaan (Wienin valtiosopimuskonventio) valtio on velvollinen noudattamaan ratifioimaansa kansainvälisoikeudellista velvoitetta. Valtion sitoutumistahto voidaan osoittaa muillakin menetelmillä kuten hyväksymisasiakirjan tallettamisella, josta nyt oli alkujaan kysymys. Ratifiointipäätös vastineineen kuuluu Suomessa tasavallan presidentin päätösvaltaan valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Kun valtio on velvoitteeseen sitoutunut, sitä on noudatettava, eikä valtio voi väistää velvoitetta esimerkiksi väittämällä, että sen sisäinen lainsäädäntö on ristiriidassa sopimusvelvoitteen kanssa. Tällaisen ristiriidan välttäminen toteutetaan suomalaisessa dualismissa voimaansaattamislailla: kansallinen oikeusjärjestys saatetaan vastaamaan sopimuksen asettamia velvoitteita. Nyt esillä olevassa tapauksessa ei ole kysymys voimaansaattamislain säätämisjärjestyksestä. Em. valtiosopimuskonventio (sitova, Suomenkin ratifioima kansainvälisoikeudellinen sopimus niistä säännöistä, joita sovelletaan valtioiden välisiin sopimuksiin) sallii valtion tekevän varaumia ratifioimiinsa sopimuksiin tietyin edellytyksin. Varauman ideana on se, että ilmoittamalla muille sopijaval-tioille varaumasta, valtio saa oikeuden sisäisessä lainsäädännössään poiketa ratifioidun
valtiosopimuksen muita valtioita sitovista velvoitteista. Yleensä varaumia saa tehdä vain, jos ratifioitava valtiosopimus sen sallii. Nyt on kysymyksessä tällainen tilanne, sillä hallituksen esityksessä tarkoitettu Euroopan neuvoston sopimus sallii varaumien tekemisen tietyillä tavoin (Liite 1). Kuten hallituksen esityksessä selostetaan, Suomi on tehnyt sopimukseen varaumia (Liite 2). Halutessaan valtio voi peruuttaa varauman. Tämän seurauksena valtiosopimuksen varaumassa tarkoitetut kohdat tulevat valtiota sitoviksi, ja valtion sisäisen lainsäädännön on vastattava uutta tilannetta: valtion on noudatettava vastaisuudessa ja sisäisessä lainsäädännössään niitä velvoitteita, joista alkujaan irrottauduttiin varaumalla. Suomessa on tapana, että ratifioinnin yhteydessä ilmoitettavat varaumat mainitaan sopimuksen voimaansaattamisasetuksessa (eikä siis voimaansaattamislaissa). Nyt käsillä olevan yleissopimuksen tapauksessa ei käytetty ratifiointimenettelyä vaan sitä oikeudellisesti vastaavaa hyväksymissarjan tallettamismenettelyä. Varauman ilmoittaminen on tasavallan presidentille kuuluva toimivaltuus. Varaumien lisäksi on eräitä muita samankaltaisia mekanismeja rajata valtioiden sopimukseen liittyviä oikeudellisia velvoitteita, mutta niistä ei nyt ole kysymys. Varaumat ja perustuslaki Perustuslaki ei säädä siitä, tarvitaanko varaumien tekemiselle tai niiden peruuttamiselle eduskunnan suostumus. Kuten hallituksen esityksestä käy ilmi, perustuslakivaliokunta on toistuvasti talkinnut perustuslakia siten, että varaumia tarkoittavat Suomen (tasavallan presidentin yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa) ratkaisut on hyväksyttävä eduskunnassa. Mielestäni tämä on hyväksyttävä tulkinta: varaumat ovat edellä kuvatulla tavalla välillistä lainsäädäntövallan käyttämistä. Niillä rajataan ja määritetään sitä, missä määrin Suomen sisäinen oikeus eduskuntalain tasolla tulee sidotuksi. Varaumilla on joskus muitakin kuin lainsäädäntövaltaan liittyviä tavoitteita, mutta ne syrjäytetään tässä. Lahjontaa koskeva Euroopan neuvoston rikosoikeudellinen yleissopimus varaumineen Kuten hallituksen esityksessä kuvataan, eduskunta hyväksyi rikosoikeudellisen yleissopimuksen sekä siihen tehdyt varaumat, Edellä jo todettiin, että varaumat ovat yleensä sallittuja vain, jos siitä sopimuksessa säädetään. Nyt käsiteltävänä oleva yleissopimus sisältää edellä viitatun, rakenteeltaan tavanomaisesta poikkeavan varaumajärjestelmän. Tavallisesti varauma annetaan toistaiseksi, ja se voidaan tarvittaessa peruuttaa sopimuksessa yksityiskohtaisemmin säädettävin menettelytavoin. Yleissopimus ei siis salli toistaiseksi (tai pysyvästi) voimassa olevia varaumia. Varauma voitiin tehdä vain määräajaksi, kolmevuotiskaudeksi kerrallaan. Jos sitä ei uudisteta, varauman vaikutus lakkaa sopimuksessa yksityiskohtaisemmin määritellyin tavoin. Tämän seurauksena valtio tulee vaikenemisen seurauksena sidotuksi varaumassa tarkoitettuun velvoitteeseen. Valtion on toisin sanoen noudatettava uutta oikeustilaa. Suomen tapauksessa tämä merkitsisi sitä, että kaikki ne lainsäädäntötoimet, joilta vältyttiin varaumilta, tulevat välttämättömiksi. Ilman varaumien uusimista Suomen on toisin sanoen muutettava lainsäädäntöään. Yleissopimuksen varaumajärjestelmä eroaa klassisesta varaumajärjestelmästä siinäkin, että ennen uuden varauman tekemistä valtion on annettava erityinen selvitys
yleissopimusta valvovalle erityiselimelle (lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä, GRECO), kuten hallituksen esityksen perustelujen mukaan on tehtykin. Eduskunnan aikanaan hyväksymät varaumat tarkoittivat tietysti varaumia sellaisina, millaisina yleissopimus ne salli. Eduskunta ei toisin sanoen voinut hyväksyä pysyvää tai toistaiseksi voimassa olevaa varaumaa, koskei sopimus sellaisia tunne. Niin ollen, ja kun hallituksen esityksen perustelujen mukaan Suomi tahtoo ylläpitää nykyistä oikeustilaa, varauman uusiminen on välttämätöntä. Tästä taas mielestäni seuraa, että määräajan toistaminen eli jatkaminen uudella varaumalla on eduskunnan lainsäädäntövaltaan kuuluva asia ja siten välttämätön. Toisin sanoen, jos varaumia ei toisteta, Suomi joutuisi säätämään yleissopimuksen 12 artiklassa tarkoitetun, suomalaiseen kriminalisointiperinteeseen yleisyytensä vuoksi heikohkosti soveltuvan ja PeL 8 :ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta arveluttavan muutoksen rikoslakiin. Samaten 17 artiklaa tarkoittavan varauman poistaminen pakottaisi