Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 104 keskiviikkona kello 8.30

Transkriptio

1 Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 104 keskiviikkona kello ) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3) HE 134 lainsäädännöksi Valtion ravitsemiskeskuksen muuttamisesta valtionyhtiöksi, HE 137 laiksi Suomen rahapajasta annetun lain kumoamisesta, HE 168 lainsäädännöksi Valtion tietokonekeskuksen muuttamisesta valtionyhtiöksi ja HE 169 lainsäädännöksi Valtion painatuskeskuksen muuttamisesta valtionyhtiöksi - I käsittely. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Neuvotteleva virkamies Veikko Liuksia Valtiovarainministeriö - Professori Mikael Hidfen - Professori Antero Jyränki - Lainopin kandidaatti Juhani Salminen - Professori Ilkka Saraviita 4) HE 303 laiksi työntekijäin eläkelain 9 :n poikkeuksellisesta soveltamisesta vuonna 1993 sekä laeiksi työntekijäin työeläkemaksun huomioon ottamisesta eräissä päivärahoissa - I käsittely. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Hallitusneuvos Tuulikki Haikarainen Sosiaali- ja terveysministeriö - Professori Mikael Hiden - Professori Antero Jyränki - Lainopin kandidaatti Juhani Salminen - Professori Ilkka Saraviita Päätetään jatkokäsittelystä. 5) HE 288 vuonna 1993 perittäviä sosiaaliturvamaksuja koskevaksi lainsäädännöksi - I käsittely jatkuu. Lähetekeskustelu jatkuu. 6) HE 274 laiksi työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain muuttamisesta

2 I < - I käsittely jatkuu. Lausuntoluonnos : yleiskeskustelu - yksityis kohtainen käsittely. 7) HE 202 vuoden 1993 veroasteikkolaiksi - I käsittely jatkuu. Lausuntoluonnos : yleiskeskustelu - yksityis kohtainen käsittely. 8) Muut mahdolliset asiat 9) Seuraava kokous on keskiviikkona klo ) Kokouksen päättäminen

3 3 Herra puheenjohtaja Hallituksen esityksen mukaan vuoden 1993 työeläkeindeksiä sovellettaessa otetaan indeksitarkistuksia vähentävänä huomioon työeläkemaksusta aiheutuva 1,5 prosentin alenema. Toisin sanoen vahvistettu pisteluku 1714 muutetaan pisteluvuksi 2688.Vastaavasti päivärahaperusteisia etuuksia laskettaessa otetaan huomioon työeläkemaksun 1,5 prosentin ansiotasoa alentava vaikutus. Ymmärrän muutoksen niin, että esim. ansioon sidottuja sairauspäivärahoja alennetaan 1,5 prosenttia. Tulkintakysymyksinä ovat: 1. Voidaanko ansaintaeläkkeiden kertymää alentaa siitä miksi se on vahvistettu (pistelukualennus) HM 6 :ssä säädetystä omaisuudensuojasäännöksestä huolimatta sekä 2. Kun pisteluku jo on vahvistettuunko alentamista pidettävä taannehtivana puuttumisena jo vahvistettuun eläketasoon (välillisesti myös kysymys omaisuudensuojasäännöksen tulkinnasta). -myönteinen vastaus merkitsee sitä, että työeläkelain soveltamislaki vaatisi perustuslain säätämisjärjestyksen. 3 Merkitseekö päivärahaperusteisten etuuksien alentaminen työeläkemaksun suuruutta vastaavalla osalla puuttumista lakisääteiseen perusturvaan VJ 66,7 :ssä säädetyllä tavalla, -myönteinen vastaus merkitsee, että päivärahoja koskeva laki on jätettävissä lepäämään. Ansioeläkkeet Perustuslakivaliokunnan aikaisemmista ansioeläkkeitä koskevista tulkinnoista on jo tehty selkoa. Lähtökohtana on vanha ajatuskonstruktio, jonka mukaan ansioeläke (työsuhde- ja virkasuhde-eläkkeet) on osa maksettua palkkaa. Eläketason alentaminen taannehtivasti (jo ansaitut erät ja vahvistetut eläkkeet laskuperusteineen) on HM 6 :ssä säädetyn omaisuudensuojan vastaista.tulevaisuudessa kertyvään eläketurvaan sen sijaan voidaan puuttua tavallisella lailla. Sääntöä ei perustuslakivaliokunnan usein mainittujen lausuntojen mukaan voida pitää täysin ehdottomana. Pienehköjä ja taannehtivastikin vaikuttavia tarkistuksia mm.indeksin välityksellä voidaan suorittaa tavallisilla laeilla. Hallituksen esityksessä esitetty eläkkeen laskentaperusteen muutos (heikennys) vaikuttaa taannehtivasti sikäli, että se koskee myös jo vahvistettuja eläkkeitä. Eläkkeensaajille ei makseta lain pääsäännön mukaisesti määräytyvää

