JOUKKOLIIKENNE KAUPUNKISEUTUJEN KAAVOITUKSESSA

Transkriptio

1 V ESA V ERRONEN, J OUKO K UNNAS & S ONJA L ANG JOUKKOLIIKENNE KAUPUNKISEUTUJEN KAAVOITUKSESSA TILANNEKATSAUS JA JOHTOPÄÄTÖKSIÄ 2008

2 2 ESIPUHE Suomen suuret ja keskisuuret kaupungit jatkavat kasvuaan. Kasvua tapahtuu kuntaliitoksien sekä uusien asumiseen ja työpaikkojen sijoittamiseen tarkoitettujen alueiden käyttöönoton kautta. Maankäytön kasvu voi antaa hyviä mahdollisuuksia joukkoliikenteen toimintaedellytysten kehittämiseen tai pahimmassa tapauksessa heikentää niitä. Maankäytön sijoittaminen ja volyymi ratkaistaan hyvin pitkälle jo yleiskaavatasolla. Seuraavia vaiheita ovat joko seudun tai kaupungin yleiskaavaa tarkentavat osayleiskaavat, alueiden kaavarunkosuunnitelmat ja asemakaavat. Maankäytön ja kaavoituksen lisäksi joukkoliikenteen toimintaedellytyksiin vaikutetaan tie ja katuverkon ratkaisuilla. Monenlaisia joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä parantavia ratkaisuja on mahdollista tehdä kaikilla suunnittelutasoilla. Viime vuosina ja parhaillaankin esimerkiksi Kuopion, Oulun, Tampereen, Turun ja Jyväskylän seuduilla kaavoitetaan asuntoalueita jopa kymmenille tuhansille asukkaille. Kaupungit ottavat kaavoituksessa joukkoliikenteen huomioon kukin omalla tavallaan. Yhteistä selkeää toimintamallia asian hoitamiselle ei ole. Kaupungeissa on noussut esiin niin virkamiesten kuin joukkoliikenneyrittäjienkin esittämänä tarve kehittää menetelmät/prosessit joukkoliikenteen huomioon ottamiseksi eriasteisessa kaavoituksessa. Asiaa ei koeta ohjeistetun tarpeeksi. Tässä selvityksessä on kartoitettu eri kaupunkiseutujen käytännöt joukkoliikenteen huomioimiseksi kaavoituksessa ja tie ja katusuunnittelussa sekä määritelty joukkoliikenteen ja maankäytön yhteensovittamisen kehittämistarpeet. Työtä varten perustettiin kolme kertaa kokoontunut hankeryhmä, johon kuuluivat Leena Silfverberg ja Timo Saarinen ympäristöministeriöstä, Marcus Merin liikenneja viestintäministeriöstä sekä Silja Siltala Kuntaliitosta. Selvitys on laadittu Insinööritoimisto Liidea Oy:ssä, jossa hankkeesta ovat vastanneet Di Vesa Verronen, arkkitehti/toimittaja Jouko Kunnas ja FM Sonja Lang.

3 3 SISÄLTÖ 1. Tausta Kaupunkiseutujen maankäyttö ja joukkoliikenteen suunnittelu Keskisuurten kaupunkien joukkoliikenteen haasteet ja mahdollisuudet Tutkimuksen tavoitteet, aineisto ja menetelmät Joukkoliikenne osana kaupunkistrategioita ja kaupunkisuunnittelua Joukkoliikenteen huomioiminen strategioissa Joukkoliikenteelle asetetut kulkumuototavoitteet Joukkoliikennettä koskevat kaupunkisuunnittelun periaatteet Toimintamallit joukkoliikennesuunnittelun ja maankäytön yhteensovittamiseksi Ohjeistukset Käytännöt joukkoliikenteen ja kaavoituksen yhteensovittamiseksi Joukkoliikenteen huominen eri kaavatasoilla Seudullinen maankäytön suunnittelu Kaupunkiseutujen keskuskaupungit Kaupunkiseutujen keskusten ulkopuoliset alueet Yleiskaavat Asemakaavat Tie ja katusuunnittelu Joukkoliikenteen ja maankäytönsuunnittelun yhteensovittamisen haasteet Yhteenveto Suositukset jatkotoimenpiteistä... 20

4 4 1. TAUSTA 1.1 KAUPUNKISEUTUJEN MAANKÄYTTÖ JA JOUKKOLIIKENTEEN SUUNNITTELU Suomen suuret ja keskisuuret kaupunkiseudut jatkavat kasvuaan. Kasvua tapahtuu kuntaliitoksien sekä uusien asumiseen ja työpaikkojen sijoittamiseen tarkoitettujen alueiden käyttöönoton kautta. Silloin kun kaupunkiseutujen kasvu tapahtuu sisäänpäin yhdyskuntarakennetta täydentäen, avautuu joukkoliikennepalveluiden kehittämiselle uusia mahdollisuuksia. Yhdyskuntarakenteen hajautuminen ja palveluiden hajakeskittyminen sen sijaan luovat suuria haasteita joukkoliikenteen järjestämiselle. Viime vuosina ja parhaillaankin esimerkiksi Kuopion, Oulun, Tampereen, Turun ja Jyväskylän seuduilla kaavoitetaan jopa kymmenille tuhansille asukkaille asuntoalueita. Kaupungit ottavat kaavoituksessa joukkoliikenteen huomioon kukin omalla tavallaan. Mitään selkeää toimintamallia asian hoitamiselle ei ole. Kokemusperäisesti arvioituna Kuopio on ainakin keskisuurista kaupungeista vienyt asiaa pisimmälle. Kuopiossa noudatetussa kaupunkirakennemallissa on lähtökohtana ajatus kolmesta vyöhykkeestä. Jalankulkukaupunki, joka käsittää lähinnä ydinkeskustan, tarjoaa palvelut jalankulkuetäisyydellä. Joukkoliikennekaupunkia ovat suurimmat lähiöt ja muut joukkoliikenteen palvelemat alueet, joissa palvelut saavutetaan osin jalan, osin joukkoliikenteellä. Näiden ulkopuolella oleva alue on autokaupunkia, jossa sujuvan arjen nähdään yleensä edellyttävän kahden auton omistamista. Kuopion kaupunkisuunnittelun tavoitteena on, että jalankulkukaupungin ja joukkoliikennekaupungin väestö kasvaa, ja autokaupungin kasvu pyritään pysäyttämään tai sitä vähintään hillitsemään. Kaupungeissa on noussut esiin niin virkamiesten kuin joukkoliikenneyrittäjienkin esittämänä tarve kehittää menetelmät/prosessit joukkoliikenteen huomioon ottamiseksi eriasteisessa kaavoituksessa. Asiaa ei koeta ohjeistetun tarpeeksi. Joukkoliikenne (mass transit) edellyttää toimiakseen joukkoja ja on siten lähinnä suurimpien kaupunkien ominaisuus. Julkista liikennettä (public transport) tarvitaan sen sijaan kaikkialla. Kaupunkiseuduilla se on pääosin joukkoliikennettä, harvaan asutulla maaseudulla vain osin. Julkinen liikenne on nähty kuitenkin osaksi kansalaisten peruspalvelua, joka yhteiskunnan tulee tiettyyn vähimmäistasoon taata. Joukkoliikenteen puuttuessa kunnat ja kaupungit joutuvat järjestämän kuljetuspalvelun muilla tavoin. Jo nyt kunnat käyttävät enemmän rahaa lakisääteisiin koulusekä sosiaali ja terveyssektorin kuljetuksiin kuin kaikille avoimen joukkoliikenteen tukemiseen. Keskisuurilla kaupunkiseuduilla on paikoin edellytyksiä toimivalle joukkoliikenteelle, osin matkustajavirrat ovat ohuita eikä joukkoliikenteelle ole taloudellisia edellytyksiä. Suurimmissa kaupungeissa matkoista tehdään joukkoliikenteellä 60