muuttamaan suomalaista lakia (mm. kaksoiskansalaisuuden vaatimus). Varaumien uusiminen on siis lainsäädännön alaan kuuluva asia. Varaumien voimassapitäminen toistaiseksi Kun eduskunta hyväksyi alkuperäisen sopimuksen (EV 85/2002/HE 77/2001), ei hallituksen esityksen perusteluissa eikä perustuslakivaliokunnan tai lakivaliokunnan kannanotossa puhuttu varaumasuostumuksen voimassaoloajasta. Lähden siitä, että varaumien edellytettiin olevan sellaisia, joita sopimustekstissä säädetään (kolmivuotiskausittain annettavat määräaikaiset varaumat). Ponsimuotoilu ei alleviivannut varaumien ja eduskunnan suostumuksen pysyvyyttä. Ponnessa viitattiin suoraan sopimuksen 37 artiklan 1 kohtaan. Voi-maansaattamisasetus viittaa yleisesti 37 artiklaan kokonaisuutena. Kummassakaan ei tosin viitata varaumien voimassaoloa koskevaan 38 artiklaan. Hallituksen nyt esillä olevan esityksen ponsipäätösehdotuksen mukaan eduskunta hyväksyy em. varaumien voimassapitämisen "toistaiseksi". Sopimusteksti taas ei näytä sallivan toistaiseksi voimassaolevia varaumia. Esityksen perusteluosa on tältä osin vaikeaselkoinen. Perusteluissa kirjoitetaan (palsta II) mm. "Koska määräaikaisista varaumista tulisi näin ollen tosiasiallisesti toistaiseksi voimassa olevia...". Minusta niin ei voi olla, koska se olisi yleissopimuksen 38 artiklan sanamuodon vastaista. Pysyvyyttä olisi vain suhteessa eduskunnan uuteen hyväksyntään. Olen ymmärtänyt niin, että "toistaiseksi" voimassapitämisen hyväksymällä tullaan siihen, että uuden kolmivuotiskauden jälkeen varaumien toistettua uudistamista ei tarvitse enää toimittaa eduskunnan hyväksyttäväksi. Toisaalta Suomi joutuisi tällaisen ilmoituksen kuitenkin tekemään, mutta tällä kertaa ilman eduskunnan suostumusta. Jos olen ymmärtänyt asian niin kuin tarkoitettu, kysymyksessä olisi jonkinlainen "varaumavaltuutus". Päätöksenteko siitä, pidetäänkö varaumia tois-tettuin valtion ilmoituksin voimassa eduskuntaa enää kuulematta, näyttäisi siis olevan tarkoituksena. Voitaisiinko tällaista valtuutuskonstruktiota pitää perustuslain mukaisena? Kuten hallituksen esityksen perusteluissa viitataan, perustuslakivaliokunta ei alkuperäisen hallituksen esityksen yhteydessä pohtinut varaumien määräaikaisuuden problematiikkaa. Olen edellä jo lähtenyt siitä, että sopimusta varaumineen ei voitu hyväksyä muussa muodossa kuin mitä sopimusteksti tarkoittaa. Teksti oli perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä ja siitä näkyi, että varauma voi olla voimassa vain kolmivuotiskauden. Todettakoon kylläkin, että hallituksen esityksen 220/2005 perustelulausuman mukaan (Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus, II palsta) "asia ei
kuitenkaan ole ollut esillä käsiteltäessä sopimuksen hyväksymistä koskevaa hallituksen esitystä perustuslakivaliokunnassa". Asia ei ehkä ollut keskustelun kohteena, mutta sopimus oli hallituksen esityksen osana luettavana ja sikäli "esillä". Perustuslakivaliokunta näyttää suhtautuneen torjuvasti valtiosopimuksiin liittyviin valtuutuksiin, viimeksi lausunnossa kriisinhallintolaista. Itse olin valmis hyväksymään tuolloin esillä olleen, Yhdistyneisiin Kansakuntiin liittyneen valtuutuksen. Jos eduskunta hyväksyy ponsipäätöksen varaumien voimassapitämisestä " toistaiseksi" eikä vain seuraavan kolmivuotiskauden, eduskunta tällaisella päätöksellä luovuttaa pois sen kontrollivallan, joka sille jäisi, jos ponsi muotoiltaisiin siten, että se viittaa eduskunnan suostumuksen osalta vain seuraavaan kolmivuotiskauteen. Mielestäni tällainen valtuutus, jolla kylläkin on liittymäkohta lainsäädäntövallan käyttöön, ei ole PeL 80 :n vastaista lainsäädäntövallan (materiaalista) siirtämistä eli delegointia hallitukselle. Asiallisesti sillä tietysti on liittymäkohta PeL 80.1 :ssä säädettyihin ihmisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Hallitus (tarkemmin sanoen tasavallan presidentti valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta) voi pysyvän varaumavaltuuden kautta päättää kahdesta vaihtoehdosta. Se voi joko: 1.esittää uuden varauman, jolloin kansallista rikoslainsäädäntöä ei tarvitse muuttaa (suhteessa laajentuvaan krimialisointiin ja kaksoiskansalaisuuteen) tai 2.pidättäytyä varaumien uudistamisesta tai muuttaa varaumien alaa pienentävään suuntaan, jolloin hallituksen on samalla valmisteltava hallituksen lainsäädäntöesitykset siitä, että kansallista rikoslakia muutetaan varaumamuu-toksen vaatimalla tavalla. Samaten ratkaisu edellyttäisi ilmeisesti eduskunnan hyväksyntää, koska se muistuttaa varauman peruuttamista. Katson, että koska varaumamuutos välttämättä pakottaa muuttamaan lainsäädäntöä eduskuntalailla, ei varauman vahvistaminen toistaiseksi voimassa olevaksi ole PeL 80 :n vastaista lainsäädäntövallan siirtämistä. Kyseessä ei myöskään ole PeL 94 :n vastainen valtiosopimusten hyväksyntävallan siirtäminen eduskunnalta hallitukselle. Tämä puolestaan johtuu sitä, ettei PeL 94 yleensäkään puhu varaumista. Yhteenvedon omaisesti katson siis, että hallituksen esityksen 220/2005 perustelulausuma (ponsiehdotus) voidaan hyväksyä esitetyssä muodossa. Helsingissä 20 päivänä helmikuuta 2006 Ilkka Saraviita Liite 1. 37 artikla Varaumat 1. Valtio voi allekirjoittaessaan tämän yleissopimuksen tai tallettaessaan ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjansa varata itselleen oikeuden olla säätämättä kansallisessa lainsäädännössään rangaistavaksi teoksi osittain tai kokonaan 4, 6 8, 10 ja 12 artiklassa tarkoitettua toimintaa tai 5 artiklassa määritettyä passiivista lahjontaa. 2. Valtio voi allekirjoittaessaan tämän yleissopimuksen tai tallettaessaan ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjansa selittää, että se käyttää hyväkseen 17 artiklan 2 kappaleessa tarkoitettua varauman mahdollisuutta.
