Muistio 1 (6) Sisäministeriön maahanmuutto-osasto lausuu hallintovaliokunnalle annetuista asiantuntijalausunnoista

Transkriptio

1 Muistio 1 (6) Jorma Kantola Hallintovaliokunnalle HE 32/2018 vp. Sisäministeriön vastine asiantuntijalausunnoista Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi turvatoimista Maahanmuuttovirastossa ja yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 83 :n muuttamisesta Sisäministeriön maahanmuutto-osasto lausuu hallintovaliokunnalle annetuista asiantuntijalausunnoista seuraavaa. SM Poliisiosasto Poliisiosaston lausunnossa oleva on pääosin ollut tiedossa jo ennen hallituksen esityksen antamista. Maahanmuutto-osaston näkemyksen mukaan lausunnossa esitetty ei välttämättä edellytä muutoksia ehdotettuihin säännöksiin. "Valmisteluvaiheessa poliisiosasto on kiinnittänyt huomioita peruslain 124 :ään ja esityksen suhteesta siihen, toimivaltuuksien laajuuteen ja turvatarkastajalta vaadittavaan koulutukseen." Maahanmuutto-osaston käsityksen mukaan esityksessä ei ole mitään sellaista toimivaltuutta, jota perustuslakivaliokunnan lausuntojen perusteella olisi pidettävä perustuslain 124 :n kannalta ongelmallisena. Vastaavia toimivaltuuksia on jo nykyisessä lainsäädännössä yksityisillä toimijoilla. "Hallituksen esityksessä (32/2018 vp) ehdotetun lain 4 :n mukaisesti turvatarkastajana voi toimia sekä julkista valtaa käyttävä taho, kuten poliisimies, rajavartiomies tai tehtävään koulutettu ja määrätty maahanmuuttoviraston palveluksessa oleva henkilö sekä 2 momentin mukaan muukin toimija kuin valtion palveluksessa oleva henkilö tietyin edellytyksin. Osa turvatarkastajista voisi olla siis valtion palveluksessa olevia virkamiehiä ja he poikkeaisivat virkamiesasemansa johdosta ehdotetun 2 momentin mukaisista muista turvatarkastajista, jotka olisivat saaneet koulutuksen turvatarkastajan tehtävään ja on poliisin tehtävään hyväksymä. Hallituksen esityksen (32/2018 vp) mukaan lähtökohtaisesti turvatarkastuksia tulisi suorittamaan ostopalveluina hankitut yksityisen turvallisuusalan toimijat. Näin ollen on hyvä, että lakiehdotuksessa on selkeästi todettu, että turvatarkastuksessa toimiessaan turvatarkastaja toimii hallituksen esityksessä säädettävässä laissa annettujen säädösten nojalla, eikä siten yksityiselle toimijalle jäisi periaatteessa sekaannuksen vaaraa sovellettavasta laista. Toisaalta sama koskisi myös turvatarkastajana toimivaa poliisimiestä, mikä voisi aiheuttaa tulkinnanvaraisuutta suhteessa poliisin toimivaltuuksien käyttöön. Lisäksi koska hallituksen esityksen (32/2018 vp) mukaisia toimivaltuuksia voisi käyttää sekä virkamiehet että yksityiset toimijat, sillä voisi olla kuitenkin merkitystä toimivaltuuksien laajuuden arvioinnissa ja niiden hyväksyttävyydessä." Jää epäselväksi, mitä edellä tulkinnanvaraisuuksilla tarkoitetaan ja mitä merkitystä lausutulla on toimivaltuuksien laajuuden arviointiin ja niiden hyväksyttävyyteen. Yksi- Postiosoite: Käyntiosoitteet: Puhelin: Virkasähköpostiosoite: Sisäministeriö Kirkkokatu 12, Helsinki Vaihde kirjaamo@intermin.fi PL Valtioneuvosto Faksi:

2 Sisäministeriö 2 (6) tyisellä toimijalla on ehdotetun lain mukaan samat toimivaltuudet kuin valtioneuvoston turvatoimista annetun lain mukaisella yksityisellä toimijalla. Sikäli kuin turvatarkastaja olisi viraston virkamies, häntä koskisi virkavastuu ja lisäksi hän olisi koulutettu turvatarkastajan tehtävään. On ajateltu, että poliisi toimisi turvatarkastajana vain hyvin poikkeuksellisesti. Se voisi tulla kyseeseen esimerkiksi laajan maahanmuuton tilanteessa järjestelykeskuksessa. Hallituksen esityksessä 4 :n n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan seuraavaa: "Poliisin voimavarojen näkökulmasta ei ole mahdollista, että poliisit säännönmukaisesti suorittaisivat turvatarkastuksia Maahanmuuttoviraston toimipisteissä. Käytännössä turvatarkastuksen toimittaminen poliisin toimesta normaalioloissa rajoittuneekin yksittäisten tapausten yhteydessä toimitettaviin turvatarkastuksiin tai sellaisiin tilanteisiin, joissa tarkastus toimitetaan esimerkiksi vakavaa vaaraa koskevan uhkauksen vuoksi ja joissa poliisin erityisvaltuudet ovat välttämättömiä. Poliisimies tai rajavartiomies turvatarkastajina voisivat tulla kyseeseen erityisesti Maahanmuuttoviraston hallinnoimassa järjestelykeskuksessa, jollainen voidaan perustaa laajamittaisen maahantulon tilanteessa". Tässä yhteydessä voi viitata hallituksen esityksessäkin mainittuun hallintovaliokunnan valtioneuvoston turvatoimista annetun lain valmistelun yhteydessä antamaan mietintöön (HaVM 26/2014 vp - HE 7/2013 vp). Siinä hallintovaliokunta toteaa, että "turvatarkastustoimintaan liittyvän toimivaltuuskokonaisuuden ja turvatoimenpiteiden kohteena olevan henkilön oikeusturvan kannalta on asianmukaista, että virkasuhteisten ja valtioneuvoston tiloissa toimivien turvallisuusyritysten palveluksessa olevien turvatarkastajien toimivaltuudet ovat samansisältöisiä." Tässä esityksessä Maahanmuuttoviraston turvatoimien suhteen on lähdetty samasta periaatteesta kuin mainitussa hallituksen esityksessä "Viranomaisten toimintaa ja harkintavaltaa rajoittaa yleiset hallinnolliset harkintavallan rajoitusperiaatteet ja usein myös hallinnonalaa koskevista laeista ilmenevät periaatteet, kuten suhteellisuusperiaate, tarkoituksenmukaisuusperiaate ja toimenpiteen perusteen ilmoittamaan. Myös yksityisiä turvallisuuspalveluja koskevassa laissa on määritetty vastaavat keskeisimmät periaatteet." Ehdotetun lain 2 :ssä on säännös vähimmän haitan periaatteesta. Vastaavaa sääntelyä on turvatarkastuksia koskevassa erillislainsäädännössä. Laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista sen sijaan on laajempaa sääntelyä seuraavasti: "LYTP 6 Vartioimistehtävissä noudatettavat yleiset periaatteet Vartioimistehtävissä on toimittava oikein ja tasapuolisesti sekä