4 4 eläkettä. Heidän eläkkeensä ei toisin sanoen suoraan seuraa Työntekijäin eläkelain 9 :ssä säädetyllä tavalla palkkatasoa. vaan alittaa sen 1.5 prosentilla. Työssä olevien henkilöiden palkkataso ei siis täysimääräisesti vaikuta eläkkeisiin. Toisaalta.Työssä olevien henkilöiden tosiasiallinen ansiotaso (ns.ostovoima) on työeläkemaksun takia (joka on luonteeltaan vero) alentunut tuon l,5%:n verran. Voidaan ajatella, että eläkeindeksin huonontaminen kytkee eläkkeensaajat palkkatason sijasta työssä käyvien tosiasialliseen ansiotasoon (palkka vähennettynä veronluontoisella maksulla.) Kun sekä työssä käyvät että eläkeläiset voitaneen kohtuudella asettaa samankaltaisen lisärasituksen alaiseksi nykyisessä taloudellisessa ahdinkotilassa,katsoisin,että sittenkin suhteellisen pieni eläketason alennus mahtuu siihen muuntokehykseen jonka perustuslakivaliokunta siteeratuissa lausunnoissa on katsonut perustuslain mukaiseksi. Edellä sanottu ei koske kansaneläkettä, johon nyt ei kosketakaan. Kansaneläke ei ole HM 6 :n suojaamakaan se on suoranaista sosiaaliturvaa (niin kohtuuttomalta kuin tämä saattaa tuntua vuosikymmeniä töitä tehneestä henkilöstäjoka ei ole TEL- tai VEL-järjestelmien piirissä).kansaeläk-keen ainoana suojana on VJ 66,7 :n lepäämään jättämissäännöstö. Se on kuitenkin HM 6 :n tarjoamaa suojaa olennaisesti heikompi. Vahvistetun indeksin muuttaminen. Työeläkeasetuksen 9 :n mukaan sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaa joka kalenterivuodeksi työntekijän eläkelain 9 :ssä tarkoitetun palkkaindeksiluvun käyttäen perusteena edellisen vuoden kolmannen vuosineljänneksen keskimääräistä palkka- ja hintatasoa. Indeksiluku on julkaistava viimeistään puolitoista kuukautta ennen sen kalenterikuukauden alkuajosta lukien sitä sovelletaan. Hallituksen lakiehdotuksen l :stä käy ilmi,että vuodelle 1993 on jo vahvistettu palkkaindeksiluku (1714).Voimassaolevaa ministeriön päätöstä siis muutetaan lailla. Ministeriön päätöksen muuttaminen lailla ei sinänsä ole oikeudellisesti ongelmallista (normihierarkianäkökulma).asiaa voidaan kuitenkin tarkastella taannehtivuustaustaa vastaan samaan tapaan kuin asuntotukilain muutoksen yhteydessä.tuolloinhan lakia esitettiin muutettavaksi siten, että vuodeksi vahvistettua tukitasoa voitiin muuttaa kesken tukipäätöksen voimassaolokauden - kesken vuotta ja mahdollisesti toistuvastikin. Tätä seikkaa valiokunnassa arvioidessani en pitänyt asiaa perustuslakiasiana, vaikka tietynlaisesta taannehtivuudesta oli kysymys. Taannehtivuus ei vaikuttanut kenellekään jo maksettuihin asumistukiin. Katsoin taannehtivuussuojan koskevan vain jo maksettavaksi langenneita tukieriä. Laki tosin puhui "lainvoimaisesta" asumistukipäätöksestä. Toisena argumenttina oli se,että "lainvoimaisuudellaan hallinnossa eri sisältö kuin siviili- ja prosessioikeudessa. Lainvoimaisia hallintopäätöksiä voidaan muuttaa siviili- ja rikosprosessuaalisia lainvoimaisia ratkaisuja pääsäännön mukaan ei (lainhuudot, lainvoimaiset tuomiot jne.). Tiedossa ei ole, minkälaiseen ratkaisuun asumistukilain muutosmahdollisuuden perustuslainmukaisuudesta perustuslakivaliokunta on päätynyt. Jos päätöksessä on kiinnitetty huomiota asumistuen "Iainvoimaisuuteen", Sama arviointi lienee kohdistettava nyt esillä olevaan ensimmäiseen (ja ehkä myös toiseen, päivärahojen kytkentä TEL-indeksiin) lakiehdotukseen.voidaan näet