3. Valtio voi allekirjoittaessaan tämän yleissopimuksen tai tallettaessaan ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjansa selittää, että se voi kieltäytyä antamasta 26 artiklan 1 kappaleen mukaista keskinäistä oikeusapua, jos pyyntö koskee rikosta, jota pyynnön vastaanottanut sopimuspuoli pitää poliittisena rikoksena. 4. Valtio ei voi tämän artiklan 1, 2 ja 3 kappaletta soveltamalla tehdä varaumaa useampaan kuin viiteen näissä kappaleissa mainittuun määräykseen. Muita varaumia ei voi tehdä. Samanlaatuiset varaumat, jotka tehdään 4, 6 ja 10 artiklaan, katsotaan yhdeksi varaumaksi. 38 artikla Selitysten ja varaumien voimassaolo ja tarkastelu 1. Tämän yleissopimuksen 36 artiklassa tarkoitetut selitykset ja 37 artiklassa tarkoitetut varaumat ovat voimassa kolmen vuoden ajan siitä päivästä, jona yleissopimus tulee kyseisen valtion osalta voimaan. Tällaiset selitykset ja varaumat voidaan kuitenkin uudistaa samanpituiseksi ajaksi. 2. Kaksitoista kuukautta ennen selityksen tai varauman voimassaolon päättymispäivää Euroopan neuvoston pääsihteeri ilmoittaa voimassaolon päättymisestä kyseiselle valtiolle. Viimeistään kolme kuukautta ennen voimassaolon päättymistä valtio ilmoittaa pääsihteerille pitävänsä voimassa, muuttavansa tai peruvansa selityksensä tai varaumansa. Jos valtio ei antanut ilmoitusta, pääsihteeri ilmoittaa kyseiselle valtiolle, että sen selityksen tai varauman voimassaolon katsotaan automaattisesti jatkuvan kuuden kuukauden ajan. Jos kyseinen valtio ei ilmoita aikomuksestaan pitää voimassa tai muuttaa selitystään tai varaumaansa ennen tämän ajan päättymistä, selityksen tai varauman voimassaolo päättyy. 3. Jos sopimuspuoli antaa selityksen tai tekee varauman 36 tai 37 artiklan mukaisesti, se antaa ennen tämän uudistamista tai pyynnöstä selvityksen GRECO:lle perusteista, joilla sen voimassaolon jatkaminen perustellaan. Liite 2 Annettu: 03.12.2002 Tasavallan presidentin asetus lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen voimaansaattamisesta sekä yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta annetun lain voimaantulosta Tasavallan presidentin päätöksen mukaisesti, joka on tehty oikeusministerin esittelystä, säädetään:
1 Strasbourgissa 4 päivänä marraskuuta 1998 tehty lahjontaa koskeva Euroopan neuvoston rikosoikeudellinen yleissopimus, jonka eduskunta on hyväksynyt 11 päivänä kesäkuuta 2002 ja jonka tasavallan presidentti on hyväksynyt 12 päivänä heinäkuuta 2002 ja jota koskeva hy-väksymiskirja on talletettu Euroopan neuvoston pääsihteerin huostaan 3 päivänä lokakuuta 2002, tulee voimaan 1 päivänä helmikuuta 2003 niin kuin siitä on sovittu. 2 Yleissopimuksen hyväksymiskirjan tallettamisen yhteydessä Suomi on tehnyt seuraavat yleissopimuksen 37 artiklassa tarkoitetut varaumat: /f) Suomi ei säädä rangaistavaksi 12 artiklassa tarkoitettua toimintaa siliä osin kuin sitä ei voida pitää rangaistavana lahjusrikoksena tai rangaistavana osallisuutena sellaiseen rikokseen tai muuna rikoksena ja 2) Suomi soveltaa 17 artiklan 1 kappaleen b kohdan mukaista sääntöä omien kansalaisten osalta siten, että teolle asetetaan rikoslain 1 luvun 11 :n mukainen kaksoisrangaistavuuden vaatimus silloin, kun kysymyksessä on sopimuksen 7 tai 8 artiklassa tarkoitettu aktiivinen tai passiivinen lahjonta yksityisellä sektorilla, jollei teolla vakavasti loukata tai vaaranneta Suomen valtiollisia, sotilaallisia tai taloudellisia oikeuksia tai etuuksia.
0 *P0/jMf /f) >// /pm>'/s 3 9 Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 22.2.2006 KELLO 10.30 HE 220/05 vp lahjontaa koskevaan Euroopan neuvoston rikosoikeudelliseen yleissopimukseen tehtyjen varaumien voimassaolon jatkamisen hyväksymisestä Esityksessä tarkoitetut Suomen po. yleissopimukseen tekemät varaumat ovat voimassa kolme vuotta ja lakkaavat tämän vuoksi olemasta voimassa, jos Suomi ei ennen 1.8.2006 tee ilmoitusta varaumien jatkamisesta. Yleissopimuksen 38 artiklan mukaan varaumat voidaan uudistaa samanpituiseksi ajaksi. Hallitus esittää nyt. että eduskunta hyväksyisi Suomen pitävän sopimuksen artikloihin tekemänsä varaumat voimassa toistaiseksi. Perustuslain 94 :n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy mm. sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Eduskunnan hyväksyminen vaaditaan myös tällaisen velvoitteen irtisanomiseen. Tällaisen vaatimuksen eduskunnalta saatavasta hyväksymisestä on käytännössä katsottu koskevan myös eduskunnan hyväksymistä vaativaan sopimukseen tai muuhun velvoitteeseen tehtäviä varaumia (esim. juuri nyt kyseessä olevan yleissopimuksen hyväksymistä koskenut pevl 29/01 vp sekä pevl 16/05 vp). Tulkinta perustuu ajatukseen, jonka mukaan tällaiset varaumat vaikuttavat niiden Suomea sitoviksi tulevien kansainvälisten velvoitteiden sisältöön tai laajuuteen, joiden hyväksyminen kuuluu eduskunnalle. Samasta velvoitteiden sisältöä koskevasta syystä on käytännössä myös katsottu, että sellaisen varauman peruuttamiseen, jonka eduskunta on hyväksynyt (tai jonka hyväksymisestä sen olisi nykyisen perustuslaintulkinnan mukaan tullut päättää), on saatava eduskunnan hyväksyminen (esim. pevl 9/03 vp).
