U 26/2016 vp. Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (kalastusalan työ)

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (kalastusalan työ) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 29 päivänä huhtikuuta 2016 tekemä ehdotus neuvoston direktiiviksi kalastusalan työtä koskevan Kansainvälisen työjärjestön vuoden 2007 yleissopimuksen täytäntöönpanosta 21 päivänä toukokuuta 2012 EU-maiden maatalouden osuustoimintajärjestöjen keskusjärjestön (COGECA), Euroopan kuljetustyöntekijöiden liiton (ETF) ja Euroopan unionin kalastusyritysten kansallisten järjestöjen liiton (Europêche) välillä tehdyn sopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna 8 päivänä toukokuuta 2013, täytäntöönpanosta (KOM(2016) 235 lopullinen) sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 26 päivänä toukokuuta 2016 Oikeus- ja työministeri Jari Lindström Vanhempi hallitussihteeri Nico Steiner

2 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTE- RIÖ MUISTIO EU/2016/0921 EHDOTUS NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI (KALASTUSALAN TYÖ) 1 Ehdotuksen tausta ja tavoitteet Vuonna 2002 Kansainvälinen työjärjestö (ILO) aloitti globaalin mittakaavan neuvottelut kattavasta ja ajantasaisesta kansainvälisten standardien kokonaisuudesta kalastusalaa varten asianmukaisen suojelun takaamiseksi kalastajille maailmalaajuisesti. Tämän tuloksena hyväksyttiin kalastusalan työtä koskeva yleissopimus vuonna Toistaiseksi Ranska on ainoa EU:n jäsenvaltio, joka on ratifioinut yleissopimuksen. Vuonna 2007 komissio käynnisti Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUTsopimus) 154 artiklan nojalla EU:n työmarkkinaosapuolten kuulemismenettelyn ensimmäisen vaiheen, jolloin työmarkkinaosapuolia kehotettiin tutkimaan, onko mahdollista tehdä yhteinen aloite vuonna 2007 solmitun kalastusalusten työoloja koskevan ILOn yleissopimuksen soveltamisen edistämiseksi EU:ssa. EU-maiden maatalouden osuustoimintajärjestöjen keskusjärjestö (COGECA), Euroopan kuljetustyöntekijöiden liitto (ETF) ja Euroopan unionin kalastusyritysten kansallisten järjestöjen liitto (Europêche) aloittivat neuvottelut vuonna Sopimus tehtiin 21 päivänä toukokuuta 2012, ja sitä muutettiin 8 päivänä toukokuuta EU:n työmarkkinaosapuolet pyysivät 10 päivänä toukokuuta 2013, että komissio panisi niiden sopimuksen täytäntöön neuvoston päätöksellä SEUT-sopimuksen 155 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Direktiiviehdotuksen tarkoituksena on panna täytäntöön COGECAn, ETF:n ja Europêchen välinen sopimus, jolla pannaan täytäntöön kalastusalan työtä koskeva ILOn vuoden 2007 yleissopimus. Direktiiviehdotuksella pyritään parantamaan EU:n jäsenvaltioiden lipun alla purjehtivilla aluksilla työskentelevien kalastajien työ- ja elinoloja vahvistamalla yhtenäinen säädöskehys merikalastusalan työoloja varten. Kalastajien elin- ja työoloihin liittyvät EU:n säännökset vahvistetaan tietyissä oikeudellisissa välineissä, kuten työlainsäädäntöä koskevissa EU:n direktiiveissä ja työturvallisuutta ja -terveyttä käsittelevässä EU:n lainsäädännössä. Niiden kysymysten osalta, joita EU:n lainsäädäntö ei kata, kuten oikeus sairaanhoitoon maissa, kotimatkaoikeus ja lääkärintodistus soveltuvuudesta kalastajan työhön, EU:n jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön hyvin erilaisia vaatimuksia. 2 Ehdotuksen oikeusperusta Sopimus koskee kalastusaluksella tehtävän työn vähimmäisvaatimuksia, palvelussuhteen ehtoja, työterveyttä ja työturvallisuutta sekä terveydensuojelua ja sairaanhoitoa. Sopimuksen soveltamisala ja sisältö rajoittuu SEUT-sopimuksen 153 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin aloihin. Sopimuksen joidenkin määräysten laajentaminen koskemaan itsenäisiä ammatinharjoittajia ei ole komission käsityksen mukaan ristiriidassa 153 artiklan 1 kohdan a alakohdan kanssa, sillä lopullisena tavoitteena sekä edellytyksenä sille, että määräyksiä laajennetaan koskemaan itsenäisiä ammatinharjoittajia, on samalla aluksella työskentelevien terveyden ja turvallisuuden takaaminen. Kyseinen laajennus on komission mukaan jo olemassa alaan nykyisin sovellettavassa työturvallisuutta ja -terveyttä koskevassa EU:n säännöstössä. 2

3 Komission käsityksen mukaan sopimuksen allekirjoittaneet työmarkkinaosapuolet ovat alaa edustavia ja voivat näin ollen pyytää komissiota panemaan sopimuksen täytäntöön SEUTsopimuksen 155 artiklan mukaisesti. Valtioneuvosto voi hyväksyä ehdotetun oikeusperustan käyttämisen. 3 Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaate Toissijaisuusperiaatteen (SEUT-sopimuksen 5 artiklan 3 kohta) mukaan EU:n tasolla olisi toteutettava toimia vain, jos jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita vaan ne voidaan ehdotetun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin EU-tasolla. Komission mukaan merikalastus on valtioiden rajat ylittävä ala, jolla toiminta on maailmanlaajuista. Kalastusalukset purjehtivat EU:n eri jäsenvaltioiden lippujen alla, ja ne toimivat myös asianomaisten jäsenvaltioiden aluevesien ulkopuolella, muiden jäsenvaltioiden lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä ja kansainvälisillä vesillä. ILO:n yleissopimuksen nro 188 ratifiointiprosessi on edennyt hyvin hitaasti. Jos sopimuksen ratifioi vain muutama EU:n jäsenvaltio, ei voida taata kalastajille samantasoisia ihmisarvoisia elin- ja työoloja EU:ssa eikä tasavertaisia kilpailuedellytyksiä jäsenvaltioiden kesken. Kalastajien työolot vaihtelisivat EU:n sisällä. Direktiivi täyttäisi komission mukaan myös suhteellisuusperiaatteen vaatimuksen, koska se merkitsee askelta kohti työntekijöiden elin- ja työolojen parantamiseksi asetettuja tavoitteita ja siinä säädetään yhtenäisestä säädöskehyksestä, jossa vahvistetaan vähimmäisvaatimukset. Valtioneuvosto pitää komission näkemystä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen toteutumisesta perusteltuna. 4 Pääasiallinen sisältö 4.1 Direktiivi Direktiiviehdotus koostuu kahdesta osasta, varsinaisesta direktiivistä ja liitteenä olevasta sopimuksesta, jossa olisivat varsinaiset kalastusalan työtä koskevat määräykset. Direktiiviehdotus sisältäisi tämän tyyppisille direktiiveille tavanomaiset säännökset sopimuksen täytäntöönpanosta, mahdollisuudesta antaa kansallisesti työntekijöille suotuisempia säännöksiä sekä siitä, että direktiivin täytäntöönpano ei ole peruste työntekijöiden suojelun yleisen tason alentamiselle. Lisäksi direktiiviin sisältyisivät säännökset sen saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden on saatettava direktiivissä edellytetyt lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään kahden vuoden kuluessa direktiivin voimaantulosta. Direktiivi tulisi voimaan kalastusalan työtä koskevan ILOn vuoden 2007 yleissopimuksen voimaantulopäivänä. 4.2 Eurooppa-tason työmarkkinajärjestöjen sopimus Sopimuksen määräykset koskevat määritelmien ja soveltamisalan ohella yleisiä periaatteita, kalastusaluksella tehtävään työhön sovellettavia vähimmäisvaatimuksia, palvelussuhteen ehto- 3

4 ja, asuintiloja ja ruokaa, sairaanhoitoa, terveyden suojelua ja sosiaaliturvaa, määräysten täytäntöönpanoa ja soveltamista sekä yleissopimuksen liitteiden muuttamista. Sopimusta sovelletaan kaikkiin kalastajiin, jotka työskentelevät jollakin kaupallista kalastustoimintaa harjoittavalla, EU:n jäsenvaltiossa rekisteröidyllä tai EU:n jäsenvaltion lippua käyttävällä kalastusaluksella. Sopimusta sovelletaan myös itsenäisinä ammatinharjoittajina toimiviin kalastajiin, jotka työskentelevät samalla aluksella yhdessä työntekijöiden kanssa, jotta voidaan varmistaa samalla aluksella työskentelevien yleinen terveys ja turvallisuus. Sopimusta sovelletaan merialueella tapahtuvaan kalastustyöhön. Sisävesillä tapahtuva kaupallinen kalastus on siten sopimuksen soveltamisalan ulkopuolella. Sopimuksen sääntelyn ulkopuolelle voidaan kansallisesti sulkea tiettyjä kalastusaluksia tai kalastajaryhmiä, jotka ovat soveltamisen kannalta ongelmallisia. Tietyt määräykset voidaan panna täytäntöön vaiheittain maan kehitystason mukaisesti. Sopimusta on kuitenkin sovellettava kokonaisuudessaan alusta alkaen yli 24 metriä pitkiin aluksiin, jotka viipyvät merellä kauemmin kuin seitsemän päivää. Yleissopimuksen täytäntöönpano edellyttää, että lippuvaltiot ja satamavaltiot panevat täytäntöön sen määräykset erityisen tarkastusjärjestelmän avulla. 4.3 Komission vaikutusarvioinnit Sopimus parantaa komission mukaan merikalastusalan elin- ja työoloja. Lisäksi sillä luodaan EU:n sisällä alalle tasapuoliset toimintaedellytykset asettamalla kaikkialla EU:ssa sovellettavat vähimmäisvaatimukset. Työtapaturmien, vammojen ja ammattitautien väheneminen johtaa parempaan tuottavuuteen, alempiin korvauksista aiheutuviin kustannuksiin ja pienempään henkilöstön vaihtuvuuteen. Komission mukaan yleisesti ottaen ei ole odotettavissa merkittävää kustannusten lisäystä. Niille jäsenvaltioille, jotka jo noudattavat useimpia sopimuksen määräyksiä, kustannukset ovat vähäiset. Niille jäsenvaltioille, joiden on tarpeen muuttaa kansallisessa lainsäädännössään joitakin, esimerkiksi lääkärintodistusta, kotimatkaoikeutta tai riskiarviointia koskevia kohtia, työntekijää tai yritystä kohden aiheutuvat kustannukset ovat yleisesti ottaen oikeassa suhteessa saavutettavaan tavoitteeseen. Yleisesti kotimatkasta, lääkärintodistuksista ja riskienarvioinnista aiheutuvat kustannukset arvioidaan 1,3 8 miljoonaksi euroksi. Samalla kuitenkin sosiaaliturvan ja terveydenhuollon kustannukset laskevat. Komissio arvioi, että työntekijöiden, työnantajien ja kansallisten viranomaisten hyväksi tulevat hyödyt ovat viiden vuoden aikana 1,2 19,7 miljoonaa euroa. 5 Suomen lainsäädäntö ja sen suhde direktiiviehdotukseen Sopimuksen mukaan kalastajalla tarkoitetaan jokaista henkilöä, joka työsuhteessa tai muutoin toimii tai työskentelee jossakin tehtävässä kalastusaluksella. Kalastajaksi katsotaan työntekijäasemassa olevien henkilöiden lisäksi myös yrittäjäasemassa työskentelevät henkilöt, jos samalla aluksella työskentelee työntekijöitä työsopimussuhteessa. Suomen merityölainsäädäntö puolestaan soveltuu vain työsopimussuhteessa työskenteleviin henkilöihin. Tästä johtuen direktiivin voimaantulo edellyttäisi rajattua laajennusta merityölainsäädäntöön. Jäsenvaltio voi objektiivisin perustein kuulemisen jälkeen sulkea viiden vuoden pituiseksi siirtymäkaudeksi sopimuksen vaatimusten tai sen tiettyjen määräysten soveltamisalan ulkopuolelle tiettyjä kalastaja- tai kalastusalusryhmiä. Edellytyksenä on, että sopimuksen soveltaminen on erityisen vaikeaa kalastajien palvelussuhteen ehtojen erityispiirteistä tai kalastusalusten toimintatavasta johtuen. 4

5 Suomen lainsäädäntö kattaa osin tai pääosin kalastusalusten omistajien, päälliköiden ja kalastajien velvollisuuksia, vähimmäisikää ja lääkärintarkastusta koskevat vaatimukset. Alustavasti arvioiden joitakin, kokonaisuuteen nähden vähäisiä, säädösmuutoksia olisi kuitenkin tarpeen tehdä. Suomen merityöaikasäännökset soveltuvat kalastustyöhön lähinnä lepoaikasäännösten osalta. Sopimus edellyttää käytännössä sitä, että merityöaikasääntely ulotettaisiin nykyistä laajemmin soveltumaan myös kalastukseen. Miehistöluetteloa, kalastajan työsopimusta, kotimatkaoikeutta ja yksityisiä työmarkkinapalveluita koskevat määräykset näyttäisivät pääosin vastaavan Suomen lainsäädäntöä. Myöskään terveydensuojelua ja sairaanhoitoa sekä työturvallisuutta ja tapaturmien torjuntaa koskevat määräykset eivät näyttäisi sisältävän Suomen kannalta merkittäviä muutostarpeita. Työlainsäädännön osalta voidaan todeta, että sopimus sisältää kokonaisuuteen nähden vähäisiä lainsäädännön muutostarpeita, jotka kohdistuvat rajattuun työntekijä- ja työnantajajoukkoon. Keskeisin muutos liittyisi eräiden merityötä koskevien säännösten ulottamiseen myös muihin kuin työsopimussuhteessa työskenteleviin henkilöihin. Sopimuksen osan 5 ja liitteen 2 johdosta näyttäisi työympäristösääntelyssämme olevan vähäistä merkittävämpiä muutostarpeita. Uusiin kalastusalusten asuintiloihin kohdistuisi nykyistä tiukempia määräyksiä. Lisäksi viranomaisten tulisi valvoa asuintiloja koskevien vaatimusten täyttymistä uusia aluksia rakennettaessa. Näiden vaatimusten tosiasiallista merkitystä on vielä syytä arvioida ottaen huomioon sopimuksen suomat poikkeusmahdollisuudet. Luonnonvarakeskuksen tilastotietokannan mukaan vuonna 2015 merialueille rekisteröityjen kalastusalusten lukumäärä oli Näistä yli 10 metrin pituisia oli 218 alusta ja yli 24 metrin pituisia 21 alusta. Ammattikalastajien kokonaismäärä oli luonnonvarakeskuksen tietokannan perusteella 487 ja osa-aikakalastajien määrä 1596 (vuosi 2015). Suomen sisävesillä rekisteröityneiden ammattikalastajien määrä oli 400 henkilöä (vuosi 2014). Ammattikalastajista useimpien arvioidaan olevan yrittäjiä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia. 6 Käsittelyvaiheet 6.1 Kansallinen käsittely Kirjelmäluonnosta on käsitelty työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä toimivassa merimiesasiain neuvottelukunnassa, jossa ovat edustettuina merenkulkualan työmarkkinajärjestöt, liikenne- ja viestintäministeriö sekä sosiaali- ja terveysministeriö. Tämän lisäksi EU-asiain komitean työoikeusjaostolle on varattu tilaisuus lausua kirjelmäluonnoksesta. 6.2 Ehdotuksen käsittely EU:n toimielimissä Työmarkkinaosapuolet voivat SEUT-sopimuksen 155 artiklan 2 kohdan mukaan pyytää yhteisesti, että niiden unionin tasolla SEUT-sopimuksen 153 artiklassa tarkoitettujen kysymysten osalta tekemät sopimukset pannaan täytäntöön neuvoston komission ehdotuksesta tekemällä päätöksellä. Asiasta ilmoitetaan Euroopan parlamentille. Komissio antoi direktiiviehdotuksensa 29 päivänä huhtikuuta Ehdotusta käsiteltiin neuvoston työryhmässä ensimmäisen kerran 11 päivänä toukokuuta

6 Direktiiviehdotuksen varsinainen sisältö koostuu työmarkkinajärjestöjen keskinäisestä sopimuksesta. Työryhmäkäsittelyssä on mahdollista tehdä muutoksia vain direktiivin sisältöön. Sen sijaan liitteenä olevaan sopimukseen ei ole mahdollista tehdä muutoksia. 6.3 Ahvenanmaan itsehallinto Asia kuuluu osittain Ahvenanmaan maakunnan toimivaltaan ja tästä syystä Ahvenanmaan maakuntahallitusta on kuultu asiaa valmisteltaessa. 7 Valtioneuvoston kanta Suomi suhtautuu lähtökohtaisesti myönteisesti komission ehdotukseen, mutta arvioi edelleen sen yksityiskohtaisia vaikutuksia ja tarkentaa tarvittaessa vielä kantaansa. 6