sovinnollisuutta edistäen. Vartioimistehtävät on suoritettava aiheuttamatta suurempaa vahinkoa tai haittaa kuin on välttämätöntä tehtävien suorittamiseksi. Vartioimistehtävissä ei saa puuttua kenenkään oikeuksiin enempää kuin tehtävien suorittamiseksi on välttämätöntä. Tehtäviin liittyvien toimenpiteiden on oltava perusteltuja suhteessa tehtävien tärkeyteen ja kiireellisyyteen sekä tilanteeseen kokonaisuutena. LYTP 29. Toiminnassa noudatettavat periaatteet Järjestyksenvalvojan on toiminnassaan asetettava etusijalle sellaiset toimenpiteet, jotka edistävät yleisön turvallisuutta. Järjestyksenvalvojan on toimittava asiallisesti ja tasapuolisesti sekä sovinnollisuutta edistäen. Järjestyksenvalvojan tulee ensisijaisesti neuvoin ja kehotuksin ylläpitää järjestystä ja turvallisuutta toimialueellaan. Järjestyksenvalvojan toimenpiteet on suoritettava aiheuttamatta suurempaa vahinkoa tai haittaa kuin on välttämätöntä tehtävän suorittamiseksi. Toimenpi-

3 Sisäministeriö 3 (6) teiden on oltava perusteltuja suhteessa järjestyksenvalvojan tehtävään ja toimenpiteillä tavoiteltavaan etuun." Yksityisistä turvallisuuspalveluista annettu laki on yleislaki, jota sovelletaan monissa paikoissa laajasti moninaisten yksityisten toimijoiden toimesta. Sen vuoksi on perustelua kyseisessä laissa säännellä tarkemmin mainituista yleisistä periaatteista. Kyse on myös vartija- ja järjestyksenvalvojatoiminnasta. Sen sijaan ehdotetussa laissa on kyse turvatarkastajatoiminnasta Maahanmuuttovirastossa ja toimet keskittyvät viraston rajattuihin tiloihin, joiden toiminnasta virastolla on kokonaisvastuu ja joiden toimintaa virasto myös valvoo. Sen vuoksi ei ole katsottu perustelluksi ehdotetussa laissa säätää laajemmin mainituista yleisistä periaatteista, vaan on noudatettu samaa säätelytapaa kuin turvatarkastuksia koskevassa lainsäädännössä yleisesti on. Ei sinänsä liene estettä kirjoittaa ehdotetun lain 2 :ään lisää yleisiä periaatteita, jos se nähdään ehdottoman tarpeelliseksi. "Edellä oleviin seikkoihin nähden hallituksen esityksessä (32/2018 vp) esitetyt, myös yksityiselle toimijalle tulevat, toimivaltuudet (esimerkiksi henkilöllisyyden tarkastaminen 7, henkilön kiinniottaminen 13, voimakeinojen käyttö 14 ) ovat erilaiset suhteessa turvatarkastuksen suorittajan taustalla olevaan koulutukseen ja niihin liittyviin toimivaltuuksiin riippuen siitä, kuka turvatarkastuksen suorittaa. Ne ovat laajemmat kuin mitä esimerkiksi yksityisistä turvapalveluista annetun laissa katsottiin mahdolliseksi. Esimerkiksi henkilöllisyyden tarkistamista ei katsottu mahdolliseksi, henkilön kiinniotto määriteltiin ns. jokamiehen kiinnioton tasoiseksi ja voimakeinojen käyttö sidottiin myös vastarinnan murtamiseen. Huomioitavaa on myös hallituksen esityksen (32/2018 vp) 12 :stä seuraava turvatarkastajan oikeus antaa kieltoja ja käskyjä, vaikka kyseessä voisi olla myös yksityinen toimija ilman virkasuhdetta." Vastaavat toimivaltuudet sisältyvät valtioneuvoston turvatoimista annettuun lakiin: 7 Henkilöllisyyden selvittäminen, 13 Pääsyn estäminen ja henkilön poistaminen, 14 Henkilön kiinniottaminen, 15 Voimankäyttö. Ei ole tullut esille perusteita säätää Maahanmuuttoviraston osalta toisin. On ymmärrettävää, että esimerkiksi julkisissa tilaisuuksissa tai kauppakeskuksissa liikkuvalla järjestyksenvalvojalla ei ole oikeutta tiedustella tapaamansa ihmisen henkilöllisyyttä. Sen sijaan voi kysyä, miksi turvatarkastaja ei voisi tiedustella Maahanmuuttovirastoon asioimaan tulevalta tai tiloissa liikkuvalta henkilöltä hänen henkilöllisyyttään ja pyytää osoittamaan sen henkilö- tai muilla asiakirjoilla. Kyseessä on rajattu paikka, viraston toimitila, johon henkilö tulee asioimaan yleensä tiettyä asiaa varten. "Ottaen huomioon hallituksen esityksen toimivaltuuksien sisällölliset laajuudet korostuu turvatarkastajan osaamisen tärkeys, joka voidaan varmistaa vain riittävällä koulutuksella. Tämän takia tulisi säädellä koulutuksen pituus, joka helpottaisi myös turvatarkastajan hyväksymisprosessissa tapahtuvaa koulutuksen arviointia. Siten poliisiosasto pitää hyvänä, että lakiehdotukseen on sisällytetty mahdollisuus antaa asetus, jossa voidaan tarkemmin määritellä esimerkiksi koulutuksesta tai käytännön menettelystä turvakortin luovuttamiseen tai haltuunottoon liittyen. Myöskään voimankäyttövälineiden oikeaan sekä turvalliseen käyttöön liittyvää vuosittaista kertauskoulutuksen suorittamista ei ole säädelty. On tärkeää kiinnittää huomioita siihen, että toimivaltuudet, koulutus ja valvonta muodostavat oikeusvarmuuden kannalta riittävän tasapainoisen kokonaisuuden." Valtioneuvoston turvatarkastajien koulutuksesta on säädetty tarkemmin turvatoimista valtioneuvostossa annetussa valtioneuvoston asetuksessa (884/2016). Siinä säädetään (2 ) muun muassa koulutuksen järjestämistavasta ja sisällöstä. Turvatarkastajan koulutuksen kesto on vähintään 40 opetustuntia. Lisäksi on säännös kertauskoulutuksen järjestämisestä: "3 Kertauskoulutus. Koulutuksen järjestäjä antaa turvatarkastajille kertauskoulutusta vähintään kerran vuodessa. Kertauskoulutuksen kesto on

4 Sisäministeriö 4 (6) Maahanmuuttovirasto Poliisihallitus vähintään 8 oppituntia. Kertauskoulutus sisältää 2 :n 1 momentissa tarkoitettuja opetuskokonaisuuksia." Ehdotetussa 6 :ssä on määritelty lain tasolla valtioneuvoston turvatoimilakia tarkemmin turvatarkastajan koulutuksen perusteista ja opetuskokonaisuuksista. Koulutuksen muotoja ei kuitenkaan ole haluttu määritellä erityisen tarkasti. Norminpurun ollessa tavoitteena ei ole katsottu perustelluksi esimerkiksi sitoa Maahanmuuttoviraston turvatarkastajan koulutusta johonkin tiettyyn tuntimäärään, joka saattaisi olla eri kuin jonkin toisen hyvinkin soveltuvan koulutuksen tuntimäärä ja näin tekisi järjestelmästä kankean. Turvallisuusalan koulutusta on olemassa erilaista ja sitä voitaisiin soveltuvin osin hyödyntää. Turvatarkastajan hyväksymismenettelyssä poliisi arvioisi esitetyn selvityksen perusteella, että suoritettu koulutus on tehtävään riittävä. Jatkokoulutuksesta ei ole ehdotettu säädettäväksi. On katsottu, että Maahanmuuttovirasto huolehtii siitä, että viraston turvatoimista huolehtiva henkilöstö on asianmukaisesti koulutettua ja tarvittaessa toimeksiantosopimuksissa sovitaan tarkemmin siitä, miten turvatarkastajien tiedot ja taidot pysyvät ajan tasalla. Ehdotetun lain 15 :ssä on valtuus antaa valtioneuvoston asetuksella tarkempia säännöksiä turvatarkastajan koulutusvaatimuksista ja turvatarkastajan tunnistavasta ulkoasusta sekä tämän lain mukaisen toiminnan käytännön järjestämisestä ja teknisistä yksityiskohdista. Valtuus ehdotetaan otettavaksi lakiin lähinnä vastaisen varalle niin, että sikäli kuin turvallisuusalan sääntely kehittyy, on laissa olemassa myös mahdollisuus tarvittaessa antaa tarkempia säännöksiä. Lain hyväksymisen jälkeen ensi vaiheessa ei ole ollut tarkoitus välttämättä antaa valtioneuvoston asetusta. Maahanmuuttovirasto esittää, että vastaanottokeskusten ja järjestelykeskusten majoitustilojen turvatoimet otettaisiin erikseen tarkasteluun ja niitä koskeva sääntelytarve huomioitaisiin tulevissa lainsäädäntöhankkeissa. Vastaanottotoiminnan järjestämisestä säädetään laissa kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta (74/2011). Lain :ssä säädetään aineiden ja esineiden haltuunotosta ja asukkaiden käytössä olevien tilojen tarkastamisesta. Valtaosaa vastaanottokeskuksista ovat hallinnoineet yksityiset toimijat. Turvatarkastusten tekeminen ja toimivaltuudet tarkastusten tekemiseen asumistiloissa edellyttävät laajempaa perusoikeudellista selvittämistä ja niihin liittyy erilaisia perusoikeusnäkökulmia kuin julkisiin tai puolijulkisiin toimitiloihin kohdistettaviin turvatoimiin. Näiden kysymysten selvittäminen tässä yhteydessä ei ole ollut mahdollista. Ei myöskään olisi perusteltua, että valtion vastaanottokeskusten asumistiloihin sovellettaisiin ehdotettua lakia, kun yksityisiin vastaanottokeskuksiin sitä ei voitaisi soveltaa. EU:ssa on valmisteilla vastaanottodirektiivin uudistus. Sen hyväksymisen jälkeen vastaanottolakia tullaan päivittämään ja siinä yhteydessä on mahdollista tarkastella myös vastaanottokeskusten turvallisuuskysymyksiä. "Esityksen vaikutukset poliisin toimintaan liittyvät siihen, ettei poliisilla ole olemassa valmista turvatarkastajakorttituotetta. Yksityisen turvallisuusalan lupa-asioiden Luhti-Turva - tietojärjestelmän osalta uuden lupalajin ja tuotteen määrittely, suunnittelu, testaus ja tuotantoon vienti on vähintään kolmen kuukauden prosessi, johon ei ole varattu rahoitusta. Poliisi ei voi rahoittaa hyväksymisprosessia, eikä hyväksytyille myönnettävien lupakorttien valmistusta omasta budjetistaan, vaan kustannukset tulisi kattaa kokonaisuudessaan lupamaksuilla kerättävillä varoilla."