Nyt puheena olevien varaumien on perustuslakivaliokunta katsonut koskevan lainsäädännön alaa (pevl 29/01 vp) ja eduskunta on yleissopimuksen hyväksyessään samalla hyväksynyt ko. varaumat. Varaumat hyväksyessään eduskunta ei tietääkseni ole (en ole tarkistanut) lausunut erikseen mitään varaumien voimassa pitämisen ajasta. Kun kyseessä on juridisesti merkittävä ja Suomen kansainvälisen sitoutumisen tarkkaa sisältöä koskeva eduskunnan kannanotto, on tässä tilanteessa nähdäkseni lähdettävä siitä, että varauman hyväksyminen koskee vain varauman sitä aikaa, jonka varauma on yleissopimuksen 38 artiklan mukaan voimassa ilman sopimusvaltion uusia, varaumaa koskevia tahdonilmaisuja. Asian oikeudelliseen arviointiin ei toisin sanoen tässä vaikuta se, että varauman kohdalla on ehkä tosiasiassa ajateltu varauman pitempiaikaista tai toistaiseksi voimassaoloa. Jos varauman voimassaoloa halutaan jatkaa, se vaatii tämän mukaisesti eduskunnan uuden hyväksynnän. Eduskunnan jo antaman hyväksymisen ulottuvuuden käsittämistä tällä tavoin "tarkasti" ja vastaavasti uuden hyväksymisen vaatimista varauman jatkamiselle puoltaa tässä nähdäkseni myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa pevl 16/05 vp näkyvä valmius edellyttää eduskunnan uutta hyväksymispäätöstä. Kyseessähän oli hyväksymisen hankkiminen sille, että Suomi liittyessään ko. sopimuksen lisäpöytäkirjaan samalla viittaa jo aikaisemmin sopimukseen liittyessään antamaansa selitykseen. Eduskunnan uuden hyväksymisen hankkiminen varauman voimassaolon jatkamiselle on siten nähdäkseni tarpeen. Tämä on lähtökohtana myös hallituksen esityksessä. Esityksessä ehdotetaan nyt, että eduskunta hyväksyisi varauman voimassapitämisen toistaiseksi ja ehdotetaan samalla, että menettelystä hankittaisiin perustuslakivaliokunnan kannanotto. Esityksen perustelujen mukaan merkitsisi ehdotettu hyväksymismenettely yhtäältä sitä, että varauman voimassaolon jatkamista sopimuksen 38 artiklan mukaan aina kolmen vuoden kuluttua ei tarvitsisi saattaa erikseen eduskunnan hyväksyttäväksi, ja toisaalta sitä, että päätös varauman jättämisestä uusimatta ko. kolmen vuoden määräajan päättyessä edellyttäisi eduskunnan hyväksymisen hankkimista. Edelleen mahdollinen on tietysti sellainen menettely, jossa eduskunta antaa - niin kauan kuin varauma halutaan pitää voimassa - kolmen vuoden välein hyväksyntänsä varauman jatkamiselle sopimuksen 38 artiklan mukaisesti. Ainakaan mitään selvää estettä ei mielestäni ole myöskään sille esityksessä tavoitellulle menettelylle, jossa eduskunta antaa hyväksymisensä ko. varaumien pitämiselle voimassa toistaiseksi. Lähtökohtana tässä on se, että eduskunnan tehtävänä on hyväksymismenettelyn puitteissa päättää siitä, minkälaisiin (lainsäädännön alaan kuuluviin) velvoitesisältöihin Suomi sitoutuu/voi sitoutua. Tähän velvoite(tai normi-)sisältöön väistämättä kuuluu myös kysymys velvoitteen sitovuusajasta. Kunkin kansainvälisen
11 sopimuksen järjestelmä luonnollisesti asettaa rajoja sille, minkälaista kokonaisuutta ja minkälaisia sisältöjä eduskunnan hyväksymisratkaisu voi koskea. Siinä määrin kuin valtiosopimuksen oma säännöstö jättää tilaa, on lähtökohtaisesti kuitenkin eduskunnan oma asia päättää, millaiselle sisällölle se (yhdellä päätöksellä) hyväksymisensä antaa. Pari pientä varausta tai kommenttia on kuitenkin syytä esittää. Hyväksymispäätöksen sisällön pitää tietysti olla tämän voimassaoloaikaa koskevan kysymyksen osalta yksiselitteinen. Riittävän selväksi pitää tehdä myös se, tarkoitetaanko hallituksen sitomista niin, että varauman määrävuosittaisesta jatkamisesta luopuminen edellyttää eduskunnan hyväksyntää. (Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ei tässä kohden mielestäni ole sillä tavoin itsestään selvä kuin perusteluissa annetaan ymmärtää). Ehdotettua järjestelyä voidaan sinänsä pitää työn säästön ja joustavuuden nimissä hyvänä. Pienenä haittana voidaan kuitenkin pitää sitä, että eduskunnan tosiasiallisten mahdollisuuksien vaikuttaa varaumien poistamiseksi voidaan ajatella heikkenevän, kun ei ole jatkoajan määrävuosittaista hyväksymismenettelyä eikä muutakaan järjestelyä, jonka puitteissa kysymys varaumien voimassaolon lopettamisesta tai niiden pysyttämisestä tulisi luontevasti eduskunnassa erikseen keskusteltavaksi.
12 /o/im. Veli-Pekka Viljanen HE 220/2005 vp LAHJONTAA KOSKEVAAN EUROOPAN NEUVOSTON RIKOSOIKEUDELLISEEN YLEISSOPIMUKSEEN TEHTYJEN VARAUMIEN VOIMASSAOLON JATKAMISEN HYVÄKSYMISESTÄ Eduskunnan perustuslakivaliokunta 22.2.2006 Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi lahjontaa koskevaan Euroopan neuvoston yleissopimukseen vuonna 2002 tehtyjen kahden varauman pitämisen voimassa toistaiseksi. Kyseisen yleissopimuksen (SopS 107-108/2002) 38 artiklan mukaan sopimukseen tehtävät varaumat ovat voimassa kolmen vuoden ajan siitä päivästä, jona yleissopimus tulee kyseisen valtion osalta voimaan. Varaumat voidaan kuitenkin uudistaa samanpituiseksi ajaksi. Perustuslain 94 :n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muista syistä eduskunnan hyväksymisen. Eduskunnan hyväksyminen vaaditaan myös tällaisen velvoitteen irtisanomiseen. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on katsonut, että jos kansainväliseen sopimukseen tehtävä varauma tai vastaava vaikuttaa lainsäädännön alaan kuuluvan tai eduskunnan hyväksymistä muutoin vaativan sopimusmääräyksen sisältöön tai laajuuteen, on varauman tai vastaavan tekemiseen niin ikään saatava eduskunnan hyväksymiseen. Samoin sellaisen varauman peruuttaminen, jonka eduskunta on hyväksynyt tai jonka päättämisestä eduskunnan olisi tullut päättää, edellyttää eduskunnan hyväksymistä (ks. esim. PeVL 4/2001 vp, s. 2). Hyväksyessään vuonna 2002 asianomaisen yleissopimuksen eduskunta hyväksyi myös siihen tehdyt varaumat (EV 85/2002 vp). Eduskunnan perustuslakivaliokunta piti eduskunnan suostumusta varaumien tekemiseen tarpeellisena, koska varaumat koskevat lainsäädännön alaan kuuluvia asioita (PeVL 29/2001 vp, s. 2).
