Pirstaloitunut tuomiovalta poliisi ja syyttäjä tuomareina

Transkriptio

1 Pirstaloitunut tuomiovalta poliisi ja syyttäjä tuomareina Itä-Suomen Yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma Tekijä: Jaana Jokela Ohjaaja: Mika Launiala

2 Tiivistelmä ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Tekijä Jaana Jokela Työn nimi Pirstaloitunut tuomiovalta poliisi ja syyttäjä tuomarina Pääaine Rikos- ja prosessioikeus ja rikollisuuden tutkimus Tiivistelmä Työn laji Pro gradu -tutkielma Yksikkö Oikeustieteiden laitos Aika Sivuja XIII + 84 Laki sakon ja rikesakon määräämisestä (SRML, sakkolaki, 754/2010) tuli voimaan , jonka seurauksena sakkolajit muuttuivat: nyt käytössä on rikesakkomääräys, sakkomääräys, sakkovaatimus, rangaistusvaatimus ja rangaistusmääräys. Rikesakkomääräyksen ja sakkomääräyksen voi tuomita poliisi, ja tämä on lopullinen tuomio. Syyttäjä voi tuomita rikesakkomääräyksen ja rangaistusmääräykset, jotka ovat myös lopullisia tuomioita. Perustuslain (PL, 731/1999) 3.3 :n mukaan tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet. Sakkomenettelyn soveltamisalaa on ehdotettu laajennettavaksi rikoksiin, joista säädetty rangaistus on enintään yksi vuosi ja kuusi kuukautta vankeutta (lukuun ottamatta lapsen houkuttelemista seksuaalisiin tarkoituksiin) sekä eräisiin rikoksiin, joista säädetty ankarin rangaistus on kaksi vuotta vankeutta. Tutkielmassa tarkastellaan poliisin ja syyttäjän tuomiovaltaa sakkomenettelyssä sekä tähän liittyviä oikeusperiaatteita. Asianosaisten oikeusturva on olennainen asia, kun tuomioita määrätään tuomioistuimen ulkopuolella. Asianosaisten oikeusturvaa käsitellään tutkimuksessa omassa luvussa. Tutkielmassa luodaan myös yleiskatsaus sakkolajeihin ja sakkomenettelyyn rikosprosessissa. Näiden lisäksi tarkastellaan sakkomenettelyn soveltamisalan laajenemista poliisin ja syyttäjän tuomiovallan näkökulmasta. Tutkielma on lainopillinen tutkielma, mutta mukana on myös empiiristä aineistoa, joka koostuu käräjäoikeuksien sakkomenettelyyn liittyvistä ratkaisuista. Uudistunut sakkolaki ei kaikilta osin ole aivan onnistunut: on vaikea arvioida, miten yhdenvertaisesti esimerkiksi poliisi tuomitsee rikesakkomääräyksiä tai miten varmistutaan siitä, onko asianosainen ymmärtänyt suostumuksien merkityksen. Syyttäjällä on oikeustieteellisen koulutuksensa puolesta paremmat valmiudet antaa tuomioita, mutta tästä huolimatta syyttäjä ei ole riippumaton tuomioistuin. Avainsanat Sakko, rikesakko, sakkomenettely, suppea esitutkinta, tavanomainen rikosprosessi, tuomio, tuomiovalta, poliisi, syyttäjä

3 II Sisällysluettelo LÄHTEET... IV LYHENNELUETTELO... XII KUVIOT JA TAULUKOT... XIII 1 JOHDANTO TUTKIELMAN AIHEESTA JA AJANKOHTAISUUDESTA AIKAISEMMAT TUTKIMUKSET JA TUTKIMUKSEN TARVE KYSYMYKSENASETTELU, RAJAUKSET JA RAKENNE TUTKIMUSMENETELMÄT TUTKIMUKSEN OIKEUSLÄHDEOPILLISET SITOUMUKSET SAKKO OSANA RIKOSPROSESSIA SAKKO RANGAISTUKSENA SAKKOMENETTELY RIKOSPROSESSISSA SAKKOMENETTELY JA ESITUTKINTA YHTEENVETO SAKKOMENETTELYN LAJIT RIKESAKKOMÄÄRÄYS SAKKOMÄÄRÄYS SAKKOVAATIMUS RANGAISTUSVAATIMUS RANGAISTUSMÄÄRÄYS TUOMIOVALLAN PIRSTALOITUMINEN TUOMIOISTUIMEN ULKOPUOLELLE TUOMIOVALTA POLIISIMIEHEN TUOMIOVALTA SYYTTÄJÄN TUOMIOVALTA TUOMION PERUSTELEMINEN YHTEENVETO OIKEUSTURVA SAKKOMENETTELYSSÄ OIKEUS OIKEUDENMUKAISEEN OIKEUDENKÄYNTIIN EPÄILLYN JA ASIANOMISTAJAN SUOSTUMUKSET MUUTOKSENHAKU Suostumuksen peruuttaminen Muutoksenhaku YHTEENVETO OIKEUSPERIAATTEISTA SAKKOMENETTELYSSÄ... 59

4 III 6.1 SYYTTÖMYYSOLETTAMA JA ITSEKRIMINOINTISUOJA YHDENVERTAISUUS LAIN EDESSÄ JA TASAPUOLISUUSPERIAATE SUHTEELLISUUSPERIAATE YHTEENVETO SAKKOMENETTELYN LAAJENTAMINEN YLEISTÄ SUOSTUMUKSIEN KEVENTÄMINEN ONKO ASIANOSAISTEN OIKEUSTURVA TAATTU? POLIISIMIEHEN TUOMIOVALLAN LAAJENEMINEN SYYTTÄJÄN TUOMIOVALLAN LAAJENEMINEN YHTEENVETO JOHTOPÄÄTÖKSET... 75

5 IV LÄHTEET KIRJALLISUUS Aarnio, Aulis: - Laintulkinnan teoria Oikeussäännöstön systematisointi ja tulkinta. Teoksessa Häyhä, Juha (toim.) Minun metodini. Porvoo 1997, s Luentoja lainopillisen tutkimuksen teoriasta. Helsinki Oikeutta etsimässä. Erään matkan kuvaus. Helsinki Ashworht, Andrew: Principles of criminal law. Oxford Ahsworth, Andrew Redmayne, Mike: The criminal process. Oxford Bishop, Norman: Non-custodial alternatives in Europe. Helsinki Emmerson, Ben Ashworth, Andrew Macdonald, Alison: Human rights and criminal justice. London (Emmerson et al. 2007) Frände, Dan: Yleinen rikosoikeus. Porvoo Frände, Dan Helenius, Dan Hietanen-Kunwald, Petra Hupli Koulu, Risto Lappalainen, Juha Lindfors, Heidi Niemi, Johanna Rautio, Jaakko Saranpää, Timo Turunen, Santtu Virolainen, Jyrki Vuorenpää, Mikko: Prosessioikeus (Frände ym. 2017). de Godzinsky, Virve-Maria: Kirjallinen menettely rikosasioissa [ ( ) Green, Jack R.: Human rights and police discretion: justice served or denied?. Teoksessa Weitekamp, Elmar G. M. Parmentier, Stephan (edit.): Sociology of Crime, Law and Deviance, Volume 9. Crime and Human Rights. 2007, s Hallberg, Pekka: Perusoikeusjärjestelmä. Teoksessa Hallberg, Pekka - Karapuu, Heikki Ojanen, Tuomas Scheinin, Martin Tuori, Kaarlo Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeudet. Helsinki (Hallberg 2011). Havansi, Erkki: Oikeudenkäynti ja pakkotäytäntö Helminen, Klaus - Fredman, Markku - Kanerva, Janne - Tolvanen, Matti - Viitanen, Marko: Esitutkinta ja pakkokeinot. Helsinki (Helminen ym. 2014) Hirvonen, Ari: Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan [ hirvonen_mitka_metodit.pdf] ( )

6 V Jennings, Anthony: Fair trial. Teoksessa Starmer, Keir Strange, Michelle Whitaker Quincy, Jennings Anthony & Owen Thomas: Criminal justice, police powers, & human rights. London 2001, s Jokela, Antti: - Rikosprosessi. Helsinki Oikeudenkäynnin perusteet, periaatteet ja instituutiot. Oikeudenkäynti I. Helsinki Joutsen, Matti Bishop, Norman: Non-custodial sanctions in Europa: regional overview. Rooma Jääskeläinen, Petri: Syyttäjä tuomarina. Helsinki Kiiski, Kimmo Ilmari: Poliisiko tuomariksi. Oikeus 2/2010, s Kilpeläinen, Mia: Sakon muuntorangaistus. Teoksessa Heikkilä, Marjut (toim.): Säädöksiä, systematiikkaa vai ihmisoikeuksia? Oikeustieteen päivät Lappeenranta 2004, s Kleining, John: Punishment and the Ends of Policing. Teoksessa Simester, Ap du Bois- Pedain, Antje Neumann, Ulfrid: Liberal criminal theory essays for Andreas von Hirsch. Oregon 2014, s Koljonen, Eero: Poliisin ja syyttäjän yhteistyön kehittäminen esitutkinnan johtamisen ja laadun näkökulmasta. Tampere Kuusikko, Kirsi: Oikeusasiamiesinstituutio. Helsinki Lappi-Seppälä, Tapio: - Rikosten seuraamukset. Helsinki Sentencing and punishment in Finland. The decline of the repressive ideal. Teoksessa Tonry, Michael & Frase, Richard S (edit.): Sentencing and Sanctions in western countries. Oxford 2001, s Yleisökäsitykset ja vuoden 1999 sakkouudistus. Helsinki Public perceptions and the fairness of the dayfine system An evaluation of the 1999 dayfine reform. JFT 3-4/2004, s Rangaistus kriminaalipoliittisena keinona. Teoksessa Lappi-Seppälä, Tapio - Hakamies, Kaarlo Koskinen, Pekka Majanen, Martti Melander, Sakari Nuotio, Kimmo Nuutila, Ari.-Matti Ojala, Timo Rautio, Ilkka: Rikosoikeus. Helsinki 2013, s

