Syrjimätön ulkomaalaisvalvonta

Transkriptio

1 Syrjimätön ulkomaalaisvalvonta Ulkomaalaisvalvonnan suorittaminen ja tehtävien kirjaaminen tavalla, joka on omiaan ehkäisemään syrjivää etnistä profilointia Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Rikos- ja prosessioikeuden pro gradu -tutkielma Toukokuu 2017 Jarkko Lehtinen,

2 II Tiivistelmä ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Yksikkö Oikeustieteiden laitos Tekijä Jarkko Lehtinen Työn nimi Syrjimätön ulkomaalaisvalvonta Ulkomaalaisvalvonnan suorittaminen ja tehtävien kirjaaminen tavalla, joka on omiaan ehkäisemään syrjivää etnistä profilointia Pääaine Työn laji Aika Sivuja Rikos- ja prosessioikeus Pro gradu Toukokuu Tiivistelmä Tutkielman aiheena on ulkomaalaisvalvonnan suorittaminen ja tehtävien kirjaaminen tavalla, joka on omiaan ehkäisemään syrjivää etnistä profilointia. Syrjivää etnistä profilointia tapahtuu silloin, kun henkilö valikoituu ulkomaalaisvalvonnan kohteeksi etnisyytensä perusteella. Kohdentamalla ulkomaalaisvalvonta analyysin, käytökseen ja toimintaan liittyvien havaintojen, satunnaisotannan tai muun valvonnan perusteella, syrjintää ei tapahdu. Tutkimusaineistona on kirjallisen materiaalin lisäksi satunnaisotannalla valitut 60 poliisin ulkomaalaisvalvontatehtävää vuodelta Poliisihallituksen tutkimuslupa POL Tutkimusaineiston perusteella poliisin kentällä tapahtuva ulkomaalaisvalvonta on pääosin järjestyspoliisitoiminnan ja liikennevalvonnan yhteydessä tapahtuvaa valvontaa. Valvontatehtävistä vain pienessä osassa kohdevalinnan perusteet on merkitty tehtävälomakkeeseen. Koska valvonnan tulee olla läpinäkyvää ja syrjimättömyyden myös jälkeenpäin todettavissa, tehtäväkirjauksia suositellaan kehitettäväksi siten, että kohdevalinnan perusteet merkitään tehtävälomakkeeseen. Tutkielma sisältää suosituksen siitä, miten ulkomaalaisvalvontaa tulee suorittaa ja tehtävät kirjata, jotta syrjintää ei tapahdu. Suositus on konkreettinen ja sisältää esimerkkejä. Avainsanat Syrjimättömyys, etninen profilointi, ulkomaalaisvalvonta, kohdevalinta, tehtäväkirjaukset

3 III SISÄLLYS LÄHTEET... V LYHENNELUETTELO... VIII KUVIOT JA TAULUKOT... IX 1 JOHDANTO Ulkomaalaisvalvonta nousee keskusteluun Etninen profilointi ja ulkomaalaisvalvonta TUTKIMUKSEN AIHE JA METODOLOGISET VALINNAT Tutkimuksen aihe Tutkimusongelma Metodologiset valinnat Reliabiliteetti ja validiteetti TEOREETTINEN VIITEKEHYS ULKOMAALAISVALVONTA, ETNINEN PROFILOINTI JA SYRJINTÄ Ulkomaalaisvalvonta Mitä on ulkomaalaisvalvonta ja miksi sitä tehdään? Valvontamuodot Etninen profilointi ja syrjintä Etninen profilointi kansainvälisesti Etnisen profiloinnin määritelmä Perustuslaki ja syrjinnän käsite Rikoslaki, yhdenvertaisuuslaki ja ulkomaalaislaki FRA linjaus profiloinnin hyväksyttävyydestä Välillinen syrjintä Yhdenvertaisuusvaltuutetun kannanotto Poliisihallituksen ohje Yhteenveto säätelystä ja käytetystä terminologiasta Ulkomaalaisvalvonnan kirjaaminen AINEISTOTUTKIMUS ULKOMAALAISVALVONNAN SUORITUSTAVAT SEKÄ TEHTÄVIEN SISÄLTÖ JA KIRJAAMINEN Ulkomaalaisvalvontatehtävien tyypit ja osuus kaikesta ulkomaalaisvalvonnasta Osuus kaikesta ulkomaalaisvalvonnasta...29

4 IV 4.2 Tyypillinen ulkomaalaisvalvonta Ulkomaalaisvalvontatehtävien kohteet ja tehtävien sisältö sekä tulokset Valvonnan tulokset Kohdevalintojen perusteet JOHTOPÄÄTÖKSET Johtopäätökset sääntelystä Termistöön liittyy ongelmia Etnisyyden osuus kohdevalinnassa määrittää profiloinnin hyväksyttävyyden Onko poikkeuksia, kuten erittäin vakava turvallisuusuhka? Esimerkkejä ja rajanvetoa Yhteenveto esimerkeistä Johtopäätökset suoritetusta valvonnasta ja kirjaustavoista Yleishavainnot poliisin ulkomaalaisvalvontatehtävistä Ulkomaalaisvalvonnan kohdevalintojen dokumentointia tulee kehittää Valvontaa suorittaville tulee laatia selkeät ohjeet esimerkein SUOSITUS ULKOMAALAISVALVONNAN SUORITTAMIS- JA KIRJAAMISTAVOIKSI SYRJIMÄTTÖMYYDEN JA LÄPINÄKYVYYDEN LISÄÄMISEKSI Periaatteet syrjimättömälle ulkomaalaisvalvonnalle Syrjimättömyyden periaate Etnisyyden käyttäminen profiloinnissa Voiko poiketa erittäin vakavan turvallisuusuhkan tilanteessa Toiminnan suuntaaminen etnisyyden perusteella ennen kohdevalintaa Ulkomaalaisvalvonnan suorittamistavat kentällä Ulkomaalaisvalvonta hälytystehtävien ja liikenteenvalvonnan yhteydessä Ulkomaalaisvalvonta jalkautuvan yjt-, nuoriso- ja alkoholivalvonnan yhteydessä Ulkomaalaisvalvonta osana työmaa-, yritys- ja ravintolatarkastuksia Etsintäkuulutettujen ulkomaalaisten tavoittaminen ja matkustajavalvonta Vain ulkomaalaisiin kohdennettu teemavalvonta Ulkomaalaisvalvontatehtävien kirjaaminen...58

5 V LÄHTEET KIRJALLISUUS Aer, Janne: Ulkomaalaisoikeuden perusteet. BALTO print Alasuutari Pertti: Laadullinen Tutkimus. 3. painos. Jyväskylä American Civil Liberties Union (ACLU): The Persistence of Racial and Ethnic Profiling in the United States. ACLU Euroopan unionin perusoikeusvirasto (FRA): Kohti tehokkaampaa poliisitoimintaa. Syrjivä etninen profilointi sen tausta ja ehkäiseminen: Opas. Euroopan unionin julkaisutoimisto Hallberg, Pekka Karapuu, Heikki, Ojanen, Tuomas Scheinin, Martin Tuori, Kaarlo Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeudet. 2. painos. WSOYpro (Hallberg ym. 2011) Helsingin Kaupunki: Helsingin ulkomaalaistaustainen väestö vuonna Helsingin kaupungin tietokeskus Helsingin poliisilaitos: Ulkomaalaisia koskevat tilastot Helsingistä vuodelta Polstat järjestelmä ( ). Helminen, Klaus Kuusimäki, Matti Rantaeskola, Satu: Poliisilaki. Helsinki 2012 Hirsjärvi, Sirkka Remes, Pirkko Sajavaara, Paula: Tutki ja kirjoita painos. Vantaa Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö (IOM): Syrjinnän vastainen käsikirja. Vammala Poliisihallitus: Laittoman maahantulon ja maassa oleskelun vastainen toimintaohjelma Poliisihallituksen julkaisusarja Rekiaro, Ilkka Robinson Douglas: Suomi/Englanti/Suomi Sanakirja. Jyväskylä 1995.

6 VI VIRALLISLÄHTEET HaVM 45/2014 vp: Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 169/2014 vp) laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta. HE 169/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta. POL : Poliisihallituksen ohje. Ulkomaalaisvalvonta POL : Helsingin poliisilaitoksen ohje. Ulkomaalaisvalvonta Helsingin poliisilaitoksessa P6_TA(2009)0314: Euroopan Parlamentin suositus Euroopan neuvostolle: European Parliament recommendation to the Council of 24 April 2009 on the problem of profiling, notably on the basis of ethnicity and race, in counter-terrorism, law enforcement, immigration, customs and border control SopS 37/1970/Suomen 23. määräaikaisraportti: Suomen 23. määräaikaisraportti. Raportti perustuu kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen. 12/2015. INTERNET-LÄHTEET Aamulehti: Poliisi: Ennätysmäärä epäiltyjä seksuaalirikoksia Helsingissä uudenvuoden aikana. Päivitetty [ ennatysmaara-epailtyja-seksuaalirikoksia-helsingissa-uudenvuoden-aikana /] ( ) Helsingin Sanomat: Etninen profilointi kielletty. Pääkirjoitus. Päivitetty ( ) Konttinen, Matti: Poliisi ja rajavartiolaitos tehostaneet ulkomaalaisvalvontaa Helsingin keskustassa "Onhan tämä tilanne muuttunut" Yle netti-uutinen. Päivitetty [ ( ). Malminen, Ulla: Poliisin tehostettu ulkomaalaisvalvonta joutuu selvitykseen etnistä profilointia ei saisi tapahtua. Yle kotimaa internet-uutinen. Päivitetty ( ).

7 VII Pehkonen, Kati: Poliisi Mustan Barbaarin kirjoituksesta: Illalla suoritettiin ulkomaalaisvalvontaa - tapahtumasta tehty rikosilmoitus. Iltalehti netti-uutinen. Päivitetty [ ( ). Sahlström Antti: Viranomainen: Summittaisen ulkomaalaisvalvonnan aika on ohi poliisin keinot vanhentuneita. Yle internet-uutinen. Päivitetty ( ). Teittinen, Paavo: Poliisiylijohtaja Seppo Kolehmainen: Väärä etninen profilointi on ehdottomasti kielletty. Helsingin Sanomat netti-uutinen. Päivitetty ( ). Viljamaa, Anne: Mustan Barbaarin syytökset nostivat kohun poliisin ulkomaalaisvalvonnasta HS kysyi helsinkiläisiltä etnisestä profiloinnista. Helsingin Sanomat internet-uutinen. Päivitetty ( ). OIKEUSTAPAUKSET Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Timishev v. Russia, 55762/00 ja 55974/00, Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeuskomitea Rosalind Williams Lecraft vs. Spain, 1493/2006, Yhdenvertaisuusvaltuutettu VVTDno ( ): Yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunto Poliisin ja Rajavartiolaitoksen yhteisestä ravintolavalvontaiskusta

8 VIII LYHENNELUETTELO ACLU American Civil Liberties Union EtL EIT EIS (ECHR engl.) esitutkintalaki Euroopan ihmisoikeustuomioistuin yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus, SopS 18-19/1990) FRA HE HS IOM Euroopan unionin perusoikeusvirasto hallituksen esitys Helsingin Sanomat Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö PL Suomen perustuslaki 721/1999 PKL pakkokeinolaki 806/2011 PolL poliisilaki 872/2011 RL rikoslaki 39/1889 SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja UlkL ulkomaalaislaki 301/2004 YhdenvertL yhdenvertaisuuslaki 1325/2014 Yjt YVV YK yleinen järjestys ja turvallisuus Yhdenvertaisuusvaltuutettu Yhdistyneet kansakunnat

9 IX KUVIOT JA TAULUKOT Kuvio 1. Etnisyys yhtenä poliisitoimenpiteen kohdevalintaperusteena Kuvio 2. Ulkomaalaistehtävien tyypit ja jakauma tutkimusaineistossa Kuvio 3. Valvonnan kohdehenkilöiden kansalaisuudet tutkimusaineistossa Kuvio 4. Ulkomaalaisvalvontatehtävien suoritteet tutkimusaineistossa Taulukko 1. Poliisin rikosperusteisesti kiinniottamat ulkomaalaiset henkilöt Helsingissä vuonna Kymmenen yleisintä kansallisuutta. Taulukko 2. Ulkomaalaisten tekemäksi epäillyt rikokset Helsingissä vuonna Kymmenen yleisintä kansallisuutta.