Hallituksen esityksessä on eduskunnan hyväksymispäätöksen alaa tulkittu siten, että eduskunnan on katsottava antaneen suostumuksen varauman voimassaoloon vain sopimuksen 38 artiklan mukaiseksi kolmeksi vuodeksi (ks. HE, s. 4). Tätä hallituksen esityksen tulkintaa on pidettävä perusteltuna. Koska asiaa koskevasta hallituksen alkuperäisestä esityksestä (HE 77/2001 vp) ja esityksen eduskuntakäsittelyn yhteydessä syntyneestä aineistosta (ks. PeVL 29/2001 vp) ei ilmene muuta tarkoitetun, on eduskunnan hyväksymispäätöksen tältä osin katsottava koskevan varauman voimassa pitämistä vain sopimuksen 38 artiklan tarkoittaman ajan. Hallituksen esityksessä ehdotetaan nyt eduskunnan hyväksymistä varaumien voimassa pitämiseen toistaiseksi, siis laajemmin k%in 38 artikla tarkoittaa. Tämä merkitsisi sitä, että Suomi voisi vastaisuudessa jatkaa varauman voimassa pitämistä ilman eduskunnan uutta hyväksyntää varauman voimassaoloajan pidentämiselle. Käsitykseni mukaan kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä koskevasta perustuslain 94 :stä ei johdu valtiosääntöoikeudellista estettä esitetylle menettelylle. Siten eduskunta voi jo tässä yhteydessä antaa hyväksymisensä myös varauman uusimiselle sopimuksen 38 artiklan mukaisen alkavan kolmivuotiskauden päättyessä. Kun eduskunta nyt nimenomaan hyväksyisi sopimukseen tehtyjen varaumien pitämisen voimassa toistaiseksi, merkitsisi tämä sitä, että varauman uusimatta jättämiseen tulee saada vastaisuudessa eduskunnan hyväksyminen. Käsillä olevassa asetelmassa varauman uusimatta jättäminen nimittäin rinnastuu toistaiseksi voimassa olevan varauman peruuttamiseen. Edellä olevin perustein katson, että hallituksen esityksessä tarkoitettuun yleissopimukseen tehtyjen varaumien voimassaoloajan pidentämiseen tarvitaan eduskunnan hyväksyminen ja että tästä hyväksymisestä päätetään perustuslain 94 :n mukaisesti äänten enemmistöllä. Ls/PeV/HE220/2005/IS Herra puheenjohtaja Käsillä olevan hallituksen esityksen valtiosääntöoikeudellinen ongelmakohta näyttää olevan eduskunnan varaumasuostumuksen pysyväisluonteisuus ("toistaiseksi") ja varaumasuostumuksen tarpeellisuus ylipäätään. Hallituksen ehdotus on tekstimäärältään pieni mutta ongelmaltaan uusi ja mielenkiintoinen. Esityksen tarkoittama sopimusteksti näyttää vaativan varauman toistamista kolmivuotiskausittain. Suostumusponnen sisältö poikkeaa siten sopimustekstistä. Näiden
14 seikkojen arvioimiseksi on lyhyesti kuvattava eduskunnan toimivaltaa kansainvälisiin velvoitteisiin liittyvistä ratkaisuista (PeL 94.2 ) sekä toiseksi kansainvälisen oikeuden sääntöjä varaumien merkityksestä. Perustuslain 3 :n 1 momentin mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta. Päätösvalta siitä, millaisiin kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin Suomen valtio sitoutuu, säädetään PeL 93 :ssä. Päätösvalta kuuluu laajasti ottaen hallintoon (kansainvälisen sopimuksen alleldrjoittamisvaltuudet, sopimuksen ratifiointi, irtisanominen ja, (perustuslakivaliokunnan omaksuman tulkintalinjan mukaan) varaumien tekeminen sopimuksiin. Valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, on eduskunnan hyväksyttävä (PeL 94 :n 1 momentti). Päätettäessä lainsäädännön alaan kuuluvista sopimuksista ja muista velvoitteista ja niitä muotoavista varaumista eduskunta myötävaikuttaa tasavallan presidentin (yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa) päätösvallan käyttöön. Hyväksymispäätöksen lisäksi lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset on voimaansaatettava lailla ( 9 5 ). Tällainen laki on suoraan lainsäädäntövallan käyttämistä ja kuuluu eduskunnan toimivaltaan jo PeL 3.1 :n seurauksena. PeL 95 :n sisältönä on mm. osoittaa, että Suomi soveltaa ns. dualistista päättelytapaa Suomen oikeusjärjestyksen suhteessa Suomea sitoviin kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin. Samasta lainsäädännön alaan tehtävästä seikasta tehdään siis kaksi erillistä päätöstä eduskunnassa: hyväksyntä ponsipäätöksellä ja voimaansaattaminen lailla. Dualistinen järjestelmä vahvistaa eduskunnan toimivallan lainsäätäjänä. Kansainvälisen oikeuden mukaan (Wienin valtiosopimuskonventio) valtio on velvollinen noudattamaan ratifioimaansa kansainvälisoikeudellista velvoitetta. Valtion sitoutumistahto voidaan osoittaa muillakin menetelmillä kuten hy-väksymisasiakirjan tallettamisella, josta nyt oli alkujaan kysymys. Ratifiointipäätös vastineineen kuuluu Suomessa tasavallan presidentin päätösvaltaan valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Kun valtio on velvoitteeseen sitoutunut, sitä on noudatettava, eikä valtio voi väistää velvoitetta esimerkiksi väittämällä, että sen sisäinen lainsäädäntö on ristiriidassa sopimusvelvoitteen kanssa. Tällaisen ristiriidan välttäminen toteutetaan suomalaisessa dualismissa voimaansaattamislailla: kansallinen oikeusjärjestys saatetaan vastaamaan sopimuksen asettamia velvoitteita. Nyt esillä olevassa tapauksessa ei ole kysymys voimaansaattamislain säätämisjärjestyksestä. Em. valtiosopimuskonventio (sitova, Suomenkin ratifioima kansainvälisoikeudellinen sopimus niistä säännöistä, joita sovelletaan valtioiden välisiin sopimuksiin) sallii valtion tekevän varaumia ratifioimiinsa sopimuksiin tietyin edellytyksin. Varauman ideana on se, että ilmoittamalla muille sopijaval-tioille varaumasta, valtio saa oikeuden sisäisessä lainsäädännössään poiketa ratifioidun valtiosopimuksen muita valtioita sitovista velvoitteista. Yleensä varaumia saa tehdä vain, jos ratifioitava valtiosopimus sen sallii. Nyt on kysymyksessä tällainen tilanne, sillä hallituksen esityksessä tarkoitettu Euroopan neuvoston sopimus sallii varaumien tekemisen tietyillä tavoin (Liite 1). Kuten hallituksen esityksessä selostetaan, Suomi on tehnyt sopimukseen varaumia (Liite 2). Halutessaan valtio voi peruuttaa varauman. Tämän seurauksena valtiosopimuksen varaumassa tarkoitetut kohdat tulevat valtiota sitoviksi, ja valtion sisäisen lainsäädännön on vastattava uutta tilannetta: valtion on noudatettava vastaisuudessa ja sisäisessä lainsäädännössään niitä velvoitteita, joista alkujaan irrottauduttiin varaumalla.