7 VI Launiala, Mika: - Syyttömyysolettamasta erityisesti esitutkinnan näkökulmasta. Edilex [ ( ) - Todisteet puolesta ja vastaan tasapuolisuusperiaate uudessa esitutkintalaissa (805/2011). Edilex [ ( ) - Esitutkinnan funktiot ja esitutkintaperiaatteet. Joensuu Suhteellisuusperiaate uuden esitutkintalain (805/2011) 4 luvun 4 :ssä. Edilex [ ( ) Marshall, Peter D.: A comparative analysis of the right to appeal. Duke journal of comparitive & internatiola law. Vol 22:1 (2011), s (Marshall 2011) [ ( ) Matikkala, Jussi: Rikosoikeudellinen seuraamusjärjestelmä. Helsinki Nousiainen, Tapani: Rangaistuksen tuomitsemisesta. Helsinki Ohisalo, Jussi: J accuse! kahden syyttäjän näkemyksiä syyttäjätoiminnasta. Teoksessa Ohisalo, Jussi Tolvanen, Matti (toim.): Consilio Manuque. Yhtenäinen syyttäjälaitos 10 vuotta. Joensuun yliopiston oikeustieteellisiä julkaisuja N:o 22. Joensuu 2008, s Pellonpää, Matti Gullans, Monica Pölönen, Pasi Tapanila, Antti: Euroopan ihmisoikeussopimus (Pellonpää ym. 2012) Pölönen, Pasi: Epäilty ja syytetty. Teoksessa Virolainen, Jyrki Pölönen, Pasi: Rikosprosessin osalliset. Rikosprosessioikeus II. Porvoo Raitio, Juha: Euroopan unionin oikeus Rautio, Jaakko: - Rangaistusmääräysmenettelystä Rikesakko nykyisen ja tulevan sääntelyn vertailua. Edilex [ ( ) - Asianosaiset rikosprosessissa. Teoksessa Frände, Dan Helenius, Dan Hietanen- Kunwald, Petra Hupli Koulu, Risto Lappalainen, Juha Lindfors, Heidi Niemi, Johanna Rautio, Jaakko Saranpää, Timo Turunen, Santtu Virolainen, Jyrki Vuorenpää, Mikko: Prosessioikeus (Rautio 2017a) - Erityisiä rikosprosessilajeja. Sakkomenettely. Teoksessa Frände, Dan Helenius, Dan Hietanen-Kunwald, Petra Hupli Koulu, Risto Lappalainen, Juha Lindfors, Heidi Niemi, Johanna Rautio, Jaakko Saranpää, Timo Turunen, Santtu Virolainen, Jyrki Vuorenpää, Mikko: Prosessioikeus (Rautio 2017b)

8 VII Saraviita, Ilkka: Perustuslaki Siltala, Raimo: Oikeudellinen tulkintateoria. Helsinki Sutela, Mika: Syyttäjän seuraamuskannanotto erityisesti empiirisesti tarkasteltuna törkeissä rattijuopumusrikoksissa. Defensor Legis N:o 3/2012, s Tapani, Jussi Tolvanen Matti: Rikosoikeus. Rangaistuksen määrääminen ja täytäntöönpano. Helsinki Tolonen, Hannu: Oikeuslähdeoppi. Helsinki Tolvanen, Matti: Valikoituja näkökohtia syyttömyysolettamasta. Edilex [ ( ). Trechsel, Stefan: Human rights in criminal proceedings. Oxford Tuori, Kaarlo: Vallanjako vaiettu oppi. Lakimies 7-8/2005, s Tuori, Risto: Rikosoikeudellisesta vähäisyydestä. Teoksessa Nuutila, Ari-Matti - Pirjatanniemi, Elina (toim.): Rikos, rangaistus ja prosessi. Juhlajulkaisu Eero Backman / Jyväskylä 2005, s Viljanen, Pekka: - Laki sakon ja rikesakon määräämisestä (754/2010). Teoksessa Hinkkanen, Ville Mäkipää, Leena (toim.): Suomalainen kriminaalipolitiikka. Näkökulmia teoriaan ja käytäntöön. Tapio Lappi-Seppälän juhlakirja. Helsinki 2013, s Epäonnistunut sakkouudistus. Defensor Legis N:o 4/2015, s Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeuksien rajoitusedellytykset. Helsinki Virolainen, Jyrki: Syyttäjä. Teoksessa Virolainen Jyrki Pölönen, Pasi: Rikosprosessin osalliset. Rikosprosessioikeus II. Porvoo Virolainen, Jyrki - Pölönen, Pasi: Rikosprosessin perusteet. Rikosprosessioikeus I. Jyväskylä Virolainen, Jyrki Martikainen, Petri: - Pro & contra. Tuomion perustelemisen keskeisiä kysymyksiä. Helsinki Tuomion perusteleminen. Helsinki Virolainen, Jyrki Vuorenpää, Mikko: Prosessioikeus oikeudenalana. Prosessin päälajit ja tehtävät. Teoksessa Frände, Dan Helenius, Dan Hietanen-Kunwald, Petra Hupli Koulu, Risto Lappalainen, Juha Lindfors, Heidi Niemi, Johanna Rautio, Jaakko Saranpää, Timo Turunen, Santtu Virolainen, Jyrki Vuorenpää, Mikko: Prosessioikeus. Helsinki 2017.

9 VIII Vuorenpää, Mikko: - Syyttäjää velvoittava objektiivisuusperiaate. Defensor Legis N:o 6/2003, s Syyttäjän tehtävät. Vammala VIRALLISLÄHTEET Council of Europe committee of ministers: Recommendation No R (87) 18 ( ) concerning the simplification of criminal justice. HE 19/1981 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle rikesakkolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 63/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi rangaistusmääräysmenettelystä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 74/1998 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle sakkoa, muuntorangaistusta ja rikesakkoa koskevien säännösten uudistamisesta. HE 94/2009 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi sakon ja rikesakon määräämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laieksi. HE 222/2010 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädännön uudistamisesta. HE 115/2016 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi tuomioistuinten ulkopuolista rikosasioiden käsittelyä koskevan uudistuksen voimaanpanosta ja eräiksi siihen liittyviksi laieksi. LaVM 9/2010 vp: Lakivaliokunnan mietintö hallituksen esitykseen (HE 94/2009 vp) laiksi sakon ja rikesakon määräämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Oikeusministeriö: - Rangaistusmääräys- ja rikesakkotyöryhmän mietintö. Työryhmämietintö 2007:3. Helsinki Rangaistusmääräys- ja rikesakkotyöryhmän mietintö. Lausuntotiivistelmä. Oikeusministeriön lausuntoja ja selvityksiä 2008:4. Helsinki Sakkomenettelyn soveltamisalan laajentaminen. Oikeusministeriön julkaisu 54/2016. Helsinki PeVL 1/1982 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 19/1981) rikesakkolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 12/1993 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esitykestä (HE 63/1993) laiksi rangaistusmääräysmenettelystä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

10 IX PeVL 23/1997 vp: Perustuslakivaltiokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 6/1997) oikeudenkäyttöä, viranomaisia ja yleistä järjestystä vastaan kohdistuvia rikoksia sekä seksuaalirikoksia koskevien säännösten uudistamiseksi. PeVL 46/2005 vp: Perustuslakivaliokunna lausunto hallituksen esityksestä (147/2005) laiksi Metsähallituksen erävalvonnasta ja laiksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 14 ja 19 :n muuttamisesta. PeVL 7/2010 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 94/2009 vp) sakon ja rikesakon määräämisestä. PeVM 25/1994 vp: Perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 309/1993 vp) perustuslakien oikeussäännösten muuttamisesta. Valtioneuvoston kanslia: Ratkaisujen Suomi. Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma INTERNETLÄHTEET Finlex: Oikeuskäytöntä Korkein oikeus Valitusluvat [ ( ) Itä-Uudenmaan syyttäjän virasto: Lausunto sakkomenettelyn soveltamisalan laajentamisesta lausuntopyyntöön OM 4/41/ [ ( ) United Nations: Handbook of basic principles and promising practices on alternatives to imprisonment. New York [ mising_practices_on_alternatives_to_imprisonment.pdf] ( ) Valtakunnansyyttäjänvirasto: VKSV 2006:1. Seuraamuksen määrääminen huumausaineen käyttörikoksissa. Julkaistu [ /vksnyleisetohjeet/6jayuy2fj/ pdf] ( ) Valtakunnansyyttäjänvirasto: Uudistuva ja yhtenäinen syyttäjänvirasto. Selvitys syyttäjälaitoksen organisaation ja toiminnan kehittämisestä. Dnro 24/34/15, [ /2rA4JAqt5/Uudistuva_ja_yhtenainen_syyttajalaitos.pdf] ( )

11 X OIKEUSTAPAUKSET Eduskunnan oikeusasiamiehen päätökset: EOAK/466/4/05 ( ): Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu huolellisuuteen rangaistusvaatimuksen perusteiden kirjaamisessa. EOAK/332/4/02 ( ): Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu päiväsakon rahamäärän laskemiseen. Korkein oikeus KKO 2016:83 KKO 2009:2 KKO 2004:9 Käräjäoikeudet Keski-Pohjanmaan KäO, , 17/25 Länsi-Uudenmaan KäO, , 17/121 Pohjanmaan KäO, , 17/61 Pohjois-Karjalan KäO, , 17/ Pohjois-Karjalan KäO, , 17/152 Pohjois-Savon KäO, , 17/ Pohjois-Savon KäO, , 17/ Pohjois-Savon KäO, , 17/ Pohjois-Savon KäO, , 17/ Pohjois-Savon KäO, , 17/ Pohjois-Savon KäO, , 17/180 Pohjois-Savon KäO, , 17/181 Tuusulan KäO, , 17/56 Tuusulan KäO, , 17/71 Tuusulan KäO, , 17/108 Tuusulan KäO, , 17/ Tuusulan KäO, , 17/ Oulun KäO, , 17/217 Oulun KäO, , 17/223 Oulun KäO, , 17/224

12 XI MUUT LÄHTEET Poliisihallitus. Sähköpostiviesti komisario Konsta Arvelin tulliylitarkastaja Jaana Jokela

13 XII LYHENNELUETTELO EIS Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 18-19/1990) EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin EOA Eduskunnan oikeusasiamies ETL Esitutkintalaki (805/2011) EUVL Euroopan unionin virallinen lehti ( jälkeen) HE Hallituksen esitys KKO Korkein oikeus KP-sopimus Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 7-8/1976) KäO Käräjäoikeus LaVM Lakivaliokunnan mietintö L rikesakkorikkomuksista Laki rikesakkorikkomuksista (986/2016) OK Oikeudenkäymiskaari (7/1734) PeVL Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVM Perustuslakivaliokunnan mietintö PL Suomen perustuslaki (731/1999) PolL Poliisilaki (872/2011) RangMäärL Laki rangaistusmääräysmenettelystä, kumottu (692/1993) RikeSL laki rikesakkomenettelystä, kumottu (66/1983) RL Rikoslaki (39/1889) RML Laki rangaistusmääräysmenettelystä, kumottu (692/1993) ROL Laki oikeudenkäynnistä rikosasioissa (689/1997) SEU Euroopan unionista tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto, EUVL, N:o C 202, , s. 13 SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja SRML Laki sakon ja rikesakon määräämisestä (754/2010) TIL Tuomioistuinlaki (673/2016) TLL Tieliikennelaki (267/1981) TulRtL Laki rikostorjunnasta Tullissa (623/2015) VKSV Valtakunnansyyttäjänvirasto VL Valituslupa