5 5 prosenttia, pienemmissä kaupungeissa jäädään 20 prosentin tasolle. Maankäytön suunnittelulla voidaan luoda edellytyksiä joukkoliikenteen edellyttämien joukkojen syntymiselle sekä tiivistämällä aluerakennetta että parantamalla joukkoliikenteen houkuttelevuutta. Viimeaikainen joukkoliikennealan tutkimus (mm. Joukkoliikenteen tutkimusohjelma JOTU) on osoittanut, että joukkoliikenteen kulkumuotoosuuden kasvattaminen edellyttää paitsi palvelun olemassaoloa myös sen laadullista kehittämistä esimerkiksi nopeuttamistoimenpitein. 1.2 KESKISUURTEN KAUPUNKIEN JOUKKOLIIKENTEEN HAASTEET JA MAHDOLLISUUDET Joukkoliikenteen matkustajamäärät ovat vähentyneet useilla Suomen keskisuurilla kaupunkiseuduilla viime vuosikymmenen aikana. Joukkoliikenteen palvelutasossa tai lippujen hinnoittelussa ei ole kuitenkaan tapahtunut merkittäviä muutoksia. Joukkoliikenteen matkustajamäärien vähenemistä selittää enemmän autoistuminen ja kaupunkirakenteen hajautuminen. Joukkoliikenteen kehittämisellä ei ole kyetty vastaamaan asukkaiden muuttuviin ja erilaistuviin liikkumistarpeisiin. Suurin haaste joukkoliikenteen kehittämiselle ovat kuitenkin rahoituksen niukkuus ja poliittisen tuen puuttuminen. Joukkoliikenteen strategista merkitystä ei tunnisteta päättäjätasolla vieläkään. Tulevaisuudessa väestön ikääntyminen ja sen painottuminen harvaan asutuille seuduille korostavat ongelmia, joita joukkoliikenteen heikentyminen aiheuttaa. Erilliskuljetusten lisääntyminen kasvattaa kuntien ja kaupunkien kustannuksia. Energian hinnan nousu ja ilmaston muutos aiheuttavat haasteen kaupunkiseutujen liikennejärjestelmälle. Autoilun kallistuminen ja ilmastonmuutoksen hidastamiseen tarvittavat toimenpiteet voivat toisaalta parantaa joukkoliikenteen asemaa. Maankäytön suunnittelulla voidaan vaikuttaa asiaan ratkaisevasti. Joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä voidaan parantaa hidastamalla autokaupunkien kasvua ja edistämällä aktiivisesti joukkoliikenteeseen tukeutuvaa maankäyttöä. Vastaavasti joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä tuhoavalla maankäytön ratkaisuilla on pitkäaikainen vaikutus, sillä rakennettu ympäristö ja etenkin sen perusinfrastruktuuri uusiutuu hitaasti. Ilmastokeskustelussa käytettyjä tavoitevuosia ovat esimerkiksi 2030 tai 2050 rakennusten tavoitteelliseksi käyttöiäksi mitoitetaan yleisesti sata vuotta.

6 6 2. TUTKIMUKSEN TAVOITTEET, AINEISTO JA MENETELMÄT Tutkimuksen tarkoituksena on ollut selvittää nykyisiä käytäntöjä joukkoliikenteen huomioon ottamisesta kaavoituksessa sekä tie ja katusuunnittelussa, sekä löytää hyviä esimerkkejä toimintamalleista ja niiden soveltamisesta. Tutkimuksen tarkoituksena on myös määritellä suuntaa antavasti ne toimenpiteet, joilla joukkoliikenne voidaan paremmin ottaa huomioon maankäytön suunnittelussa. Tutkimuksen yhteydessä haastateltiin eri tahoja joukkoliikenteen ja maankäytön vuorovaikutteisesta suunnittelusta, käytiin läpi kaupunkiseutusuunnitelmat joukkoliikenteen näkökulmasta sekä tutustuttiin eri kaupunkiseutujen kaavoitustilanteeseen. Kaupunkiseutujen edustajien puhelinhaastatteluilla kartoitettiin kokemukset joukkoliikenteen ja kaavoituksen vuorovaikutteisesta suunnittelusta, käytössä olevista toimintamalleista ja kehittämistarpeista. Kaupunkiseutujen edustajien lisäksi haastateltiin alueellisten ympäristökeskusten edustajat. Haastattelut kestivät noin tunnin. 3. JOUKKOLIIKENNE OSANA KAUPUNKISTRATEGIOITA JA KAUPUNKISUUNNITTELUA 3.1 JOUKKOLIIKENTEEN HUOMIOIMINEN STRATEGIOISSA Joukkoliikenne on mainittu useimpien kaupunkien ja kaupunkiseutujen strategioissa hyvin yleisellä tasolla. Strategioissa on tuotu esille kaupunkiseudusta riippuen mainintoja palvelutason parantamisesta, älykkäistä ratkaisuista, lipputuotteiden kehittämisestä sekä maankäytön ja joukkoliikenteen suunnittelun vuorovaikutteisuudesta. Usein kaupunkiseudun sisäistä joukkoliikennettä enemmän kaupunkistrategioissa korostuvat alueen ulkopuoliset yhteydet (esim. yhteydet maakuntakeskuksiin ja pääkaupunkiseudulle). Strategioiden suhde käytäntöön nähdään kahtalaisena. Toisaalta kaupunkiseutujen edustajat arvioivat, ettei joukkoliikenteelle asetetuilla strategisilla linjauksilla ole useinkaan, resurssien vähyydestä johtuen, suoraa kontaktipintaa käytäntöön. Toisaalta tietoisten ja yhdessä määriteltyjen linjausten mukaisesti bussiliikenteen toimintaedellytyksiä on pyritty parantamaan useilla seuduilla esimerkiksi lipputuotteiden hintoja laskemalla sekä lisäämällä linja autojen vuoromääriä siitäkin huolimatta että niiden käyttötrendi on ollut jatkuvasti aleneva. Vaikka strategisten linjausten nähtiin vaikuttavan lipputuotteiden kehittämiseen ja taksoihin, ei niillä katsottu olevan juurikaan vaikutusta seudun maankäyttöön. Yleisten strategioiden lisäksi kaupunkiseutujen edustajien haastatteluissa nousivat esille kaupunkiseutujen liikennejärjestelmäsuunnitelmien linjaukset sekä joukko

7 7 liikenteen laatukäytävähankkeet, joissa linjauksia esitetään huomattavasti konkreettisemmalla tasolla. Myös matkakeskushankkeet nähtiin kaupunkiseutujen kannalta merkittävinä strategisina linjauksina. Kalliita matkakeskushankkeita pidettiin osoituksena siitä, että joukkoliikenne on otettu tosissaan (esim. Vaasa). Porissa matkakeskushankkeen kaatumisen nähtiin puolestaan vaikuttavan negatiivisesti jopa koko seudun kehitykseen ja mm. VR:n linjauksiin seudun junaliikenteen kehittämisessä. Suurin osa kaupunkiseutujen edustajista oli sitä mieltä, että joukkoliikennettä koskevien strategisten linjausten välittymistä käytäntöön on tehostettava. 3.2 JOUKKOLIIKENTEELLE ASETETUT KULKUMUOTOTAVOITTEET Kaupunkiseutujen edustajien mukaan seuduilla ei ole asetettu joukkoliikenteelle kulkumuototavoitteita. Viime vuosien aikana on keskitytty pääasiassa pysäyttämään joukkoliikenteen laskukierre. Joukkoliikenteen kulkumuoto osuutta on pyritty pitämään yllä lähinnä lippupalveluita kehittämällä ja pitämällä lippujen hinnat kohtuullisina. Maankäytön ratkaisuilla ajatellaan voitavan vaikuttaa suhteellisen vähän joukkoliikenteen asemaan, vaikka täydennysrakentamisen katsotaankin tuovan nykyisten joukkoliikennereittien varteen uusia asiakkaita ja sitä kautta parantava joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä. Ei ole oikeastaan asetettu mitään tavoitteita eikä saavutettukaan. Palvelutasotavoitteita on määritelty, mutta nekään ei ole toteutuneet Rahoitukseen ne asiat aina kaatuu 3.3 JOUKKOLIIKENNETTÄ KOSKEVAT KAUPUNKISUUNNITTELUN PERIAATTEET Eri kaupunkiseuduilla noudatetaan hyvin erilaisia joukkoliikenteeseen liittyviä kaupunkisuunnittelun periaatteita. Joukkoliikennereitit suunnitellaan tavallisesti aluekohtaisesti kaupunkirakenteen mukaan (asutus, vesistöt, vanha kaupunkirakenne, rautatiet jne.). Julkilausuttuja yhtenäisiä periaatteita ei juuri ole. Ei oikeastaan ole mitään erityisiä periaatteita Oon ollut näissä hommissa täällä viisi vuotta ja en ole ainakaan sisäistänyt että ois joku logiikka. Erittäin huonosti se [joukkoliikenne] huomioidaan kaavoituksessa Joukkoliikennelinjat pyritään sijoittamaan alueiden keskelle pääkokoojakatuja hyväksikäyttäen. Kaavoituksen mukana mennään. Täällä on niin tiukkaa kaikkien liito oravien ja suojelukohteiden kanssa että kaavoittajilla on huomattavasti suurempi ongelma siinä että kaavat saadaan ylipäätään toteutettua kuin siinä miten joukkoliikenne huomioidaan Tavallisesti joukkoliikennereitit sijoitetaan kaupunginosien keskelle pääkokoojakatuja hyväksi käyttäen. Joukkoliikennereittien sijoittamista ja kehittämistä ohjataan usein erillisissä joukkoliikennesuunnitelmissa ja laatukäytävähankkeissa määritellyillä linjauksilla. Useat tahot olivat kuitenkin sitä mieltä, että joukkoliikenteen laatukäytävät ja joukkoliikennesuunnitelmissa tehdyt linjaukset eivät kaavoitusvaiheessa lopulta vaikuta maankäyttöön kovinkaan vahvasti. Etenkin kaupunkiseutujen keskusten ulkopuolella joukkoliikenteen laatukäytävien vaikutus maankäyttöön jää vähäiseksi.

8 8 Kuva 1. Esimerkkejä joukkoliikenteen linjatyypeistä Joukkoliikennereittien suunnittelussa hyödynnetään erityyppisiä linjatyyppejä kaupunkiseudun maankäytön rakenteesta riippuen. Kaupunkiseuduilla käytetään poikkeuksetta rinnakkain useampia linjatyyppejä. Tavallisimpia ovat säteittäislinjat sekä heilurilinjat. Näiden etuna ovat linjojen selkeys ja nopeus. Heilurilinjojen avulla voidaan tarjota lisäksi vaihdottomia yhteyksiä. Sekä säteittäislinjojen että heilurilinjojen haasteena on riittävien matkustajamäärien saavuttaminen.

9 9 Pori, linja 11 kahdeksikkolinja Oulun citybussin linjakartta keskustan sisäiset linjat" Turku, linja 18 heilurilinja Kuva 2. Esimerkkejä kaupunkiseuduilla sovellettavista linjatyypeistä Rengas ja kahdeksikkolinjojen avulla pyritään saamaan joukkoliikenteen piiriin säteittäis ja heilurilinjoja suurempi väestöpohja ja järjestämään vaihdottomia yhteyksiä. Niiden haasteena ovat kuitenkin linjojen epäselkeys ja hitaus. Poikittaislinjoja on käytössä lähinnä suurilla kaupunkiseuduilla, joilla on muotoutunut selkeitä alakeskuksia tai suuria pääkeskuksen ulkopuolisia maankäytön keskittymiä. Keskustan sisäisistä tai keskustan tuntumassa toimivista linjoista hyvä esimerkki on Oulun Cityliikenne. Linjatyypin etuna on liikennöinnin tiheä vuoroväli ja haasteina riittävän asiakaspotentiaalin saavuttaminen. Kaupunkiseuduilla on kehitetty lisäksi erityyppisiä keskusta alueiden joukkoliikennekatuja. Haastateltujen mukaan joukkoliikennekatujen suunnittelu on useilla paikkakunnilla ollut hankalaa ja useissa paikoissa kerrotaan päädytyn kompromissiratkaisuihin, jotka eivät käytännössä toimi kovinkaan hyvin. Vanhaan kaupunkirakenteeseen suunniteltujen joukkoliikennekatujen ongelmina mainittiin mm. pysäkkien epätarkoituksenmukaiset paikat, liian kapeat kadut ja ahtaat kääntymispaikat.

10 10 4. TOIMINTAMALLIT JOUKKOLIIKENNESUUNNITTELUN JA MAANKÄYTÖN YHTEENSOVITTAMISEKSI 4.1 OHJEISTUKSET Kaupunkiseutujen edustajien mukaan kaavoittajilla ja liikennesuunnittelijoilla ei ole käytössään yleisten kaavoitusoppaiden ja paikallisliikenneliiton infrakorttien lisäksi mitään erityisiä maankäytön ja joukkoliikenteen vuorovaikutteista suunnittelua koskevaa ohjeistusta. Suurin osa haastatelluista kertoi tuntevansa Ympäristöministeriön Joukkoliikenne kaavoituksessa oppaan (YM 1995). Harva kuitenkaan käytti sitä työssään tai muisti sen sisältöä. Joissain tapauksissa ylemmän tason kaavaasiakirjat koettiin ohjeistuksiksi, jotka ohjaavat alemmilla kaavatasoilla myös joukkoliikenteen suunnittelua. Nämä ohjeistukset koettiin kuitenkin riittämättömiksi. Tie ja katusuunnittelua koskevia ohjeistuksia kerrottiin käytettävän päivittäin. Useiden kaupunkien edustajien mukaan keskusta alueilla nämä eivät kuitenkaan riitä takaamaan hyvää lopputulosta. Eri intressiryhmien toiveet poikkeavat niin paljon toisistaan, että jokainen uudistus on ristiriitojen kautta syntynyt kompromissi, jossa tingitään eri asioista tilanteesta riippuen. Uusia toimintamalleja toivotaan erityisesti keskustojen joukkoliikennejärjestelyiden tueksi. Useampi kaupunkiseutujen edustaja nosti esille, ettei eri kaupunkiseuduilla käytössä olevista joukkoliikenteen ja maankäytön suunnittelun toimintamalleista saada tarpeeksi tietoa. Monessa paikassa kokeillaan samantyyppisiä ratkaisuja tietämättä miten hyvin ne oikeasti ovat jossain muualla toimineet. Kukaan ei halua kertoa epäonnistuneista toimintamalleista, minkä vuoksi muualla jo epäonnistuneiksi havaittuja malleja kokeillaan eri paikoissa uudelleen ja uudelleen. Kuntien hyvät kokemukset kannattaisi jakaa toisillekin Nykyään ne ei oikein välity. Tai tietenkin niistä kerrotaan mitkä on onnistuneita ja toimii ihanteellisesti, mutta jos joku on mennyt huonosti, tai alkanut huonosti mutta saatu jotenkin kuitenkin toimimaan, niin niistä ei mielellään puhuta Tarvitaan parempaa tietoa eri seutujen toimintamalleista Koska varsinaisia ohjeistuksia tai selkeitä vaatimuksia ei ole, nähdään joukkoliikenteen huomioon ottamisen olevan hyvin pitkälle kiinni suunnittelijan aktiivisuudesta ja ammattitaidosta. Moni haastatelluista nosti esille myös sen, ettei joukkoliikenteen merkitystä ymmärretä vieläkään tarpeeksi korkealla poliittisella tasolla, mikä vaikeuttaa joukkoliikenteen toimintaedellytysten parantamista.

11 KÄYTÄNNÖT JOUKKOLIIKENTEEN JA KAAVOITUKSEN YHTEENSOVITTAMI SEKSI Joukkoliikenteen huomioiminen kaavoituksessa vaihtelee 1) kaavatasoittain, 2) kaupunkiseutukeskusten ja naapurikuntien välillä sekä 3) alueittain. Tämän lisäksi joukkoliikenteen huomioimisessa maankäytössä on suuria kunta ja konsulttikohtaisia eroja. Kaupunkiseuduilla käytössä olevat toimintamallit joukkoliikenteen huomioimiseksi kaavoituksessa ovat muotoutuneet hiljalleen aikojen kuluessa, ja ne poikkeavat toisistaan huomattavasti. Joillakin seuduilla käydään jatkuvaa ja avointa vuoropuhelua joukkoliikenteen ja maankäytön suunnittelijoiden sekä joukkoliikenneoperaattoreiden välillä. Toisilla seuduilla tyydytään hyödyntämään erikseen laadittuja liikennejärjestelmäsuunnitelmia ja niitäkin vain joiltain osin. KÄYTÄNNÖT JOUKKOLIIKENTEEN JA KAAVOITUKSEN YHTEENSOVITTAMISEKSI: 1. Liikennejärjestelmäsuunnitelmien ja joukkoliikennesuunnitelmien hyödyntäminen (lähinnä yleiskaavatasolla) 2. Avoin vuoropuhelu kaavoittajan, liikennesuunnittelijan ja liikennöitsijöiden välillä (lähinnä pienemmillä kaupunkiseuduilla) 3. Yhteistyöryhmät (useita yhteistyöryhmiä on lopetettu ajanpuutteen vuoksi) 4. Kaavakokoukset (hankekohtaista yhteistyötä, karsimistavoite heikentää niiden merkitystä) 5. Kuntien ja alueellisten ympäristökeskusten väliset kehityskeskustelut ja koulutustilaisuudet (hyväksi ja toimivaksi koettu foorumi asioiden käsittelylle) 6. Liikennöitsijöiden järjestämät palaverit (järjestetään vaihtelevasti) 7. Lausuntopyynnöt kaavahankkeista (otetaan kantaa vaihtelevasti) Maankäytön suunnitelmissa hyödynnetään tavallisesti liikennejärjestelmä ja joukkoliikennesuunnitelmia, jotka kuvaavat joukkoliikenteen nykytilan ja määrittelevät keskeiset kehittämistavoitteet eri alueilla. Yleiskaavoituksen ja asemakaavoituksen näkökulmasta joukkoliikennettä koskevat linjaukset jäävät kuitenkin hyvin yleisiksi eivätkä ne näin ollen aina välity kaavoitukseen. Lisäksi niiden painoarvo vaihtelee seuduittain. Kuopiossa joukkoliikennesuunnitelmilla on selvät vaikutukset maankäyttöön, sen sijaan esimerkiksi Kainuussa ja Lapissa joukkoliikennesuunnitelmien painoarvo jää maankäytön näkökulmasta pieneksi. Joukkoliikenteen suunnittelun ja kaavoituksen vuorovaikutteisuus syntyy pääasiassa liikennesuunnittelijoiden ja kaavoittajien välisessä työssä osana muuta liikenteen ja kaavoituksen vuorovaikutusta. Suurin osa haastatelluista kertoi liikennesuunnittelijoiden ja kaavoittajien välisen vuorovaikutuksen olevan päivittäistä. Avoimen molemminpuolisiin yhteydenottoihin perustuvan yhteydenpidon lisäksi

12 12 joillakin seuduilla kokoontuu kaavoituksen ja liikenteen yhteistyöryhmiä. Myös kaavakokoukset toimivat liikenteen ja kaavoituksen välisinä vuorovaikutuskenttinä. Linkki kaavoituksen ja joukkoliikenneoperaattoreiden välille syntyy pääasiassa liikennesuunnittelijoiden kautta. Liikennesuunnittelijat ovat yhteydessä liikennöitsijään tarpeen mukaan ja välittävät tiedon liikennöitsijöiden toiveista ja tarpeista kaavoittajalle. Liikennesuunnittelijat kertoivat tuntevansa liikennöitsijöiden toiveet hyvin, eivätkä näin ollen koe useinkaan tarvetta olla heihin suoraan yhteydessä. Monet kaavat koskevat lisäksi niin pieniä muutoksia, etteivät ne käytännössä vaikuta joukkoliikennejärjestelyihin, eivätkä näin ollen vaadi liikennöitsijän näkemyksiä aiheesta. Suuremmissa kaavoitushankkeissa järjestetään joillakin seuduilla erillisiä kuulemistilaisuuksia. Joillakin seuduilla (esim. Jyväskylä) on myös muotoutunut tavaksi, että liikennöitsijä kutsuu vuosittain mm. kaupungin kaavoittajia ja liikennesuunnittelijoita keskustelemaan joukkoliikenteen kehittämisestä (aikataulut, lipputuet, kaavoitushankkeet, joukkoliikennekadut jne.). 5. JOUKKOLIIKENTEEN HUOMINEN ERI KAAVATASOILLA 5.1 SEUDULLINEN MAANKÄYTÖN SUUNNITTELU Seudullisten maankäytön mallien laatiminen on yleistynyt viime vuosina. Kaupunkiseuduilla laaditaan erilaisia seudullisia yleiskaavoja, kehityskuvia ja rakennemalleja. Joukkoliikenteen rooli näissä on vielä jäsentymätön. Kaupunkiseutujen maankäytön suunnitelmissa joukkoliikennettä on käsitelty hyvin eritasoisesti. Kaikilla seuduilla on laadittu joukkoliikennesuunnitelmat, mutta niiden yhteys maankäytön suunnitteluun on ohut. Yhteisen maankäytön suunnittelun ja maapolitiikan luominen on vallanjakoon liittyvine näkökohtineen vaikeaa ja joukkoliikenne jää tavallisesti yleisen toteamuksen tasolle. Kaupunkiseutujen maankäytön ja joukkoliikenteen vuorovaikutteisen suunnittelun haasteena pidetään suurta eroa keskuskaupungin ja naapurikuntien suhtautumisessa joukkoliikenteen merkitykseen. Kaupunkiseutujen keskuksissa joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä on viime vuosina alettu ottaa huomioon yhä enemmän, mutta naapurikuntien kaavoituksessa joukkoliikenne jää usein lähes täysin huomioimatta. Lisäksi monikeskuksinen rakenne ja palveluiden hajakeskittyminen vaikeuttavat monilla seuduilla kannattavien joukkoliikennereittien suunnittelua. Kun matkat eivät suuntaudu enää keskustaan, vaan pirstaloituvat useille muutamien kilometrien etäisyydellä sijaitseville kaupan, palveluiden ja työpaikkojen alueille, ei hyvälläkään joukkoliikennereittien suunnittelulla pystytä vastaamaan ihmisten liikkumistarpeisiin. Hajakeskittynyt rakenne vaatii perinteisestä joukkoliikenteestä poikkeavia ratkaisuja. Joukkoliikenteen järjestelyiden vaikutukset seudullisiin maankäytön suunnitelmiin jäävät vähäisiksi. Joukkoliikenteen toimintaedellytysten parantaminen unohtuu

13 13 varsin helposti kaupan palveluiden sijoittumisen, rantatonttien ja suurten omakotitonttien, liito oravien, suojelualueiden, valitusten ja pitkien käsittelyaikojen noustessa keskeisiksi kaavoitusta ohjaaviksi kysymyksiksi. Koska useilla kaupunkiseuduilla ollaan vasta hiljalleen ymmärtämässä seudullisen maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamisen merkitys ja luomassa toimintamalleja tähän, nähdään nimenomaan tämän tason suunnittelussa tarvittavan tietoa hyvistä toimintamalleista ja esimerkkejä niiden soveltamisesta. Ympäristökeskuksella ei ole suoraa velvoitetta osallistua seudullisten maankäytön mallien laadintaan, ja heitä pyydetään mukaan suunnitteluun vaihtelevasti. 5.2 KAUPUNKISEUTUJEN KESKUSKAUPUNGIT Haastateltujen tahojen mukaan joukkoliikenne on huomioitu viime aikoina huomattavasti aikaisempaa paremmin kaupunkiseutukeskusten maankäytön suunnittelussa. Joukkoliikenne huomioidaan yleiskaavatasolla sekä kaupunkien keskustaalueiden asemakaavoissa. Joukkoliikenteen edellytyksiä pyritään parantamaan mm. keskustan lähialueita täydennysrakentamalla, uusilla pysäkkijärjestelyillä sekä joukkoliikennekatujen suunnittelulla ja muilla joukkoliikenteen erityisjärjestelyillä. Keskustojen joukkoliikennejärjestelyiden suunnittelussa on usein kuultu (muusta kaavoituksesta poikkeavasti) myös liikennöitsijöitä. Joukkoliikennekatujen suunnittelu valmiiseen kaupunkirakenteeseen on osoittautunut hankalaksi. Useilla seuduilla on pitkien ristiriitojen ja kompromissiratkaisujen kautta päädytty keskeneräisiltä tuntuviin ja mm. liikenneturvallisuuden kannalta huonoihin ratkaisuihin. Toimivia ratkaisuja tarvitaan sekä suunnittelun vuorovaikutteisuuden toimivuuteen että infrastruktuuria koskeviin ratkaisuihin. Joukkoliikenteen järjestämisen rooli on viimeaikoina korostunut erityisesti kaupunkien palvelukeskittymien sijaintisuunnittelussa. Toisaalta viimeaikaisen kaupan kehitystrendin katsotaan uhkaavan koko joukkoliikennejärjestelmän toimivuutta. Suurten kauppakeskusten rakentaminen irralleen yhdyskuntarakenteesta heikentää joukkoliikenteen toimivuutta. Vaikka yhteydet kaupunkikeskustasta seudun kauppakeskuksiin voidaan vielä jossain määrin järjestää, on asiointimahdollisuuksien järjestäminen naapurikuntien taajamista lähes mahdotonta. Ikääntyville ihmisille kaavoitetuilta asuinalueilta joukkoliikenne on usein unohdettu lähes kokonaan (palvelutalot ja keskukset yms.). Kaupunkikeskustojen lähistöllä sijaitsevien palvelukeskusten läheisyydestä saattavat esimerkiksi puuttua kävelyetäisyydellä olevat pysäkit. Yli puolen kilometrin pituinen matka hankaline yhteyksineen pysäkille ei palvele liikuntarajoitteisten vanhusten tarpeita. 5.3 KAUPUNKISEUTUJEN KESKUSTEN ULKOPUOLISET ALUEET Kaupunkiseutujen keskuskaupunkien ulkopuolisilla alueilla joukkoliikenteen järjestelyiden merkitys maankäyttöön jää pieneksi. Aktiivista joukkoliikennettä edistävää maankäyttöä ei juuri ole. Kuntien kilpailu asukkaista ja haja asutuskulttuurin avoin

14 14 markkinointi johtaa siihen, että joukkoliikenne on viimeisimpiä kaavoitukseen vaikuttavia asioita. Joukkoliikenteen huomioiminen ilmenee kaavoissa lähinnä päälle liimattuina mainintoina. Keskuskaupungin tavoitteiden ja joukkoliikenteen kehittämistavoitteiden kanssa ristiriitainen maapolitiikka vaikeuttaa koko kaupunkiseudun joukkoliikenteen toimivuutta. Joukkoliikenteen laatukäytävät jäävät konkretisoitumatta hyvin pitkälti poliittisen tuen puuttuessa. Juuri tämän takia haastatellut kaupunkiseutujen ja alueellisten ympäristökeskusten edustajat toivoivat, että päättäjille suunnattua kaavoitusta ja joukkoliikennettä koskevaa tiedottamista/koulutusta kehitettäisiin. Erityisesti vähäväkisempien kuntien päättäjille on tarjottava esimerkkejä toimivista joukkoliikenteen ja maankäytön suunnittelun malleista. 5.4 YLEISKAAVAT Yleiskaavatasoa pidettiin poikkeuksetta joukkoliikenteen kehittämisen kannalta tärkeimpänä kaavatasona. Yleiskaavan sisältövaatimusten (MRL 39) mukaan: Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia, vesi ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla Sekä kaupunkiseutujen kaavoittajilla että alueellisten ympäristökeskusten edustajilla oli hyvin erilaisia tulkintoja joukkoliikennettä koskevasta yleiskaavan sisältövaatimuksesta. Erilaisia näkemyksiä oli siitä, mitkä ovat riittävät mahdollisuudet joukkoliikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen. Joukkoliikenteen toimivuus ja kehittämisedellytykset kuuluvat kaavojen liikennettä koskevaan selvitysosaan ja tätä kautta kaavojen vaikutusten arviointiin. Liikenneselvitysten tarjoama tieto kaavoitettavan alueen joukkoliikenteestä vaihtelee yleisistä maininnoista kattaviin selvityksiin. Kattavistakin selvityksistä huolimatta joukkoliikenteen painoarvon tunnustettiin jäävän usein varsin pieneksi monien muiden tekijöiden rinnalla. Ympäristökeskus osallistuu joukkoliikenteen edistämiseen yleiskaavojen kaavaohjauksen kautta. Osa alueellisten ympäristökeskusten edustajista kertoi pitävänsä joukkoliikennettä jatkuvasti esillä kaavakokousten yhteydessä, osa kertoi puuttuvansa asiaan vain silloin, kun sitä ei ole lainkaan huomioitu kaavaluonnoksissa. Ympäristökeskusten edustajat kokivat voivansa vaikuttaa siihen, kuinka hyvin joukkoliikenne huomioidaan kaavoituksessa, viime kädessä ratkaisevana tekijänä pidettiin kuitenkin kaupunkien intressejä. Viranomaisneuvotteluiden karsimistavoitteen nähtiin heikentävän ympäristökeskusten vaikutusmahdollisuuksia joukkoliikenteen huomioon ottamisessa kaavoituksessa. Joukkoliikenteen vaikutusta maankäyttöön heikentää se, että joukkoliikenne tulee mukaan yleiskaavoitukseen usein vasta niin myöhäisessä vaiheessa, että muut asiat on ehditty miettiä jo pitkälle. Tällöin joukkoliikenne jää helposti yleisen maininnan

15 15 tasolle. Nimenomaan kaavoituksen käynnistymisvaiheeseen kaivattiin mallia siitä, miten joukkoliikenne voidaan huomioida jo suunnitelmien alkuvaiheessa. Yleiskaavatasolla joukkoliikenteen huomioiminen kaavoituksessa halutaan vaatimukseksi. Sen huomioimiseen halutaan selkeät ohjeet ja toimintamallit (vrt. hulevesiasioiden käsittely, suojelualueiden huomioiminen jne.) 5.5 ASEMAKAAVAT Haastateltujen tahojen mukaan joukkoliikenteen kokonaisuutta on vaikea hahmottaa asemakaavatasolla. Asemakaavojen merkitys koetaan joukkoliikenteen edistämisessä kokonaisuuden kannalta vähäiseksi. Toisaalta pysäkkien sijaintipäätösten katsotaan olevan joukkoliikenteen käyttäjien näkökulmasta ratkaisevia. Joukkoliikenteen toimintaedellytysten kehittämisessä merkittävimpään rooliin nousevat kaupunkikeskusten asemakaavat. Asemakaavaratkaisuilla voidaan täydentää yleiskaavatasolla tehtyjä ratkaisuja toisaalta asemakaavoissa joudutaan kuitenkin usein tinkimään yleiskaavatasolla tehdyistä joukkoliikenteen linjauksista. Eräs ympäristökeskuksen edustaja kertoi esimerkiksi asemakaavasta, jossa oli luovuttu yleiskaavassa määritellystä joukkoliikennekadusta. Päätös tehtiin, koska vasta asemakaavavaiheessa huomattiin, ettei alueen väestöpohja riitä kannattavan joukkoliikennereitin järjestämiseen. Mikäli kannattavan joukkoliikenteen järjestämiseksi vaadittava väestömäärä olisi ollut yleiskaavan laatijoiden tiedossa ja joukkoliikenteen edellytykset olisi jo yleiskaavatasolla tarkistettu, ei tällaista ongelmaa olisi syntynyt. Yleiskaavan linjasta poikkeavat asemakaavaratkaisut heikentävät helposti laajojenkin joukkoliikennereittien toimintaa. 5.6 TIE JA KATUSUUNNITTELU Joukkoliikenne huomioidaan tie ja katusuunnittelussa yleisesti ottaen varsin hyvin. Joukkoliikenteen toimintaedellytykset käydään läpi katuverkon yleissuunnittelussa ja Tiehallinto valmistelee kuntien kanssa yhteistyössä kehittämistoimenpiteitä joukkoliikenteen toimintaedellytysten parantamiseksi (liikenteenohjaus ja kaistajärjestelyt). Kaupunkiseutujen edustajat pitivät hyvänä suunnittelun tukena Paikallisliikenneliiton joukkoliikennettä koskevia infrakortteja ja ohjeistuksia. Infrakortteja on laadittu muun muassa seuraavista aiheista: kiertoliittymät ja bussiliikenne, pysäkkisyvennys, bussiterminaalin mitoitus, fyysiset bussiliikenne etuisuudet, liikennevaloetuisuudet, näyttöaikataulut sekä pysäkkien esteettömyys. Infrakortteja pidettiin toimivina ja hyvin sovellettavina, useampi kertoi käyttävänsä niitä suunnittelun apuna jatkuvasti. Infrakortteihin tuli muutamia päivittämistoiveita kalustoa, älykästä liikennettä ja pysäkkikatoksia koskien, muuten ohjeistus tie ja katusuunnittelun osalta koettiin riittäväksi.

16 16 Kaupunkiseuduilla on käytössä vaihtelevasti joukkoliikennekatuja, joukko liikennekaistoja sekä liikennevaloetuisuuksia. Joukkoliikennekatujen toteuttaminen on jäänyt puolitiehen useammalla kaupunkialueella; hankaluuksia ovat aiheuttaneet mm. linja autoille ahtaat risteykset ja kääntymiskaistat. Eräässä kaupunkikeskustassa joukkoliikenneverkkoa suunniteltaessa oli yhdessä liikennöitsijän ja kaupungin kanssa käyty kaupungin katuverkkoa läpi liittymä liittymältä ja tarkasteltu, mahtuvatko linja autot kääntymään sujuvasti. Tämän kerrottiin helpottaneen suunnittelua ja varmistaneen, etteivät katuverkon rajoitteet vaikeuta myöhemmin tapahtuvaa joukkoliikenneverkon suunnittelua. Joillakin kaupunkiseuduilla joukkoliikennekatujen toteuttaminen on jäänyt kesken myös keskustan yrittäjien vastustuksen takia. Jotkut yrittäjät ovat kokeneet esimerkiksi parkkipaikkojen poistumisen liikkeensä edustalta vaikeuttavan kaupankäyntiä. Yrittäjät sanoivat, ettei tahdo joukkoliikenneasiakkaiden dieselin hajuisia euroja, henkilöautoilijoitten bensarahat kyllä kelpaa Siinä kyllä huomasi senkin, mikä on joukkoliikenteen asema poliittisessa päätöksenteossa, ei uskalleta viedä asiaa eteenpäin. Se [joukkoliikennekadun toteuttamattajättäminen] oli kyllä puhtaasti poliittinen päätös 6. JOUKKOLIIKENTEEN JA MAANKÄYTÖNSUUNNITTELUN YHTEENSOVITTAMISEN HAASTEET Haastateltujen tahojen mukaan joukkoliikenteen ja kaavoituksen yhteensovittamisen pahimpana esteenä on poliittisen tuen puuttuminen ja päättäjien henkilöautokeskeinen kehittämisnäkemys. Kuntien kilpailu asukkaista ja hajaasutuskulttuurin edistäminen nousivat monen mielestä esteiksi sille, että joukkoliikenne voitaisiin ottaa kaavoituksessa tosissaan. Moni haastateltu tahtoi vastauksen ennen kaikkea siihen, miten kaupunkiseutukeskusten naapurikunnat saataisiin ymmärtämään joukkoliikenteen ja maankäytön yhteensovittamisen merkitys koko seudun kannalta. Suurin osa haastatelluista kaupunkiseutujen ja ympäristökeskusten edustajista toivoikin kuntien päättäjille suunnattua koulutusta/tiedottamista joukkoliikenteen ja kaavoituksen edistämisestä. Tavallisena ongelmana mainittiin myös joukkoliikenteen kokonaisuuden hallinnan vaikeus (kunnat/kaavoittajat/konsultit). Harva kaavoittaja tuntee, kuinka suuren väestöpohjan kannattavan joukkoliikenteen järjestäminen tarvitsee, ja mitkä ovat ne keinot, joilla alueen kaavoitusta voidaan ohjata joukkoliikennettä paremmin palvelevaan suuntaan. Ei myöskään tiedetä, miten kaavojen valmistelussa päästään jo varhaisessa vaiheessa käsiksi joukkoliikenteeseen niin, että se voidaan aidosti huomioida kaavoja suunniteltaessa. Ylipäätään ongelmana joukkoliikenteen suunnittelun ja kaavoituksen yhteydessä on se että joukkoliikennettä ei ole otettu huomioon perusrakennelmassa vaan se on pitkälle kaavoihin päälle liimattua kamaa

17 17 7. ESIMERKKEJÄ KÄYTÄNNÖISTÄ 7.1 SEUDULLINEN YHTEISTYÖ YLEISKAAVOITUKSESSA OULUN SEUTU Oulun seudulla on pitkät liikennesuunnitteluperinteet. Suunnittelua on tehty jo 1950 luvulla kaupungin yleiskaavan yhteydessä. Suunnittelu oli aluksi lähinnä tie ja katuverkkosuunnittelua. Vuonna 1992 valmistuneella laajana yhteistyöhankkeena tehdyllä 'Oulun seudun liikenne 2010' suunnitelmalla saatiin kattava tietopohja koko yhdyskunnan suunnittelulle. Liikenteen suunnittelun vaikuttavuutta kehitettiin edelleen, kun Oulun seudun liikenne 2020 suunnitelma kytkettiin Suomessa ensimmäistä kertaa osaksi seudun kuntien yhteistä yleiskaavaprosessia. Tällä menettelyllä maankäytön ja liikenteen vuorovaikutusta on ja keskinäisiä riippuvuuksia on voitu tarkastella entistä monipuolisemmin. Liikennejärjestelmäsuunnitelmassa on esitetty Oulun seudun liikennestrategia ja sen toteuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet. Suunnitelman toteuttamiseksi laadittiin Oulun seudun liikennejärjestelmän kehittämisen aiesopimus. Liikennejärjestelmätyö on nähty yhä enemmän jatkuvana prosessina, jossa tulee varmistaa myös varsinaisen suunnitteluvaiheen jälkeen. Oulun seudulla osapuolet ovat sopineet yhteistyön jatkamisesta kaudelle Työtä jatketaan neljällä työryhmällä (liikennejärjestelmä, joukkoliikenne, liikenneturvallisuus ja liikenteenhallintatyöryhmät). Liikenneministeriö osallistuu merkittävällä roolilla toiminnan rahoitukseen ja työryhmätyöskentelyyn. Seudun väestön arvioidaan kasvavan vuoteen 2020 yli asukkaalla. Jos asemakaava alueiden ulkopuolelle sijoittuva rakentaminen toteutuu 2000 luvun alkuvuosien tapaan, sijoittuu kaava alueiden ulkopuolelle lähes asukasta eli lähes 30 prosenttia väestön lisäyksestä. Oulun seudun tavoitteena on käyttää kaikki keinot joukkoliikenteen käytön lisäämiseksi ja asettaa selkeät mitattavissa olevat tavoitteet joukkoliikennejärjestelmän kehittämiselle. Oulun seutu hyödyntää jatkossa EU:n palvelusopimusasetuksen ja henkilöliikennelain antamat mahdollisuudet kehittää seudun joukkoliikenteestä kilpailukykyinen liikkumismuoto henkilöautolle. Oulun seutu on kilpailuttanut valmistelutyötä varten konsultit. Kahden konsultin kanssa on solmittu Oulun seudun joukkoliikenteen puitesopimus. Tavoitteena on, että vuoden 2009 lopussa Oulun seudulla on tarpeen vaatiessa mahdollisuus kilpailuttaa joukkoliikennepalveluja. Lisäksi Oulun seutu päivittää 1990 luvun alussa laaditun raideliikenneselvityksen. Yleiskaavan tavoitteena ei ole ollut raideliikennejärjestelmän käyttöönottamista tukevan rakenteen toteuttaminen, toisaalta maankäytöllä ei haluta vaikeuttaa olemassa olevien ratojen hyödyntämistä Oulun seudun sisäisessä liikkumisessa. Suunnitelma tutkii raideliikenteen käyttöönottamisen edellytyksiä myös nykyisen raideverkon ulkopuolella.

18 18 Ilmassa on monenlaisia uhkakuvia, vaikka Oulun seudun seutuyhteistyö on toiminut hyvin. Seutuyhteistyön jatkosta ei ole vielä päätöstä. Useissa kunnissa on vireillä kauppakeskushankkeita pääteiden eritasoliittymien yhteyteen. Ostopotentiaali ei tule riittämään kaikkiin keskuksiin. Lisäksi ne kilpailevat Oulun keskustan kanssa, jonka kehittäminen on kuitenkin mm. toimivan joukkoliikennejärjestelmän ylläpitämiseksi ja edelleen kehittämiseksi elintärkeää. Kunnat eivät ole välttämättä valmiita panostamaan joukkoliikennejärjestelmän merkittävään kehittämiseen. Palvelusopimusasetuksen pohjalta tehtävä henkilöliikennelain muuttaminen antaa mahdollisuuden panostaa joukkoliikenteeseen, mutta tämä edellyttää poliittista tahtoa myös rahoitukseen. Mikäli hajarakentaminen kiihtyy nykyiseen tapaan, ei väestöpotentiaali ole tukemassa joukkoliikennepalveluja. 7.2 KUOPION KAUPUNKIRAKENNEMALLI Kuopion kaupunkirakenteen hahmottaminen perustuu kolmeen peruskäsitteeseen. Jalankulkukaupunki ja joukkoliikennekaupunki muodostavat toisiaan täydentävän kokonaisuuden, jossa on mahdollista tulla toimeen ilman autoa. Autokaupunki tukeutuu henkilöautoliikenteeseen, ja autoriippuvaisilla alueilla asuvat taloudet tarvitsevat liikkumiseen yleensä useampia autoja. Jalankulkukaupunki käsittää keskustan ja sitä ympäröivän ruutukaava alueen. Joukkoliikennekaupungiksi määritellään ne alueet, joilta on noin 250 metrin etäisyys sellaiselle bussipysäkille, jolla on minuutin vuoroväli. Kaavoituksen tavoitteena on vahvistaa jalankulkukaupunkia tukemalla sen saavutettavuutta muun muassa kehittämällä pysäköintiä ja parantamalla jalankulun olosuhteita. Keskustan ulkopuolella tuetaan sormimaisten joukkoliikennevyöhykkeiden säilymistä ja laajenemista saneerauksella ja täydennysrakentamisella. Saaristokaupungiksi nimetty uusi kaupunginosa perustuu helminauhamaiseen kaupunkirakenteeseen, jossa asuminen on ryhmitelty laadukkaiden linja autopysäkkien ympärille. Tehtyjen selvitysten mukaan joukkoliikennekaupungin liikenteen energiankulutus jää puoleen autokaupunkivaihtoehtoon verrattuna. Kuva 3: Puumainen kaupunkirakenne palvelee huonosti joukkoliikenteen käyttäjiä, kun pääväylän yhteyteen sijoitetuilta pysäkeiltä on pitkä matka asuntoihin. Esimerkiksi Kuopiossa sovelletussa helminauhamallissa joukkoliikennekatu johdetaan asuinalueiden läpi, muu autoliikenne joutuu kiertämään pitempää reittiä.