Suomessa on tapana, että ratifioinnin yhteydessä ilmoitettavat varaumat mainitaan sopimuksen voimaansaattamisasetuksessa (eikä siis voimaansaattamislaissa). Nyt käsillä olevan yleissopimuksen tapauksessa ei käytetty ratifiointimenettelyä vaan sitä oikeudellisesti vastaavaa hyväksymiskirjan tallettamismenettelyä. Varauman ilmoittaminen on tasavallan presidentille kuuluva toimivaltuus. Varaumien lisäksi on eräitä muita samankaltaisia mekanismeja rajata valtioiden sopimukseen liittyviä oikeudellisia velvoitteita, mutta niistä ei nyt ole kysymys. Varaumat ja perustuslaki Perustuslaki ei säädä siitä, tarvitaanko varaumien tekemiselle tai niiden peruuttamiselle eduskunnan suostumus. Kuten hallituksen esityksestä käy ilmi, perustuslakivaliokunta on toistuvasti tulkinnut perustuslakia siten, että varaumia tarkoittavat Suomen (tasavallan presidentin yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa) ratkaisut on hyväksyttävä eduskunnassa. Mielestäni tämä on hyväksyttävä tulkinta: varaumat ovat edellä kuvatulla tavalla välillistä lainsäädäntövallan käyttämistä. Niillä rajataan ja määritetään sitä, missä määrin Suomen sisäinen oikeus eduskuntalain tasolla tulee sidotuksi. Varaumilla on joskus muitakin kuin lainsäädäntövaltaan liittyviä tavoitteita, mutta ne syrjäytetään tässä. Lahjontaa koskeva Euroopan neuvoston rikosoikeudellinen yleissopimus varaumineen Kuten hallituksen esityksessä kuvataan, eduskunta hyväksyi rikosoikeudellisen yleissopimuksen sekä siihen tehdyt varaumat, Edellä jo todettiin, että varaumat ovat yleensä sallittuja vain, jos siitä sopimuksessa säädetään. Nyt käsiteltävänä oleva yleissopimus sisältää edellä viitatun, rakenteeltaan tavanomaisesta poikkeavan varaumajärjestelmän. Tavallisesti varauma annetaan toistaiseksi, ja se voidaan tarvittaessa peruuttaa sopimuksessa yksityiskohtaisemmin säädettävin menettelytavoin. Yleissopimus ei siis salli toistaiseksi (tai pysyvästi) voimassa olevia varaumia. Varauma voitiin tehdä vain määräajaksi, kolmevuotiskaudeksi kerrallaan. Jos sitä ei uudisteta, varauman vaikutus lakkaa sopimuksessa yksityiskohtaisemmin määritellyin tavoin. Tämän seurauksena valtio tulee vaikenemisen seurauksena sidotuksi varaumassa tarkoitettuun velvoitteeseen. Valtion on toisin sanoen noudatettava uutta oikeustilaa. Suomen tapauksessa tämä merkitsisi sitä, että kaikki ne lainsäädäntötoimet, joilta vältyttiin varaumilta, tulevat välttämättömiksi. Ilman varaumien uusimista Suomen on toisin sanoen muutettava lainsäädäntöään. Yleissopimuksen varaumajärjestelmä eroaa klassisesta varaumajärjestel-mästä siinäkin, että ennen uuden varauman tekemistä valtion on annettava erityinen selvitys yleissopimusta valvovalle erityiselimelle (lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä, GRECO), kuten hallituksen esityksen perustelujen mukaan on tehtykin. Eduskunnan aikanaan hyväksymät varaumat tarkoittivat tietysti varaumia sellaisina, millaisina yleissopimus ne salli. Eduskunta ei toisin sanoen voinut hyväksyä pysyvää tai toistaiseksi voimassa olevaa varaumaa, koskei sopimus sellaisia tunne. Niin ollen, ja kun hallituksen esityksen perustelujen mukaan Suomi tahtoo ylläpitää nykyistä oikeustilaa, varauman uusiminen on välttämätöntä. Tästä taas mielestäni seuraa, että määräajan toistaminen eli jatkaminen uudella varaumalla on eduskunnan lainsäädäntövaltaan kuuluva asia ja siten välttämätön. Toisin sanoen, jos varaumia ei toisteta, Suomi joutuisi säätämään yleissopimuksen 12 artiklassa tarkoitetun, suomalaiseen kriminalisointiperinteeseen yleisyytensä vuoksi heikohkosti soveltuvan ja PeL 8 :ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen
16 kannalta arveluttavan muutoksen rikoslakiin. Samaten 17 artiklaa tarkoittavan varauman poistaminen pakottaisi muuttamaan suomalaista lakia ( mm. kaksoiskansalaisuuden vaatimus). Varaumien uusiminen on siis lainsäädännön alaan kuuluva asia. Varaumien voimassapitäminen toistaiseksi Kun eduskunta hyväksyi alkuperäisen sopimuksen (EV 85/2002/HE 77/2001), ei hallituksen esityksen perusteluissa eikä perustuslakivaliokunnan tai lakivaliokunnan kannanotossa puhuttu varaumasuostumuksen voimassaoloajasta. Lähden siitä, että varaumien edellytettiin olevan sellaisia, joita sopimustekstissä säädetään (kolmivuotiskausittain annettavat määräaikaiset varaumat). Ponsimuotoilu ei alleviivannut varaumien ja eduskunnan suostumuksen pysyvyyttä. Ponnessa viitattiin suoraan sopimuksen 37 artiklan 1 kohtaan. Voi-maansaattamisasetus viittaa yleisesti 37 artiklaan kokonaisuutena. Kummassakaan ei tosin viitata varaumien voimassaoloa koskevaan 38 artiklaan. Hallituksen nyt esillä olevan esityksen ponsipäätösehdotuksen mukaan eduskunta hyväksyy em. varaumien voimassapitämisen "toistaiseksi". Sopimusteksti taas ei näytä sallivan toistaiseksi voimassaolevia varaumia. Esityksen perusteluosa on tältä osin vaikeaselkoinen. Perusteluissa kirjoitetaan (palsta II) mm. "Koska määräaikaisista varaumista tulisi näin ollen tosiasiallisesti toistaiseksi voimassa olevia...". Minusta niin ei voi olla, koska se olisi yleissopimuksen 38 artiklan sanamuodon vastaista. Pysyvyyttä olisi vain suhteessa eduskunnan uuteen hyväksyntään. Olen ymmärtänyt niin, että "toistaiseksi" voimassapitämisen hyväksymällä tullaan siihen, että uuden kolmivuotiskauden jälkeen varaumien toistettua uudistamista ei tarvitse enää toimittaa eduskunnan hyväksyttäväksi. Toisaalta Suomi joutuisi tällaisen ilmoituksen kuitenkin tekemään, mutta tällä kertaa ilman eduskunnan suostumusta. Jos olen ymmärtänyt asian niin kuin tarkoitettu, kysymyksessä olisi jonkinlainen "varaumavaltuutus". Päätöksenteko siitä, pidetäänkö varaumia tois-tettuin valtion ilmoituksin voimassa eduskuntaa enää kuulematta, näyttäisi siis olevan tarkoituksena. Voitaisiinko tällaista valtuutuskonstruktiota pitää perustuslain mukaisena? Kuten hallituksen esityksen perusteluissa viitataan, perustuslakivaliokunta ei alkuperäisen hallituksen esityksen yhteydessä pohtinut varaumien määräaikaisuuden problematiikkaa. Olen edellä jo lähtenyt siitä, että sopimusta va-raumineen ei voitu hyväksyä muussa muodossa kuin mitä sopimusteksti tarkoittaa. Teksti oli perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä ja siitä näkyi, että varauma voi olla voimassa vain kolmivuotiskauden. Todettakoon kylläkin, että hallituksen esityksen 220/2005 perustelulausuman mukaan (Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus, II palsta) "asia ei kuitenkaan ole ollut esillä käsiteltäessä sopimuksen hyväksymistä koskevaa hallituksen esitystä perustuslakivaliokunnassa". Asia ei ehkä ollut keskustelun kohteena, mutta sopimus oli hallituksen esityksen osana luettavana ja sikäli "esillä". Perustuslakivaliokunta näyttää suhtautuneen torjuvasti valtiosopimuksiin liittyviin valtuutuksiin, viimeksi lausunnossa kriisinhallintolaista. Itse olin valmis hyväksymään tuolloin esillä olleen, Yhdistyneisiin Kansakuntiin liittyneen valtuutuksen. Jos eduskunta hyväksyy ponsipäätöksen varaumien voimassapitämisestä " toistaiseksi" eikä vain seuraavan kolmivuotiskauden, eduskunta tällaisella päätöksellä luovuttaa pois sen kontrollivallan, joka sille jäisi, jos ponsi muotoiltaisiin siten, että se viittaa eduskunnan suostumuksen osalta vain seuraavaan kolmivuotiskauteen. Mielestäni