14 XIII KUVIOT JA TAULUKOT Kuvio 1. Sakkolain määritelmät. Kuvio 2. Tuomitsemisen vaihtoehdot ankaruuden mukaan. Kuvio 3. Rikosprosessi pelkistetysti. Kuvio 4. Tavanomaisen rikosprosessin eri viranomaiset. Kuvio 5. Rikosprosessi poliisimiehen käyttäessä tuomiovaltaa sakkolain mukaisesti. Kuvio 6. Rikosprosessi syyttäjän käyttäessä tuomiovaltaa sakkolain mukaisesti. Kuvio 7. Normaalin esitutkinnan, suppean esitutkinnan ja sakkomenettelyssä käytettävän suppean esitutkinnan eroja ja yhtäläisyyksiä. Kuvio 8. Epäillyn suostumukset sakkolain mukaisessa menettelyssä. Kuvio 9. Sakkolain mukainen menettely sakkolain soveltamisalan laajenemisen jälkeen. Kuvio 10. Asianosaisten suostumukset sakkomenettelyssä. Kuvio 11. Sakkolain mukainen sakotusprosessi pelkistetysti. Taulukko 1. Kyselyyn saatujen ratkaisujen lukumäärät käräjäoikeuksittain. Taulukko 2. Automaattisen liikennevalvonnan tuottamat sakot ja esitutkintaviranomaisen antamat sakot

15 1 1 JOHDANTO 1.1 Tutkielman aiheesta ja ajankohtaisuudesta Uusi, pitkään valmistelussa ollut laki sakon ja rikesakon määräämisestä (SRML, 754/2010, jatkossa sakkolaki) tuli voimaan Lain voimaantulo on kestänyt vuosia, sillä laki on annettu jo Sakkolain lähtökohtana on ollut laki rikesakkomenettelystä (RikeSL, 66/1983, kumottu) sekä laki rangaistusmääräysmenettelystä (RangMäärL, 692/1993, kumottu), jotka ovat aikanaan säädetty poikkeuslakeina perustuslain säätämisjärjestyksessä. Edellä mainittuja lakeja ei ole kehitetty yhdessä ja tämä on jossain määrin vääristänyt rangaistusmääräysmenettelyn ja rikesakkomenettelyn suhdetta toisiinsa. 2 Näiden lakien kohdalla siirrettiin ensimmäistä kertaa tuomiovaltaa tuomioistuimen ulkopuolelle. Sakkolain mukainen menettely on tuomioistuimen ulkopuolinen summaarinen eli suppeatutkintainen rikosprosessi 3. Sakkomenettelyssä voidaan seuraamukseksi määrätä sakkorangaistus rikkomuksesta, josta ei ole säädetty ankarampaa rangaistusta kuin sakko tai enintään kuusi kuukautta vankeutta, rikesakko rikkomuksesta, jonka rangaistukseksi rikesakko on erikseen laissa säädetty ja enintään 1000 euron suuruinen menettämisseuraamus sakkorangaistuksen tai rikesakon ohella (SRML 1 ) 4. Sakon ja rikesakon määräämisestä annetun lain 3 :n mukaan sakkovaatimuksen ja rangaistusvaatimuksen antaa poliisimies ja vaatimus voidaan antaa myös syyttäjän pyynnöstä. Rikesakon määrää poliisimies tai syyttäjä ja sakkomääräyksen antaa poliisimies. Tullimiehen, rajavartiomiehen ja erätarkastajan toimivallasta antaa sakkovaatimus, sakkomääräys, rikesakkomääräys ja rangaistusvaatimus säädetään erikseen (SRML 3.3 ). Kuten edellisestä ja SRML 2 :stä huomataan, sakkolaki toi uudistuksia myös sakkolajeihin. Sakkolain mukaan eri menettelytavat sakon antamisessa ovat rangaistusvaatimus, sakkovaatimus, sakkomääräys, rikesakkomääräys ja rangaistusmääräys. Rikesakkomääräyk- 1 HE 115/2016 vp, laki tuomioistuinten ulkopuolista rikosasioiden käsittelyä koskevan uudistuksen voimaanpanosta (983/2016). Ks. lähtökohdat sakkolaille Oikeusministeriö HE 94/2009 vp, s Rautio 2017b, s Sakkolain mukaisessa menettelyssä ei saa käsitellä virkarikosta koskevaa asiaa eikä merilain (674/1994) 20 luvussa tai sotilasoikeudenkäyntilain (326/1983) 2 :ssä tarkoitettua asiaa (SRML 1.3 ). Asia voidaan käsitellä sakkolain mukaisessa menettelyssä silloinkin, kun rikkomuksesta saattaa seurata muu kuin 1 momentissa tarkoitettu seuraamus, jos rikkomuksen tehneelle ei vaadita määrättäväksi tätä seuraamusta (SRML 1.2 ). Sakkomenettelyn käyttämisen edellytyksistä myös Rautio 2017b, s

16 2 sellä tarkoitetaan ratkaisua, jolla määrätään rikesakko ja menettämisseuraamus. Sakkomääräyksellä tarkoitetaan ratkaisua, jolla valvontaa suorittava virkamies määrää rikkomuksesta sakkorangaistuksen ja menettämisseuraamuksen. Sakkovaatimus on epäillylle annettava vaatimus, jolla hänelle vaaditaan rikkomuksesta sakkorangaistusta ja menettämisseuraamusta tai hänen pyydettyään päiväsakon rahamäärän määräytymisperusteen muuttamista sakkorangaistusta ja menettämisseuraamusta. Rangaistusvaatimus on epäillylle tiedoksiannettava sakkorangaistusta tai rikesakkoa sekä menettämisseuraamusta koskeva vaatimus tilanteessa, jossa epäilty ei suostu asian käsittelemiseen sakkolain mukaisessa menettelyssä. Rangaistusmääräyksellä tarkoitetaan ratkaisua, jolla syyttäjä määrää sakkovaatimuksen tai rangaistusvaatimuksen perusteella sakkorangaistuksen tai menettämisseuraamuksen. Rikesakkomääräys (tuomio) Sakkomääräys (tuomio) Sakkovaatimus Rangaistusvaatimus Poliisi tai syyttäjä määrää rikesakkomääräyksen ja menettämisseuraamuksen Poliisi määrää sakkomääräyksen Enintään 20 päiväsakko ja menettämisseuraamus Sakkomääräys määrätään listarikoksesta Poliisi antaa tiedoksi sakkovaatimuksen epäillylle Enemmän kuin 20 päiväsakkoa ja menettämisseuraamus TAI jos epäilty vaatii päiväsakon rahamäärän määräytymisperusteen muutosta Poliisi antaa tiedoksi rangaistusvaatimuksen epäillylle Epäilty ei ole antanut SRML 4 :n mukaista suostumusta Rangaistusmääräys (tuomio) Syyttäjän määräämä rangaistusmääräys sakkovaatimuksen tai rangaistusvaatimuksen perusteella Sakkorangaistus ja menettämisseuraamus Kuvio 1. Sakkolain määritelmät. Poliisimies 5 voi antaa rikesakkomääräyksen tai sakkomääräyksen, jotka ovat lopullisia tuomioita. Virallinen syyttäjä voi määrätä rikesakkomääräyksen ja rangaistusmääräyksen. Nämä ovat myös lopullisia tuomioita. Rangaistusmääräys on ratkaisu, jolla virallinen syyttäjä määrää sakkorangaistuksen ja menettämisseuraamuksen sakkovaatimuksen tai rangais- 5 SRML 3.3 :n mukaan tullimiehen, rajavartiomiehen ja erätarkastajan toimivallasta antaa sakkovaatimus, sakkomääräys, rikesakkomääräys ja rangaistusvaatimus on säädetty erikseen.

17 3 tusvaatimuksen perusteella 6. Tämän antaminen edellyttää rikoksesta epäillyn ja asianomistajan suostumusta (SRML 4 ja 5 ). Rikoksesta epäillyn ja asianomistajan suostumuksien on perusteltu edistävän asianosaisten oikeusturvaa 7. Poliisimiehen on selitettävä rikoksesta epäillylle riittävän selvästi suostumuksien merkitys. Mutta miten voidaan varmistua siitä, että poliisimies on selvittänyt riittävästi asianosaisille suostumuksen merkityksen ja toisaalta miten voidaan varmistua siitä, että asianosaiset ovat todellisuudessa ymmärtäneet suostumuksen merkityksen? Sataprosenttisella varmuudella ei mielestäni mitenkään. Vaikka rikesakkomääräyksellä ja sakkomääräyksellä ratkaistavat asiat yleensä yksinkertaisia, selkeitä ja rikosoikeudellisesti vähämerkityksellisiä, perustuslakivaliokunnan mukaan tuomiovallan jakamisesta tuomioistuimen ulkopuolelle suhtauduttava kriittisesti 8. Perustuslain (PL, 731/1999) 3.3 :n mukaan tuomiovalta kuuluu riippumattomille tuomioistuimille. Peruslaki 3.3 edellyttää perustuslaillista erityisasemaa ja riippumattomuutta, jota hallintoviranomaisilla ei ole. Kiiskin mukaan vain riippumaton tuomioistuin on funktionaalisesti, organisatorisesti, henkilöllisesti ja menettelyllisesti toimivaltainen rikosoikeudellisen tuomiovallan käyttäjä. 9 Rikosprosessiin ja esitutkintaan liittyy olennaisesti oikeusperiaatteet, joista osa on kirjattu myös lain säännöksiksi. Tärkeimpiä tuomiovallan käyttöön tuomioistuimen ulkopuolella sakkomenettelyssä liittyviä oikeusperiaatteita ovat mielestäni syyttömyysolettama ja itsekriminointisuoja, yhdenvertaisuus lain edessä ja tasapuolisuusperiaate sekä suhteellisuusperiaate. Syyttömyysolettama on esitutkinnan tärkein oikeusperiaate epäillyn oikeusturvan keskeisimpänä normina 10. Syyttömyysolettama on yksi esitutkintaperiaatteista, josta on säädetty lain tasolla kansallisesti esitutkintalain 4:2:ssa (ETL, 805/2011) sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6(2) artiklassa ja KP-sopimuksen 14(2) artiklassa. Syyttömyys- 6 Tapani Tolvanen 2016, s HE 94/2009 vp s PeVL 46/2005 vp s. 4; PeVL 7/2010 vp s Kiiski 2010, s Launiala Edilex 2010, s. 3. Launiala viittaa Jonkan väitöskirjaan sekä Niemen tekstiin. Syyttömyysolettama on oikeussääntö, sillä siitä on säädetty esitutkintalain (ETL, 805/2011) 4 luvun 2 :ssä. Syyttömyysolettama on kirjattu Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS, SopS 18-19/1990) 6 artiklaan, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimuksen (KP-sopimus, SopS 7-8/1976) 14 artiklan 2. kohtaan sekä Euroopan Unionin perusoikeuskirjan 21 artiklaan (2012/C 362/02). Launialan mukaan syyttömyysolettamasta on johdettu myös itsekriminointisuoja ja sekä syyttömyysolettama ja itsekriminointisuoja ovat selvästi oikeussääntöjä. Launiala 2013, s. 35; Launiala Edilex 2010, s. 8-9.

18 4 olettamasta on säädetty myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 48 artiklassa 11. Näin ollen syyttömyysolettama ei ole vain periaate, vaan se on voimassaolevaa oikeutta 12. Sekä poliisin että syyttäjän on huomioitava syyttömyysolettama ja itsekriminointisuoja sakkomenettelyssä. Syyttömyysolettamalla on vahva kytkös tasapuolisuusperiaatteeseen, koska esitutkinnassa on selvitettävä niin epäiltyä vastaan kuin hänen puolestaankin puhuvat seikat. Tämä ei onnistu, ellei epäiltyä kohdella syyttömänä. Syyttäjällä on korostunut objektiivisuuden vaatimus, sillä syyttäjän tehtävänä ei ole vain rikosvastuun toteuttaminen, vaan myös epäillyn oikeusturvasta huolehtiminen 13. Yhdenvertaisuudesta lain edessä on säädetty perustuslain 6 :ssä, jonka mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä ja viranomaisten ja tuomarien tulee toimia mahdollisimman puolueettomasti ja objektiivisesti 14. Tasapuolisuusperiaate on kirjattu myös esitutkintalain 4 luvun 1 :ään, jonka mukaan Esitutkinnassa on selvitettävä ja otettava huomioon sekä rikoksesta epäiltyä vastaan että hänen puolestaan vaikuttavat seikat ja todisteet. Poliisilain (PolL, 872/2011) 1 luvun 6 :n 1 momentti kuvastaa myös tasapuolisuusperiaatetta Poliisin on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti sekä yhdenvertaista kohtelua ja sovinnollisuutta edistäen. Syyttäjien osalta tasapuolisuudesta on säädetty syyttäjälaitoksista annetun lain (L syyttäjälaitoksesta, 439/2011) 6 :n 1 momentissa. Viranomaisen toiminnan on oltava myös oikeassa suhteessa sillä tavoiteltavaan päämäärään nähden. Poliisin on toimittava tehtävässään suhteellisuusperiaatteen mukaisesti PolL 1 luvun 3 :n mukaan 11 Euroopan unionin perusoikeuskirja (EUVL, N:o C 326, , s. 391). Euroopan unionin perusoikeuskirjalla on sama oikeudellinen arvo kuin Euroopan unionin perussopimuksilla, mutta sitä ei ole liitetty osaksi Euroopan unionin perussopimuksia. Ks. lisää Euroopan unionin perusoikeuskirjasta Raitio 2016, s Tolosen mukaan periaatteille on ominaista, että ne ovat voimassaolevaa oikeutta väljemmän kriteerin mukaisesti kuin säännöt. Periaatteet ovat sisällöltään tulkinnanvaraisia, kun säännöt ovat yksiselitteisiä. Ristiriitatilanteissa oikeusjärjestelmässä on ristiriitoja poistavia periaatteita, kun kahden periaatteen välinen ristiriita ratkaistaan harkinnanvaraisesti tilanteesta riippuen. Ks. lisää esim. Tolonen, 2003, s , Aarnio 2011, s , Siltala 2004, s Jääskeläinen 1997, s Saraviita 2011, s Yhdenvertaisuussäännös on lainsoveltajaan kohdistuvana tuomioistuinten ja muiden viranomaisten harkintavallan rajoitusperiaate. Peruslain yhdenvertaisuussäännös vastaa EIS 14 artiklaa sekä KP-sopimuksen 26 artiklaa.

19 5 Poliisin toimenpiteiden on oltava puolustettavia suhteessa tehtävän tärkeyteen, vaarallisuuteen ja kiireellisyyteen, tavoiteltavaan päämäärään, toimenpiteen kohteena olevan henkilön käyttäytymiseen, ikään, terveyteen ja muihin vastaaviin häneen liittyviin seikkoihin sekä muihin tilanteen kokonaisarviointiin vaikuttaviin seikkoihin. Tämä ohjaa poliisin toimenpiteitä yleisesti ja tämän lisäksi suhteellisuusperiaate on määritelty myös esitutkintalain 4 luvun 4 :ssä. Myös sakkomenettelyssä annettavan rangaistuksen on oltava oikeassa suhteessa rikoksen vahingollisuuteen ja vaarallisuuteen, joten suhteellisuusperiaate on sakkomenettelyn kannalta olennainen oikeusperiaate ja säännös. Sakkomenettelyssä käsiteltävä rikosasia käsitellään tarvittaessa vähintään suppeassa esitutkinnassa, joten esitutkintalaissa mainitut oikeusperiaatteet soveltuvat myös sakkomenettelyyn. Suhteellisuusperiaatteella on merkitystä arvioitaessa sakkomenettelyn kohtuullisuutta. 1.2 Aikaisemmat tutkimukset ja tutkimuksen tarve Ennen sakkolain voimaantuloa sakkolakia on arvostellut kriittisesti Kimmo Ilmari Kiiski vuonna 2010 artikkelissaan Poliisiko tuomariksi? sekä Pekka Viljanen vuonna 2015 artikkelissa Epäonnistunut sakkouudistus 15. Turun yliopistossa on vuonna 2015 valmistunut Ville Hiedanpään opinnäytetyö aiheesta Sakkomenettelyasian käsittely tavanomaisessa rikosprosessissa. Tuomiovallan käytöstä tuomioistuimen ulkopuolella sakkomenettelyssä ei ole kirjoitettu pro gradu tutkielmaa, joten tällä tutkimuksella on paikkansa oikeustieteellisen tutkimuksen keskuudessa. Jaakko Rautio on kirjoittanut vuonna 1996 kirjan rangaistusmääräysmenettelystä, joka muokattu Raution lisensiaatintyöstä. Tuomiovallan käyttöä tuomioistuimen ulkopuolella on käsitellyt myös Petri Jääskeläinen väitöskirjassaan Syyttäjä tuomarina vuonna Tutkielman aihe on voimaan tulleen sakkolain kannalta tarpeellinen eri näkökulmien esille tuomiseksi sakkolaista sekä sakkomenettelystä. Lisäksi sakkolain laajentaminen on merkittävä asia tuomiovallan siirtämisessä tuomioistuimien ulkopuolelle, joten asiaa on tuotava julkiseen keskusteluun. 1.3 Kysymyksenasettelu, rajaukset ja rakenne Tutkimusteema on edellä esitetyn mukaisesti tuomiovallan käyttö tuomioistuimen ulkopuolella sakkomenettelyssä ja siihen liittyvä asianosaisten oikeusturva oikeusperiaatteet 15 Pekka Viljanen myös kirjoittanut myös laista sakon ja rikesakon määräämisestä vuonna 2013 Tapio Lappi- Seppälän juhlakirjaan. Viljanen Pekka 2013.

20 6 huomioiden sekä sakkomenettelyn laajentamisen huomioiminen. Tuomioistuin voi määrätä rangaistukseksi sakon, mutta sakon voi määrätä myös valvontaviranomainen ja syyttäjä. Sakkomenettely on yksinkertaistettu menettely, jossa yksinkertaiset ja selkeät asiat voidaan käsitellä asian menemättä tavanomaiseen rikosprosessiin. Laki sakon ja rikesakon määräämisestä on tuonut uusia termejä sakkoihin ennestään tuttujen rikesakon, rangaistusvaatimuksen ja rangaistusmääräyksen lisäksi. Sakkolajien nimet voivat sekoittaa niin viranomaisia kuin maallikoitakin ja niiden sisäistäminen voi viedä hetken aikaa. Viljanen Pekka on todennut sakkolajeista hyvin paikkansa pitävästi seuraavaa 16 : Heti aluksi on todettava, että SRML:ssa omaksuttu käsitteistö on pahasti epäonnistunut. Tavoite mahdollisimman yksinkertaisesta asioiden käsittelyjärjestelmästä karkaa käsistä jo alkumetreillä. Vastaavasti Tapani-Tolvanen on todennut suurimpana haasteena olevan lain terminologia, jonka hahmottaminen ei ole kovin yksinkertaista 17. Jotta ymmärretään mistä sakkomenettelyssä on kyse, ensimmäiset tutkimuskysymykset selventävät sakkomenettelyä. 1. Millainen on sakko rangaistuksena ja mikä on sakkomenettelyn asema rikosprosessissa? 2. Mitkä ovat sakkolajit ja mitkä ovat niidet erot sakkomenettelyssä? Tuomiovalta kuuluu riippumattomille tuomioistuimille perustuslain 3.3 :n mukaisesti. Sakkomenettelyssä kuitenkin valvontaviranomaiset ja syyttäjät voivat toimia tuomareina. Kolmantena tutkimuskysymyksenä on 3.1 Millä perusteilla tuomiovaltaa voidaan käyttää tuomioistuimen ulkopuolella? 3.2 Miksi tuomiovaltaa on siirretty tuomioistuimen ulkopuolelle? Koska tuomiovallan jakaminen tuomioistuimen ulkopuolelle on poikkeus perustuslakiin ja rikesakkomääräyksellä, sakkomääräyksellä sekä rangaistumääräyksellä annetaan lopullinen tuomio, on tällä merkitystä myös rikoksesta epäillyn ja asianomistajan oikeusturvaan. Neljäntenä tutkimuskysymyksenä on 16 Viljanen Pekka DL 2015, s Tapani Tolvanen 2016, s. 207.

21 7 4.1 Mihin epäillyn ja asianomistajan oikeusturvatakeisiin tuomion antaminen tuomioistuimen ulkopuolella vaikuttaa? 4.2 Miten epäillyn ja asianomistajan oikeusturvatakeita sakkomenettelyssä on pyritty varmistamaan, silloin kun tuomivaltaa on siirretty tuomioistuimen ulkopuolelle? Sakkomenettelyssä on huomioitava tärkeitä oikeusperiaatteita. Viidennellä tutkimuskysymyksellä haetaan vastaus kysymykseen 5. Mitkä ovat sakkomenettelyn kannalta merkittävimmät oikeusperiaatteet ja mikä on niiden merkitys sakkomenettelyssä? Sakkomenettelyn soveltamisalan laajentaminen on ollut lausunnolla alkuvuodesta 2017 ja lausuntopyyntö perustuu Oikeusministeriön julkaisemaan mietintöön Sakkomenettelyn soveltamisalan laajentaminen 18. Soveltamisalan laajentamisen mukaan mm. syyttäjän tuomarinvalta laajenee merkittävästi ja epäillyn suostumusta kevennettäisiin. Oikeusministeriön mietinnön mukaan sakkomenettelyn soveltamisalan laajentamisessa epäillyn ei tarvitse enää tunnustaa tekoa eikä hyväksyä seuraamusta 19. Tutkimuskysymys voidaan esittää muodossa 6. Miten sakkomenettelyn laajentaminen vaikuttaa poliisin ja syyttäjän tuomiovaltaan ja epäillyn ja asianomistajan oikeusturvaan. Tässä tutkielmassa käsitellään siis poliisimiehen tuomiovaltaa rikesakkomääräyksessä ja sakkomääräyksessä sekä myös syyttäjän tuomiovaltaa rikesakkomääräyksessä ja rangaistusmääräyksessä. Poliisin lisäksi myös muut valvontaviranomaiset (tulli, rajavartiolaitos, erätarkastaja) voivat antaa rikesakkomääräyksen tai sakkomääräyksen. Tässä tutkielmassa ei ole eritelty eri valvontaviranomaisia, vaan käsitellään asiaa yleisellä tasolla ja käytetään termiä poliisimies. Tuomioistuimen toimivaltaa antaa rikesakkomääräys ei käsitellä, eikä 18 Lausuntopyyntö perustuu Oikeusministeriön julkaisemaan mietintöön Sakkomenettelyn soveltamisalan laajentaminen. Ks. lisää Oikeusministeriö, Oikeusministeriö 2016, s Sakkolain 4 :n mukaan rikkomuksesta epäillyn on tunnustettava teko, luovuttava oikeudesta suulliseen käsittelyyn, suostuttava asian käsittelyyn sakkomenettelyssä sekä hyväksyttävä sakkoseuraamus.

22 8 menettämisseuraamuksen määräämistä käsitellä erikseen. Sakkolain 3 luvun rikesakon määräämistä ajoneuvoa pysäyttämättä havaitusta liikennerikkomuksesta ei käsitellä tutkielmassa. Sakkomenettelyn soveltamisalan laajenemisen kohdalla ei käsitellä ajokiellon määräämisen siirtymistä poliisin toimivaltaan. Tutkielmassa tuodaan esille perustuslaissa määritelty tuomiovalta ja millä perusteilla tuomiovaltaa on jaettu tuomioistuinten ulkopuolelle. Vaikka poliisimiesten antamat rikesakkomääräykset ja sakkomääräykset liittyvät yksinkertaisiin ja selkeisiin asioihin, tuomiovallan käyttäminen tuomioistuimen ulkopuolella voi loukata oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin sekä yhdenvertaisuutta lain edessä. Sakkomenettelyä on mietitty myös laajennettavaksi rikoksiin, joista säädetty rangaistus on enintään yksi vuosi kuusi kuukautta vankeutta ja eräiden rikosten osalta kaksi vuotta vankeutta. Tämä merkitsee huomattavaa tuomiovallan siirtämistä tuomioistumista niiden ulkopuolelle. Tutkielmassa käsitellään tämän laajentamisen merkitystä sekä sen vaikutuksia asianosaisten oikeusturvaan. Sakkomenettelyn laajennuksen yhteydessä on ehdotettu myös ajokieltoseuraamuksen määräämistä kaikilta osin poliisille. Ajokiellon määräämisen siirtämistä ei käsitellä erikseen tässä tutkielmassa. Työskentelen itse esitutkintatehtävissä Tullissa, jonka kautta sakkolaki on tullut tutuksi. Omat mielipiteeni perustuvat työkokemukseeni. 1.4 Tutkimusmenetelmät Tutkimusmetodina tässä tutkielmassa on lainoppi eli oikeusdogmatiikka, jonka tehtävänä on oikeussäännösten sisällön selventäminen ja niiden systematisointi 20. Lainopissa tutkitaan ja tulkitaan oikeudellisia tekstejä eli tutkitaan, mikä on voimassaolevaa oikeutta ja mikä merkitys laista ja muista oikeuslähteistä löytyvällä materiaalilla on 21. Teoreettinen lainoppi systematisoi oikeusnormeja, jonka tuloksena syntyy eri alojen yleisiä oppeja. Käytännöllinen lainoppi tulkitsee oikeusnormeja ja esittää niitä koskevia tulkintasuosituksia ja käytännöllisen ja teoreettisen lainopin välillä vallitsee jatkuva vuorovaikutus. Teoreettisen lainopin kautta syntyvät yleiset opit testataan käytännöllisellä lainopilla. 22 Lainopin keskeisin tehtävä on tulkinta, joka on myös tämän tutkielman tarkoitus. Tässä tutkielmassa tulkinnan kohteena on erityisesti laki sakon ja rikesakon määräämisestä (SRML, sakkolaki, 754/2010) ja tulkinnan apuna käytetään oikeuskirjallisuutta. Tarkoituk- 20 Ks. lisää Aarnio 1989, s. 288, Aarnio 1997, s , Aarnio 2011, s Hirvonen 2011, s. 23 ja Aarnio 2011, s ja Aarnio

23 9 sena on selventää sakkolain sisältöä oikeuskirjallisuuden avulla. Tutkielmassa tuodaan esille myös oikeustapauksia, jotka ovat käräjäoikeuksista saatuja ratkaisuja. Myös perus- ja ihmisoikeudet nousevat tutkielmassa esille arvioidessa rikkomuksesta epäillyn oikeusturvaa ja oikeusperiaatteita sakkomenettelyssä 23. Tutkielmassa pyritään löytämään laintulkinnan kautta vastaus siihen, mikä antaa oikeutuksen jakaa tuomiovaltaa tuomioistuimen ulkopuolella ja miten asianosaisten oikeusturva toteutuu. Vastaavasti haetaan vastausta siihen, miten sakkomenettelyn laajentamista voidaan perustella asianosaisten oikeusturvaa vaarantamatta. 1.5 Tutkimuksen oikeuslähdeopilliset sitoumukset Tutkimuskysymyksiin haetaan vastauksia oikeuslähteiden kautta. Aarnion mukaan oikeuslähde on peruste, joka tekee normista tai sitä koskevasta kannanotosta oikeudellisen 24. Perinteisesti oikeuslähteet ovat jaettu vahvasti velvoittaviin, heikosti velvoittaviin ja sallittuihin oikeuslähteisiin 25. Hirvonen on jakanut oikeuslähdeopin staattiseen ja dynaamiseen oikeuslähdeoppiin. Staattinen oikeuslähdeopissa oikeuslähteillä on vakiintunut ja ennalta määrätty asema oikeuslähteiden hierarkiassa. Dynaamisessa oikeuslähdeopissa ei hierarkiaa ole, vaan oikeuslähteiden painoarvo määräytyy tapauskohtaisesti. 26 Hirvosen mukaan oikeustiede ei ole staattinen oikeustiede, vaan dynaaminen ja monimuotoinen tieteenala, joka on aktiivisessa vuorovaikutuksessa muiden tieteenalojen kanssa 27. Myös oikeusperiaatteiden tulkinta sakkomenettelyssä kuvastaa mielestäni dynaamisuutta, sillä oikeusperiaatteiden käyttöä punnitaan tapauskohtaisesti. Tutkielmassa käytetään saatavilla olevien oikeustapauksien faktoja ja tehdään niistä tulkintoja käsiteltävänä olevasta aiheesta. 28 Oikeustapaukset ovat käräjäoikeuksista saatuja ratkaisuja, joita käytetään tutkielmassa empiirisen aineiston tapaan esimerkkeinä tuomioistuinkäytännöstä. Olen kysynyt käräjäoikeuksilta sähköpostitse onko käräjäoikeuteen saa- 23 Tarkemmin perus- ja ihmisoikeuksista laintulkinnassa Siltala 2004, s Perus- ja ihmisoikeuksia ilmentävät oikeusperiaatteet saavat institutionaalista tukea Suomessa voimassa olevan perustuslain sekä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen antamien ratkaisujen prejudikaattivaikutuksesta, muusta kansainvälisestä lainsäädännöstä sekä muista yhteisöllisistä käytänteistä, joilla katsotaan olevan oikeudellista merkitystä. Finlex 2017, kohta Oikeuskäytäntö - Korkein oikeus - Valitusluvat Aarnio 2011, s. 65. Oikeuslähteistä myös Aarnio 2014, s Ks. tarkemmin oikeuslähteistä Tolonen 2003 sekä esim. Aarnio 1989, s Hirvonen 2011, s. 35 sekä Aarnio 2014, s Hirvonen 2011, s Hirvonen 2011, s. 36 ja 38. Hirvosen mukaan lainopin tutkimusmenetelmät ovat työkalut, joita käytetään siirryttäessä oikeuslähteistä ja oikeustapauksen faktoista eli tosiasiakuvauksesta tulkintakannanottoon.

24 10 punut sakon ja rikesakon määräämisestä annetun lain (754/2010) 35 :n perusteella tehtyjä valituksia tai 36 :n perusteella tehtyä ylimääräisiä muutoksenhakuja? Mikäli asiasta on tehty ratkaisu, olen pyytänyt, niistä jäljennökset tutkielmaa varten. Aivan kaikkiin käräjäoikeuksiin valituksia ei ollut tullut tai käräjäoikeus ilmoitti, että niistä ei anneta jäljennöstä 29. Taulukossa 1 on käräjäoikeuksista saatujen ratkaisujen lukumäärät. Taulukko 1. Kyselyyn saatujen ratkaisujen lukumäärät käräjäoikeuksittain. Käräjäoikeus Ratkaisut Ahvenanmaan KäO - Espoon KäO - Etelä-Karjalan KäO - Etelä-Pohjamaan KäO 1 Etelä-Savon KäO - Helsingin KäO - Hyvinkään KäO - Itä-Uudenmaan KäO - Kainuun KäO - Kanta-Hämeen KäO - Kemi-Tornion KäO - Keski-Pohjanmaan KäO 3 Keski-Suomen KäO - Kymenlaankson KäO 1 Lapin KäO - Länsi-Uudenmaan KäO 3 Oulun KäO 4 Pirkanmaan KäO 4 Pohjanmaan KäO 1 Pohjois-Karjalan KäO 15 Pohjois-Savon KäO 9 Päijät-Hämeen KäO 10 Satakunnan KäO 8 Tuusulan KäO 5 Vantaan KäO 6 Ylivieska-Raahen KäO - Ratkaisuja yhteensä 70 Käräjäoikeuksien ratkaisuista on poimittu tutkielmaan esimerkinomaisesti sellaisia ratkaisuja, jotka kuvaavat millaisia valituksia sakkomenettelystä tehdään ja mihin niiden perusteella tulisi kiinnittää huomiota sakkomenettelyssä. Oikeuslähdeopillisesti käräjäoikeuden 29 Vastaukset käräjäoikeuksista on saatu mennessä ratkaisuista, jotka käräjäoikeudella on ollut vastaushetkellä.

25 11 ratkaisut sijoittuvat sallittuihin oikeuslähteisiin 30. Kyseessä on käräjäoikeuden kannanotto konkreettiseen ja reaaliseen asiaan, jonka ratkaisun se on perustellut 31. Käräjäoikeuden ratkaisut ovat tämän tutkielman kannalta merkityksellisiä, sillä lyhyen aikaa voimassa olleesta sakkolaista ei ole korkeimman oikeuden ratkaisuja ja sakkolain 36 :n 2 momentin mukaan korkein oikeus tutkii kuitenkin oikeudenkäymiskaaren 31 luvun 8, 8 a, 9 tai 9 c :ään perustuvan ylimääräisen muutoksenhaun (dynaaminen oikeuslähde). 32 Sakkomenettelyyn liittyy olennaisesti perustuslain 6 :n yhdenvertaisuusperiaate sekä 21 :n oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, joten perustuslaki huomioidaan myös oikeuslähteenä. Myös Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 18-19/1990) 33 sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (KP-sopimus, SopS 7-8/1976), joissa on säädetty yhdenvertaisuusperiaatteesta sekä oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, huomioidaan oikeuslähteenä. Syyttömyysolettama on tärkeä oikeusperiaate poliisin ja syyttäjän toimiessa tuomarina sakkomenettelyssä, muita oikeusperiaatteita väheksymättä. Yhdenvertaisuus on perusoikeus (PL 6 ) sekä oikeusperiaate, joka voi tulla sovellettavaksi kaikilla oikeuden aloilla 34. Lainsäädännön lisäksi tutkielmassa on oikeuslähteenä sekä kotimaista että ulkomaista oikeuskirjallisuutta, jotka luokitellaan sallituiksi oikeuslähteiksi 35. Tutkielmassa käytetään oikeuslähteenä myös eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuja. Eduskunnan oikeusasiamies käyttää perustuslain 109 :n mukaan ylintä laillisuusvaltaa, jonka tehtävänä on valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisut eivät ole sitovia, eivätkä ne saa oikeusvoimaa 36, mutta niistä ei myöskään voi valittaa. Ylimmän laillisuusvalvojan riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta, sekä hänen tehtävänsä 30 Aarnio 2011, s Tolonen 2003, s Korkein oikeus on ottanut valituslupamenettelyn kautta kaksi sakkomenettelyyn liittyvää asiaa, joista KKO ei ole vielä mennessä antanut ratkaisua. Valitusluvissa VL: ja VL: on kysymys sakon ja rikesakon määräämisestä annetun lain 35 :n mukaisesta muutoksenhakuoikeudesta sakkomääräykseen 33 Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 18-19/1990) on liitetty sopimukseen Euroopan Unionista (SEU, EUVL, N:o C 202, , s. 13) Lissabonin sopimuksella (EUVL, N:o C 306, , s ). Ks. SEU 6(2) artikla. Eurooppaoikeus on ensisijainen kansalliseen lainsäädäntöön nähden eli eurooppaoikeuden kanssa ristiriidassa olevan kansallisen normin soveltaminen on kiellettyä. Eurooppaoikeuden ensisijaisuus on EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisukäytännöllä syntynyt oikeusperiaate. Ks. lisää Raitio 2016, s Tolonen 2003, s Aarnio 2011, s Kuusikko 2011, s. 397.

26 12 luonteen vuoksi pidän oikeusasiamiehen ratkaisuja oikeuslähdeopillisesti sallittuina oikeuslähteinä.

27 13 2 SAKKO OSANA RIKOSPROSESSIA 2.1 Sakko rangaistuksena Rikoksen seuraamuksilla on tärkeä rooli oikeuskäytännössä, sillä ne määräävät sen, mitä tehdystä rikoksesta seuraa tekijälle 37. Rikoslaissa (RL, 39/1889) säädetään rangaistuksesta ja rikoksen muista seuraamuksista (RL 2-2c luku ja 9-10 luku) sekä säädetään niistä säännöistä, jotka koskevat rangaistuksen määräämistä ja yhteistä rangaistusta (RL 6-7 luku). Rikoslaki sääntelee rikosoikeuden yleisesti, mutta myös muuhun lainsäädäntöön sisältyy suuri määrä kriminalisointeja 38. Rikosten seuraamusten suhteen tällainen erikoisrikosoikeus ei ole erityisasemassa rikoksen seuraamuksen suhteen. Tärkein tapa reagoida epätoivottuun käyttäytymiseen on rangaistus ja rikoksen muut seuraamukset ja näihin käsitteisiin kuuluu lisäksi, että yleinen tuomioistuin tuomitsee ne 39. Frände on jakanut eri rangaistusmuodot yleisiin ja erityisiin päärangaistuksiin sekä lisärangaistuksiin, joista rikesakko ja sakko kuuluvat yleisiin päärangaistuksiin 40. Sakko on Euroopassa tunnetuin ja käytetyin muu, kuin vapaudenmenetysrangaistus (non-custodial sanction) ja sakkomenettelyä pidetään halpana rangaistusmuotona 41. Ankaruutensa ja moitittavuuden perusteella sakko asettuu asteikon puoleen väliin (kuvio 2). 37 Frände 2012, s Yleisiin päärangaistuksiin kuuluvat vankeus, valvontarangaistus, yhdyskuntapalvelu, ehdollinen vankeus, sakko ja rikesakko. Erityisiä päärangaistuksia ovat nuorisorangaistus, varoitus ja sotilaiden kurinpitorangaistukset sekä myös vangeille määrättävät kurinpitorangaistukset. Lisärangaistuksia ovat viraltapano, oheissakko, yhdyskuntapalvelu oheisseuraamuksena sekä sotilasarvon menettäminen. Rangaistuksesta yleisesti Tapani Tolvanen 2016, s Merkittävin on tieliikennelaki (TLL, 267/1981), jossa säädetään liikennerikkomuksista (TLL 103 ). 39 Frände 2012, s Frände 2012, s Yleisiin päärangaistuksiin kuuluvat myös ehdoton vankeus, valvontarangaistus, yhdyskuntapalvelu ja ehdollinen vankeus. 41 Joutsen-Bishop 1990, s. 277 ja 279. Myös Bishop 1988, s HE 74/1998 vp, s. 30 mukaan sakkojärjestelmällä ei kuitenkaan ole valtiontaloudellisia tavoitteita eivätkä valtiontaloudelliset vaikutukset ole ohjanneet sakkojärjestelmän uudistamista. Sakoilla ei pyritä keräämään varoja valtiolle, vaan sakkojärjestelmällä pyritään rikollisuuden sääntelyyn ja ennaltaehkäisyyn. Sakkotulot eivät merkitse valtiolle suoranaista tuloa, koska rangaistusmenettelyyn osallistuvien viranomaisten kustannukset ylittävät tulot, jotka sakkorangaistuksella valtiolle saadaan. Kilpeläinen on todennut, että sakkorangaistuksilla katetaan noin kolmasosa vankeinhoitolaitoksen vuosittaisista kuluista. Sakko on kustannustehokas tapa antaa rangaistus, mutta vain, jos sakko suoritetaan vapaaehtoisesti. Ulosoton kautta perittävillä sakkorangaistuksilla on välittömästi seurauksia kustannusten kohoamiseen. Kilpeläinen 2003, s Myös Englannissa ovat tuomioistuimien ulkopuolella annetut rangaistukset lisääntyneet viimeisen vuosikymmenen aikana. Poliisille on annettu lisää valtaa määrätä kiinteämääräinen rangaistus tieliikennerikoksissa sekä myös myymälävarkauksissa ja vahingonteossa. Ks. Ashworth Redmayne 2010, s. 5.

28 14 Kuvio 2. Tuomitsemisen vaihtoehdot ankaruuden mukaan 42. Perustuslakivaltiokunnan mukaan sakkorangaistus tarkoittaa kajoamista tuomitun omaisuuteen ja vankeusrangaistus henkilökohtaiseen vapauteen 43. Sakkoja on suhteellisen helppo käyttää, mutta sakkorangaistuksen määrä aiheuttaa epätasa-arvoisuutta ihmisten erilaisista taloudellisista tilanteista johtuen. 44 Suomessa sakkorangaistukseen tuomitun rikoksentekijöiden varallisuusasema on pyritty ottamaan huomioon päiväsakkojärjestelmällä. Ihmisten erilaisia taloudellisia tilanteita on pyritty huomioimaan sillä, että päiväsakon rahamäärä on vahvistettava niin, että se on kohtuullinen sakotettavan maksukykyyn nähden (RL 2a:2.1). Kohtuullinen päiväsakon rahamäärä on RL 2a:2.2:n mukaan yksi kuudeskymmenesosa (1/60) sakotettavan keskimääräisestä nettokuukausitulosta, jossa huomioidaan sakotettavan elatusvelvollisuus. 45 Rikesakon osalta rangaistusasteikko ei tuota ongelmia, sillä rikesakko on aina lainsäädännössä määritelty rikkomuskohtainen kiinteä sakko 46. Rikesakko on euromäärältään kiinteä, sakkoa lievempi rangaistus varallisuusrangaistus, joka on laissa rikesakkorikkomuksista (L rikesakkorikkomuksista, 986/2016) säädettyjen rikosten ainoa rangaistus. Suomessa sakko 42 Tutkijan laatima kuva Lappi-Seppälän kuvan pohjalta. Lappi-Seppälä 2001, s. 98. Syyttämättäjättämisellä ei enää oteta kantaa syyllisyyskysymykseen, mutta harkinnanvaraista syyttämättäjättämistä on pidetty rikoksen seuraamuksena. Kuitenkaan päätettäessä harkinnanvaraisella perusteella jättää syyttämättä, syyttäjä ei määrää epäillylle mitään seuraamusta. Ks. lisää esimerkiksi Tolvanen Edilex 2014, s Mielestäni syyttämättäjättämispäätöstä ei voida kokonaan jättää huomiotta tuomitsemisen moitittavuutta ja ankaruutta arvioitaessa. 43 PeVL 23/1997 vp, s United Nations 2007, Päiväsakon rahamäärästä tarkemmin mm. Frände 2012, s , Tapani- Tolvanen 2016, s Päiväsakkojärjestelmästä tarkemmin Matikkala 2010, s Frände 2012, s Laki rikesakkorikkomuksista (L rikesakkorikkomuksista, 986/2016).

29 15 on ainoa varallisuuteen kohdistuva rangaistusseuraamus, jonka voi määrätä poliisimies, tulli, rajavartija, erätarkastaja, syyttäjä tai tuomioistuin sakkolajista riippuen (SRML 3 ). 47 Rikesakko ja sakko ovat rangaistuksena merkittäviä, sillä sakkorangaistus on myös yleisin rangaistuslaji. Sakkolain voimaantulon jälkeen on annettu mennessä yhteensä sakkoa (taulukko 2). Taulukko 2. Automaattisen liikennevalvonnan tuottamat sakot ja esitutkintaviranomaisen antamat sakot UUSI SAKKOMENNETTELY KUUKAUSI SAKON ANTAJA Sakkovaatimus SAV(RAV) Sakkomääräys (SAM(RAV) Rikesakkomääräys RIM(RAV) Yhteensä Sakot yhteensä Joulukuu Automaattinen liikennevalvonta Joulukuu Esitutkintaviranomaiset Tammikuu Automaattinen liikennevalvonta Tammikuu Esitutkintaviranomaiset Helmikuu Automaattinen liikennevalvonta Helmikuu Esitutkintaviranomaiset Maaliskuu Automaattinen liikennevalvonta Maaliskuu Esitutkintaviranomaiset Automaattinen Huhtikuu liikennevalvonta Huhtikuu Esitutkintaviranomaiset Toukokuu Automaattinen liikennevalvonta Toukokuu Esitutkintaviranomaiset Sakot yhteensä Sakkomenettely rikosprosessissa Rikosprosessi määritellään lailla säännellyksi menettelyksi, jossa väitetään, että on tapahtunut rikos ja jossa rikoksesta epäillylle vaaditaan rikoksesta rangaistusta. Rikosprosessissa on kysymys rikosoikeudellisesta vastuusta rikokseksi katsottavan teon seurauksena. 49 Tavanomainen rikosprosessi voidaan jakaa neljään vaiheeseen 50 : 47 Ks. rikesakosta yksityiskohtaisemmin Tapani Tolvanen 2016, s Poliisihallitus Tilastosta on huomioitava se, että huhti- ja toukokuulta on siirtymättä automaattisesta liikennevalvonnasta poliisiasiantietojärjestelmään n sakkoa/kuukausi, jotka eivät vielä näy tässä tilastossa. Vertailun vuoksi on annettu yhteensä rikesakkomääräystä ja rangaistusvaatimusta. 49 Virolainen Vuorenpää 2017, s Jokela 2008, s. 5, Virolainen Pölönen 2003, s. 14.

30 16 1. Esitutkinta 2. Syyteharkinta 3. Tuomioistuinkäsittely 4. Rangaistuksen täytäntöönpano Kuvio 3. Rikosprosessi pelkistetysti. Esitutkinnassa pyritään selvittämään esitutkintalain mukaisesti rikos, sen olosuhteet, sillä aiheutettu vahinko ja siitä saatu hyöty sekä muut syyteharkintaa ja rikoksen johdosta määrättävää seuraamusta varten tarvittavat seikat, mahdolliset asianomistajan vaatimukset ja suostumus asian käsittelemiseen kirjallisessa menettelyssä (ETL 1:2). Esitutkinnan valmistuttua asia saatetaan syyttäjälle syyteharkintaan, jossa syyttäjä päättää mahdollisesta syytteen nostamisesta. Mikäli syyttäjä nostaa syytteen, oikeudenkäynnissä käydään ensin käsittely tuomioistuimessa, jonka jälkeen tuomio annetaan. Tuomio voi olla lain oikeudenkäynnistä rikosasioissa (ROL, 689/1997) 11:4:1:n mukaan joko syylliseksi tuomitseva tai vapauttava. Rangaistuksen täytäntöönpano luetaan yleensä rikosoikeudelliseen seuraamusjärjestelmään ja jätetään varsinaisen rikosprosessin ulkopuolelle. 51 Rikosprosessissa on kyse siis rangaistusvastuun toteuttamisesta, sen edellytysten eli syyllisyyskysymyksen tutkinnasta ja seuraamusten määräämisestä. Rikosprosessi on myös huolehdittava yksilön oikeusturvasta ja rikosprosessin on täytettävä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusedellytykset. 52 Tavanomaisessa rikosprosessissa rikosasian käsittely aina tuomioistuimessa saakka on raskas ja melko hidas prosessi vähämerkityksellisissä asioissa ja Euroopan neuvosto on antanut jo vuonna 1987 suosituksen rikosasioiden oikeudenkäyntien yksinkertaistamiseksi 53. Rikosprosessia nopeuttamaan on tullut vuonna 2006 ROL 5 a luvun mukainen asian ratkaiseminen pääkäsittelyä toimittamatta eli kirjallinen menettely 54. Virolainen Pölönen toteaa, että kehityksen suunta on ollut sellainen, että tuomiovaltaa siirretään tuomioistuimilta syyttäjille ja esitutkintaviranomaisille 55. Esitutkintaviranomaiset voivat ratkaista jo esitut- 51 Jokela 2008, s. 5-6, Virolainen Pölönen 2003, s. 1-2 ja Yksityiskohtaisesti rikosprosessista esim. Frände ym Virolainen Pölönen 2003, s , Jokela 2008, Virolainen Pölönen 2003, s ; Council of Europe committee of ministers, Recommendation No R (87) 18 ( ) concerning the simplification of criminal justice. 54 KS. tarkemmin kirjallisesta menettelystä rikosasioissa esim. de Godzinsky Virolainen Pölönen 2003, s. 414.

31 17 kintalain perusteella monen tyyppisiä asioita. Esitutkintalain 3:9:n mukaan esitutkinta voidaan jättää toimittamatta tai jo aloitettu esitutkinta lopettaa sellaisen rikoksen johdosta, josta ei ole odotettavissa ankarampaa rangaistusta kuin sakkoa ja jota on kokonaisuutena arvostellen pidettävä ilmeisen vähäisenä, jos asianomistajalla ei ole asiassa vaatimuksia. Tai ETL 3:10:n mukaan tutkinnanjohtaja voi esittää syyttäjälle, että esitutkintaa ei toimiteta tai jo aloitettu esitutkinta lopetetaan. Syyttäjä taas voi tehdä syyttämättäjättämispäätöksen ROL 1:7-8:n perusteilla. Rangaistusmääräysmenettely ja rikesakkomenettely ovat aikanaan tulleet tavanomaisen rikosprosessin rinnalle prosessiekonomiaan perustuen keventämään alioikeuksien urakkaa. Rangaistusmääräys- ja rikesakkomenettely ovat yksinkertaistaneet rikosprosessia ja ne ovat pääsääntöisesti sijoittuneet alioikeuksien ulkopuolelle. 56 Rikesakkomenettely ja sakkomenettely ovat tavanomaisen rikosprosessin erityisiä lajeja ja ne kuuluvat myös ns. summaarisiin rikosprosessilajeihin 57. Rikesakkomenettelyssä poliisimies on voinut antaa rikkomukseen syyllistyneelle rikesakon asian etenemättä tuomioistuimen käsittelyyn. Rangaistusmääräysmenettelyssä esitutkintaviranomainen on voinut antaa rangaistusvaatimuksen, joka on edennyt syyttäjän vahvistettavaksi rangaistusmääräykseksi, jolloin asia ei ole myöskään edennyt tuomioistuimen käsittelyyn ellei epäilty ole vastustanut rikesakon antamista tai rangaistusvaatimusta. 58 Joulukuun ensimmäisenä päivänä 2016 voimaan tulleen lailla sakon ja rikesakon määräämisen kumottiin rangaistusmääräysmenettelystä annettu laki ja rikesakkomenettelystä annettu laki. Yksi peruste uudelle lainsäädännölle on jälleen ollut prosessiekonomia, jolla on HE 94/2009 vp s. 1 mukaan pyritty saamaan erityisesti syyttäjien voimavaroja säästävä rikosasioiden käsittelyjärjestelmä 59. Sakkomenettely on erityinen rikosprosessilaji, joka on tuomioistuimen ulkopuolinen suppeatutkintainen rikosprosessi 60. Kun vertaa sakkomenet- 56 Havansi 2007, s Ks. tarkemmin aiemmin voimassa olleesta lainsäädännöstä kumottu laki rangaistusmääräysmenettelystä sekä kumottu laki rikesakkomenettelystä. 57 Virolainen Vuorenpää 2017, s Rikosprosessin muita erityisiä lajeja ovat mm. sotilasrikoksia koskevat sotilasoikeudenkäyntiasiat, pakkokeinoasioiden käsittely, sakon muuntorangaistuksen käsittely sekä vangin muutoksenhaku eräisiin vankeinhoitoviranomaisten ratkaisuihin. Summaarisilla rikosprosessin lajeilla on tärkeä käytännöllinen merkitys, sillä siinä käsiteltävien liikenne- ja muiden vähäisten rikkomusten lukumäärä on suuri. 58 Virolainen Pölönen 2003, s HE 94/2009 vp, s Rautio 2017b, s Rautio esittelee selkeästi sakkomenettelyn yleisellä tasolla, ks. tarkemmin Rautio 2017b, s