10 1 1 JOHDANTO 1.1 Ulkomaalaisvalvonta nousee keskusteluun Suomeen on perinteisesti saapunut vähän turvapaikanhakijoita verrattuna esimerkiksi Ruotsiin ja määrä on ollut melko vakio. Syksyllä 2015 määrä alkoi kuitenkin nopeasti kasvaa ja nousi muutamassa kuukaudessa kymmeniin tuhansiin. Ilmiö oli sodan jälkeisessä Suomessa uusi, koko Euroopan laajuinen ja juontui Irakin ja etenkin Syyrian huonosta turvallisuustilanteesta. Asia ei ole uusi, sillä suuria muuttoliikkeitä on Euroopan historiassa ollut useita. Suomen osalta muuttoliike on suuntautunut lähinnä Suomesta muihin maihin. Muuttunut tilanne edellytti Suomen viranomaisilta uusia tapoja vastaanottaa turvapaikanhakijoita. Kenties näkyvin uusi toimintatapa oli Tornioon perustettu turvapaikanhakijoiden järjestelykeskus. Vuodenvaihteessa Helsingin poliisilaitos tiedotti Uuden Vuoden viettoon liittyneestä seksuaalirikosilmiöstä Helsingissä. Epäiltyjen joukossa oli useita ulkomaalaisia. 1 Tässä yhteydessä poliisi tiedotti myös lisääntyneestä ulkomaalaisvalvonnan tarpeesta. Keväällä 2016 Helsingin poliisi tehosti kentällä tehtävää ulkomaalaisvalvontaa, josta uutisoitiin laajasti. 2 Samassa yhteydessä alkoi keskustelu etnisestä profiloinnista ulkomaalaisvalvonnassa. Keskustelussa todettiin useaan otteeseen, että tarkastuksia (ulkomaalaisvalvontaa) suorittavat viranomaiset eivät saa pitää kohteeksi valittujen henkilöiden fyysisiä tai etnisiä ominaisuuksia osoituksena heidän mahdollisesta laittomasta maassa oleskelustaan. 3 Alettiin puhua etnisestä profiloinnista. 1.2 Etninen profilointi ja ulkomaalaisvalvonta Etnistä profilointia käsiteltiin runsaasti eri medioissa. Pääasiallisena näkökulmana oli se, että etninen profilointi on kiellettyä. Muun muassa Helsingin Sanomat (HS) otti asiaan kantaa pääkirjoituksessa 4. Yle:n nettijutussa aihetta käsiteltiin muun muassa otsikoilla "Poliisin tehostettu ulkomaalaisvalvonta joutuu selvitykseen etnistä profilointia ei saisi tapahtua. Helsingin poliisi joutuu selvittämään yhdenvertaisuusvaltuutetulle, onko 1 Ks. esimerkiksi Aamulehti Ks. esimerkiksi Konttinen Ks. esimerkiksi Malminen Ks. Helsingin Sanomat 2016.

11 2 ulkomaalaisia valvottu väärin perustein." Jutussa yhdenvertaisuusvaltuutetun toimiston erityisasiantuntija Robin Harms toteaa "Kenenkään ei pitäisi joutua kokemaan, että hänet valitaan tarkastukseen ihon värin vuoksi. Jos näin on käynyt, se on vakava rikkomus ja virkavirhe." 5 Myöhemmin Yle julkaisi jutun "Viranomainen: Summittaisen ulkomaalaisvalvonnan aika on ohi poliisin keinot vanhentuneita." Jutussa yhdenvertaisuusvaltuutetun toimiston toimistopäällikkö Rainer Hiltunen toteaa, että Suomessa on vuonna 2015 tiukennettu lakia siten, että etninen profilointi on kiellettyä. "Samalla todettiin, että ulkomaalaisvalvontaa voi tehdä vain, jos se perustuu analysoituun ja tutkittuun tietoon, ei summittaiseen toimintaan." 6 Lain tiukentamisella Hiltunen viitannee ulkomaalaislain muutokseen /193. Tarkastelen muutosta jäljempänä. Jonkin ajan kuluttua keskustelu laantui alkaakseen taas uudelleen ns. Mustan Barbaarin tapauksen yhteydessä. Mediassa käsiteltiin laajasti sitä, oliko James Nikanderin (taiteilijanimeltään Musta Barbaari) sukulaisiin kohdistunut ulkomaalaisvalvonta asianmukaista. 7 HS uutisoi asiasta muun muassa "Mustan Barbaarin syytökset nostivat kohun poliisin ulkomaalaisvalvonnasta HS kysyi helsinkiläisiltä etnisestä profiloinnista". 8 Suomessa ja muualla Euroopassa on viimeisen parin vuoden aikana keskusteltu paljon ulkomaalaisvalvonnasta ja siihen liittyvästä syrjivän etnisen profiloinnin kiellosta. Suomessa uutisoinnista on havaittavissa, että osa jutuista näyttäisi sisältävän oletuksen siitä, että etnistä profilointia on tapahtunut, vaikka minkäänlaista selvitystä asioista ei lausumien aikana ollut tehty. Keskustelua leimaa myös tietynlainen epätäsmällisyys. Puhutaan paljon etnisestä profiloinnista erottamatta sitä sallitusta profiloinnista ja yhdistetään etninen profilointi ja ulkomaalaisvalvonta toisiinsa, kuin esimerkkeinä toisistaan. Mediakeskustelu voidaan tiivistää siihen, että viranomaisten on toimittava siten, ettei syrjivää etnistä profilointia tapahdu eikä valvonnassa ole piirteitä, jotka saavat henkilön kokemaan olevansa etnisen profiloinnin kohde. Lisäksi valvonnan tulee näyttää asialliselta myös ulkopuoliselle. Vaikka valvonta olisi ollut täysin asianmukaista, juttujen perusteella poliisin haasteena on ollut vähintäänkin läpinäkyvyys ja ulkopuolisille valvonnasta välittyvä kuva. 5 Malminen Sahlström Ks. esimerkiksi Pehkonen Viljamaa 2016.

12 3 Mitä itse asiassa on etninen profilointi ja miten se liittyy ulkomaalaisvalvontaan? Onko etninen profilointi syrjintää, joka on kielletty Suomen perustuslain 6 :ssä (PL 721/1999)? Miten ulkomaalaisvalvontaa tulee ylipäätään suorittaa, jotta se täyttää kaikki sille asetetut vaatimukset ja rajoitukset, sekä antaa toiminnasta tasapuolisen ja syrjimättömän kuvan? Näitä ja muita ulkomaalaisvalvontaan liittyviä kysymyksiä on syytä tarkastella sekä teoriassa että käytännössä. Poliisin ulkomaalaisvalvontaa koskevan ohjeistuksen on oltava omiaan ehkäisemään etnisen profiloinnin tapahtumista. Valvontatapojen oltava sellaisia, ettei ulkopuolisille tai valvonnan kohteella myöskään synny tuntemuksia syrjinnästä. Kirjaamistapojen taas on oltava sellaisia, että valvonnan asianmukaisuus voidaan kontrolloida jälkikäteen. Toivon, että tämä työ osaltaan edistää ulkomaalaisvalvonnan kehittymistä.

13 4 2 TUTKIMUKSEN AIHE JA METODOLOGISET VALINNAT 2.1 Tutkimuksen aihe Tutkimuksen aiheena on Syrjimätön ulkomaalaisvalvonta Ulkomaalaisvalvonnan suorittaminen ja tehtävien kirjaaminen tavalla, joka on omiaan ehkäisemään syrjivää etnistä profilointia, mikä on huomattavasti kasvaneen maahantulon ja valvontaan kohdistettujen syrjintäväitteiden kontekstissa ajankohtainen ja keskeinen aihe. Tutkimuksen laajempi tavoite on poliisin toiminnan kehittäminen ja läpinäkyvyyden lisääminen ulkomaalaisvalvonnassa. Teoriaosuudessa käsiteltävä etninen profilointi on asian saaman laajan huomion ja ajankohtaisuuden vuoksi mielenkiintoinen ja tärkeä tarkastelun kohde. Etninen profilointi ei liity pelkästään ulkomaalaislakiin (UlkL 301/2004) perustuvaan ulkomaalaisvalvontaan 9, joskin sitä on Suomessa käsitelty lähinnä siihen liittyen. Esitettyihin ulkomaalaisvalvontaa koskeviin kysymyksiin on pyrittävä löytämään vastaukset ja epätäsmällistä keskustelua on pyrittävä täsmentämään. En tarkastele etnistä profilointia valitusti ainoastaan ulkomaalaisvalvontanäkökulmasta, mutta viitekehyksestä johtuen se käytännössä muotoutuu yhdeksi ulkomaalaisvalvontaa koskevaksi kysymykseksi. 2.2 Tutkimusongelma Tutkimusongelmana on kysymys: Millä tavalla ulkomaalaisvalvonta tulee toteuttaa, jotta syrjintää ei tapahdu. Lisäksi tutkimuksessa pyritään selvittämään miten ulkomaalaisvalvonta tulee kirjata, jotta se täyttää sekä läpinäkyvyyden että jälkikäteisen kontrollin vaatimukset, sekä selvittämään täyttääkö nykyinen kirjauskäytäntö nämä tarpeet. Teoriaosuudessa on tarkoitus selvittää ulkomaalaisvalvontaa, etnistä profilointia ja syrjintää koskeva kansainvälinen ja kansallinen sääntely. Tarkastelen teoriaosuudessa sitä, mitä on etninen profilointi, mitä siitä on säädetty, millaisia ratkaisuja asiaan liittyen on annettu ja missä tilanteessa etnisyyden käyttäminen profiloinnissa on sallittua tai kiellettyä. 9 UlkL 3.1,1 :n mukaan ulkomaalainen on henkilö joka ei ole Suomen kansalainen. Ulkomaalaisvalvonta on saman lain 129a.1 :n mukaan kyseisen lain säännösten noudattamisen valvontaa ja laittoman maassa oleskelun torjuntaa.

14 5 Tarkastelen asiaa sekä kansallisen säätelyn että laajemmin Euroopan unionin tasolla. Toivon, että tarkastelulla on vaikutusta siihen, miten etnisyys profiloinnissa käsitetään ja miten sitä käsitellään eri viranomaisissa. Tämä tietenkin edellyttää, että tietoa viedään aktiivisesti kyseisille tahoille. Teoriaosuuden yhtenä tavoitteena on luoda malli, jolla voidaan arvioida sisältääkö tilanne etnistä profilointia, onko etnisyyden käyttäminen tilanteessa kiellettyä vai sallittua, ja määrittelemään poliisin suorittaman valvonnan hyväksyttävyys. Aineistotutkimuksella on tarkoitus selvittää, miten poliisi on suorittanut ulkomaalaisvalvontaa, miten partiot kirjaavat ulkomaalaisvalvontatehtäviä ja onko tehtäväkirjauksista nähtävissä, miten henkilöt on valittu ulkomaalaisvalvonnan kohteeksi. Tutkimusosan on tarkoitus tuottaa suositus siitä, miten ulkomaalaisvalvonta tulisi kirjata poliisin tietojärjestelmiin, mikäli aineisto antaa aihetta sellaisen antamiselle. Kirjaustavan on oltava omiaan estämään syrjivän etnisen profiloinnin tapahtumista. Osana tutkimusta pyrin myös laatimaan suosituksen siitä, miten ulkomaalaisvalvontaa tulisi suorittaa, jotta valvonnan läpinäkyvyys ja syrjivän etnisen profiloinnin kielto toteutuvat samaan aikaan valvonnan tavoitteiden kanssa. Mallin on tarkoitus sisältää muutamia vaihtoehtoisia tapoja suorittaa ulkomaalaisvalvontaa eri tilanteissa. Suosituksen tarve ja mahdollinen sisältö määrittyvät kirjallisuuskatsauksen sekä tutkimustulosten perusteella. Helsingin poliisilaitoksen johto on tietoinen tutkimuksesta ja sen tuloksia on tarkoitus hyödyntää Helsingin poliisilaitoksen toiminnan kehittämisessä. 2.3 Metodologiset valinnat Tutkimusmuotona on kvalitatiivinen (laadullinen) tutkimus, jossa ei ole selvää hypoteesia. Laadullinen tutkimus on toinen kahdesta päätutkimustyypistä kvantitatiivisesta (määrällisestä) ja kvalitatiivisesta. Jaottelu ei todellisuudessa ole näin selkeä ja tutkimukset sisältävät usein aineksia kummastakin tyypistä. Myös tämä tutkimus sisältää määrällistä

15 6 analyysiä ja tilastollista todistelua (kvantitatiivinen analyysi). 10 Laadullinen tutkimus tarkoittaa aineiston tarkastelua kokonaisuutena siten, että aineistosta pyritään muotoilemaan sääntöjä tai sääntörakenteita, joka pätevät koko aineistoon. 11 Alasuutari on kuvannut laadullisen tutkimuksen vaiheita jakamalla sen osiin: aineiston tarkastelu, havaintojen yhdistäminen ja arvoituksen ratkaiseminen (tehdään merkitystulkinta tutkittavasta ilmiöstä). 12 Kvalitatiivisessa tutkimuksessa tunnetaan useita kymmeniä tutkimuslajeja (analyysitapoja), joista tässä tutkimuksessa käytetään pääasiassa sisällönanalyysiä. Sisällönanalyysi on tutkimusmenetelmä, jossa aineistosta pyritään induktiivisella analyysillä tuomaan esiin havaittavia, odottamattomiakin seikkoja. Lähtökohtana ei siis ole kehitetyn teorian testaaminen, vaan aineiston monitahoinen ja yksityiskohtainen tarkastelu. 13 Koska tutkittava aineisto ja siitä tehtävät havainnot määrittävät tutkimuksen suuntaa, myös tutkimussuunnitelma muotoutuu ja tarkentuu tutkimuksen edetessä, sen mukaisesti mitä aineistosta käy ilmi. Teoriaosuudessa käsiteltävän kirjallisuuskatsauksen ohella varsinaisena tutkimuskohteena ovat ELS hätäkeskustietojärjestelmän ulkomaalaisvalvontatehtävät Helsingissä vuonna Tehtävälomakkeet muodostavat sisällönanalyysissä käytettävät tekstiaineiston. Kyseisenä vuonna tehtäviä oli yhteensä 641 kappaletta, joista tutkimusaineistoksi on otettu satunnaisotannalla 60 kappaletta eli 9,4 %. Aineisto on rajattu maantieteellisesti Helsinkiin, jonne suurin osa ulkomaalaisvalvontatehtävistä sijoittuu. Aineistosta tehdään analyysi, jonka tuloksena tehdyistä havainnoista pyritään induktiivisen päättelyn avulla tekemään tutkimuksen kannalta merkittäviä yleistyksiä. Yleistyksistä on tarkoitus edetä johtopäätöksiin tarvittavista kehittämistoimista. Tutkimuksen perimmäisenä tarkoituksena on siten asian tilan selvittämisen lisäksi poliisin toiminnan kehittäminen. 10 Alasuutari 1995, s Alasuutari 1995, s Alasuutari 1995, s Hirsjärvi Remes Sajavaara 2003, s. 155.

16 Reliabiliteetti ja validiteetti. Tutkimuksen reliaabelius tarkoittaa mittaustulosten toistettavuutta ja tutkimuksen kykyä antaa ei-sattumanvaraisia tuloksia. Siis sitä, päätyisikö toinen aineiston tarkastelija tai toinen samasta aiheesta laadittu tutkimus samaan lopputulokseen. Validius tarkoittaa mittarin tai tutkimusmenetelmän kykyä mitata juuri tutkittavana olevaa asiaa. 14 Validius tutkimuksessa merkitsee selityksen luotettavuutta annettuun kysymykseen. 15 Rajaamalla aineisto Helsingin alueelle, voidaan parantaa tutkimuksen reliabiliteettia. Koko Suomea koskevassa aineisto voisi alueellisten toimintatapaerojen vuoksi johtaa liialliseen vaihteluun, josta ei voi tehdä Helsingin alueen poliisitoimintaa koskevia yleistyksiä. Tutkimuksessa pyritään hyvään validiteettiin tutkimalla kohdennetusti ulkomaalaisvalvontaa koskevia tehtäviä ja niissä käytettyjä kirjaustapoja. Muiden ulkomaalaisia koskevien tehtävien sisällyttäminen tutkimukseen muuttaisi aineiston laatua siten, että vain pieni osa tehtävistä olisi varsinaisia ulkomaalaisvalvontatehtäviä. Sisällönanalyysi tutkimusmetodina sopii hyvin aineiston kokonaisvaltaiseen tarkasteluun ja johtopäätösten tekemiseen, sillä sen avulla on mahdollista tehdä implisiittisiä päätelmiä aineistosta. Ovatko Helsingin tulokset yleistettävissä koskemaan poliisin toimintaa koko maata ajatellen? Helsingistä kerätystä aineistoista tehdyt yleistykset saattavat olla päteviä, reliaabeleja, vain Helsingin alueella, mutta kyseinen seikka ei estä hyödyntämästä Helsinkiä koskevan tutkimuksen johtopäätöksiä ja suosituksia myös muualla Suomessa. Vaikka muun Suomen ulkomaalaisvalvontatehtävät saattavat toteutus- ja kirjaustavaltaan sekä määrältään poiketa Helsingin tutkimustuloksista, periaatteet, joiden mukaan ulkomaalaisvalvontaa tulee suorittaa, ovat kaikkialla samat. Näin on etenkin teoreettisen viitekehyksen ja sen pohjalta laadittujen valvontamallien osalta. Parhaat käytänteet ajatuksella laadittu suositus siitä, miten ulkomaalaisvalvontatehtäviä tulisi suorittaa ja kirjata, on täysin pätevä, validi, kaikkialle Suomeen. Alueellisesti kyse on lähinnä suosituksen soveltamisesta paikalliseen ympäristöön ja tilanteeseen sopivan valvontamallin valitsemisesta. 14 Hirsjärvi Remes Sajavaara 2003, s Hirsjärvi Remes Sajavaara 2003, s. 214.

17 8 Tutkimuksen kannalta on lähtökohtaisesti ongelmallista se, ettei kaikkia ulkomaalaisvalvontatehtäviä kirjata ulkomaalaisvalvontatehtäviksi. Näin tapahtuu silloin, kun ulkomaalaisvalvonta suoritetaan toisen poliisitehtävän yhteydessä tilanteessa, jossa ulkomaalainen on poliisitoiminnan kohteena muusta syystä (rikos, päihtymys tms). Asiaa on käsitelty tarkemmin varsinaisessa tutkimusosassa. Käytännön tasolla asiasta ei kuitenkaan muodostu ongelmaa, koska ulkomaalaisen ollessa poliisitoimenpiteen kohteena alun perin muusta syystä kuin ulkomaalaisvalvonnan suorittamiseksi, myöskään syrjivää etnistä profilointia ei voi tapahtua ulkomaalaisvalvonnan kohdentamisessa. Kohdevalinta on ollut muu poliisitoimenpide ja ulkomaalaisvalvontaa on suoritettu kyseisen tehtävän osana sen jälkeen, kun toimenpiteen kohteena olevan henkilön on todettu olevan ulkomaalainen. Tutkimuksen tavoitteen eli syrjimättömän ulkomaalaisvalvonnan osalta muun poliisitoiminnan yhteydessä tapahtuvat maassaolo-oikeuksien tarkastukset eivät ole keskeinen asia. Kysymys siitä, mihin seikkoihin muut poliisitoimenpiteet (esimerkiksi liikennevalvonnassa suoritetut tarkastukset) ovat alun perin pohjautuneet ja ovatko ne olleet perusteltuja ja kohdevalinnaltaan syrjimättömiä ei ole tämän tutkimuksen aiheena ja se rajataan pois. Mainittujen seikkojen tutkiminen ei enää vastaisi kysymykseen syrjimättömästä ulkomaalaisvalvonnasta, vaan poliisin valvonnan periaatteiden asianmukaisuudesta yleensä. Aiheesta on laadittu muita tutkimuksia (poliisibarometri) Kysymys on erittäin laaja (Pelkästään Helsingissä poliisilla on vuodessa n valvonta- ja hälytystehtävää.) ja käsittelee sitä, millä tavalla poliisityötä kentällä tehdään ja kuinka hyvin siinä noudatetaan poliisitoiminnan yleisiä periaatteita. Asiaa tutkitaan määrävuosin toteutettavassa poliisibarometrissa, jossa tutkitaan kansalaisten luottamusta poliisiin kts.

18 9 3 TEOREETTINEN VIITEKEHYS ULKOMAALAISVALVONTA, ETNINEN PROFILOINTI JA SYRJINTÄ 3.1 Ulkomaalaisvalvonta Mitä on ulkomaalaisvalvonta ja miksi sitä tehdään? Suomen perustuslain 9 :n (PL 721/1999) säädetään maassaolo-oikeudesta. Pykälän mukaan vain Suomen kansalaisilla on ehdoton oikeus oleskella Suomessa. Saman pykälän mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaisella tarkoitetaan sekä muiden maiden kuin Suomen kansalaisia että kansalaisuudettomia. 17 Kansalaisuudettomiin henkilöihin sovelletaan vuonna 1954 solmittua valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevaa sopimusta. Kuitenkin heidän osaltaan tilanne on se, ettei mikään valtio ole velvollinen sallimaan heidän maahantuloaan. 18 Ulkomaalaislaissa todetaan ulkomaalaisvalvonnasta, että "Ulkomaalaisvalvonta on tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvontaa ja laittoman maassa oleskelun torjuntaa." Lisäksi valvonnan toteutuksesta todetaan, että "Ulkomaalaisvalvonnan tulee perustua valvontaviranomaisen yleisiin tietoihin ja kokemukseen laittomasta maahantulosta ja oleskelusta. Valvontatoimenpiteiden tulee perustua tehtyihin havaintoihin tai saatuihin vihje- taikka analyysitietoihin. Valvontatoimenpide ei saa perustua pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään." Hallituksen esityksessä ulkomaalaislain muuttamisesta (HE 169/2014) ulkomaalaisvalvonta liitetään osaksi laittoman maahantulon torjuntaa. Torjunnan taustalla esityksessä mainitaan vapaa liikkuvuus (Schengenin sopimus), jonka myötä sisämaan ulkomaalaisvalvonnan merkitys on kasvanut ja sillä kompensoidaan sisärajatarkastusten poistumista. 19 Ulkomaalaislaissa mainittuja keskeisiä valvottavia säännöksiä ovat matkustusasiakirja-, oleskelulupa- ja viisumivaatimuksia koskevat säädökset, jotka ovat samalla keskeiset 17 Aer 2016, s Aer 2016, s HE 169/2014, yksityiskohtaiset perustelut kohta 1.

19 10 valtionrajan ylittämisen edellytykset. Muita maahantuloon ja maassa oleskeluun liittyviä valvottavia säädöksiä ovat mm. maahantulokiellot, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden tai kansanterveyden tai kansainvälisten suhteiden vaarantaminen sekä riittävät toimeentulon edellytykset. Helmisen, Kuusisen ja Rantaeskolan mukaan ulkomaalaisvalvonta kuuluu kolmelle viranomaisorganisaatiolle. 20 Mainitut viranomaiset ovat Maahanmuuttovirasto (Migri), poliisi ja rajavartiolaitos. Poliisi ja rajavartiolaitos tekevät varsinaista kentällä tapahtuvaa valvontaa. Maahanmuuttovirasto on ensisijaisesti ulkomaalaisasioiden lupaviranomainen, mutta antaa tarvittaessa virka-apua myös kentällä tapahtuvassa ulkomaalaisvalvonnassa ja on siihen toimivaltainen. 21 Myös ulkoministeriöllä on merkittävä rooli ulkomaalaisasioissa, mutta se ei tee varsinaista ulkomaalaisvalvontaa. Kotimaassa ulkoministeriö vastaa muun muassa suomessa olevien diplomaattisten edustustojen henkilöstön oleskelulupien myöntämisestä. 22 Poliisissa ulkomaalaisvalvontaa suoritetaan osion perustehtävien yhteydessä ja osin analyysiin perustuvana teemavalvontana, jolloin poliisin ensisijaisena tehtävänä on tarkastaa ulkomaalaisen maassa oleskelun edellytykset. Tällöin valvonta pyritään kohdistamaan alueille, joissa on erityisiä järjestysongelmia tai joilla tiedetään oleskelevan laittomasti maassa olevia ulkomaalaisia. Helmisen, Kuusisen ja Rantaeskolan mukaan Suomi on Schengenin sopimuksiin liittymisen yhteydessä sitoutunut tehostamaan sisämaan ulkomaalaisvalvontaa, jolla kompensoidaan sisärajatarkastusten poistumisesta aiheutuvia haittoja. Vastaavantyyppinen kirjaus löytyi myös hallituksen esityksessä ulkomaalaislain muuttamiseksi. 23 Näin ulkomaalaisvalvonta on osa laittoman maahantulon torjuntaa. 24 Todettakoon, että juuri viime vuosina sisämaan ulkomaalaisvalvonnan merkitys on korostunut merkittävästi huomattavasti kasvaneen maahantulon ja etenkin eteläisen Euroopan rajavalvonnan haasteiden myötä. Kansallisessa laittoman maahantulon ja maassa oleskelun vastaisessa toimintaohjelmassa vuosille todetaan laittoman maahantulon torjunnan tavoitteista: "Laittoman 20 Helminen Kuusinen Rantaeskola 2012, s HE 169/2014 vp, yleisperustelut kohta Aer 2016, s HE 169/2014 vp, yleisperustelut kohta Helminen Kuusinen Rantaeskola 2012, s. 378.