tällainen valtuutus, jolla kylläkin on liittymäkohta lainsäädäntövallan käyttöön, ei ole PeL 80 :n vastaista lainsäädäntövallan (materiaalista) siirtämistä eli delegointia hallitukselle. Asiallisesti sillä tietysti on liittymäkohta PeL 80.1 :ssä säädettyihin ihmisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Hallitus (tarkemmin sanoen tasavallan presidentti valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta) voi pysyvän varaumavaltuuden kautta päättää kahdesta vaihtoehdosta. Se voi joko: 1.esittää uuden varauman, jolloin kansallista rikoslainsäädäntöä ei tarvitse muuttaa (suhteessa laajentuvaan krimialisointiin ja kaksoiskansalaisuuteen) tai 2.pidättäytyä varaumien uudistamisesta tai muuttaa varaumien alaa pienentävään suuntaan, jolloin hallituksen on samalla valmisteltava hallituksen lainsäädäntöesitykset siitä, että kansallista rikoslakia muutetaan varaumamuu-toksen vaatimalla tavalla. Samaten ratkaisu edellyttäisi ilmeisesti eduskunnan hyväksyntää, koska se muistuttaa varauman peruuttamista. Katson, että koska varaumamuutos välttämättä pakottaa muuttamaan lainsäädäntöä eduskuntalailla, ei varauman vahvistaminen toistaiseksi voimassa olevaksi ole PeL 80 :n vastaista lainsäädäntövallan siirtämistä. Kyseessä ei myöskään ole PeL 94 :n vastainen valtiosopimusten hyväksyntävallan siirtäminen eduskunnalta hallitukselle. Tämä puolestaan johtuu sitä, ettei PeL 94 yleensäkään puhu varaumista. Yhteenvedon omaisesti katson siis, että hallituksen esityksen 220/2005 perustelulausuma (ponsiehdotus) voidaan hyväksyä esitetyssä muodossa. Helsingissä 20 päivänä helmikuuta 2006 Ilkka Saraviita Liite 1. 37 artikla Varaumat 1. Valtio voi allekirjoittaessaan tämän yleissopimuksen tai tallettaessaan ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjansa varata itselleen oikeuden olla säätämättä kansallisessa iainsäädännössään rangaistavaksi teoksi osittain tai kokonaan 4, 6 8, 10 ja 12 artiklassa tarkoitettua toimintaa tai 5 artiklassa määritettyä passiivista lahjontaa. 2. Valtio voi allekirjoittaessaan tämän yleissopimuksen tai tallettaessaan ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjansa selittää, että se käyttää hyväkseen 17 artiklan 2 kappaleessa tarkoitettua varauman mahdollisuutta. 3. Valtio voi allekirjoittaessaan tämän yleissopimuksen tai tallettaessaan ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjansa selittää, että se voi kieltäytyä antamasta 26 artiklan 1 kappaleen mukaista keskinäistä oikeusapua, jos pyyntö koskee rikosta, jota pyynnön vastaanottanut sopimuspuoli pitää poliittisena rikoksena. 4. Valtio ei voi tämän artiklan 1, 2 ja 3 kappaletta soveltamalla tehdä varaumaa useampaan kuin viiteen näissä kappaleissa mainittuun määräykseen. Muita varaumia ei voi tehdä. Samanlaatuiset varaumat, jotka tehdään 4, 6 ja 10 artiklaan, katsotaan yhdeksi varaumaksi.
18 38 artikla Selitysten ja varaumien voimassaolo ja tarkastelu 1. Tämän yleissopimuksen 36 artiklassa tarkoitetut selitykset ja 37 artiklassa tarkoitetut varaumat ovat voimassa kolmen vuoden ajan siitä päivästä, jona yleissopimus tulee kyseisen valtion osalta voimaan. Tällaiset selitykset ja varaumat voidaan kuitenkin uudistaa samanpituiseksi ajaksi. 2. Kaksitoista kuukautta ennen selityksen tai varauman voimassaolon päättymispäivää Euroopan neuvoston pääsihteeri ilmoittaa voimassaolon päättymisestä kyseiselle valtiolle. Viimeistään kolme kuukautta ennen voimassaolon päättymistä valtio ilmoittaa pääsihteerille pitävänsä voimassa, muuttavansa tai peruvansa selityksensä tai varaumansa. Jos valtio ei antanut ilmoitusta, pääsihteeri ilmoittaa kyseiselle valtiolle, että sen selityksen tai varauman voimassaolon katsotaan automaattisesti jatkuvan kuuden kuukauden ajan. Jos kyseinen valtio ei ilmoita aikomuksestaan pitää voimassa tai muuttaa selitystään tai varaumaansa ennen tämän ajan päättymistä, selityksen tai varauman voimassaolo päättyy. 3. Jos sopimuspuoli antaa selityksen tai tekee varauman 36 tai 37 artiklan mukaisesti, se antaa ennen tämän uudistamista tai pyynnöstä selvityksen GRECO:lle perusteista, joilla sen voimassaolon jatkaminen perustellaan. Liite 2 Annettu: 03.12.2002 Tasavallan presidentin asetus lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen voimaansaattamisesta sekä yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta annetun lain voimaantulosta Tasavallan presidentin päätöksen mukaisesti, joka on tehty oikeusministerin esittelystä, säädetään: Strasbourgissa 4 päivänä marraskuuta 1998 tehty lahjontaa koskeva Euroopan neuvoston rikosoikeudellinen yleissopimus, jonka eduskunta on hyväksynyt 11 päivänä kesäkuuta 2002 ja jonka tasavallan presidentti on hyväksynyt 12 päivänä heinäkuuta 2002 ja jota koskeva hy-väksymiskirja on talletettu Euroopan neuvoston pääsihteerin huostaan 3 päivänä lokakuuta 2002, tulee voimaan 1 päivänä helmikuuta 2003 niin kuin siitä on sovittu. 2 Yleissopimuksen hyväksymiskirjan tallettamisen yhteydessä Suomi on tehnyt seuraavat yleissopimuksen 37 artiklassa tarkoitetut varaumat:
1) Suomi ei säädä rangaistavaksi 12 artiklassa tarkoitettua toimintaa siltä osin kuin sitä ei voida pitää rangaistavana lahjusrikoksena tai rangaistavana osallisuutena sellaiseen rikokseen tai muuna rikoksena ja 2) Suomi soveltaa 17 artiklan 1 kappaleen b kohdan mukaista sääntöä omien kansalaisten osalta siten, että teolle asetetaan rikoslain 1 luvun 11 :n mukainen kaksoisrangaistavuuden vaatimus silloin, kun kysymyksessä on sopimuksen 7 tai 8 artiklassa tarkoitettu aktiivinen tai passiivinen lahjonta yksityisellä sektorilla, jollei teolla vakavasti loukata tai vaaranneta Suomen valtiollisia, sotilaallisia tai taloudellisia oikeuksia tai etuuksia.