5 5 ajatella,että eläkeindeksi on - kun se on vahvistettu - samaan tapaan "lainvoimainen" sanan hallinto-oikeudellisessa mielessä kuin asumistukipäätöskin. Asumistukipäätös ja eläkeindeksipäätös eroavat toisistaan olennaisella tavalla.asumistukitasoa määrittäessään valtioneuvosto voi käyttää yhteiskuntapoliittista harkintavaltaa.tukitaso on tosin sidoksissa budjetin määrärahoihin,mutta niitähän voidaan eduskunnan lisäbudjettipäätöksin muuttaa. Eläkeindeksipäätös näyttää olevan tiukasti lakisidonnaista harkintaa.eläkeindeksi on vahvistettava asetuksen 9 :n kriteerien mukaisesti.laskelmassa voidaan periaatteessa päätyä vain yhteen ainoaan (palkkatasoa tiettynä ajankohtana vastaavaan) lopputulokseen. Eläkeindeksin muuttaminen tapahtuu - toisin kuin asumistukitapauksessa - lakitasossa.harkintavaltaa indeksin suuruuden suhteen ei siirretä ministeriöportaaseen. Lainsäätäjä (eduskunta ja tasavallan presidentti) tekee yhteiskuntapoliittisen päätöksen jolla eläkeläisten ansiokehitys (sen alentuminen) sidotaan työssäkäyvän väestön tosiasiallisen ansiotason alentumi-seen. Mikäli siis perustuslakivaliokunnan asumistukiratkaisusta ei muuta johdu,olen sitä mieltä,ettei eläkeindeksipäätöksen muuttaminen lailla (sikäli taannehtivin vaikutuksin että jo vahvistettu päätös muutetaan) edellytä perustuslain säätämisjärjestystä. Perusluonteeltaan eläkelain poikkeus ei taannehdi.se tulee voimaan vasta ja vaikuttaa vasta sen jälkeen maksettaviin eläke-eriin. Työeläkemaksujen (so. indeksialennuksen) huomioonottaminen päivärahoissa. Lakiesityksessä ei luetella kaikkia niitä päivärahojajoiden tasoon muutos vaikuttaa.hallituksen esityksen perusteluissa sensijaan mainitaan alennuksen kohteeksi joutuvat päivärahat (lakiviittauksin s.2).luettelo lienee tyhjentävä.joskin tämä seikka lienee syytä tarkistaa. Perusturvan määritelmiin ei enää kannattane paneutua.asiaa on ensisijassa arvioitava tunnetun lakilistan pohjalta.lakilistan ja perustuslakivaliokunnan antaman tulkintasäännön mukaan pääperiaate on se,että jokaiselle turvataan lepäämään jättämissäännöstön tarkoittamalla suojalausekkeella täyden kansaneläkkeen suuruinen toimeentulotaso (välttämätön toimeentulon perusturva jokaiselle). Säätämisjärjestystä ajatellen merkittävät päivärahat ovat lakilistassa (sellaisena kuin se esiintyi esim.hallituksen esityksessä 234/1991 laiksi valtiopäiväjärjestyksen muuttamisesta) sairausvakuutuslaissa (364/63) tarkoi- tettu sairauspäiväraha sekä äitiys-,isyys- ja vanhempainrahan vähimmäispäiväraha, työttömyysturvalaissa (602/84) tarkoitettu peruspäiväraha lapsikorotuksineen sekä ansioon suhteutetun päivärahan perusosa.näihin päivärahoihin ei lepäämään jättämiskiellon sovellettavana ollessa voi suorittaa nyt esitettyä 1,5% :n alennusta.

6 6 Hallituksen esityksessä mainitaan tukimuotoja jotka ovat lakilistassa (kuntoutusrahan vähimmäistaso,aleneeko sekin?,rintamaveteraanien varhaiseläke?) Lakiehdotusta ei voida äänestää lepäämäänjos lain työntekijäin eläkemaksun huomioonottamisesta päivärahoissa 1 merkitsee sitä,ettei näihin päivärahoihin puututa.voi olla,että lain soveltamiskriteeri täyttää tämän edellytyksen (työtuloihin sidotut päivärahat).en jaksanut käydä läpi kaikkia suojattuja päivärahatyyppejä silmällä pitäen sitä,ovatko ne kaikki tuon työtulokriteerin ulottumattomissa. Tätä seikkaa tulisi tiedustella sosiaalilainsäädännön ammattilaisilta. Totean kuitenkin,että ansiosidonnaisten päivärahojen voidaan eräin edellytyksin katsoa kuuluvan VJ 66.7 :n suojalausekkeen piiriin. Alkuperäisessä,lepäämään jättämissäännöstön kumoamista valmistelleen komitean mietinnössä,suojalakijärjestelmää (VJ 66a ) tarkoittaneessa hallituksen esityksessä ja lepäämään jättämissäännöstön poistamista tarkoittaneessa hallituksen esityksessä suojalausekkeen piiriin jätettiin eräät ansiotasoon suhteutetut etuudetnäin silloin kun yleinen (kaikille tuleva)perusetuus ja " vähimmäisturvaa vastaava ansioon sidottu etuus kuuluvat samaan korvausjärjestelmään." Hallituksen esittämä jälkimmäinen laki voidaan jättää lepäämäänjos tämän järjestelmäyhtäläisyyden piiriin kuuluva minimitason ansiopäiväraha joutuu alentamisen kohteeksi. Yhteenkin suojalausekkeen alaiseen etuuteen puuttuminen vie koko lain VJ 66,7 :n soveltamisalaan.kuten sanottu,edellä selostetuin tavoin suojattujen päivärahojen poisrajautumisen pystynee tarkistamaan vain sosiaalilainsäädäntöä hyvin tunteva henkilö.koko lakisääteisen perusturvan ideologia tuli valtiopäiväjärjestykseen Kansaneläkelaitoksen kautta ja perustuu sikäläiseen käsitteistöön.siellä lienee myös tieto siitä,mitä järjestelmäyhtäläisyydellä tarkoitettiin. X Antero Jyränki/ PeV P.M. HE 303/1992 vp (työntekijäin eläkelain 9 :n poikkeuksellinen soveltaminen) Esityksen tarkoituksena on poiketen siitä, mitä työntekijäin eläkelain 9 :ssä säädetään, supistaa työeläkkeiden indeksikorotusta v voimassa olevan lain mukaisesta 1,9 %:stä 0.4 %:iin. Samalla supistettaisiin eräiden TEL-indeksiin

7 7 sidottujen päivärahaperusteisten etuuksien indeksikorotusta v Kysymys varallisuusarvoisten etuuksien perustuslaisuojasta Työntekijäin eläkelain mukaisen eläkkeen on asianomainen itse palkkaansa liittyen ansainnut. Oikeus tällaiseen eläkkeeseen on sellainen varallisuusarvoinen etuus, jonka pysyvyyttä suojataan HM 6 ;ssä. Esillä olevan lakiehdotuksen kohdalla ongelmana on se, kuuluuko suojeltavaan etuuteen myös oikeus eläkkeen pysyttämiseen reaaliar-voisena. Vastaavantyyppinen tapaus on ollut esillä PeVissä v (PeVL 1/1975 II vp) p jolloin muutettiin eläkkeiden indeksitarkistusjär-jestelmää. PeV: n kannanottoa tässä yhteydessä voidaan lukea siten, että arvioitaessa tarkistus järjestelmän muutoksen perustuslainmukaisuutta, oli olennaisesti asiaan vaikuttavaa mm. se, aiheuttiko uusi lainsäädäntö eläkkeensaajan eläkkeen markkamääräisen pienenemisen siitä, mikä eläke oli ennen uuden lainsäädännön voimaantuloa. PeV:n mainitusta kannasta ei suoraan ole luettavissa sellainen 2 käsitys, että eläkkeen ansaitseminen on myös eläkkeen tulevien indeksikorotusten ansaitsemista. Mutta siitä saatetaan lukea, että Jo voimaan tullut ja maksettu indeksikorotus kuuluu suojattuun eläkkeeseen - ja ehkä myös se seikka, että omaisuudenturvasäännök-set suojaavat jotenkin yleisesti oikeutta eläkkeen reaaliarvon säilyttämiseen. Jos tuote linjaa seurataan tässäkin tapauksessa, vuoden 1993 korotuksen osittaisen leikkaamisen voi todeta tapahtuvan tavallisella lailla, siinä kun ei vähennetä eläkkeiden markkamnäärlä siitä, mitä ne ovat käsillä olevan lain voimaan tullessa. Entä miten on laita niiden julkisoikeudellisten etuuksien, joiden indeksikorotusta samalla tässä yhteydessä leikataan?

8 8 Julkisperusteinen sosiaalinen etuus ei vakiintuneen tulkinnan mukaan pääsääntöisesti tule osalliseksi varallisuudelle HM 6 m mukaan kuuluvasta sosiaaliturvasta. Sosiaalista avustusta voidaan tavallisolla lailla ra j oittaa, edellyttäen, että asianomainen voimaansaattaminen tapahtuu niin, ettei sillä kajota voimassa olleen lain aikana maksettaviksi tulleisiin avustuksiin* On siis edellytetty tiettyä konkretisoitumisen astetta, jotta sosiaa-liotuua pääsisi osalliseksi varallisuuden perustuslainturvasta. KysymyksQsaä ei nyt ole kuitenkaan taannehtiva puuttuminen asianomaisten etuuksien markkamääriin, sellaisina kuin ne on myönnetty tai sellaisina kuin niitä on maksettu taikka sellaisina kuin ne ovat maksettaviksi erääntyneet ennen käsillä olevan lakiehdotuksen voimaantuloa. Siihen nähden vuoden 1993 indeksikorotuksen leikkaaminen tältäkin osin voi tapahtua tavallisella lailla-kysymys toimeentulon lakisääteisestä perusturvasta Indeksileikkaus koskee TEL-indeksin ansio-osaa, joka ei kuulu VJ 66 :ssä tarkoitettuun toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan. Sitä vastoin monet muut TEL-indaksin mukaan tarkistettavat etuudet kuuluvat tuohon perusturvaan. Sellaisia ovat ainakin sotilasvammalaissa tarkoitetut korvaukset, sairausvakuutuslain mukainen sairauspäiväraha sekä äitiys-, isyys- ja vanhempainraha. 3 Siltä osin. kuin etuudet ovat luettavissa perusturvaan nousee kysymys, kuuluuko "toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan" myös indeksikorotuksen asianomaisilla etuuksille suoma turva huonontumista vastaan? Perustuslakivaliokunta lähti tunnetussa mietinnössään puoltamaan etuuksien institutionaalista suojaa. Halli-tuskin esityksessään VJ 66 :n tarkistamiseksi katsoi, että etuuden laissa säädettu indekslkorotusmekanismi kuuluu "lakisääteisen turvan" käsitteen piiriin - Jos mekanismi oli voimassa kun uusi VJ 66 hyväksyttiin.

9 9 Toiselta puolen leikkaus on suhteellisesti niin vähäinen, että sen tuskin voi sanoa vaikuttavan kenenkään yksilön perusturvaa tosiasiassa heikentävästi* Tällaisten vähäisten leikkauksen mahdollisuuden perustuslakivaliokuntakin aikanaan totesi. Sanottuun nähden olen taipuvainen katsomaan, ettei lndeksileik-kaus kaj oa " toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan" j a ettei sitä siksi voida jättää lepäämään.