5 Sisäministeriö 5 (6) Poliisihallituksen esittämään huomioon liittyvä seikka on korjattu jo esityksen valmisteluvaiheessa ja huomioitu esityksen 5 :ssä. Maahanmuuttovirasto valmistaisi ja antaisi turvatarkastajalle kuvallisen turvatarkastajakortin. Korttituotetta ei kustannussyistä olisi perusteltua valmistaa Luhti-Turva -tietojärjestelmän kautta, koska korttien vähäisen määrän vuoksi yksikkökustannuksesta muodostuisi niin korkea. Luhti-Turva - tietojärjestelmään tehdään muutos, joka mahdollistaa hyväksymismenettelyn ja järjestelmästä tulostetaan hakijalle lupapäätös. Maahanmuuttovirasto maksaa aiheutuvat kustannukset. "Voimankäyttövälineiden kantamistapa, huolimatta siitä, etteivät turvatarkastajat tekisi työtään julkisissa tiloissa, tulisi kuitenkin määritellä tarkemmin. Vaatimus voimankäyttövälineiden kantamisesta asun alla, suljetussa taskussa, tai umpikotelossa, tulisi määritellä vastaavalla tavalla, kuin yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 20 :ssä (vartija) ja 50 :ssä (järjestyksenvalvoja)." Ehdotettu 14 :n 2 momentin säännös on sanamuodoltaan sama kuin esimerkiksi turvatoimista valtioneuvostossa annetun lain (987/2014) 15 :n 2 momentti ja turvatoimista eduskunnassa annetun lain (364/2008) 12 :n 2 momentti. Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa järjestyksenvalvojan osalta säädetään seuraavasti: "LYTP 50 Voimankäyttövälineiden kantamistapa Järjestyksenvalvojan on kannettava voimankäyttövälineitä asunsa alla siten, että ne eivät ole muiden havaittavissa. Jos voimankäyttövälineiden kantaminen asun alla ei ole mahdollista, niitä saadaan kantaa asuun kuuluvissa suljettavissa taskuissa tai vyöhön kiinnitettävissä tai asuun kuuluvissa umpikoteloissa. Patukkaa saa kantaa siltä osin näkyvissä kuin sen kantaminen asun alla tai umpikotelossa ei sen koon vuoksi ole mahdollista." Hallituksen esityksessä on lähdetty siitä, että valtioneuvoston ja eduskunnan laeissa oleva sanamuoto huomaamattomasta kantamistavasta on ollut riittävä ottaen huomioon Maahanmuuttoviraston toimintaympäristö. Sisäministeriö ei vastusta, jos eduskunta katsoo, että kantamistavasta säädettäisiin LYTP 50 :ssä käytetyin sanamuodoin tarkemmin. Suomen Vartioliikkeitten liitto ry Lausunnossa ehdotetaan, että yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 83 :n 2 momenttiin lisättäisiin viittaus ehdotettuun lakiin turvatoimista Maahanmuuttovirastossa niin, että vartija voisi toimia samanaikaisesti turvatarkastajana, kuten momentin mukaan tuomioistuimissa. Hallituksen esityksen perustelujen sivulla 9 (viimeinen kappale) ja sivulla 10 on kuvattu LYTP 83 :n sisältöä. Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain hallituksen esityksessä 22/2014 vp. säännöksen 2 momenttia on perusteltu epämääräisesti todeten, että tehtävien yhdistäminen tuomioistuimissa on osoittautunut luontevaksi ratkaisuksi, eikä merkittäviä epäkohtia ole ilmennyt. Nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen valmistelun aikana pyrittiin selvittämään, mihin 2 momentissa säädetty tuomioistuimia koskeva poikkeuksellinen ratkaisu on perustunut. Vastaus oli, että tilannetta tuomioistuimissa ei ollut haluttu muuttaa ja se jäi sen vuoksi poikkeukseksi 83 :n 1 momentin perussäännöstä. Mitään sen parempaa perustelua ratkaisulle ei ollut. SM:n maahanmuutto-osasto katsoo, että Maahanmuuttovirastonkin kohdalla on perusteltua noudattaa 1 momentin pääsääntöä, että vartijan toimivaltuudet tulevat yksi-

6 Sisäministeriö 6 (6) tyisistä turvallisuuspalveluista annetusta laista ja Maahanmuuttoviraston turvatarkastajan toimivaltuudet ehdotetusta laista turvatoimista Maahanmuuttovirastossa. Käytännössä on mahdollista, että sama henkilö toimii virastossa sekä vartijan että turvatarkastajan ominaisuudessa, mutta tämä ei ole mahdollista samanaikaisesti. Henkilön roolin on ilmettävä hänellä olevasta tunnuksesta: turvatarkastaja tai vartija. Toimivaltuudet tulevat myös eri laeista.