P e (/r t /koo6 V-P J A PeVL */2006 vp HE 220/2005 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO */2006 vp Hallituksen esitys lahjontaa koskevaan Euroopan neuvoston rikosoikeudelliseen yleissopimukseen tehtyjen varaumien voimassaolon jatkamisen hyväksymisestä Lakivaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 7 päivänä helmikuuta 2006 lähettäessään hallituksen esityksen lahjontaa koskevaan Euroopan neuvoston rikosoikeudelliseen yleissopimukseen tehtyjen varaumien voimassaolon jatkamisen hyväksymisestä (HE 220/2005 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi lakivaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto lakivaliokunnalle, Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - erityisasiantuntija Anna-Elina Pohjolainen, oikeusministeriö - lainsäädäntösihteeri Kaija Suvanto, ulkoasiainministeriö - professori Mikael Hiden - professori Veli-Pekka Viljanen. Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut - professori Ilkka Saraviita. HE 220/2005 vp Versio 0.1
PeVL */2006 vp HE 220/2005 vp HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Suomen pitävän Strasbourgissa 4 päivänä marraskuuta 1998 tehdyn lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen 12 artiklaan ja 17 artiklan 1 kappaleen b kohtaan tekemänsä varaumat voimassa toistaiseksi. Yleissopimukseen tehtyjen varaumien voimassaolon jatkaminen on tarkoitettu tulemaan voimaan, kun siitä ilmoitetaan yleissopimuksen tallettajalle, kuitenkin viimeistään 31 päivänä heinäkuuta 2006. Esityksen käsittelyjärjestysperusteluissa ehdotusta arvioidaan perustuslain 94 :n ja sitä koskevan perustuslakivaliokunnan käytännön kannalta. Perustelujen mukaan ehdotetusta eduskunnan suostumuksesta voidaan päättää äänten enemmistöllä. Hallitus on kuitenkin perustuslakivaliokunnan lausunnon hankkimista esityksestä suotavana, koska ehdotetusta menettelytavasta ei ole aikaisempaa kokemusta. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Perustuslain 94 :n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy muun ohella sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on lähdetty myös siitä, että eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellä suostumuksen sellaisten sopimusmääräyksiä koskevien varaumien, selitysten ja julistusten tekemiseen, jotka vaikuttavat eduskunnan hyväksymistä vaativien sopimusmääräysten sisältöön tai laajuuteen itse sopimukseen verrattuna (ks. PeVL 16/2005 vp, s. 2/II ja siinä mainitut valiokunnan lausunnot). Eduskunnan suostumus tarvitaan lisäksi sellaisen varauman tai vastaavan peruuttamiseen, jonka eduskunta on hyväksynyt tai jonka hyväksymisestä eduskunnan olisi nykyisin vallitsevan perustuslaintulkinnan mukaan päättää (PeVL 9/2003 vp, s. 2/II, PeVL 61/2001 vp, s. 2/1). Eduskunta on hyväksyessään esityksessä tarkoitetun yleissopimuksen samalla hyväksynyt tehtäväksi varaumat sopimuksen 12 ja 17 artiklaan. Perustuslakivaliokunta katsoi tuolloisesta
PeVL */2006 vp HE 220/2005 vp esityksestä antamassaan lausunnossa varaumien koskevan lainsäädännön alaan kuuluvia asioita, minkä vuoksi eduskunnan suostumus oli tarpeen niiden tekemiseen (PeVL 29/2001 vp, s. 2/1). Tehdyt varaumat ovat yleissopimuksen 38 artiklan 1 kappaleen mukaan voimassa kolme vuotta. Varaumat voidaan kuitenkin uudistaa samanpituiseksi ajaksi. Perustuslakivaliokunta yhtyy hallituksen esityksestä ilmenevään käsitykseen siitä, että eduskunta on yleissopimuksen hyväksymisen yhteydessä antanut suostumuksen tehdä varaumat kolmen vuoden määräajaksi. Varaumien uudistaminen edellyttää siten jollei eduskunta muuta päätä eduskunnan uutta suostumusta. Esityksessä pyydetään eduskunnan suostumusta siihen, että Suomi pitää yleissopimukseen tekemänsä varaumat voimassa toistaiseksi. Tällöin varaumat on mahdollistaa uudistaa ilman eduskunnan kulloinkin erikseen antamaa suostumusta uudistamiseen. Valiokunta ei näe perustuslain 94 :n 1 momentista johtuvia esteitä esityksen mukaisen eduskunnan päätöksen tekemiseen. Eduskunnan annettua suostumuksensa varaumien pitämiseen voimassa toistaiseksi, tulee varaumien mahdolliselle uusimatta jättämiselle pyytää eduskunnan suostumus. Uusimatta jättäminen nimittäin rinnastuu valiokunnan mielestä varauman peruuttamiseen. Eduskunnan suostumuksesta esityksessä tarkoitettujen varaumien tekemiseen on aikanaan päätetty äänten enemmistöllä perustuslakivaliokunnan annettua asiasta lausunnon (PeVL 29/2001 vp). Suostumuksesta samojen varaumien pitämiseen voimassa toistaiseksi päätetään niin ikään äänten enemmistöllä. Lausunto Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että eduskunnan suostumus on tarpeen lahjontaa koskevaan Euroopan neuvoston rikosoikeudelliseen yleissopimukseen Suomen tekemien varaumien pitämiseen voimassa toistaiseksi, ja että tästä päätetään äänten enemmistöllä. Helsingissä X päivänä helmikuuta 2006
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok vpj. Arja Alho /sd jäs. Hannu Hoskonen /kesk Sinikka Hurskainen /sd Roger Jansson Ix Irina Krohn /vihr Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Salonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk ^ Ilkka Taipale /sd Astrid Thors Ix Jan Vapaavuori /kok. Valiokunnan sihteerinä on toiminut PeVL */2006 vp HE 220/2005 vp Lausunto valiokuntaneuvos Sami Manninen. Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että eduskunnan suostumus on tarpeen lahjontaa koskevaan Euroopan neuvoston rikosoikeudelliseen yleissopimukseen Suomen tekemien varaumien pitämiseen voimassa toistaiseksi, ja että tästä päätetään äänten enemmistöllä. Helsingissä X päivänä helmikuuta 2006 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok vpj. Arja Alho/sd jäs. Hannu Hoskonen /kesk Sinikka Hurskainen /sd Roger Jansson Ix Irina Krohn /vihr Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk