Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 76 torstaina kello 10.30

Transkriptio

1 Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 76 torstaina kello ) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3) HE 233 laiksi työttömyysturvalain 25 :n poikkeuksellisesta soveltamisesta Asiantuntijoiden kuuleminen: - Apulaisosastopäällikkö Matti Toiviainen Sosiaali- ja terveysministeriö - Professori Mikael Hidén - OTL Heikki Karapuu - Apulaisprofessori Martin Scheinin - Professori Kaarlo Tuori 4) HE 124 laiksi Ov Yleisradio-Rundradion Ab:stä - I käsittely jatkuu. Lähetekeskustelu lausunnon laatimiseksi. 5) Valiokunnan käsiteltävinä olevat kertomukset: - Kertomus hallituksen toimenpiteistä vuonna 1992 (K 6) SiV:n ilmoitus, ettei se anna lausuntoa. Päätetty käsitellä lainvalmistelun tasoa. -- PeV:n jäsenten kysymykset. - Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus toiminnastaan vuonna 1992 (K 9) Päätetty kuulla prof. Rosasia vanhentumisajasta kanteluasioissa. - Valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus vuodelta 1992 (K 10) Ei tehty päätöksiä. 6) Muut mahdolliset asiat 7) Seuraava kokous on perjantaina klo ) Kokouksen päättäminen Luk AS f

2 -2 Mikael Hidén PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KELLO HE 233/93 vp laiksi työttömyysturvalain 25 :n poikkeuksellisesta soveltamisesta Ehdotuksen ainoa säätämisjärjestyskysymys näyttäisi olevan ehdotuksen suhde VJ 66,7 :n säännökseen, jonka mukaan lepäämään voidaan jättää (vain) sellainen laki, joka heikentää toimeentulon lakisääteistä perusturvaa. Tämän lainkohdan säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 234/91 vp) perusteluissa on lueteltu sellaisia etuuksia, joiden "ainakin" katsottiin kuuluvan lakisääteiseen perusturvaan. Luetteloon sisältyi yhtenä kohtana "työttömyysturvalaissa (602/84) tarkoitetut peruspäiväraha lapsikorotuksineen sekä ansioon suhteutetun päivärahan perusosa". Esityksestä antamassaan mietinnössä (prvm 7/92 vp) perustuslakivaliokunta totesi mm. hyväksyvänsä uudistuksen lähtökohdaksi "institutionaalisen suojan antamisen tietyille etuuksille" ja ilmoitti yhtyvänsä ehdotuksessa olevaan etuusluetteloon. Työttömyysturvalain mukaiset em. etuudet valiokunta on katsonut VJ 66,7 :ssä tarkoitetun perusturvan piiriin kuuluviksi myös viime vuoden marraskuussa antamassaan, työvoimapoliittista aikuiskoulutusta koskeneessa lausunnossa (prvl 27/HE 274/92 vp). Tältä pohjalta on perusteltua lähteä siitä, että työttömyysturvalain 25 :n tarkistamissäännöksen piiriin kuuluvat etuudet tai ainakin osa niistä kuuluvat perustuslain em. säännöksessä tarkoitettuun lakisääteiseen perusturvaan. Samalla kun valiokunta ilmoitti hyväksyvänsä lähtökohdaksi ajatuksen institutionaalisesta suojasta, valiokunta kuitenkin totesi: "Suojan institutionaalisen luonteen estämättä voitaisiin valiokunnan käsityksen mukaan kuitenkin ilman lepäämäänjättämismahdollisuutta esimerkiksi tarkistaa jonkin verran jonkin suojan piiriin sinänsä luettavan etuuden saamisedellytyksiä ja vähäisesti sen suuruuttakin, kunhan etuuden edelleenkin saisivat riittävän suurena ne, joille se kokonaisuutena arvioiden on välttämätön toimeentulon perusturvan kannalta." Käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa esitetään, että työttömyysturvalain 25 :ssä tarkoitetut, palkkatason oleellisten muutosten mukaisesti tehtävät tarkistukset tehtäisiinkin

3 3 sillä tavoin vaikutuksiltaan heikennettyinä, että kyseessä olevasta palkkatason muutoksesta ensin vähennettäisiin 1,5 prosenttiyksikköä. Tämä vähennetty korotus tulisi, jos olen ehdotuksen oikein ymmärtänyt koskemaan tänä vuonna tehtäväksi tulevaa tarkistusta. Lisäksi ehdotetaan, että ensi vuonna ei tehtäisi ko. 25 :ssä tarkoitettuja tarkistuksia lainkaan. Ehdotetun lain voimassaolo lakkaisi vuoden 1994 lopussa. Ehdotus tulisi selvästi merkitsemään työttömyysturvalain nykyisen sanamuodon mukaan määräytyvien etuuksien heikennystä. Hallitus on esityksen perusteluissa lähtenyt siitä, ettei perusturvaa tässä heikennetä "siinä määrin", että laki voitaisiin VJ 66,7 :n mukaisesti jättää lepäämään. Perusteluissa on tässä kohden selostettu myös valiokunnan viime marraskuussa antamaa, mm. työntekijäin eläkelain 9 :n poikkeuksellista soveltamista koskenutta lausuntoa (prvl 28/HE 303/92 vp). Lakisääteistä perusturvaa koskevan VJ 66,7 :n säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen perusteluissa todettiin indeksikorostuksista mm.: "Jos suojalausekkeen piiriin kuuluvan etuuden markkamäärät on lailla säädetty tarkistettaviksi esimerkiksi elinkustannusten nousua vastaavalla tavalla, velvollisuus indeksitarkistuksiin on katsottava lakisääteiseksi siitä riippumatta, mikä toimielin tai viranomainen vahvistaa korotuksen. Lakiehdotus perusturvaetuuksiin kohdistuvien lakisääteisten indeksitarkistusten leikkaamisesta olisi siten pääsääntöisesti suojalausekkeen alainen." Perustuslakivaliokunta ei ehdotuksesta antamassaan mietinnössä erikseen käsitellyt laissa säädettyjä indeksikorotuksia, mutta katsoi em. lausunnossaan 28/92 vp "lähtökohtana" olevan, että indeksitarkistuksia ja niiden vaikutuksia ko. etuuksiin oli arvioitava VJ 66,7 :n kannalta. Tältä pohjalta on perusteltua lähteä siitä, että VJ 66,7 :ssä tarkoitetun etuuden laissa säädetyn, johonkin indeksiin tai vastaavaan sidotun tarkistuksen heikentäminen on menettelytyyppinä VJ 66,7 :ssä tarkoitettua heikentämistä. Ratkaisevaksi kysymykseksi muodostuu VJ 66,7 :n soveltamisen kannalta se, onko tämä heikennys - kun otetaan huomioon valiokunnan alussa lainatussa lausumassa hyväksymä vähäisten tarkistusten mahdollisuus - katsottava sillä tavoin merkitykseltään vähäiseksi, että sitä ei juuri tästä syystä olisi pidettävä VJ 66,7 :ssä tarkoitettuna heikennyksenä. Esityksen perusteluissa on esitetty markkamäärätietoja siitä, millä tavoin vuoden 1991 heinäkuusta tämän vuoden ensimmäiseen neljännekseen tapahtuneen palkkatason nousun (5,3 %) mukainen tarkistus vaikuttaisi työttömyysturvalain mukaisten etuuksien markkamääriin. Perusteluissa ei sen sijaan näytä olevan tietoja siitä, minkä suuruisina nämä tarkistukset tänä vuonna toteutuisivat, jos niistä jätettäisiin pois 1,5 prosenttiyksikköä vastaava osa. Kysymys näyttäisi olevan vajaan kolmasosan jäämisestä pois lain nykyisen sanamuodon edellyttämästä korotuksesta. Jos hallituksen nyt mainitsemista, kokonaan suoritettavan indeksikorotuksen mukaisista markkamääristä otetaan pois vajaa kolmasosa, voidaan hyvin ajatella, että tämän kolmasosan poisjääminen on merkitykseltään sillä tavoin vähäinen heikennys, että sitä voidaan pitää perustuslakivaliokunnan edellä lainatussa lausumassa tarkoitettuna vähäisenä tarkistuksena. Tässäkin on tietysti kysymys harkinnanvaraisen rajan vetämisestä. Valtiopäiväjärjestyksen 66,7 :n kannalta ongelmallisempi on ehdotuksen se kohta, jonka mukaan ensi vuonna ei suoriteta työttömyysturvalain 25 :n mukaista tarkistusta lainkaan. Tämä merkitsee sitä, että vuoden 1991 heinäkuun alusta vuoden 1994 loppuun tultaisiin tekemään vain yksi

4 4 tarkistus, joka olisi suuruudeltaan perustelujen mukaisesti 3,8 % (5,3-1,5), Näin tulisi olemaan riippumatta siitä, millä tavoin palkansaajien ansiotasoindeksi kehittyy. Voidaan tietysti ajatella, että palkkataso ei nykyisissä oloissa merkittävästi nouse vuoden 1994 loppuun mennessä. Toisaalta mitään varmuutta ei tästä voi olla eikä liioin esim. inflaatiokehityksestä. Voidaan myös kysyä, kuinka paljon sen arvioinnissa, missä määrin ensi vuoden tarkistusten kokonaan poissulkeminen jo sisältää VJ 66,7 :ssä tarkoitetun heikennyksen, ylipäätään voi olla oikeudellista merkitystä työmarkkina- ja talouskehitystä koskevilla, enemmän tai vähemmän konkreettisilla ennusteilla. Säätämisjärjestykseen vaikuttavassa heikennyksen tuntuvuuden arvioinnissa on ehkä merkittävämpää se, missä suuruusluokassa ehdotuksesta aiheutuva heikennys voi (jotenkin järkevästi ajateltuna) tulla olemaan. Huomion kiinnittäminen siihen, miten suurta heikennystä ehdotuksen 1 ja 2 yhdessä v o i v a t tulla merkitsemään, on sikälikin perusteltua, että työttömyysturvalain mukaiset etuudet eivät nähdäkseni seuraa mitään muutakaan indeksiä eikä tässä voi olla merkitystä ajatuksella, että nyt säädettävää lakia kyllä sitten muutetaan, jos työttömyysturvaetuudet ovat esim. ensi vuoden kesään mennessä jääneet suuruudeltaan pahasti jälkeen palkkojen (ja muiden etuuksien) kehityksestä. Edellä sanotun nojalla olisin taipuvainen katsomaan, että tämän vuoden osalta tehtävä tarkistusten heikennys on sisällöllisesti sillä tavoin vähäinen, että sitä koskeva säännös ei olisi lepäämään jätettävissä, mutta sen sijaan ehdotuksen 1 ja 2 :n yhteisvaikutuksena

5 5 syntyvä heikennys voi jo muodostua niin suureksi, että lakiehdotus tällaisena kokonaisuutena olisi VJ 66,7 :n mukaisesti jätettävissä lepäämään. Säätämistekniikan kannalta olisi mielestäni syytä tällaisessakin laissa viitata lain "kohteena" oleviin säännöksiin sillä tavoin täsmällisesti, että mainitaan työttömyysturvalain antamisaika ja säädöskokoelmanumero ja sama myös ko. 25 :ään ehkä tehdystä (viimeisestä) muutoksesta.

6 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Heikki Karapuu Lausunto perustuslakivaliokunnalle työttömyysturvalain poikkeuksellista soveltamista koskevasta hallituksen esityksestä (HE 233/1993 vp) 1. Voiko etuuksien lakimääräisten korotusten poistaminen laukaista perusturvan suojalausekkeen Säätämisjärjestyksen arviointi on niiltä osin selvä, että hallituksen esitys heikentää etuutta joka epäilyksettä kuuluu suojattujen etuuksien piiriin. Ongelmaksi jää toisaalta, voiko indeksitarkistusten tekemättä jättäminen aiheuttaa suojamekanismin laukeamisen ja toisaalta, voidaanko heikennetä kuitenkin pitää vähäisenä. Valtiopäiväjärjestyksen 66 :n 7 momentin ja sitä edeltäneen VJ 66 a :n säätämisaineistossa (KM 1990:55, HE 321/1990 vp ja HE 234/1991 vp) etuuksien lakimääräisten korotusten poistamisesta lausuttiin seuraavasti: "Jos suojalausekkeen piiriin kuuluvan etuuden markkamäärät on lailla säädetty tarkistettaviksi esimerkiksi elinkustannusten nousua vastaavalla tavalla, velvollisuus indeksitarkistuksiin on katsottava lakisääteiseksi siitä riippumatta, mikä toimielin tai viranomainen vahvistaa korotuksen. Lakiehdotus lakisääteisten indeksitarkistusten leikkaamisesta olisi siten pääsääntöisesti suojalausekkeen alainen." Valmistelun aikana asiasta keskusteltiin lepäämäänjättämissäännöstön uudistamistoimikunnan yllä viitattua osamietintöä laadittaessa. Toimikunnassa tultiin siihen tulokseen, että etuudet tuli suojata paitsi nimellisen markkamäärän pienentämiseltä myös etuuden reaaliarvon laskemiselta niissä tapauksissa, joissa velvollisuus tehdä indeksikorotuksia on lakimääräinen. Vähemmistön mielestä etuuden nimellismäärän säilyttäminen riittäisi eikä etuuden reaaliarvoa suojattaisi. Vähemmistön (Tapio Leskinen, Kimmo Sasi, Jukka Tammi) kanta näkyy mietintöön liitetyssä eriävässä mielipiteessä, joka mukaan toimikunnan ehdottama suojalauseke "rajoittaisi... perusturvaetuuksien korotusten vähäistäkin lykkäämistä." Toimikunnan enemmistön ajatteluun vaikutti erityisesti Yhdistyneiden kuningaskuntien perusturvaetuuksista saatu kokemustieto: Margaret Thatcherin kaudella ( ) Englannissa ei tehty perusturvaetuuksiin lainkaan indeksikorotuksia, mikä oli pudottanut etuuksien reaaliarvoa muistaakseni 40 %:lla. Toimikunnassa ei ajateltu, että indeksin laskemisjärjestelmän järkiperäistäminen tai sellaiseen rinnastuva muu pieni muutos aiheuttaisi lepäämäänjättämissuojan laukeamisen. Tämän takia yllä siteerattuun kohtaan otettiin sanat "olisi siten pääsääntöisesti suojalausekkeen alainen". Valtiopäiväjärjestyksen muuttamista koskeneissa perustuslakivaliokunnan mietinnöissä (PeVM 16/1990 vp sekä 7 ja 9/1991 vp) ei indeksitarkistuksiin otettu nimenomaisesti kantaa. Asian ratkaisuun vaikuttaa kuitenkin valiokunnan omaksuma kokonaistulkinta suojalausekkeesta. Valiokunnan mietinnössä 7/1991 vp painotettiin hallituksen esitystä enemmän niin sanottua aineellista suojaa, joskin pääsääntönä valiokunnankin mielestä tulisi pitää institutionaalista suojaa eli siis sen kysymyksen mekaanistyyp-

7 7 pistä selvittämistä, heikennetäänkö laissa säädettyjä etuuksia. Valiokunnan mielestä aineellinen suoja voitaisiin ottaa huomioon muun muassa siten, että etuuden vähäinen heikentäminen ei laukaise suojamekanismia, "kunhan etuuden edelleen saisivat riittävän suurena ne, joille se kokonaisuutena arvioiden on välttämätön toimeentulon perusturvan kannalta." "välttämättömän toimeentulon" mittapuuna on ainakin eläke-etuuksissa "täyden kansaneläkkeen suuruinen toimeentulotaso". Lausunnossa 28/1992 vp perustuslakivaliokunta nimenomaisesti totesi, että edellä viitattu yhdistetty institutionaalinen ja materiaalinen suoja koskee myös indeksileikkauksia, joita siten lähtökohtaisesti on tarkasteltava lepäämäänjättämissuojan kannalta. Tämä merkitsee, että etuuden markkamäärän säilyminen ei ole ratkaiseva, vaan myös etuuden reaaliarvon heikkeneminen voi mahdollistaa lepäämään]ättämisen. 2. Palkkatason muutoksen laskennallinen alentaminen Lakiehdotuksen 1 :ssä ehdotetaan järjestelyä, jonka mukaan indeksikorotusten pohjana olevasta palkkatason muutoksesta vähennettäisiin 1,5 %. Tätä perustellaan sillä, että työntekijöiden todellinen - vaikkakaan ei laskennallinen palkkataso - aleni mainitulla 1,5 %:lla työntekijäin eläkemaksun käyttöönoton vuoksi. Perustelu on sinänsä pätevä, ja esimerkiksi lepäämäänjättämistoimikunnan osamietinnössä olevalla viittauksella indeksikorotusten "pääsääntöiseen suojaamiseen" tarkoitettiin mahdollistaa juuri tällaiset hienosäädöt, joissa indeksi on tullut harhaanjohtavaksi. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa 28/1992 vp oli esillä aivan vastaava tapaus. Valiokunta katsoi silloin, että heikennystä oli pidettävä sellaisena vähäisenä tarkistuksena, joka voitiin tehdä ilman lepäämäänjättämismahdollisuutta. Lakiehdotuksen 1 voidaan siten säätää ilman lepäämäänjättämismahdollisuutta. 3. Markkamäärien tarkistamatta jättäminen vuonna 1994 Vaikeampi tulkintakysymys liittyy siihen, avautuuko lepäämäänjättämismahdollisuus, jos lakiehdotuksen 2 :n mukaisesti etuuden indeksikorotukset jätetään kokonaan tekemättä vuonna Jos ehdotusta verrataan edellä mainitussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (28/1992 vp) esillä olleeseen tapaukseen, huomataan seuraavat erot: 1. Heikennys on markkamääräisesti suurempi. Silloin oli kysymyksessä noin 40 mk/kk, nyt noin 132 mk/kk. 2. Silloin etuus olisi joka tapauksessa korottunut jonkin verran eli reaaliarvon heikentymistä ei silloin ehdotettu kokonaan leikattavaksi, nyt leikattaisiin koko korotus. 3. Silloin muutoksen syynä oli indeksin vääristymän oikaiseminen ja oli ilmeistä (loogisesti totta), että indeksi oli vääristynyt. Nytkin hallitus väittää, että indeksi on vääristynyt. Sitä tuetaan kuitenkin vain epämääräisellä viittauksella siitä, että syynä on lomautusten määrän kasvu. Minkäänlaista laskelmaa asiasta ei ole esitetty.

8 Kun kaikki edellä mainitut erot koskevat asioita, joilla valiokunta nimenomaisesti perusteli lopputulemaansa lausunnossa 28/1992 vp, on todettava, ettei tuo lausunto ratkaise nyt esillä olevaa tapausta. Tämän vuoksi on tarkasteltava, voidaanko etuuden heikennystä pitää materiaalisesti vähäisenä mietinnössä 7/1992 vp tarkoitetulla tavalla. Pelkästään markkamäärän perusteella arvioiden 132 mk/kk eli 1584 mk/v asettuu vähäisen ja ei-vähäisen heikennyksen raja-alueelle. Niin sanottua vaippalisää koskevassa lausunnossa (13/1992 vp) valiokunta sovelsi vielä vanhaa VJ 66 a :ää, joten se ei täysin rinnastu nyt esillä olleeseen tapaukseen. Silti on pantava merkille, että 107 mk/kk suuruisen etuuden poistamisen katsottiin laukaisevan lepämäänjättämissuojan. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa 33/1992 vp katsottiin, että omavastuuajan pidentäminen 7 päivästä 9 päiväksi "oli vähäinen tarkistus joka ei heikennä valtiopäiväjärjestyksen 66 :n 7 momentissa tarkoitetulla tavalla perusturvaa." Tämän kahden päivärahan määrä minimitasolla on 216 mk sairastumiskertaa kohti, eli tiettynä kuukautena tuo etuuden leikkaus olisi nyt esitettyä leikkausta suurempi mutta vuositasolla keskimäärin sitä pienempi. Kysymyksessä on siten rajatapaus, jos leikkauksen "vähäisyyttä " arvioidaan pelkästään markkamäärän perusteella. Markkamäärien ohella huomiota on kiinnitettävä siihen, onko etuuden heikennys siinä suhteessa merkittävä, että "välttämättömän toimeentulotaso" jää saavuttamatta. Kuten oheisista Olli Valpolan laatimista taulukoista ilmenee, työttömän peruspäiväraha on nettomääräisenä jo nyt alle täyden kansaneläkkeen määrän. Bruttomääräisenäkin se olisi ilmeisesti indeksikorotuksen leikkaamisesta huolimatta osapuilleen täyden kansaneläkkeen tasolla. Jos painotetaan materiaalista suojaa institutionaalisen suojan sijasta, ratkaisevana tulee ilmeisesti pitää nimenomaan nettomäärää. Toisaalta valiokunnan edellä mainituissa lausunnoissa 28 ja 33/1992 vp ei pidetty ehdottomasti kiinni siitä, että vähäinen nettomäärän aleneminen alle täyden kansaneläkkeen tason ehdottomasti laukaisisi lepäämäänjättämismahdollisuuden. Silloin oli kuitenkin kysymys nyt ehdotettua vähäisemmästä heikennyksestä. Kysymyksessä on siten rajatapaus myös "välttämätöntä toimeentulotasoa" koskevan kriteeri osalta. Henkilökohtaisesti katsoisin, että lepäämäänjättämissuoja laukeaisi, mutta pidän kyllä vastakkaistakin kantaa mahdollisena perustuslain sanamuodolle aikaisemmin annettujen tulkintojen valossa. 4. Mahdollinen kannanotto toistuvista vähäisistä heikennyksistä

9 9 Valiokunta ei havaitakseni ole vielä ottanut kantaa siihen valiokunnan suullisissa käsittelyissä usein esillä olleeseen kysymykseen, että onko "heikennyksen vähäisyys" arvioitava jokaisen heikennyksen osalta erillisenä vai onko perättäisiä heikennyksiä arvioitava yhtenä kokonaisuutena. Jälkimmäinen merkitsisi, että jokaisen uuden heikennyksen osalta tarkasteltaisiin, onko aikaisemin tehty vastaavia heikennyksiä samaan etuuteen. Kysymys on sinänsä hyvin monimutkainen, erityisesti jos kysymyksessä ovat eri sisältöiset laadulliset heikennykset (esim. saamisedellytysten tiukentamiset). Mielestäni indeksikorotusten osalta kanta voisi kuitenkin olla jokseenkin yksiselitteinen. Jos indeksikorotukset jätetään usean erillisen lain perusteella tekemättä useina vuosina, tulisi uusinta lakiehdotusta indeksikorotuksen tekemättä jättämisestä arvioida heikennyksen vähäisyyden osalta uuden lain ja aikaisempien lakien yhteisvaikutuksena. Hallituksen toiminnan ohjaamiseksi saattaisi olla hyödyllistä, jos valiokunta nyt esillä olevan lausunnon perusteluissa viittaisi yhtenä lopputulokseen vaikuttavana tekijänä siihen, että indeksikorotukset on aikaisemmin tehty, joten tällä lakiehdotuksella ei ole kasautuvaa vaikutusta.

10 Ltrk cs Perustuslakivaliokunnalle Pyydettynä lausuntona hallituksen esityksestä laiksi työttömyysturvalain 25 :n poikkeuksellisesta soveltamisesta (HE 233/1993 vp) esitän kunnioittavasti seuraavaa. 1- Työttömyysturva perusoikeutena Työttömyysturva on hallitusmuodon 6 :n 2 momentista seuraava perusoikeutena suojattu valtiovallan toissijainen velvollisuus silloin, kun työtä ei ole kyetty tarjoamaan. Näin on todettu muun muassa valiokunnan lausunnoissa PeVL 4/1984 vp, 34/1992 vp ja 6/1993 vp. Vaikka työttömyysturvaoikeuden perusteiden voi sanoa nauttivan perustuslainsuojaa, tätä ei ole pidetty esteenä järjestellä tavallisella lailla esimerkiksi työttömyysturvan saamisedellytyksiä ja materiaalista sisältöä (PeVL 34/1992 vp). Sen sijaan lainsäädäntövallan avoin delegointi itse työttömyysturvaoikeuden suhteen oli toteutettavissa vain perustuslain säätämisjärjestyksessä (PeVL 6/1993 vp). Käsillä olevan lakiehdotuksen vaikutus työttömyysturvaetuuksien markkamääriin on välittömästi viiden ja vuosi 1994 huomioon ottaen ehkä kahdeksan prosentin luokkaa. Siten sen merkitys yksittäisen työttömyysturvan saajan kannalta on selvästi pienempi kuin työttömyysturvan saantiedellytysten muutoksista mahdollisesti seuraava tuen kokonaan epääminen. Silti työttömyysturvaoi

11 keuden merkitys hallitusmuodon 6 :n 2 momentista johdettuna perusoikeutena antaa aiheen vakavasti kyseenalaistaa tavallisen lain säätämisjärjestys. Vasta lokakuun 1993 puolivälissä eduskunnalle annettuna ja ehkä joulukuun alusta voimaan tulevaksi tarkoitettuna esitykseen nimittäin liittyy tietty taannehtivuusproblematiikka, joka tekee siitä ongelmallisen hallitusmuodon 6 :n 1 ja 2 momenttien muodostaman kokonaisuuden kannalta. Hallituksen esityskin lähtee nimittäin siitä, että edellytykset työttömyysturvalain 25 :n mukaiselle tarkistukselle ovat täyttyneet jo ennen esityksen antamista eduskunnalle. Työttömyysturvalain 25 tarkistuksiin velvoittavassa muodossa tuli lakiin eduskuntakäsittelyn aikana, ja nimenomaan perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella. Hallituksen esityksen (HE 38/1984 vp) mukaan valtioneuvosto olisi saanut valtuudet poiketa lain mukaisista etuuksien markkamääristä ja korottaa niitä "enintään" palkkatason muutosta vastaavasti. Perustuslakivaliokunta kritisoi näin pitkälle menevää lainsäädäntövallan delegointia: "Valtioneuvosto voisi näin ollen tietyin edellytyksin muuttaa sen asiaintilan, joka on kirjoitettu poikkeuksettomaan muotoon lakitekstiin. Tarkistus voisi tapahtua lisäksi vapaaharkintaisesti, koska se voitaisiin suorittaa enintään palkkatason muutosta vastaavassa suhteessa. On hyvin erikoista, että poikkeuksettomasta lakitason säännöksestä sallitaan poikkeamisvalta valtioneuvoston päätöksen tasoisella säädöksellä, jonka käyttöalue lisäksi jää valtioneuvoston itsensä harkittavaksi. Valtioneuvosto voisi jättää olennaisenkin palkkatason muutoksen huomioon ottamatta, mutta voisi muuttaa peruspäivärahaa ja lapsikorotusta täysimääräisestikin." Perustuslakivaliokunnan lausunnon vuoksi työttömyysturvalakia muutettiin tältä osin eduskuntakäsittelyssä. Lain 25 kirjoitettiin velvoittavaan muotoon, joskaan siihen ei tullut nimenomaisia säännöksiä siitä, kuinka suuri palkkatason muutos on katsottava "olennaiseksi", ei myöskään siitä kuinka nopeasti palkkatason muutoksen on heijastuttava työttömyysturvaetuuksien tasossa. Mainitun säännöksen mukaan "asetuksella on tarkistettava" etuuksien markkamääriä palkkatason muutosta vastaavassa suhteessa, milloin maan yleisessä palkkatasossa tapahtuu olennainen muutos Säännöksen tulkinnasta ja soveltamisesta esiintyi jonkin verran epäselvyyttä työttömyysturvalain voimaantulovaiheessa. Lain tultua voimaan hallitus pyrki keväällä 1986 toteuttamaan ansiotasoindeksin muutosta pienemmän korotuksen, mutta oikeuskanslerin kannanoton seurauksena korotus toteutettiin heinäkuun 1986 alusta ansiotasoindeksin muutosta vastaavana. Vuodesta 1986 lähtien on kesään 1991 saakka poikkeuksetta seurattu seuraavaa mekanismia:

12 kesäkuussa on annettu asetus työttömyysturvaetuuksien korottamisesta tapahtunutta palkkatason muutosta vastaavasti siten, että korotukset tulevat voimaan saman vuoden heinäkuun alusta (asetukset 430/86, 527/87, 485/88, 516/89, 538/90 ja 897/91 sekä itse lain 25 :n muutoksen seurauksena lisäksi annettu asetus 256/87). Muun muassa oikeuskanslerin kannanottojen kautta on vakiintunut myös tulkinta, jonka mukaan "olennaisena" muutoksena pidetään 5 %-yksikön kynnyksen ylittävää ansiotasoindeksin muutosta, siten kesällä 1992 ei omaksutun tulkinnan mukaan ollut tarpeen korottaa etuuksia. Lain velvoittava sanamuoto ja työttömyysturvan perusoikeussuoja puoltavat tämän käytännön edustamaa tiukkaa suhtautumista lain 25 :n velvoittavaan luonteeseen. Asetuksenantajalla on oikeudellinen velvollisuus tarkistaa etuudet ansiotason nousua vastaavasti tietyn olennaisuusrajan ylityttyä. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että asetuksella 897/91 viimeksi toteutettuun tarkistukseen nähden palkansaajien ansiotasoindeksillä mitatussa ansiotasossa oli vuoden 1993 ensimmäiseen neljännekseen mennessä tapahtunut "olennainen" eli yli 5 %:n nousu. Aikaisempaa tulkintaa ja käytäntöä seuraten viimeistään kesäkuussa 1993 olisi siten tullut antaa asetus työttömyysturvaetuuksien korottamisesta kolmannen vuosineljänneksen alusta eli lukien. Tämän velvollisuuden hallitus on laiminlyönyt. Siten se on asiallisesti ottanut itselleen sellaista työttömyysturvaetuuksien tasoon liittyvää päätösvaltaa, jota sille työttömyysturvalain 25 :n sanamuodon ja tähänastisen tulkintakäytännön mukaan ei kuulu. Hallituksen esityksen sisältämää lakiehdotusta voidaankin luonnehtia eräänlaiseksi jälkikäteiseksi - tai taannehtivaksi -delegoinniksi, jolla oikeutettaisiin tapahtunut laiminlyönti ja lain 25 :stä seuraavista velvoitteista poikkeaminen. Työttömyysturvaoikeuden perusoikeusluonteesta tuskin seuraa yksittäiselle työttömälle yksilöllistä oikeutta saada tähän saakka noudatetun käytännön mukainen korotus etuuksien tasoon nimenomaan lukien. En katsoisi heinäkuun alusta lukien saamatta jääneiden korotusten myöskään myöskään muodostuneen niihin oikeutettujen hallitusmuodon 6 :n l momentissa tarkoitetuksi omaisuudeksi. Silti HM 6 :n 1 ja 2 momentista yhdessä on mielestäni perustellusti johdettavissa kanta, jonka mukaan käsillä oleva lakiehdotus voidaan hyväksyä vain valtiopäiväjärjestyksen 67 :n mukaisesti, koska se merkitsee vaikutuksiltaan taannehtivaa kajoamista HM 6 :n 2 momentin velvoitteita toteuttavaan työttömyysturvan tason määräytymismekanismiin. Tällaista johtopäätöstä puoltaa myös valiokunnan lausunto PeVL 6/1993 vp, jossa työttömyysturvaoikeuden perusoikeusluonteesta johdettiin lainsäädäntövallan avoimen delegoinnin kielto. Viittaan myös lausuntoon PeVL 4/1984 vp, jossa työttömyysturvaetuuksien korotusmekanismia tarkasteltiin nimenomaan lainsäädäntövallan delegoinnin yhteydessä.

13 2. Toimeentulon lakisääteinen perusturva Jos lakiehdotus edellä esittämistäni epäilyksistä huolimatta katsottaisiin olevan säädettävissä tavallisena lakina, nousee vielä kysymys siitä, heikentääkö lakiehdotus toimeentulon lakisääteistä perusturvaa valtiopäiväjärjestyksen 66 :n 7 momentissa tarkoitetulla tavalla eli onko lakiehdotus jätettävissä lepäämään yli yksien varsinaisten valtiopäivien. Mielestäni työttömyysturvan merkitys hallitusmuodon 6 :n 2 momentista seuraavana valtiovallan toissijaisena velvollisuutena puoltaa tiukkaa tulkintaa myös silloin, kun arvioidaan heikentääkö näihin etuuksiin kajoaminen toimeentulon lakisääteistä perusturvaa. Prosentuaalisesti pientäkin leikkausta juuri työttömyysturvaan on mielestäni aiheellista pitää näiden etuuksien perusoikeusluonteen vuoksi heikennyksenä perusturvaan. Mielestäni lakiehdotus, jos sen katsotaan olevan ylipäätään käsiteltävissä tavallisena lakina, voidaan jättää valtiopäiväjärjestyksen 66 :n 7 momentin mukaisesti lepäämään. Työttömyysturvan peruspäiväraha kuuluu toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan niin sanotun institutionaalisen suojan mielessä. Valiokunta on pitänyt mahdollisena lepäämäänjättämismahdollisuuden aktualisoitumatta "jonkin verran" puuttua myös institutionaalisen suojan piiriin luettuihin etuuksiin (ks. mm. PeVM 7/1992 vp). Työttömyysturvan perusoikeusluonne yhdessä sen kanssa, että nyt kysymys on vakiintuneen tulkinnan mukaan "olennaiseksi" jo muodostuneesta korotustarpeesta, mielestäni estävät lakiehdotuksen 1 :ssä tarkoitetun etuuksien heikennyksen tulkitsemisen sillä tavoin vähäiseksi, ettei lepäämäänjättämismahdollisuutta olisi. Jos kerran kyseessä on työttömyysturvalain 25 :n olennaisuus-kynnyksen ylittävä muutos, se ei voi olla "vähäinen". Sama johtopäätös koskee ehdotettua 2 :n säännöstä, jonka mukaan etuuksien tarkistus jätettäisiin vuonna 1994 tekemättä, olipa se suuruudeltaan miten olennainen hyvänsä. Helsingissä 21 päivänä lokakuuta 1993 Martin Scheinin valtiosääntöoikeuden apulaisprofessori (Helsingin yliopisto) V A L T I O N E U V O S T O N O I K E U S K A N S L E R I '.Hiutnki Kl 1SSG N» 1945 Sosiaali- ja terveysministeriö

14 Viitaten sosiaali- ja terveysministeriöstä esiteltävään ehdotukseen asetukseksi työttömyysturvaetuuksien korottamisesta lshetän kunnioittavasti tiedoksi oikeuskanslerinvirastossa laaditun asiaa koskevan muistion, jossa esitetyt kannanotot olan omalta osaltani hyväksynyt. Oikeuskansleri I i f f 1 Kai Korte Vanhempi oikeuskanslerinsihteeri J^/^u Á&*\é*<i^ Erkki Noronen P L 116 SntflmtnlAkiu 1 A Vilhd* H E L S I N K I 17

15 OIKEUSKANSLERINVIRASTO MUISTIO Yleinen osasto Erkki Noronen TYÖTTÖMYYSTURVAETUUXSIEN KOROTTAMISESTA 1.7,1906 LUKIEN Asiasta on säädetty työttömyysturvalain (602/84) 25 5:&sä Seuraavastii "Jos maan yleinen palkkataso olennaisesti muuttuu* asetuksella on tarkistettava tämän lain 14 $ : n 3 ja 4 momentissa, 21 S:n 2 momentissa sekä 22 ja 24 Sissä säädetyt markkamäärit palkkatason muutosta vastaavassa suhteessa." Lainkohta sai aikanaan tämän sanamuodon eduskuntakäsittelysi sä. Hallituksen esityksessä (HE n:o 38/1984 vp.) oli ehdotettu valtioneuvostolle oikeutta tarkistaa markkamääriä enintään palkkatason muutosta vastaavassa suhteessa. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa oli huomautettu, että valtioneuvostolle ehdotettu päätösvalta oli liian suuri huomioon ottaen sen, että alkuperäiset markkamäärät oli mainittu laissa. Tästä syystä sosiaalivaliokunta oli ehdottanut mietinnössään" (n^o 8/1984 vp.) harkintavaltaa rajoitettavaksi siten t että peruspäivärahan ja lapsikorotuksen suuruutta koskevia markkamääriä oli aina tarkistettava, kun palkkatasossa tapahtui olennainen muutos, ja että tarkistuksen oli oltava palkkatason muutosta vastaava. Tarkistuksen tuli lisäksi tapahtua asetuksella. Valtioneuvosto on S tehnyt periaatepäätöksen hallituksen toimenpiteistä tulopoliittisten ratkaisujen yhteydessä. Tällöin työttömyysturvalain mukaisia etuuksia ja markkamääräisiä rajoja päätettiin korottaa 4 I lukien. Päätöksessä' viitattiin lain 25 $:ään. Valtioneuvoston yleisen istunnon esittelylistoilla on tämän jälkeen ollut ehdotus asetukseksi työttömyysturvan korottamisesta. Ehdotuksissa on pitäydytty valtioneuvoston periaatepäätöksen linjoilla. Vaihtoehtoina työttömyysturvaetuuksien korotuksen lähtökohdaksi on esitetty palkansaajien ansiotasoindeksin pisteluku vuonna 1985 keskimäärin ja vuoden 1985 ensimmäisen vuosineljänneksen pisteluku. Lopputulos on samaa

16 suuruusluokkaa, mikäli ensiksi mainitussa tapauksessa otetaan vertauskohdaksi vuoden 1986 ensimmäisen neljänneksen arvioitu pisteluku ja jälkimmäisessä tapauksessa vuoden 1985 viimeisen neljänneksen pisteluku. Asiaan liittyvään oikeuskanslerinvirastossa vireillä olevaa^ kanteluun antamassaan lausunnossa eosiaalija terveysministeriö on esittänyt uudelleen kannan,_ että työttömyysturvaetuuksien korotuksen lähtökohtana _tulisi olla vuodan 1985 keskimääräinen palkkataso. Lausunnossa on viitattu siihen, että työttömyysturvan kokonaisuudistus toteutui' vuoden 1985 alusta ns. Pekkasen tulopoliittiseen kokonaisratkaisuun liittyen. Kokonaisuudistuksen yhteydessä peruspäivärahan tasoksi tuli 70 markkaa päivässä Pekkaasopi-muksen mukaisesti vuoden 1985 tasossa. Lausunnon mukaan myös työttömyysturvauudistuksen kaikki laskelmat oli tehty vuoden 1985 keskimääräisen palkkatason mukaan. Eduskuntakäsittelyn yhteydessä ei otettu kantaa siihen, minkä ajankohdan palkkatasoon peruspäiväraha oli sidottu. t. * * * * * Otettaessa kantaa k.o. työttömyysturvaetuuksien korottamiseen voidaan ensin todeta yleisen palkkatason muuttuneen siksi olennaisesti työttömyysturvalain voimassaollessa, että etuuksien korottaminen asetusteitse olisi mainitun lain mukaisesti joka tapauksessa suoritettava. Ongelmat «siassa liittyvät kysymykseen siitä, miten on määriteltävä se palkkatason muutos, jonka mukaan sanottu korotus on toimeenpantava. Palkkatason muutosta mitattaessa on ilmeisesti käytettävä hyväksi palkansaajien ansiotasoindeksin kehitystä. Tällöin asiassa on ratkaisevaa, minkä vuosineljänneksen pisteluku otetaan lähtökohdaksi ja mihin vuosineljänneksen pistelukuun saakka vertailu voidaan ulottaa."-tultaessa palkkatason viimeaikaiseen kehitykseen on lisävaikeutena se, että käytettävissä on vain arvioita. Etuuksien korotuksen lähtökohtaa määriteltäessä on otettava huomioon, että työttömyysturvalaki on tullut voimaan ja että laissa ei ole asetettu vuotta 1985 minkäänlaiseen erityisasemaan mahdollisten korotusten osalta. Vuoden 1984 tulopoliittisen kokonaisratkaisun mukaan "peruspäiväraha on 70 markkaa päivässä vuoden 1985 tasossa", mutta laista ja sen eduskuntakäsittelystä ei ole

17 vedettävissä johtopäätöstä, jonka mukaan korotuksen lähtökohtana tulisi olla vuoden 1985 keskimääräinen palkkataso. Työttömyysturvalain 25 n eduskuntakäsittelyssä saaman velvoittavan sanamuodon, perusteella on päinvastoin pääteltävissä, että etuuksien tarkistuksen tulisi myös vuoden 1985 osalta vastata palkkatason muutosta. Vuoden 1985 alun palkkatason määrittelyyn on käytettävissä palkansaajien ansiotasoindeksin ensimmäisen vuosineljänneksen pisteluku. Asiaan liittyvä asetusehdotus on tarkoitettu astumaan voimaan , mikä johtaa kysymykseen siitä, missä määrin etuuksien tarkistuksessa voidaan ottaa huomioon myös vuoden 1986 aikana tapahtunut palkannousu* Tältä osin asiaan eivät voine olla vaikuttamatta valtioneuvoston tekemän periaatepäätöksen jälkeen solmitut virka- ja työehtosopimukset. Työttömyysturvalain 25 S.ssä edellytetty palkkatason muutoksen huomioon ottaminen jäisi vaillinaiseksi, mikäli palkkatason nousua vuoden 1986 puolella ei otettaisi huomioon. Kun vuoden 1986 osaltakin on jo tässä vaiheessa mahdollista nojautua riittävällä tarkkuudella määriteltävissä olevaan palkansaajien ansiotasoindeksin ensimmäisen vuosineljänneksen pistelukuun, tämä olisi otettava huomioon myös työttömyysturvaetuuksien korotuksessa. Edellä olevan mukaan työttömyysturvaetuuksien korotuksessa lukien olisi otettava huomioon se. yi«iemt fli^ff^*-*-

18 18»on nousu, jok* on laskettavissa ottamalla lähtökohdaksi vuoden 1985 osalta palkansaajien anfi^ofrabftlnflftktn n an? 4 P T r yj-sen vuosineljänneksen pisteluku ja vertailukohdaksi vastaava pisteluku tai»en arv^p vuoden lqsfi e e n l»». Vanhempi oikeu«kanalerinsihte«ri ^u/b/i- dfaa Erkki Noronen 2«/f - *6 ii"?*"*..

19 Lttfe f D3 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Lausuntonani hallituksen esityksestä laiksi työttömyysturvalain 25 :n poikkeuksellisesta soveltamisesta (HE 233/1993 vp.) esitän kunnioittaen seuraavaa. Hallituksen esitykseen sisältyy ehdotus määräaikaiseksi, vuoden 1994 loppuun asti voimassa olevaksi laiksi. Lakiehdotuksen 1 :n mukaan "sen estämättä, mitä työttömyysturvalain 25 :ssä säädetään lain markkamäärien tarkistamisesta, mainitun palkkatason suhteellisesta muutoksesta vähennetään 1,5 prosenttiyksikköä". Näiltä osin ehdotettu laki olisi sovellettavissa välittömästi voimaantulonsa jälkeen, siis jo kuluvana vuonna. Lakiehdotuksen 2 :n mukaan vuonna 1994 ei lainkaan suoritettaisi työttömyysturvalain 25 :ssä edellytettyä tarkistusta. Nykyisin työttömyysturvalain 25 :n mukainen tarkistusvelvollisuus koskee ennen kaikkea peruspäivärahan ja sitä vastaavan ansioon suhteutetun päivärahan perusosan sekä lapsikorotusten määrää samoin kuin peruspäivärahan tarveharkinnassa sovellettavia tulorajoja. Työttömyysturvalain 25 sai markkamäärien asetuksella tapahtuvaa, yleisen palkkatason olennaista muutosta vastaavaa tarkistusta edellyttävän muotonsa eduskuntakäsittelyssä, sosiaalivaliokunnan sitä koskevasta hallituksen esityksestä v antamassa mietinnössä. Mietinnöstä ei ilmene, mitä yleisen palkkatason olennaisella muutoksella täsmällisesti ottaen tarkoitettiin. Hallituksen nyt käsiteltävässä esityksessä sen sijaan todetaan, että "sosiaalivakuutuksessa vakiintuneena pidettävän tulkinnan

20 20 mukaan olennaisena palkkatason muutoksena on peruspäivärahassa pidetty vähintään viiden prosentin muutosta". Työttömyysturvalaissa säännellyt peruspäiväraha lapsikorotuksineen ja ansioon suhteutetun päivärahan perusosa kuuluvat siihen hallituksen esitykseen 234/1991 vp. otettuun etuuksien luetteloon, jota perustuslakivaliokunta on pitänyt lähtökohtanaan tulkitessaan toimeentulon lakisääteisen perusturvan VJ 66.7 :ssä säädetyn lepäämään jättämismahdollisuuden muodossa nauttimaa suojaa. Hallituksen esityksessä suoja ulotettiin myös etuuksien indeksitarkistusvelvollisuuksiin, joihin työttömyysturvalain 25 :n mukainen tarkistusvelvollisuus on rinnastettava: "Jos suojalausekkeen piiriin kuuluvan etuuden markkamäärät on lailla säädetty tarkistettaviksi esimerkiksi elinkustannusten nousua vastaavalla tavalla, velvollisuus indeksitarkistuksiin on katsottava lakisääteiseksi siitä riippumatta, mikä toimielin tai viranomainen vahvistaa korotuksen". Tähän hallituksen esityksen kohtaan perustuslakivaliokunta viittasi lausunnossaan 28/1992 vp., jossa se katsoi, että "ehdotettua indeksitarkistusta ja sen vaikutusta eräisiin päivärahoihin on arvioitava valtiopäiväjärjestyksen 66 :n 7 momentin kannalta". Kyseisessä lausunnossa tarkasteltiin VJ 66.7 :n mukaista lepäämään jättämismahdollisuutta eräiden perusturvaetuuksien indeksitarkistuksiin ehdotetun 1,5 %:n aleneman osalta. Näitä etuuksia olivat sotilasvammalaissa tarkoitetut korvaukset, äitiys-, isyys-ja vanhempainrahan vähimmäispäiväraha sekä kuntoutusrahalaissa tarkoitettu kuntoutusraha vähimmäistasossaan. Hallitus oli perustellut alenemaa työntekijäin työeläkemaksusta aiheutuvan ansiotason alentumisen huomioon ottamisella. Valiokunta viittasi lausunnossaan hallituksesta esityksestä 234/1991 vp. antamassaan mietinnössä 7/1992 vp. omaksumaansa lähtökohtaan VJ 66.7 :n mukaisen suojan institutionaalisesta luonteesta sekä samassa mietinnössä ottamaansa kantaan, jonka mukaan suojan institutionaalisesta luonteesta huolimatta suojan piiriin luettavan etuuden suuruutta voidaan "vähäisesti" muuttaa. Valiokunnan mukaan "vaikutuksiltaan tällainen indeksitarkistuksen leikkaaminen merkitsee nyt tarkoitettujen perusturvaetuuksien suuruuden sellaista vähäistä tarkistusta, jota valiokunta piti edellä selostetussa kannanotossaan mahdollisena ilman lepäämäänjättämismahdollisuutta. Nyt käsiteltävänä olevan ehdotuksen 1 :n voidaan ehkä katsoa vastaavan valiokunnan edellä selostetussa lausunnossa tarkasteltua perusturvaetuuksien suuruuden indeksitarkistuksen alentamisehdo-tusta. Muutoksen markkamääräiset kuukausittaiset vaikutukset olisivat tosin nyt ilmeisesti jonkin verran suuremmat. Erona on myös se, että lakiehdotuksen 1 :n johdosta tarkistusta ei ilmeisesti kuluna vuonna lainkaan tehtäisi. Esillä olevassa tapauksessa ei siten voida vedota siihen valiokunnan lausunnossaan 28/1992 vp. arviointiinsa vaikuttavana tekijänä mainitsemaan seikaan, jonka mukaan "ehdotetunlainen indeksitarkistuksen leikkaaminen johtaa joka tapauksessa tässä tarkoitettujen perusturvaetuuksien markkamäärän korottamiseen".

21 Lakiehdotuksen 2 :llä ei ollut vastinetta lausunnossa 28/1992 tarkastellussa hallituksen esityksessä. Tässä säännösehdotuksessa ei ole kysymys tarkistusta vähentävästä alenemasta vaan siitä, että tarkistusta ei vuonna 1994 lainkaan suoritettaisi riippumatta siitä, mikä on tarkistuksen perusteena olevan yleisen palkkatason kehitys. Tämän säännöksen vaikutuksia toimeentulon lakisääteisen perusturvan suuruuteen on vaikea ennakoida. Ne voivat kuitenkin olla selvästikin suuremmat kuin ehdotuksen 1 :n vaikutukset yksinään. Lakiehdotuksen 1 ja 2 johtaisivat yhdessä ilmeisesti siihen, että ensimmäinen jälkeinen tarkistus suoritettaisiin vasta Tarkistuksesta kokonaan luopumista on pidettävä myös periaatteellisesti merkittävämpänä perusturvan heikentämisenä kuin muutosta tarkistuksen perusteissa. Sillä, että ansiotason olennainen muutos otettaisiin huomioon tarkistukseen velvoittavana huomioon v ei myöskään ole merkitystä vuoden 1994 aikana työttöminä olleiden perusturvan kannalta. VJ 66.7 :n sovellettavuutta ei voidakaan arvioida yksinomaan lausunnon 28/1992 vp. muodostaman ennakkotapauksen pohjalta. Oma arvioni on, että kysymyksessä on sellainen toimeentulon lakisääteisen perusturvan (potentiaalinen) heikennys, jonka vuoksi lakiehdotus voidaan VJ 66.7 : n mukaan jättää lepäämään.

22 Kiinnitän lopuksi vielä huomiota siihen hallituksen esityksestä ilmenevään seikkaan, että hallituksen antaessa esityksensä ansiotaso oli jo noussut edellisen tarkistuksen jälkeen yli 5 % eli yli sen, minkä on katsottu laukaisevan markkamäärien korotusvel-vollisuuden. Aikaisempaa yleisen palkkatason olennaiselle muutokselle annettua tulkintaa seurattaessa markkamääriä olisi siten jo tullut tarkistaa 1 Porthaniassa Kaarlo Tuori