20 11 maahantulon torjunnan tavoitteena on, että viranomaisyhteistyöllä ennalta estetään ja paljastetaan Suomeen suuntautuvaa laitonta maahantuloa ja sen järjestämistä, laitonta maassa oleskelua, ihmiskauppaa ja muuta rajat ylittävää rikollisuutta. Suomi ei ole ollut erityisen houkutteleva maa laittomille maahantulijoille." Edelleen ohjelmassa todetaan, että tehokkainta ja yhteiskunnalle edullisinta on, kun laiton maahantulo pystytään torjumaan ennen Schengen-alueelle pääsyä. Laittoman maahantulon kustannuksista todetaan kansainvälisesti arvioidun, että yksi ennalta estetty laiton maahantulo säästää yhteiskunnan varoja euroa. 25 Suomella on Schengen-alueen ulkorajaa koko Venäjän vastainen raja Valvontamuodot Poliisihallituksen ohjeessa ulkomaalaisvalvonnasta POL todetaan, että Ulkomaalaisvalvonta on ulkomaalaislain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvontaa. Valvonnan tärkeimpänä tarkoituksena on torjua laitonta maassa oleskelua. Toimeenpanon osalta ohjeessa todetaan poliisin tehtäväksi selvittää ulkomaalaisen henkilöllisyys, kansalaisuus sekä maassaolo-oikeus ja työnteko-oikeus. Ohjeessa todetaan erikseen, ettei ulkomaalaisvalvonta ei ole poliisitutkintaa eikä tarkastusten tekeminen edellytä rikosepäilyä. Poliisin suorittama ulkomaalaisvalvonta on sisämaan ulkomaalaisvalvontaa. Sen sijaan Rajavartiolaitoksen vastuulla olevat rajatarkastukset eivät ole ulkomaalaisvalvontaa. 26 Hallituksen esityksessä valvonnasta todetaan, että "Ulkomaalaisvalvontaa toteutetaan ensisijaisesti osana muuta poliisitoimintaa, kuten hälytystehtävien, rikostorjunnan, liikenteenvalvonnan tai yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen liittyvien tehtävien yhteydessä. Suoritettaessa ulkomaalaisvalvontaa erillisenä toimenpiteenä, esimerkiksi teemavalvontana, poliisi analysoi ja arvioi etukäteen, mihin kohteisiin ja millä perusteella valvontaa suoritetaan. Etukäteisanalyysissa huomioidaan muun muassa saatuja vihje- ja tuntomerkkitietoja, kohteen käyttäytymistä sekä olosuhteita, jossa henkilö on tavattu." Poliisihallitus 2017, s POL , s HE 169/2014, nykytila kohta 2.2. Esityksessä ei muuteta valvontamuotoja, mutta nostetaan erikseen esiin etnisen profiloinnin kielto. Asiaa käsitellään erikseen myöhemmässä osassa.

21 12 Poliisihallituksen ohjeessa todetaan tarkentaen, että sisämaan ulkomaalaisvalvontaa tehdään pääasiassa rikostutkinnan, hälytystehtävien, liikenteenvalvonnan, ravintolavalvonnan tai yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen liittyvien tehtävien yhteydessä. Teemavalvonnan osalta ohjeessa todetaan että "Ulkomaalaisvalvontaa voidaan tehdä myös analyysiin perustuvana teemavalvontana. Poliisi voi järjestää sekä valtakunnallisia että alueellisia ulkomaalaisvalvontatapahtumia siten, että ne kohdistuvat analyysien avulla valikoituneisiin kohteisiin. Valvonta kohdistetaan analyysin perusteella sellaisille alueille tai paikkoihin, joissa on erityisiä ongelmia järjestyshäiriöiden kanssa tai joissa perustellusti voidaan olettaa oleskelevan laittomasti maassa olevia tai luvattomasti työtä tekeviä ulkomaalaisia. Etukäteisanalyyseissa tulee huomioida muun muassa saatuja vihje- ja tuntomerkkitietoja, kohteen käyttäytymistä sekä olosuhteita, joissa henkilö on tavattu." 28 Ohjeessa ei ole (eikä myöskään hallituksen esityksessä) tarkkaan määritelty, miten valvontaa tulee suorittaa, mutta ohjeessa määritellään ne periaatteet, joita valvonnan toteutuksessa tulee noudattaa ja joiden mukaan valvonta tulee kohdentaa. Valvontakohteiksi ohjeen tekstistä voi tunnistaa järjestyshäiriöalttiit paikat, työpaikat joissa voidaan perustellusti epäillä laitonta ulkomaalaista työvoimaa sekä paikat, joissa oleskelee laittomasti maassa olevia ulkomaalaisia, ja lisäksi yhdeksi valvontamuodoksi etsintäkuulutettujen tavoittamisen. Myöskään Helminen, Kuusinen ja Rantaeskola eivät ota kantaa siihen, miten valvontaa tulee tarkalleen ottaen suorittaa, ainoastaan yleisiin valvonnan periaatteisiin. 29 Aer käy läpi ulkomaalaisvalvonnan toimivaltuudet, keinot ja apuvälineet teoksessa Ulkomaalaisoikeuden perusteet, mutta samalla tavalla ei ota kantaa siihen, miten valvontaa tulisi tarkalleen ottaen toteuttaa. 30 Helsingin poliisilaitos on ohjeistanut valvontaa tarkemmin. Ensinnäkin ohjeistetaan ajoneuvon pysäyttäminen ja tarkastaminen. Ohjeen mukaan poliisilla on ulkomaalaislain 129 b :n 3 kohdan perusteella oikeus määrätä kulkuneuvo pysäytettäväksi 28 POL , s Helminen Kuusinen Rantaeskola Aer 2016.

22 13 ulkomaalaisvalvonnallisena toimenpiteenä sekä oikeus tarkastaa kulkuneuvossa olevien henkilöllisyys ja ulkomaalaisten oikeus oleskella maassa ja tehdä työtä. Kun kulkuneuvo pysäytetään, voidaan myös ajoneuvon matkustajien tiedot tarkastaa, jos tarkastus on perusteltua ulkomaalaisvalvonnan toteuttamiseksi. Lisäksi ohjeessa käydään läpi Helsingin poliisilaitoksen ulkomaalaisvalvonnan muodot, jotka ovat 31 : Partiovalvonta Poliisi tarkastaa valvonta- ja hälytystehtävillä tapaamiensa (ulkomaalaisten) henkilöiden osalta ulkomaalaisvalvonnan suorittamiseksi tarvittavat tiedot. Liikenteenvalvonta Ulkomaalaisvalvonta sisällytetään liikenteenvalvontaan kaikilla liikenteenvalvontatehtävillä. Ravintolatarkastukset Anniskelupaikkoja valvoessa poliisi valvoo myös niiden ulkomaalaisia työntekijöitä sekä asiakkaita. Työmaa- ja yritystarkastukset Poliisi kohdentaa valvontaa yrityksiin, joissa tiedetään työskentelevän ulkomaalaisia, ja joihin kokemusten mukaan liittyy maassaoloa ja työlupia koskevien säännösten noudattamattomuutta. Satamavalvonta Matkustajien joukosta pyritään tavoittamaan etsintäkuulutetut ja/tai maahantulokiellossa olevat henkilöt. Luvattomat leirit Luvattomissa leireissä asuviin kohdistetaan ulkomaalaisvalvontaa. 31 POL , s. 8-9.

23 14 Yleisötapahtumat Tapahtumiin osallistuvien joukossa voidaan perustellusti olettaa olevan myös ulkomaalaisia. Poliisi suorittaa ulkomaalaisvalvontaa yjt-valvonnan ohessa. Joukkoliikenneasemat ja -välineet Poliisi kohdentaa paikkoihin yjt-valvontaa, tehden samassa yhteydessä ulkomaalaisvalvontaa. Lista valvontamuodoista on melko kattava ja selkeä. Työnteko-oikeuden tarkastamisesta ohjeessa todetaan erikseen, että poliisilla on oikeus saada ulkomaalaisia palvelukseen ottaneelta työnantajalta tiedot palveluksessaan olevista ulkomaalaisista ja heidän työntekooikeutensa perusteista Etninen profilointi ja syrjintä Etninen profilointi kansainvälisesti Esimerkkinä muista länsimaista Yhdysvalloilla on pitkä ja kivulias historia rotuun perustuvasta erottelusta. Poliisin syrjiväksi epäilty toiminta nousee edelleen ajoittain otsikoihin ja on johtanut mm. mellakoihin. Nykypäivän tilannetta Yhdysvalloissa käsitellään muun muassa ihmisoikeusjärjestö American Civil Liberties Union:in vuonna 2009 julkaisessa raportissa The persistence of racial and ethnic profiling in the United States. 33 Raportin mukaan 9/11 tapahtumien jälkeen satoja muslimi-, arabi- tai aasialaistaustaisia henkilöitä on joutunut tarkastusten ja tutkimusten kohteeksi, pelkästään etnisen taustansa vuoksi. Asiasta on käyty paljon keskustelua eri tasoilla, annettu suosituksia ja tapauksia on käsitelty myös tuomioistuimissa POL , s American Civil Liberties Union American Civil Liberties Union 2009, s. 29.

24 Etnisen profiloinnin määritelmä Euroopan unionin perusoikeusvirasto (FRA) on julkaissut Eurooppalaisille lainvalvojille oppaan: Towards More Effective Policing, Understanding and preventing discriminatory ethnic profiling 35. Opas on käännetty suomeksi nimellä: Syrjivä etninen profilointi sen tausta ja ehkäiseminen. Oppaan viralliskieli on englanti, mutta myös suomennos on Euroopan unionin laatima. Oppaassa on käsitelty laajasti etnistä profilointia ja sen hyväksyttävyyttä eri tilanteissa. Kyseessä lienee kattavin aihetta käsittele teos. FRA on oppaassa määritellyt profiloinnin henkilöiden luokittelemiseksi heidän ominaispiirteidensä kuten sukupuolen, iän, pituuden ja etnisyyden perusteella. 36 Profilointi ei ole poliisitoiminnassa kiellettyä ja sitä käytetään vakiintuneesti rikostorjunnassa. Sen sijaan kiellettyä on etninen profilointi silloin kun se on syrjivää, josta FRA suosittelee käytettäväksi termiä syrjivä etninen profilointi (discriminatory ethnic profiling). Termin suomenkielinen käännös vastaa suomi - englanti - suomi sanakirjan (discrimination = syrjintä) käännöstä. 37 Syrjinnällä tarkoitetaan sitä, että henkilöä kohdellaan eri tavoin kuin muita, lainsäädäntöön perustumattomasta syystä. Esimerkiksi tietyn henkilön pysäyttäminen kadulla ja tarkastukseen ottaminen vain sillä perusteella, että hän kuuluu tiettyyn etniseen vähemmistöön. FRA:n mukaan etninen profilointi -termin merkitystä ei ole määritelty tarkkaan eri tarkoituksissa. FRA:n toteaa, että etninen profilointi ei ole sama asia kuin lainvastainen profilointi, koska rotua, etnistä alkuperää ja uskonnollista vakaumusta koskevia tietoja voidaan käyttää profiloinnissa myös laillisesti. 38 Tähän erittäin oleelliseen rajanvetoon palaan useasti. 35 Euroopan unionin perusoikeusvirasto Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s Rekiaro Robinson 1995, s Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s. 15.

25 Perustuslaki ja syrjinnän käsite Suomen perustuslain (PL 731/1999) 6 :ssä todetaan, että kaikki ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä "Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella." Poliisihallituksen ohjeessa tarkennetaan perustuslain soveltamista ulkomaalaisvalvontaan toteamalla, ettei "henkilöitä näin ollen tule valita ulkomaalaisvalvonnan tarkastuksen kohteeksi ainoastaan esimerkiksi ihonvärin perusteella." 39 Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö (IOM) on käsitellyt syrjinnän kiellon taustoja teoksessa Syrjinnän käsikirja 40. Käsikirjan mukaan syrjintä on vastoin demokraattisen yhteiskunnan keskeisiä arvoja, joiden mukaan kaikki ovat yhdenvertaisia esimerkiksi sukupuoleen, etniseen alkuperään tai varallisuuteen katsomatta. Syrjinnän kiellon tarkoituksena on siis estää mielivaltaisuus päätöksenteossa. 41 Käsikirjan kuvaus syrjinnän kiellon taustoista vastaa omaa käsitystäni Suomalaisen yhteiskunnan perusarvoista. Mitä seuraa, jos syrjintään ei puututa? IOM mukaan syrjinnästä seuraa usein eriarvoistumisen ketjureaktio. "Esimerkiksi syrjintä työhönotossa tai alhaisemman palkan maksaminen saattaa johtaa tilanteeseen, jossa työttömäksi jäävä tai alhaisempaa palkkaa saava syrjinnän uhri joutuu muuttamaan halvempaan asuntoon tai halvemmalle alueelle, jossa asuu muita deprivoituneita 42 ihmisiä, ja jossa yleinen yhteiskunnallinen tyytymättömyys saattaa purkautua turvattomuutena ja vihamielisyytenä. Deprivaation eri ulottuvuuksilla on taipumus vahvistaa toisiaan. Kun deprivoitumisprosessi tapahtuu pitkähköllä aikavälillä ja suuremmassa mittakaavassa, tullaan tilanteeseen jossa negatiiviset asenteet ja syrjintä esimerkiksi etnisiä tai uskonnollisia vähemmistöjä ja niihin kuuluvia yksilöitä kohtaan alkavat vahvistaa toisiaan." POL , s Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö 2003, s Tässä yhteydessä: poissuljettuja, alistettuja (kirjoittajan selvennys) 43 Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö 2003 s

26 17 Syrjintä on kielletty perustuslaissa laaja-alaisesti. Perustuslain 6 :ssä ei käytetä termiä syrjintä, vaan pykälän mukaan kiellettyä on henkilöiden asettaminen eri asemaan ilman hyväksyttävää perustetta. 44 Oleellista syrjinnän tapahtumista arvioitaessa ei ole se, onko ollut olemassa laillinen peruste asettaa henkilö eriarvoiseen asemaan muihin nähden, vaan se, onko henkilön kohtelu perustunut kiellettyyn syrjintäperusteeseen. 45 Otetaan esimerkiksi tietyn etnisen taustan omaava henkilö, joka on määrätty vangittavaksi laillisen tuomioistuimen määräyksellä. Vaikka näin on, hänen löytämisekseen suoritetuissa etsinnöissä häntä ei silti ole voinut poimia ihmisjoukosta tarkastukseen mainittuun etniseen taustaan perustuen. Asiaa ei muuta se, että kielletyllä etsintäperusteella löytyi oikea henkilö. Kyseessä olisi ollut syrjivä etninen profilointi, jossa on oletettu tietyn etnisen taustan viittaavaan vangitsemismääräykseen. Perustuslain lisäksi yhdenvertaisuuden edellytys on kirjattu Suomea velvoittaviin kansainvälisiin sopimuksiin, kuten Euroopan ihmissoikeussopimukseen (EIS). Sopimuksia ei ole tarkoituksenmukaista käydä läpi, koska niiden sisältämät velvoitteet on viety osaksi kansallista lainsäädäntöä Rikoslaki, yhdenvertaisuuslaki ja ulkomaalaislaki Yhdenvertaisuuslaissa kielletään kaikenlainen syrjintä. Kiellettyä on sekä välitön, että välillinen syrjintä: 2 luvun 8 Syrjinnän kielto Ketään ei saa syrjiä iän, alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, poliittisen toiminnan, ammattiyhdistystoiminnan, perhesuhteiden, terveydentilan, vammaisuuden, seksuaalisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Syrjintä on kielletty riippumatta siitä, perustuuko se henkilöä itseään vai jotakuta toista koskevaan tosiseikkaan tai oletukseen. 44 Hallberg ym 2011, s Hallberg ym 2011, s. 246.

27 18 Välittömän ja välillisen syrjinnän lisäksi tässä laissa tarkoitettua syrjintää on häirintä, kohtuullisten mukautusten epääminen sekä ohje tai käsky syrjiä. Rikoslain (RL 39/1889) 11 luvun 11 pykälässä on kriminalisoitu syrjintä omana rikoksenaan: Joka elinkeinotoiminnassa, ammatin harjoittamisessa, yleisönpalvelussa, virkatoiminnassa tai muussa julkisessa tehtävässä taikka julkista tilaisuutta tai yleistä kokousta järjestettäessä ilman hyväksyttävää syytä 1) ei palvele jotakuta yleisesti noudatettavilla ehdoilla, 2) kieltäytyy päästämästä jotakuta tilaisuuteen tai kokoukseen tai poistaa hänet sieltä taikka 3) asettaa jonkun ilmeisen eriarvoiseen tai muita olennaisesti huonompaan asemaan rodun, kansallisen tai etnisen alkuperän, ihonvärin, kielen, sukupuolen, iän, perhesuhteiden, sukupuolisen suuntautumisen, perimän, vammaisuuden tai terveydentilan taikka uskonnon, yhteiskunnallisen mielipiteen, poliittisen tai ammatillisen toiminnan tai muun näihin rinnastettavan seikan perusteella, on tuomittava, jollei teko ole rangaistava työsyrjintänä tai kiskonnantapaisena työsyrjintänä, syrjinnästä sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi. Viranomaistoiminnassa asiaa käsiteltäneen lisäksi RL 40:9 mukaan virkavelvollisuuden rikkomisena, kuten Robin Harms on haastattelussaan todennut. 46 Ulkomaalaislain uudistamisen yhteydessä hallintovaliokunta tähdensi etnisen profiloinnin eli syrjinnän kieltoa. Hallintovaliokunnan mukaan ulkomaalaislain 129 a :n 3 momentin perusteluissa korostetaan yhdenvertaisuuden toteutumista ulkomaalaisvalvonnassa siten, 46 Malminen 2016.

28 19 että suunniteltaessa ja suunnatessa ulkomaalaisvalvontaa on kaikkien yhdenvertaisuus otettava huomioon. Hallintovaliokunta tarkensi lausumaansa siten, että valvonnan edellytyksiä ei voida rajata siten, että ulkomaalaisvalvonnan tarkoitusta ei voida toteuttaa asianmukaisesti. Kiellettyä on hallintovaliokunnan mukaan valvonta, joka perustuu pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään FRA linjaus profiloinnin hyväksyttävyydestä FRA:n oppaan lähteenä ovat useat EIT:n, Euroopan unionin tuomioistuimen ja YK:n ihmisoikeuskomitean ratkaisut. Erityisesti FRA viittaa EIT:n ratkaisuihin Williams ja Timishev. 48 Käsittelen tapauksia myöhemmässä osiossa. FRA:n mukaan profilointia voidaan käyttää hyväksyttävästi rikosten ratkaisemisessa tai rikosten ennalta ehkäisemisessä. 49 Tunnetuin profiloinnin muoto lienee tuntemattoman rikoksentekijän profilointi käytettävissä olevien tietojen perusteella. Tällöin käytetään hyväksi tiettyä rikostyyppiä koskevassa tutkimuksessa luotua profiilia tyypillisistä rikoksentekijöistä. Oleellista tällaisen profiloinnin hyväksyttävyydessä on se, että "siinä keskitytään käyttäytymiseen liittyviin ominaispiirteisiin rotuun, etniseen alkuperään tai uskontoon liittyvien ominaispiirteiden sijaan." 50 FRA toteaa, että rotu tai etninen alkuperä voidaan huomioida profiloinnissa, mutta kaikkia kansalaisia on kohdeltava samalla tavalla. 51 Profilointi muuttuu ongelmalliseksi, kun saatavilla ei ole riittävästi tietoa käyttäytymiseen perustuvan profiilin muodostamiseksi ja etninen alkuperä, rotu tai uskonto on muodostumassa merkittäväksi tekijäksi. Tällöinkin profiili voi jossain tilanteessa vielä olla perusteltu ja hyväksyttävä, mutta ehdottomasti siirrytään syrjivän profiloinnin piiriin silloin, kun tietty etninen ryhmä, uskontokunta tai rotu yhdistetään laajemmin rikolliseen 47 HaVM 45/2014 vp, s Rosalind Williams Lecraft vs. Spain (2009) sekä Timishev v. Russia, (2005). 49 Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s. 21.

29 20 toimintaan. 52 Tällöin profiloinnin perustana ei ole enää yksilön käyttäytyminen vaan esimerkiksi rotu, ja profiloinnista tulee syrjivää ja leimaavaa. FRA ottaa mielenkiintoisesti kantaa siihen miten etnisyyttä, rotua tai vakaumusta voidaan käyttää toimintaa ohjaavassa profiloinnissa, mutta ei toimenpiteiden perusteena. Tällöin etninen alkuperä, rotu tai uskonnollinen vakaumus muodostavat syyn ohjata poliisin tarkastelua yhteen tai useampaan henkilöön, mutta varsinainen poliisitoimenpide edellyttää muita perusteita. 53 Poliisi voi siis "kohdentaa katseensa" tiettyyn henkilöön etnisyyden perusteella, mutta mitään toimenpiteitä sen perusteella ei voi tehdä. Toimenpiteiden ja kohdevalinnan tulee aina perustua muihin seikkoihin. Etnisyyttä ei myöskään voi pitää indisiona mistään rikollisesta (tai laittomasta maassa oleskelusta). Tiivistetysti FRA määrittelee syrjivän etnisen profiloinnin seuraavasti: yksilön kohteleminen samanlaisessa tilanteessa olevia henkilöitä epäedullisemmin, esimerkiksi poliisin suorittamissa tarkastuksissa; tai päätös poliisivaltuuksien käyttämisestä perustuu yksinomaan tai pääasiallisesti henkilön rotuun, etniseen alkuperään tai uskontoon. FRA:n oppaassa on kaksi selkeyttävää esimerkkiä, joilla FRA linjaa hyväksytyn ja kielletyn rajaa. Ensimmäisessä esimerkissä on kyse tilanteesta, jossa muista kuin valkoihoisista laittomista maahanmuuttajista koostuva ryhmä kieltäytyy poistumasta julkisesta rakennuksesta mielenosoitustarkoituksessa. Poliisi tyhjentää rakennuksen ja pysäyttää toimenpiteen yhteydessä kaikki mielenosoitukseen osallistuneet, jotka ovat kaikki muita kuin valkoihoisia. FRA:n mukaan, vaikka poliisi pysäyttikin vain muita kuin valkoihoisia he eivät syrjineet ketään, koska heillä oli muita syitä epäillä (henkilöiden oma ilmoitus asiasta), että kyseiset henkilöt olivat syyllistyneet rikkomukseen (laittomaan 52 Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s. 21.

30 21 maassaoloon). Heitä kohdeltiin eri tavoin kuin muita henkilöitä sen takia, että he olivat itse ilmoittaneet olevansa laittomia maahanmuuttajia. 54 Toinen tapaus käsittelee tilannetta, jossa Itävallan pääkaupungissa Wienissä tapahtui useita väkivaltaisia ryöstöjä, joiden tekijöiksi epäiltiin kahta tummaihoista miestä. Poliisit määrättiin pysäyttämään kaikki ryhmissä liikkuvat tummaihoiset miehet henkilötarkastusta varten. Tällöin oli kyse etnisestä profiloinnista ja syrjinnästä. Kun asiasta nousi kohu, annettiin uusi määräys tuntomerkeillä jotka olivat: ihonväri, rotu, ikä, pituus, vartalonmuoto ja vaatetus. FRA katsoo, että jälkimmäinen profiili on hyväksyttävä, vaikka siinä käytettiinkin ihonväriä ja etnisyyttä. 55 Itse pidän jälkimmäistäkin määräystä hieman vaarallisena, koska ihonvärin ja rodun merkitys kohdevalinnassa on vahva. Kuitenkin laskennallisesti niiden osuus on muita tuntomerkkejä pienempi ja profiili siten hyväksyttävissä. Palaan profiilin hyväksyttävyyden arviointiin myöhemmin Välillinen syrjintä Välitön syrjintä tarkoittaa poliisitoiminnassa sitä, että henkilö valitaan toimenpiteiden kohteeksi rodun, etnisen alkuperän tai uskonnollisen vakaumuksen vuoksi. 56 Välillinen syrjintä on vaikeammin tunnistettavaa. Siinä sinänsä puolueetonta säädöstä, toimivaltaa tai toimenpidettä sovelletaan siten, että käytännössä kohteeksi valikoituu tiettyyn etniseen, rodulliseen tai uskonnolliseen ryhmään kuuluvia henkilöitä. Näin tapahtuu esimerkiksi silloin, jos poliisi kohdentaa valvontaa vain niille alueille, joissa asuu runsaasti tietyn etnisen taustan omaavia henkilöitä. 54 Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s. 25.

31 22 Suomessa välillinen syrjintä on kielletty yhdenvertaisuuslaissa (YhdenvertL 1325/2014): 13 Välillinen syrjintä Syrjintä on välillistä, jos näennäisesti yhdenvertainen sääntö, peruste tai käytäntö saattaa jonkun muita epäedullisempaan asemaan henkilöön liittyvän syyn perusteella, paitsi jos säännöllä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia. Niin yhdenvertaisuuslain kuin FRA:n mukaan välillistä syrjintää voidaan kuitenkin pitää hyväksyttävänä, mikäli siihen on peruste. Välillinen syrjintä voi olla perustelua esimerkiksi silloin, kun erilaiselle kohtelulla pyritään hyväksyttävään päämäärään ja toteutetut toimet ovat oikeassa suhteessa asetettuun tavoitteeseen nähden. 57 Ilman poikkeuslauseketta säädös johtaisi tilanteeseen, jossa tietyn alueen tai kohteen edellyttämä valvonta olisi mahdotonta syyllistymättä välilliseen syrjintään jos alueella tai kohteessa on tiettynä ajanjaksona korostuneesti jonkin etnisen ryhmän edustajia. Esimerkiksi Rautatieasemaa on voitava valvoa ajankohtana, jolloin sinne kerääntyy paljon päihtyneitä ihmisiä, vaikka sinne kokoontuisikin korostuneesti jonkin etnisen ryhmän edustajia. Sen sijaan kyse olisi välillisestä syrjinnästä, jos valvonta kohdennettaisiin toistuvasti juuri sille alueelle, missä kyseisen etnisen ryhmän edustajat kokoontuvat Yhdenvertaisuusvaltuutetun kannanotto Etnistä profilointia on käsitelty poliisin ulkomaalaisvalvontaa koskeneessa yhdenvertaisuusvaltuutetun (YVV) lausunnossa VVTDno ( ). Lausunnossa viitataan jo aiemmin mainittuun YK:n ihmisoikeuskomitean tapaukseen Williams, jossa todetaan, että etninen profilointi ulkomaalaisvalvonnassa rikkoi YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan sopimuksen syrjintäkieltoa tilanteessa, jossa poliisi oli tarkastanut henkilön rautatieasemalla tämän ihonvärin perusteella. 58 YVV katsoo Ihmisoikeuskomitean pitäneen henkilötarkastuksia yleensä hyväksyttävinä yleisen turvallisuuden, rikosten ehkäisemisen ja laittoman maahanmuuton kannalta sillä rajoituksella, että "näitä tarkastuksia suorittavat viranomaiset eivät saa pitää kohteeksi 57 Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s Rosalind Williams Lecraft vs. Spain (2009), kohta 7.2.

32 23 valittujen henkilöiden fyysisiä tai etnisiä ominaisuuksia osoituksena heidän mahdollisesta laittomasta massaoleskelustaan. Henkilötarkastuksia ei myöskään pitäisi kohdistaa siten, että vain tietyn fyysisen ominaisuuden tai etnisen alkuperän omaavat henkilöt tarkastetaan. Sen lisäksi, että tämä vaikuttaisi vahingollisesti tarkastuksen kohteeksi valittujen henkilöiden ihmisarvoon, tarkastukset myös levittäisivät muukalaisvihaa muun väestön keskuudessa ja olisivat ristiriidassa tehokkaiden, rotuun perustuvaa syrjintää torjuvien toimintamallien kanssa". Lisäksi YVV:n lausunnossa viitataan EIT:n ratkaisuun tapauksessa Timishev, jossa todetaan "ettei sellaista erilaista kohtelua, joka perustuu yksinomaan tai ratkaisevassa määrin henkilön etniseen alkuperään, voida perustella objektiivisesti nykyaikaisessa demokraattisessa yhteiskunnassa, joka perustuu moniarvoisuuteen ja erilaisten kulttuurien kunnioituksen periaatteisiin." 59 Koska kyseessä on merkittävä EIT ratkaisu, sitä on syytä tarkastella hieman lisää: Verrattuna Williams -tapaukseen Timishev -tapauksessa ei käsitellä sitä mitä etninen alkuperä indikoi tai ei indikoi, vaan sitä, ettei etnisyys voi toimia yksinomaisena tai ratkaisevana perusteena valittaessa poliisitoimenpiteiden kohteita. EIT asettaa siis suoraan rajan sille, milloin profilointi muuttuu kielletyksi etniseksi profiloinniksi. Käännettynä EIT:n kanta taas tarkoittaa sitä, että etnisen taustan käyttäminen yhtenä valvonnan kohdentamisperusteena joka on merkittävyydeltään muita pienempi hyväksytään. Lausunnossaan YYV katsoo etnisen profiloinnin olevan kiellettyä sekä kansainvälisten sopimusten että kansallisen lainsäädännön perusteella. YVV:n mukaan poliisin valvonta tulee suunnitella siten, ettei synny käsitystä siitä, että toimenpiteet perustuisivat vain henkilön alkuperään tai etnisyyteen. YVV:n lausunto noudattaa tarkoin tapauksen Timishev -linjaa. YVV hyväksyy etnisen taustan yhdeksi valintaperusteeksi, jos tilanteessa on käytössä myös muita valintaperusteita ja ne ovat etnistä taustaa merkittävämpiä. Tällöin ei siis lausunnon mukaan ole kyse etnisestä profiloinnista ainakaan kielletystä sellaisesta. 59 Timishev v. Russia, (2005), kohta 58.

33 24 Tiivistetysti kannanotossa todetaan, että etnistä taustaa ei saa pitää indikaationa laittomasta maassa oleskelusta eikä sitä tule myöskään käyttää valvonnan kohdentamisen perusteena. YVV:n kannanotto on perusteluiltaan, terminologialtaan ja kannanotoiltaan pitkälti FRA:n oppaan mukainen Poliisihallituksen ohje Hallituksen esityksessä laiksi ulkomaalaislain muuttamiseksi 169/2014 käsitellään ulkomaalaisvalvonnan kohdevalinnan perusteita seuraavasti: "129a Pykälän 3 momentissa korostettaisiin yhdenvertaisuuden toteutumista ulkomaalaisvalvonnassa. Suunniteltaessa ja suunnattaessa ulkomaalaisvalvontaa on kaikkien yhdenvertaisuus otettava huomioon. Momentissa säädettäisiin niin sanotun etnisen profiloinnin kiellosta. Valvontatoimenpide ei saisi perustua pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään. Valvontatilanteessa valvonnan kohteen valikoimiseksi tulisi olla havaintoja tai vihje- taikka analyysitietoa, jotka antaisivat perusteen tarkastuksen tekemiselle. Valvontaviranomaisen yleiset tiedot ja kokemukset laittoman maahantulon ja maassa oleskelun tilanteesta olisivat pohjana valvonnan suorittamiselle." Poliisihallituksen ohje ulkomaalaisvalvonnasta tarkentaa hallituksen esitystä. Ohjeen mukaan "Ulkomaalaisvalvonnan tulee perustua valvontaviranomaisen yleisiin tietoihin ja kokemukseen laittomasta maahantulosta ja oleskelusta. Valvontatoimenpiteiden tulee perustua tehtyihin havaintoihin tai saatuihin vihje- taikka analyysitietoihin. Tämä tarkoittaa sitä, että valvontatilanteessa valvonnan kohteeksi valikoimiseksi tulee olla havaintoja tai vihje- taikka analyysitietoa, joka antaa perusteen tarkastuksen tekemiselle. Etninen profilointi ulkomaalaisvalvonnassa, kuten muussakin poliisitoiminnassa on kielletty. Tämä tarkoittaa sitä, että valvontatoimenpide ei saa perustua pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään. Valvonta tai valvontatoimenpide ei saa perustua esimerkiksi pelkästään valvontatoimen kohteena olevan ihonväriin.

34 25 Henkilötarkastuksia ei saa kohdentaa siten, että vain tietyn fyysisen ominaisuuden tai etnisen alkuperän omaavat henkilöt tarkastetaan." 60 Etninen profiointi on kielletty, mutta valvontatoimenpiteen yhtenä muita vähäisempänä perusteena voidaan käyttää etnisyyttä. Oleellista on se, että todellinen tai oletettu henkilön alkuperä ei saa olla ainoa tai ratkaiseva peruste valvonnalle. Tällöin kohdevalinnassa ei ole kyse etnisestä profiloinnista Poliisihallituksen ohjeessa ulkomaalaisvalvonnasta todetaan lisäksi, että "Koska ulkomaalaisten maassa oleskelun valvonta kohdistuu muihin kuin Suomen kansalaisiin, kyse ei ole kielletystä kansalaisuuteen perustuvasta syrjinnästä, vaan laissa säädetyn valvontatehtävän suorittamisesta." 61 Oleellista on, että valvonta perustuu lakiin ja laissa säädettyyn toimivaltuuteen. Kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 37/1970) perusteella annetussa Suomen 23. määräaikaisraportissa todetaan 62 että "Poliisin ohje ulkomaalaisvalvonnasta kieltää etnisen profiloinnin käytön. Toukokuun alussa 2015 voimaan tullut ulkomaalaislain muutos toi mukanaan entistä vahvemman etnisen profiloinnin kiellon, sillä ulkomaalaisvalvontaa ei lain mukaan saa perustaa etniseen profilointiin." Raportissa todetaan, että lakimuutos selkeytetään ulkomaalaisvalvonnan periaatteita ja että poliisihallituksen ohje on sisällöltään lakimuutosta vastaava. Raportin arvion mukaan selkeän säätelyn myötä ulkomaalaisvalvonta koetaan "entistä enemmän normaaliksi viranomaistoiminnaksi, jossa kunnioitetaan yhdenvertaisuutta ja ihmisoikeuksia." 60 POL , s POL , s SopS 37/1970/Suomen 23. määräaikaisraportti 2015, s. 22.

35 Yhteenveto säätelystä ja käytetystä terminologiasta Kaikkineen etnisen profiloinnin ja siihen liittyvän ulkomaalaisvalvonnan sääntely ja ohjeistus on melko kattava. Asiaa koskevat kirjaukset ovat hyvin selkeitä. Syrjintä on kiellettyä, samoin etninen profilointi. Olisi kuitenkin syytä tehdä tarkka kirjaus siitä, mitä on etninen profilointi, miten se eroaa syrjivästä etnisestä profiloinnista ja ovatko kummatkin kiellettyjä? Asiaa ei ole suoraan lainsäädännössä avattu. UlkL esitöissä todetaan, että profilointi (kohdevalinta) ei saa perustua kokonaan tai ratkaisevassa määrin henkilön oletettuun tai todelliseen etniseen alkuperään. Hallituksen esityksestä ja poliisihallituksen ohjeesta selviää, että tarkalleen ottaen on kielletty syrjivä etninen profilointi, mutta siitä käytetään yksinkertaistettua termiä etninen profilointi. Tämä on tärkeä ymmärtää. Käytäntö on toimiva, jos terminologiaa käytetään johdonmukaisesti siten, että profilointi, jossa etnisyys ei ole ratkaisevassa roolissa, ei ole etnistä profilointia lainkaan ainoastaan normaalia profilointia. Etnistä profilointia on sellainen profilointi, jossa etnisyydellä on ratkaiseva merkitys tai se on ainoa profiloitava asia. Epäilen kuitenkin, että monille etninen profilointi tuo mieleen minkä tahansa profiloinnin, jossa käytetään etnisyyttä yhtenä osatekijänä. 3.3 Ulkomaalaisvalvonnan kirjaaminen Hallituksen esityksessä kirjaamisesta todetaan, että tehtävät kirjataan poliisin tietojärjestelmiin (hätäkeskustietojärjestelmä ELS) ja jos tehtävä, esimerkiksi ravintolaan tehty tarkastus, johtaa toimenpiteisiin, kirjataan asiasta ilmoitus poliisiasiain tietojärjestelmään (Patja). 63 Poliisihallituksen ohje toteaa vastaavalla tavalla ulkomaalaisvalvonnan kirjaamisesta "Poliisin suorittama ulkomaalaisvalvonta ja valvontaan liittyvät toimenpiteet sekä tehtäviltä suoritettujen kyselyiden tulokset kirjataan hätäkeskustietojärjestelmään. Valvonnan jatkotoimista tehdään kirjaus Patja-järjestelmään Tietojen kirjaaminen poliisiasiain tietojärjestelmään (PATJA) - ohjeen (2020/2013/5231) edellyttämällä tavalla." 64 Ohjeen mukaan kirjaamisessa siis noudatetaan normaaleita kirjaamisperiaatteita. Ja edelleen samasta asiasta Helsingin poliisilaitoksen ohjeessa todetaan "Valvonta- ja hälytystehtävät kirjataan Hätäkeskuksen järjestelmään. Mahdolliset jatkotoimet kirjataan 63 HE 169/2014, yksityiskohtaiset perustelut kohta POL , s. 11.

36 27 Patja-järjestelmään sekä ulkomaalaisvalvonnan lomakkeille. Rekisteritiedusteluista muodostuu normaalin käytännön mukaiset lokimerkinnät." 65 Helminen, Kuusinen ja Rantaeskola eivät ota kirjaamiseen kantaa. Hallituksen esitys, poliisihallituksen ohje, Helsingin poliisilaitoksen ohje tai Helminen, Kuusinen ja Rantaeskola eivät siis ota erikseen kantaa siihen, miten ulkomaalaisvalvonta tulee tarkalleen ottaen kirjata syrjimättömyyden näkökulmasta. Uudenmaan alueella kirjaamistavoista on kuitenkin sovittu erikseen ja tarkemmin tapauksissa, joissa tehdään ennakkosuunnitteluun perustuvaa poliisiyksiköiden yhteistä ulkomaalaisvalvontaa. Tällöin tulee erikseen kirjata ne tosiseikat, joiden perusteella suunniteltu ulkomaalaisvalvonta kohdistuu tiettyyn henkilöön taikka paikkaan ja perusteet on yksilöitävä suunnitelmissa. Tarkastuksen kohteen henkilötiedot sekä tiedot tehdyistä ilmoituksista tulee kirjata esimerkiksi ELS-järjestelmään. Asiasta on sovittu Uudenmaan poliisiyksiköiden päälliköiden kesken ja asia on kirjattu poliisiyksiköiden yhteistoimintaa käsittelevään asiakirjaan. Kyseinen asiakirja lienee ainoa, jossa kohdevalinnan perusteiden kirjaaminen huomioitu kirjausvaatimuksissa POL , s Yhteistoimintaa koskeva asiakirja POL Asiakirja ei ole julkinen, eikä sitä käsitellä tässä tutkimuksessa. Asiakirja koskee vain poliisiyksiköiden toteuttamaa yhteisvalvontaa, jonka osuus kaikesta ulkomaalaisvalvonnasta on pieni.

37 28 4 AINEISTOTUTKIMUS ULKOMAALAISVALVONNAN SUORITUSTAVAT SEKÄ TEHTÄVIEN SISÄLTÖ JA KIRJAAMINEN 4.1 Ulkomaalaisvalvontatehtävien tyypit ja osuus kaikesta ulkomaalaisvalvonnasta Tutkimusaineisto sisältää 60 satunnaisesti valittua ulkomaalaisvalvontatehtävää Helsingin alueelta vuonna Tehtävät sisältävät myös muiden kuin Helsingin poliisilaitoksen partioiden suoritteita. Tehtävien tyyppijakauma ilmenee kuviosta sisämaan ulkomaalaisvalvonta liikenteenvalvonnan yhteydessä sisämaan ulkomaalaisvalvonta järjestyspoliisitoiminnan yhteydessä ulkomaalaislupiin kohdennettu teemavalvonta, poliisin järjestämä muu ulkomaalaisvalvonta Kuvio 2. Ulkomaalaistehtävien tyypit ja jakauma tutkimusaineistoissa Kuviosta on selvästi havaittavissa, että ylivoimaisesti suurin osa noin 65 % ulkomaalaisvalvontatehtävistä tapahtui muun järjestyspoliisitoiminnan yhteydessä. Järjestyspoliisitoiminnalla tarkoitetaan perinteisesti sekä liikenne-, yjt-, alkoholi-, mielenosoitus-, nuoriso- että häiriökohdevalvontaa. Käytännössä järjestyspoliisitoimintaa on hälytys- ja valvontapartioiden suorittama valvonta kentällä sekä autolla että jalkaisin.

38 29 Toiseksi eniten ulkomaalaisvalvontaa tehtiin liikennevalvonnan yhteydessä. Tällöin ulkomaalaiseksi osoittautuneen kuljettajan maassaolon edellytykset tarkastetaan muun liikennevalvontatarkastuksen yhteydessä. Selvästi pienin osuus noin 3 % ulkomaalaisvalvonnasta oli varsinaista teemavalvontaa, jossa valvonnan ainoa teema on ulkomaalaisvalvonta. Nimenomaan teemavalvonta on herättänyt keskustelua ja siitä on mediassa syntynyt kuva ulkomaalaisvalvonnan keskeisenä muotona, mutta tutkimuksen perusteella sen osuus kaikesta valvonnasta on hyvin vähäinen. Asialla on merkitystä etnisen profiloinnin tapahtumisen ehkäisemisessä, koska juuri teemavalvontaa on pidetty riskinä etnisen profiloinnin tapahtumisen kannalta. 67 Muu ulkomaalaisvalvonta sisälsi tehtäviä, jotka eivät suoraan kuuluneet kolmeen pääluokkaan. Tehtävissä oli kyse muun muassa vastaanottokeskukseen saapuneen henkilön puhutuksesta Osuus kaikesta ulkomaalaisvalvonnasta Läheskään kaikki ulkomaalaisvalvonta ei tilastoidu ulkomaalaisvalvontatehtäviksi. Suurin osa ulkomaalaisvalvonnasta tehdään muiden poliisitoimenpiteiden yhteydessä tilanteessa, jossa asiakas on osoittautunut ulkomaalaiseksi. Tällöin partioiden tulee ohjeiden mukaan tarkastaa myös maassaolon edellytykset. Käsitys siitä, kuinka suuren osan ulkomaalaisvalvonnasta varsinaiset ulkomaalaisvalvontatehtävät muodostavat, voidaan saada tarkastelemassa ulkomaalaisiin kohdistuneita poliisitoimenpiteitä tutkimusaineistoa vastaavalla alueella ja vastaavana ajankohtana. 67 Ks. Malminen 2016; Teittinen 2016; Sahlström 2016.

39 30 Taulukko 1. Ulkomaalaiset poliisin rikosperusteisesti kiinniottamat henkilöt Helsingissä vuonna Kymmenen yleisintä kansallisuutta. 68 Taulukko 2. Ulkomaalaisten tekemäksi epäillyt rikokset Helsingissä vuonna Kymmenen yleisintä kansalaisuutta. 69 Ensimmäisessä taulukossa on listattu Helsingissä suoritetut rikoksesta epäiltyjen ulkomaalaisten kiinniotot vuonna 2016, kymmenen yleisimmän kansallisuuden osalta. Kiinniottoja on yhteensä 1052 kappaletta. Toisessa taulukossa on listattu ulkomaalaisten 68 Helsingin poliisilaitos Helsingin poliisilaitos 2017.

40 31 tekemäksi epäillyt rikokset Helsingissä vuonna 2016, kymmenen yleisimmän kansallisuuden osalta. Tapauksia on yhteensä Yhteensä tutkimusaineistoa vastaavana aikana poliisin tutkittavaksi tuli siis Helsingissä 3707 rikosjuttua, joissa epäilty oli ulkomaalainen (kymmenen yleisimmän kansalaisuuden osalta). Vastaavasti ulkomaalaisista henkilöistä 1052 otettiin kiinni rikoksen epäiltynä (kymmen yleisimmän kansalaisuuden osalta). Jos tutkija on toiminut ohjeiden mukaan, juttujen yhteydessä rikoksesta epäillyn ulkomaalaisen maassaolon edellytykset on tarkastettu vähintään tapauksissa, joissa epäilty on ollut kiinniotettuna. Karkeasti vertailemalla voi sanoa, että varsinaisten ulkomaalaisvalvontatehtävien osuus kaikesta ulkomaalaisvalvonnasta kentällä ja rikostutkinnassa on %, riippuen siitä, kuinka kattavasti ulkomaalaisten maassaolon edellytykset on rikostapausten yhteydessä tarkastettu. Lisäksi poliisi suorittaa ulkomaalaisvalvontaa lupapalveluiden yhteydessä, silloin kun asiakkaana on ulkomaalainen henkilö. Jos mukaan lasketaan lupapalveluiden yhteydessä tapahtuva ulkomaalaisvalvonta, edellä mainittu prosenttisuus pienenee edelleen. Lupapalveluiden osalta syrjivää etnistä profilointia ei käytännössä tapahdu, koska aloite lupapalveluihin saapumisesta on asiakkaalla, eikä poliisi siten tee kohdevalintaa. 4.2 Tyypillinen ulkomaalaisvalvonta Aineistosta on mahdollista luoda tyypillisen ulkomaalaisvalvontatehtävän profiili. Tyypillinen ulkomaalaisvalvontatehtävä Helsingissä on yhden partion järjestyspoliisitoiminnan yhteydessä suorittama oma-aloitteinen valvontatehtävä. Valvontatehtävät tapahtuvat pääsääntöisesti Helsingin keskustan tunnetuissa häiriöalttiissa kohteissa kuten Narinkkatori, Rautatieasema ja Kaisaniemenpuisto. Keskustan lisäksi valvonta painottuu Itä-Helsinkiin, kauppakeskus Itäkeskuksen läheisyyteen sekä Kontulaan, ostoskeskuksen läheisyyteen. Itä-Helsingin suuri osuus valvonnasta selittynee suurella ulkomaalaisväestön osuudella alueen asukkaista. Itä-Helsingissä vuonna 2016 muuta kuin Suomea äidinkielenään puhui 28 %, yhteensä henkilöä. Osuus on selvästi suurempi kuin muissa Helsingin suurpiireissä (Helsinki on jaettu kahdeksaan suurpiiriin). Alueittain vieraskielisten osuus väestöstä oli korkein Meri-Rastilassa, Kallahdessa, Kurkimäessä ja Itäkeskuksessa. Näillä alueilla vieraskielisten osuus väestöstä

41 32 on yli 30 %. 70 Alueet korreloivat poliisin toteuttaman ulkomaalaisvalvonnan kohdentamisen kanssa. Aineisto sisälsi myös kaksi turisteihin kohdennettua ulkomaalaisvalvontatehtävää, jotka oli kummatkin merkitty tapahtuvaksi Aleksanterinkadulla. Aleksanterinkadun ympäristö tuomiokirkkoineen, Esplanadin puistoineen ja Kauppatoreineen on Helsinkiin suuntautuvan turismin keskeinen alue, joten alueellinen kohdennus on ollut perusteltua juuri tältä alueelta tapaa todennäköisimmin ulkomaalaisia turisteja ja heitä kohteekseen valinneita taskuvarkaita. Nimittäin turistivalvonta ei nimestään huolimatta tarkoita ensisijaisesti turistien kontrollointia, vaan heidän suojaamistaan ulkomaalaisilta, ammattimaisilta omaisuusrikollisilta. Ulkomaalaiset turistit ovat ulkomaalaisten taskuvarkaiden ja rahanhuijaajien (mm. poliisiksi tekeytymällä) suosimia kohteita. Turisteihin kohdennettu ulkomaalaisvalvonta oli merkitty tilastoissa järjestyspoliisitoiminnan yhteydessä tapahtuvaksi valvonnaksi, mikä on perusteltua, jos valvonta on sisältänyt muutakin kuin ulkomaalaisvalvontaa. Lisäksi aineistosta löytyi varsinainen teemavalvontatehtävä, joka on tapahtunut Rautatientorilla. Aineistoon sisältyvien ulkomaalaisvalvontatehtävien alueellinen kohdentuminen vastaa hyvin järjestyspoliisitoiminnan kohdentamista tunnettuihin häiriöalttiisiin kohteisiin, joissa ongelmana ovat huumausaineiden ja alkoholin liikakäytön lisäksi omaisuusrikokset ja erilaiset järjestyshäiriöt. 4.3 Ulkomaalaisvalvontatehtävien kohteet ja tehtävien sisältö sekä tulokset Ulkomaalaisvalvontatehtävien kirjaukset voi kauttaaltaan todeta varsin niukoiksi. Vain 12 tapauksessa eli 20 %:ssa tehtävän sisältöä oli avattu tarkemmin. Käytännössä tehtävän sisältö täytyy päätellä tehtäväluokan, valvovan resurssin, valvontakohteen, merkittyjen henkilöiden ja ajoneuvojen sekä suoritteiden perusteella. Se, miksi juuri kyseinen henkilö tai ajoneuvo on valittu valvonnan kohteeksi, ei tehtävälomakkeista selviä. 70 Helsingin kaupunki 2017, s. 23.

42 33 Tehtävälomakkeiden perusteella valvonta on kohdistunut useisiin eri kansalaisuuksiin ja valvonnan kohteena on ollut myös Suomen kansalaisia. Tehtävälomakkeista 35 eli 58 % sisälsi tiedot valvonnan kohteena olleista henkilöistä. Yhteensä eri henkilöitä oli 72. Yleisimmin valvotut henkilöt olivat kotoisin Romaniasta, silloin kun kansalaisuus oli merkitty. Jako eri kansallisuuksien välillä ilmenee taulukosta. Suomi 9 Ukraina 3 Kamerun 1 Senegal Latvia 2 2 Syyria 1 Romania 21 Viro 2 Henkilö, kansalaisuus ei tiedossa 3 Ulkomaalainen, kansalaisuus ei merkitty Kuvio 3. Valvonnan kohdehenkilöiden kansalaisuudet tutkimusaineistossa Henkilöiden lisäksi tehtävillä on tarkastettu 13 ajoneuvoa siten, että ajoneuvojen tiedot on merkitty lomakkeeseen. Useimmiten tällöin oli merkitty myös tiedot ajoneuvoissa olijoista, osassa oli myös eritelty kuljettaja ja matkustajat. Selvää on, että mitä paremmin tiedot on merkitty, sitä parempaa on valvonnan läpinäkyvyys ja kontrolloitavuus Valvonnan tulokset Sisällöllisesti tehtävät ovat pääsääntöisesti maassaolon edellytysten tarkastamista. Merkittyä tarkastussuoritteita on 60 tehtävässä yhteensä 126 kpl. Koska lomakkeisiin merkittyjä henkilöitä on 72 kpl, näiden lisäksi on tarkastettu 54 henkilöä joita ei ole merkitty tehtävälomakkeisiin. Kaikki merkityt suoritteet ilmenevät oheisesta kuviosta.

43 34 Muu toimenpide: Muu Ei tavattu kohdetta Avustettu sairaankuljetusta Avustettu poliisia Toimitettu muualle Tehtävä hoidettu paikalla: suullinen huomautus Tehtävä hoidettu paikalla: poistettu henkilöitä Tehtävä hoidettu paikalla: aiheeton hälytys Tehtävä hoidettu paikalla: muutoin Tarkastettu maahantulon edellytykset, ei toimenpiteitä Tarkastettu maassaolon edellytykset, ei toimenpiteitä Tarkastettu muuta Puhallutettu tai muutoin todettu, ei näyttöä alkoholista Annettu haaste, kuulustelukutsu tms Annettu pysäköintivirhemaksu Annettu kirjallinen huomautus Annettu rangaistusvaatimus Otettu kiinni etsintäkuulutuksen vuoksi Otettu kiinni muusta syystä Tehty takavarikkopöytäkirja Tehty sekalaisilmoitus Tehty rikosilmoitus Kuvio 4. Ulkomaalaisvalvontatehtävien suoritteet tutkimusaineistossa Suoritekuviosta ilmenee selvästi, että ulkomaalaisvalvonnan lisäksi on tehty merkittävässä määrin muuta valvontaa. Eri syistä on otettu kiinni 6 henkilöä, jonka lisäksi kaksi henkilöä on toimitettu vastaanottokeskukseen. Erilaisia huomautuksia, sakkoja, haasteita, kuulustelukutsuja ja vastaavia on kirjoitettu tai annettu suullisesti 26 kpl. Huomattavaa on myös paikalta poistettujen henkilöiden määrä 43 kpl. Paikalta poistaminen on tyypillinen suorite nimenomaan yjt-valvontaan, ja sillä puututaan useimmiten häiritsevään käyttäytymiseen esimerkiksi Rautatieasemalla. Tämä myös selittää suhteellisen suurta Suomen kansalaisten määrää tehtävälomakkeille merkityissä henkilöissä. Yksikään tehtävistä ei ollut päättynyt ei toimenpiteitä -suoritteeseen, mutta kaksi oli päättynyt suoritteeseen ei tavattu kohdetta. Tällöin lienee ollut kyse tilanteesta, jossa partio on

44 35 mennyt yleisöilmoituksen perusteella tarkastamaan henkilöä, joka ei ole enää partion saapuessa ollut paikalla. 4.4 Kohdevalintojen perusteet Mitä tehtävälomakkeista selviää kohdevalintojen perusteista? Jos vaatimukseksi asetetaan selvä kirjaus siitä, miksi juuri kyseinen henkilö(t) on valittu valvonnan kohteeksi, vain noin 10 lomakkeelta löytyy asiaa koskeva kirjaus. Mainitut kirjaukset koskevat muun muassa kylmissään ulkona olevaa ulkomaalaisperhettä, vastaanottokeskukseen saapumista ilman asiakirjoja, leiriytymistä puistoalueelle, kioskin ja kauppakeskuksen oven edessä kerjäämistä, ulkomaan rekisterikilvissä olevaa autoa ja turvapaikanhakijaksi ilmoittautumista. Lopuista tehtävälomakkeista ei selviä, miten kohdevalinta on tehty. Vaikka kohdevalintojen perusteita ei suurimmassa osassa lomakkeita ole merkitty, suoritteiden suurehko määrä viittaa siihen, että kohdevalinnat ovat olleet harkittuja sekä paikkojen että henkilöiden osalta. Kohteiksi on onnistuttu valitsemaan henkilöitä, joiden toiminta on edellyttänyt poliisitoimenpitein puuttumista. Tällaisia toimenpiteitä ovat olleet muun muassa paikalta poistaminen, kiinniotot, suulliset huomautukset ja sakot. Aineisto ei viittaa siihen, että valvonta olisi ollut summittaista, mitä termiä YVV:n edustaja on valvonnasta käyttänyt. 71 Kirjausten tarkkuuden ja laajuuden osalta ei näyttäisi olevan eroa siinä, onko tehtävä ollut teemavalvontaa vai muuta ulkomaalaisvalvontaa. Teemavalvonnan osalta on mahdollista, että valvonnasta on laadittu erillisiä suunnitelmia ja raportteja, joista voi löytyä tarkempia tietoja. Miten kohdevalinnan kirjausten puuttuminen asettuu laajemmin tehtävälomakekirjausten kontekstiin? Oman poliisikokemukseni perusteella vastaus on se, ettei poliisin tehtävälomakkeisiin erikseen kirjata, miksi juuri kyseinen henkilö on valittu toimenpiteen 71 Sahlström 2016.

45 36 kohteeksi. Perusteet kohdevalinnalle kuitenkin selviävät pääsääntöisesti tehtävän luonteesta ja muista kirjauksista, kuten suoritteista. Kohdevalinta on selvä, jos kyseessä on ulkopuolisen ilmoitukseen perustuva myymälävarkaustehtävä, mutta yksittäistä liikennepysäytystä koskeva tehtävälomake ei välttämättä kerro pysäytyksen syytä, ainoastaan toimenpiteet mihin se on johtanut (esimerkiksi sakko).

46 37 5 JOHTOPÄÄTÖKSET 5.1 Johtopäätökset sääntelystä Termistöön liittyy ongelmia Tutkimuksen perusteella on selvää, että ei ole selvästi määritelty, mitä tarkoittavat etnisyyden käyttäminen profiloinnissa, etninen profilointi, kielletty etninen profilointi ja syrjivä etninen profilointi. FRA toteaa, että etninen profilointi jolla tarkoitetaan profilointia, jossa hyödynnetään etnisyyttä yhtenä tekijänä ei ole kiellettyä. Sen sijaan kiellettyä on sellainen syrjivä etninen profilointi, jossa etnisyys on ratkaisevassa asemassa. 72 Poliisin virallisessa ohjeessa taas puhutaan kaiken etnisen profiloinnin kiellosta. Myöskään YVV ei ole kannanotossaan tehnyt eroa etnisen profiloinnin ja syrjivän etnisen profiloinnin välille. Lienee niin, että lainsäätäjä, poliisihallitus ja YVV ovat tarkoituksellisesti yksinkertaistaneet asiaa ja todenneet, että etninen profilointi on kiellettyä, eivätkä ole lähteneet asia tarkemmin avaamaan. Itse pidän kuitenkin erittäin hyvänä ja selventävänä sitä, että kansainvälisesti FRA ja kansallisesti poliisiylijohtaja Seppo Kolehmainen ovat jo terminologisella tasolla tehneet eron etnisyyden käyttämiselle profiloinnissa ja kielletyn tai syrjivän profiloinnin välille. Poliisiylijohtaja on käyttänyt termiä väärä etninen profilointi 73 ja FRA vastaavasti käyttää termiä syrjivä etninen profilointi. Tällöin korostuu se, että etninen profilointi on kiellettyä silloin, kun se on syrjivää. Käsitteet ja niiden sisältämän toiminnan hyväksyttävyys menevät eri tahojen laatimissa teksteissä ristiin. On harhaan johtavaa todeta, että etninen profilointi on kiellettyä, jos kaikki etninen profilointi ei ole ainoastaan kielletty tai syrjivä sellainen. Jos asiaa halutaan yksinkertaistaa ja todetaan, että etninen profilointi on kiellettyä, tulisi myös todeta, että profilointi, jossa etnisyyttä käytetään hyväksyttävästi, ei ole etnistä profilointia lainkaan. 72 Euroopan unionin perusoikeusvirasto 2011, s Teittinen 2016.

47 38 Oma arvioni on se, ettei edes poliisikunnan sisällä, saati mediassa tai suuren yleisön keskuudessa ole laajaa ymmärrystä termin käytöstä ja sen merkityksestä. Se mitä termi tarkoittaa, on kuulijan tulkinnasta kiinni. Sekä lainvalvontaviranomaisten, laillisuusvalvojien, median että yleisön keskuudessa olisi syytä selkeyttää käytettäviä termejä ja niiden sisältöä. Samalla olisi hyvä käydä jokaiselle lainvalvontaa suorittavalle läpi tiivistetysti etnisen profiloinnin periaatteita. Pelkästään sen toistaminen, että etninen profilointi on kiellettyä, ei riitä. Tällöin jää epäselväksi, mitä lauseella itse asiassa tarkoitetaan. Toisaalta saatetaan luoda kuva, jossa etnisyyden käyttäminen profiloinnissa on kiellettyä, vaikka näin ei ole. Tiivistetysti ja mahdollisimman selkeästi esitettynä etnisyyden ja profiloinnin suhde on seuraavanlainen: Profilointi on yksi rikosten tutkinnan ja rikosten ennalta ehkäisemisen keino. Profilointia voidaan käyttää ulkomaalaisvalvonnan tehokkaaseen kohdentamiseen. Etnisyys voi olla yksi profiloinnissa käytetyistä osatekijöistä, mutta profiloinnin tulee pääosin osin perustua muihin osatekijöihin, kuten käyttäytymiseen. Etnisyys ei saa koskaan olla ratkaiseva tai ainoa profiloinnin peruste. Ratkaiseva peruste on sellainen, jota ilman toimenpide jäisi tekemättä Etnisyyden osuus kohdevalinnassa määrittää profiloinnin hyväksyttävyyden Kun jätetään terminologiaan liittyvä ongelmatiikka, on selvää, että poliisin suorittaman valvonnan (pysäytysten) kohdevalinnassa etnistä taustaa ei saa käyttää ainoana tai ratkaisevana valintaperusteena. Jos näin tehdään, ollaan kielletyn etnisen profiloinnin alueella. Etnisyyden käyttäminen on kuitenkin hyväksyttävää yhtenä valintaperusteena, sellaisena, jonka vaikutus ei ole ratkaiseva ja jota ilmankin toimenpide tulisi toteutumaan.

48 39 Euroopan Parlamentti on antanut etnisyyden käyttämisestä suosituksen: "Whereas the use of ethnicity, national origin or religion as factors in law enforcement investigations is not precluded as long as such use conforms to non-discrimination standards, including Article 14 of the ECHR 74, but it must pass the scrutiny tests of effectiveness, necessity and proportionality if it is to constitute a legitimate difference in treatment that does not constitute discrimination;" 75 Euroopan parlamentti ei kiellä etnisyyden, kansallisen alkuperän tai uskonnon käyttämistä osatekijänä poliisitutkimuksissa, eikä pidä sitä syrjintänä, niin kauan kuin sen käyttäminen ei sisällä syrjinnän muotoja, se on tehokasta, suhteellista ja tarpeellista ja on käyttötavoiltaan hyväksyttävää. Jotta ei synny rajatapauksia, joissa joudutaan punnitsemaan onko etnisyys ollut ratkaiseva valintaperuste, etnisyyden painoarvo kohdevalinnassa täytyy olla alle 50 %. Tällöin se ei varmuudella ole ollut ratkaiseva tai ainoa peruste. Tämä tarkoittaa sitä, että käytettäessä etnisyyttä valintaperusteena, täytyy muita perusteita olla vähintään kaksi. Tällöin etnisyyden painoarvo on 1/3 eli 33,3 %. Tällaisessa tilanteessa kohde olisi valikoitunut poliisin toimenpiteen kohteeksi riippumatta siitä, olisiko etnisyyttä käytetty osana profiilia. Viimeistään kun valintaperusteita on neljä ja yhden valintaperusteen laskennallinen painoarvo on 25 %, voidaan sanoa, että etnisyys on vaikuttanut valitaan vain vähäisessä määrin. Olettaen tietenkin, että kaikille valintaperusteilla annetaan sama painoarvo. 74 EIS (engl. ECHR) artikla 14: Syrjinnän kielto. Artiklan sisältö alkuperäiskielellä "Prohibition of discrimination: The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status. 75 P6_TA(2009)0314: Ethnic profiling, kohta W.

49 40 Kuvio 1. Etnisyys yhtenä poliisitoimenpiteen kohdevalintaperusteena Kuvaan etnisyyden käyttämistä yhtenä kohdevalintaperusteena oheisessa kuviossa. Kuvion vasemmassa laidassa valintaperusteita ollessa yhteensä enintään kaksi, etninen valintaperuste mukaan luettuna, toimitaan kielletyllä tavalla. Kun taas valintaperusteita on vähintään kolme (kuvion oikea laita), toimitaan hyväksyttävällä tavalla. Muita valintaperusteita ovat muun muassa käyttäytyminen, aika- ja paikka, tiedustelutieto sekä poliisin perustellut kokemukset muun muassa laittoman maahantulon reiteistä Onko poikkeuksia, kuten erittäin vakava turvallisuusuhka? Kansainvälisesti on omaksuttu periaate, jonka mukaan rotuun, etniseen alkuperään tai uskonnolliseen vakaumukseen perustuva syrjintä ei missään olosuhteissa voi olla perusteltua tai oikeutettua. Kieltoa pidetään niin ehdottomana, että profilointi on kiellettyä