19 19 8. YHTEENVETO Joukkoliikenteen toimintaedellytykset on viime vuosien aikana alettu huomioida maankäytönsuunnittelussa aikaisempaa paremmin. Kuitenkin useimmilla kaupunkiseuduilla joukkoliikenteellä on yhä varsin vähän vaikutusta maankäytön suunnitteluun. Suurimmat vaikutukset joukkoliikenteellä on maankäyttöön Kuopiossa. Harvaan asutuilla pohjoisen ja itäisen Suomen kaupunkiseuduilla joukkoliikenteen vaikutus maankäyttöön on lähes olematon. Vähäväkisillä harvaanasutuilla seuduilla kannattavan joukkoliikenteen järjestäminen olisi varmasti haasteellista joukkoliikennettä suosivasta kaavoituksesta huolimatta, mutta myös sellaisilla alueilla, joilla väestöpohja tarjoaa hyvät edellytykset joukkoliikenteen järjestämiselle, jätetään kaavoituksen avaamat mahdollisuudet käyttämättä. Sekä kaupunkiseutujen edustajat että alueelliset ympäristökeskukset toivovat työkaluja joukkoliikenteen parempaan huomioimiseen maankäytön suunnittelussa. Toimintamalleja kaivataan erityisesti mittakaavaltaan perinteisistä hankkeista poikkeaviin seudullisiin maankäytön malleihin (rakennemalli, yleiskaavat jne.), joiden osalta joukkoliikenteen huomioimisesta ei ole ehtinyt kertyä monilla seuduilla juurikaan kokemuksia. Myös nykyisille kuntarajoille sijoittuvilla alueilla joukkoliikenteen ja kaavoituksen parempi yhteen kytkeminen nähdään tarpeellisena. Malleja kaivataan lisäksi kaupunkikeskustojen joukkoliikennejärjestelyiden toteuttamiseen. Joukkoliikenteen huomioimisessa tie ja katusuunnittelun osalta ohjeet koetaan riittäviksi, mutta osaa ohjeista olisi päivitettävä (mm. kalustoa ja älykkäitä järjestelmiä koskien). Useat haastatellut tahot toivovat, että joukkoliikenteen huomioon ottaminen nostetaan kaavoituksessa vaatimukseksi. Tämä vaatii selkeän toimintamallin joukkoliikenteen huomioimiseen eri kaavoituksen vaiheissa (aloitusvaihe, valmisteluvaihe, ehdotusvaihe ja hyväksymisvaihe). Ympäristökeskukset toivovat käyttöönsä lisäksi joukkoliikenteen suunnittelua ja maankäyttöä koskevan yksinkertaisen tarkistuslistan, joita he voivat toimittaa maankäytön suunnittelijoille (kunnat/konsultit) jo kaavoituksen alkuvaiheessa. Lisäksi joukkoliikenteen ja kaavoituksen vuorovaikutteiseen suunnitteluun liittyvän tiedon toivotaan löytyvän kootusti ja selkeästi yhdestä paikasta (opas, nettisivut yms.). Tietopankkiin halutaan yleisten ohjeiden (esim. kannattavan joukkoliikenteen vaatima väestöpohja, asuin ja työpaikka alueiden matkatuotosten ja joukkoliikenteen käyttäjien laskeminen jne.) lisäksi tietoa onnistuneista ja epäonnistuneistakin ratkaisuista.

20 20 9. SUOSITUKSET JATKOTOIMENPITEISTÄ 1) JOUKKOLIIKENTEEN HUOMIOON OTTAMINEN KAAVOITUKSESSA VAATIMUKSEKSI Joukkoliikenteen huomioiminen kaavoituksessa on nostettava vaatimukseksi. Tämä vaatii selkeän toimintamallin luomisen joukkoliikenteen huomioimiseen eri kaavoituksen vaiheissa: Aloitusvaihe: Valmisteluvaihe: Esim. joukkoliikenteen lähtökohtien arviointi, kaavan alustavat joukkoliikennetavoitteet, osalliset ja yhteyshenkilöt, tiedottaminen Esim. joukkoliikenteelle asetettavien tavoitteiden täydentäminen, ongelmien analysointi, vaihtoehtojen tarkastelu joukkoliikenteen näkökulmasta, luonnosten arviointi joukkoliikenteen näkökulmasta Ehdotusvaihe: Esim. mielipiteiden ja muutosehdotusten tehtävien muutosten suunnittelu, joukkoliikennetoimenpiteiden toteutuksen ja ajoituksen varmistaminen Hyväksymisvaihe: Esim. mahdolliset joukkoliikennettä koskevat lisäselvitykset ja lausuntojen pohjalta tehtävät muutokset Malli joukkoliikenteen huomioimiseen kaavoituksessa on luotava siten, että se soveltuu luonteeltaan erilaisten kaavojen laatimiseen. Vaihtoehtojen vertailuun ja luonnosten vaikutusten arviointiin on kehitettävä selkeät joukkoliikennekriteerit/indikaattorit. Koska esimerkiksi yleiskaavaselostuksen aineisto voi olla hyvinkin laaja, tulee kaavoituksen yhteydessä edelleen harkita, mitä aineistoja kootaan yleiseen kaavaselostukseen ja mitkä jätetään tausta aineistoksi. 2) TIEDON KOKOAMINEN YHTEEN PAIKKAAN SELKEÄÄN MUOTOON Joukkoliikenteen ja kaavoituksen yhteensovittamisesta olemassa oleva ja tuotettava tieto on koottava yhdeksi oppaaksi ja/tai verkkosivustoksi. Tieto tulee saattaa kaupunkiseutujen ja kuntien, kuntaliiton, paikallisliikenneliiton, lääninhallitusten sekä ympäristökeskusten saataville. Joukkoliikenne kaavoituksessa tietopankki sisältää: päivitetyn tiedon joukkoliikenteen ja kaavoituksen yhteensovittamisesta esimerkit/mallit toimiviksi koetuista toimintamalleista ja ongelmallisiksi todetuista ratkaisuista: o seudulliset maankäyttösuunnitelmat o yleiskaavat (erityisesti kuntien raja alueiden asuin ja työpaikka alueet) o asemakaavat uudet ohjeet/mallit/indikaattorit joukkoliikenteen käyttäjäpotentiaalin tunnistamiseen ja asuin ja työpaikka alueiden maankäytön suunnitteluun o millainen on tietynlaisen joukkoliikenteen palvelutason edellyttämä väestöpohja? o o millaista joukkoliikenteen kysyntää tietyt toiminnot aiheuttavat? miten uudet asuin ja työpaikka alueet saadaan toimivan joukkoliikenteen piiriin?

21 21 3) TIEDONKULUN JA SUUNNITTELUYHTEISTYÖN KEHITTÄMINEN Ympäristökeskuksen käyttöön tarvitaan joukkoliikenteen ja kaavoituksen yhteensovittamista koskevaa koulutusmateriaalia, jota he voivat hyödyntää vuosittain järjestettävissä kuntien kehityskeskusteluissa sekä muissa koulutustilaisuuksissa. Selkeä ja lyhyt esittely toimivista malleista auttaa kuntia huomaamaan, kuinka kaavoituksella voidaan konkreettisesti parantaa joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä. Kuntien päättäjille suunnattavaa joukkoliikennetiedottamista on parannettava. Joukkoliikenteen edistämisessä toimiviksi todettujen mallien tunteminen kannustaa tekemään joukkoliikennettä edistäviä maankäyttöratkaisuja. Kuntien liikennesuunnittelijoilla ja kaavoittajilla on varsin hyvät edellytykset joukkoliikennettä tukevien ratkaisujen tekemiseen, poliittinen tuki kuitenkin puuttuu. Liikennöitsijöiden osallistumista ja vaikutusmahdollisuuksia maankäytön suunnitteluun tulee lisätä. Liikennöitsijöiden kuuleminen kaavoituksen alkuvaiheessa antaa todellisen mahdollisuuden ottaa joukkoliikenne ja siinä mahdollisesti tapahtuvat muutokset huomioon. Liikennöitsijöille on toimitettava vähintään lausuntopyyntö valmisteilla olevista kaavoista. Lääninhallituksen tulee osallistua aktiivisemmin joukkoliikenteen kehittämiseen myös maankäyttöön liittyvissä kysymyksissä. Asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksia tulee lisätä. Asukkaille on kehitettävä keinot antaa suoraa palautetta asuinalueensa joukkoliikennejärjestelyistä sekä mahdollisuudet vaatia niiden parantamista. Tiehallinto osallistuu aktiivisesti pysäkkien, liityntäpysäköinnin ja joukkoliikenneetuisuuksien kehittämiseen yhdessä kaupunkien ja kuntien edustajien kanssa. Ilmastomuutosteeman kautta juuri nyt on oikea aika tuoda esiin ratkaisumalleja joukkoliikennettä suosivista maankäyttöratkaisuista. Myönteinen asenneilmasto on olemassa, sille täytyisi löytää hyödyntämismahdollisuudet