32 18 telyä tavanomaiseen rikosprosessiin, on sakkomenettely huomattavasti yksinkertaisempi. Tavanomaisessa rikosprosessissa on useita viranomaisia: 1. Esitutkinta Valvontataviranomaiset/ esitutkintaviranomaiset 2. Syyteharkinta Syyttäjät 4. Rangaistuksen täytäntöönpano Oikeusrekisterikeskus Rikosseuraamuslaitos 3. Tuomioistuinkäsittely Tuomarit Kuvio 4. Tavanomaisen rikosprosessin eri viranomaiset. Kun valvontaviranomainen määrää rikesakko- tai sakkomääräyksen tai syyttäjä määrää rikesakkomääräyksen tai rangaistusmääräyksen, prosessi on yksinkertainen. Rikesakko- tai sakkomääräyksessä prosessi jää kahteen vaiheeseen, mikäli asianosaiset suostuvat asian käsittelyyn sakkolain tarkoittamassa menettelyssä: 1. Esitutkinta, syyteharkinta, tuomioistuinkäsittely Valvontataviranomaiset/ esitutkintaviranomaiset 2. Rangaistuksen täytäntöönpano Oikeusrekisterikeskus Rikosseuraamuslaitos Kuvio 5. Rikosprosessi poliisimiehen käyttäessä tuomiovaltaa sakkolain mukaisesti. Valvontaviranomainen suorittaa yhdellä kertaa esitutkinnan, syyteharkinnan ja päätöksen tuomiosta. Rangaistuksen täytäntöönpanoon ei tässä tutkielmassa mennä tämän syvällisemmin. Syyttäjän määrätessä rikesakkomääräyksen tai rangaistusmääräyksen, prosessi on hieman pidempi:

33 19 1. Esitutkinta Valvontataviranomaiset/ esitutkintaviranomaiset 2. Syyteharkinta, tuomioistuinkäsittely Syyttäjät 3. Rangaistuksen täytäntöönpano Oikeusrekisterikeskus Rikosseuraamuslaitos Kuvio 6. Rikosprosessi syyttäjän käyttäessä tuomiovaltaa sakkolain mukaisesti. Kuten huomaamme, sakkomenettely on prosessina yksinkertainen ja tehostaa tuomioistuimien ja syyttäjien toimintaa, mutta perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta prosessi voi olla jopa liian yksinkertainen 61. Tavanomaisessa rikosprosessissa asiaosaisten oikeusturva toteutuu huomattavasti paremmin kuin sakkomenettelyssä, joskin oikeudelliset ongelmatkin ovat huomattavasti haastavampia tavanomaisessa rikosprosessissa. Sakkomenettelyn joutuisuudesta huolimatta jokaisella on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja yhdenvertaiseen kohteluun lain edessä. 2.3 Sakkomenettely ja esitutkinta Sakkolain 7 :n mukaan sakon ja rikesakon määräämiseen liittyvässä esitutkinnassa on kuultava asianomistajaa ja rikkomuksesta epäiltyä. Rikkomuksen selvittämiseksi toimitetaan esitutkintalain 11 luvun 2 :n mukainen suppea esitutkinta, jossa selvitetään ainoastaan ne seikat, jotka ovat välttämättömiä sakkovaatimuksen, sakkomääräyksen, rikesakkomääräyksen tai rangaistusvaatimuksen antamiseksi. Tämä tarkoittaa sitä, että esitutkinta voidaan toimittaa noudattamatta ETL 4 luvun 10 :n 2 momentin ja 13 ja 16 :n säännöksiä. Suppeaa esitutkintaa on vanhastaan ollut rangaistusmääräys- ja rikesakkomenettelyssä käsiteltävissä rikkomusasioissa heti teon jälkeen rikoksen tapahtumapaikalla toimitettu tutkinta, jossa ei ole laadittu erillistä kuulustelupöytäkirjaa, vaan epäillyn henkilötiedot ja hänen lausumansa pääsisältö on kirjattu rangaistusvaatimus- tai rikesakkolomakkeelle. Esitutkintalain mukainen suppea esitutkinta tulee kyseeseen vähäisissä ja yksinkertaisissa rikosasiasioissa (esimerkiksi liikennerikkomukset, lievät omaisuusrikokset ja vähäiset väkivaltarikokset). Esitutkintaresurssien tarkoituksenmukaisen kohdentamisen vuoksi on suppeaa esitutkintaa käytettävä kaikissa tapauksissa, joissa se säännösten ja tapauksen laadun vuoksi on mahdollista. Suppeassa esitutkinnassa näyttö tulee olla yksinkertainen esimerkiksi niin, että asia 61 Ks. esim. Rautio 1996, s

34 20 voidaan selvittää yhden tai kahden todistajan omakohtaisiin havaintoihin perustuvalla kertomuksella. Mikäli asian selvittämiseksi tarvitaan asiantuntijalausunto tai muuta teknistä todistelua kuin esimerkiksi paikan päällä suoritettava rikospaikantutkinta, suppea esitutkinta ei riitä. Asiaan ei myöskään saa liittyä ongelmallisia rikosoikeudellisia tulkintakysymyksiä, paitsi jos ne koskevat oikean rangaistussäännöksen valintaa sinänsä suppean esitutkinnan toimittamisen edellytykset täyttävien pykälien välillä. Tuottamuksellisissa rikoksissa erityistä selvittämistä saattaa vaatia esimerkiksi huolellisuusvelvollisuuden sisällön selvittämine tai erityisen toimimisvelvollisuuden selvittäminen laiminlyöntirikoksissa. Asianomistajan suostumus ei ole edellytys suppealle esitutkinnalle. Jos rikkomuksesta näyttää seuraavan suurehko vahingonkorvausvelvollisuus tai menettämisseuraamus, suppea esitutkinta ei riitä. Täydellinen esitutkinta on laadittava, jos asianosainen sitä perustellusti vaatii, mutta näihin perusteluihin on kiinnitettävä huomiota. 62 Esitutkinta voidaan jakaa lainsäädännöllisesti kolmeen erityyppiseen esitutkintaan sen mukaan, mistä asioista rikosasian yhteydessä on lain mukaan velvollisuus ilmoittaa epäillylle. Normaalin esitutkinnan, suppean esitutkinnan ja sakkomenettelyssä käytettävän suppean esitutkinnan pääkohtia on esitetty kuviossa Helminen ym. 2014, s Ks. myös Helminen ym. 2014, s esitutkintalain 3:14 :ssä säännellyn suppean esitutkinnan poikkeaminen täydellisestä esitutkinnasta (ETL 11:2).

35 21 Normaali esitutkinta Tutkinnanjohtaja "Täydellinen" kuulustelukertomus Ilmoitettava asema esitutkinnassa (ETL 4:9) Oikeus avustajaan (ETL 4:10) Kielelliset oikeudet (ETL 4:12 ja 13) Syyttäjälle tehtävät ilmoitukset (ETL 5:1) Yksilöitävä teko, mistä epäillään. Oikeus puolustajaan tai maksuttomaan oikeusapuun ja avustajaan edellytysten täyttyessä (ETL 4:16.1 kohta 1-3) Itsekriminointisuojasta ilmoittaminen (ETL 4:16.1 kohta 6) Oikeus saada tietää, mistä rikoksesta epäillään (ETL 4:16.1 kohta 4) Sovittelu ja kirjallisen menettelyn mahdollisuus (ETL 1:2.1 kohta 4) Kuulustelutodistaja (ETL 7:11) Ilmoitus vajaavaltaisen edustajalle kuulustelusta (ks. ETL 7:14 ja 15) Ilmoitus sosiaaliviranomaiselle (ETL 7:16) Suppea esitutkinta Ei ole tutkinnanjohtajaa Kuulustekertomuksessa vain lausuman pääsisältö lmoitettava asema esitutkinnassa (ETL 4:9) Oikeus avustajaan (ETL 4:10) Kielelliset oikeudet (ETL 4:12 ja 13) Itsekriminointisuojasta ilmoittaminen (ETL 4:16.1 kohta 6) Sovittelu ja kirjallisen menettelyn mahdollisuus (ETL 1:2.1 kohta 4) Suppea esitutkinta sakkomenettelyssä Ei ole tutkinnanjohtajaa Kuulustekertomuksessa vain lausuman pääsisältö lmoitettava asema esitutkinnassa (ETL 4:9) Kuvio 7. Normaalin esitutkinnan, suppean esitutkinnan ja sakkomenettelyssä käytettävän suppean esitutkinnan eroja ja yhtäläisyyksiä. Suppean esitutkinnan ja sakkomenettelyssä käytettävän suppean esitutkinnan erona on se, että epäillylle ei tarvitse ilmoittaa kielellisistä oikeuksista, ei tarvitse ilmoittaa oikeudesta käyttää avustajaa, eikä tarvitse kertoa itsekriminointisuojasta. Sakkolain 7 :ssä oleva viittaus esitutkintalain 4 luvun 16 :n tarkoittaa sitä, että rikkomuksesta epäillylle ei tarvitse ilmoittaa esitutkintalain mukaisia epäillyn oikeuksia. Tämä on erikoista, kun huomio sen, miten paljon sakkolain esitöissä on korostettu suostumuksilla haettua epäillyn oikeusturvaa, mutta kuitenkaan epäillyn oikeusturvasta ei suppeassa esitutkinnassa tarvitsekaan huolehtia ETL 4:16 mukaisten oikeuksien suhteen. Sakkolain 7.3 :n mukaan esitutkinta suoritetaan myös syyteharkinnan edellyttämässä laajuudessa, jos asianomistaja ei ole suostunut asian käsittelemiseen sakkolain mukaisessa

36 22 menettelyssä tai rikkomuksesta epäilty ei ole maksanut sakkoa tai rikesakkoa SRML 4 :n 4 momentissa tarkoitetussa määräajassa. 2.4 Yhteenveto Sakko on rangaistuksena hyvin yleinen ja helppokäyttöinen taloudellinen rangaistus rikkomuksesta ja rikoksesta. Sakkoja annetaan vuosittain merkittävä määrä, joten sakkomenettelyn oikeellisuuteen tulee kiinnittää huomiota niin poliisimiesten keskuudessa kuin syyttäjienkin keskuudessa. Rikoksen laadun vähäisyyden ja yksinkertaisuuden ei saa antaa heikentää sakkomenettelyn oikeellisuutta. Sakkomenettelyyn liittyvä suppea esitutkinta saadaan toimittaa ilman epäillylle tehtäviä ilmoituksia kuvion 8 mukaisesti. Näin ollen sakkomenettelyssä epäilty jäisi informoimatta esimerkiksi itsekriminointisuojasta ja oikeudesta käyttää avustajaa. Kuitenkin sakkomenettelyssä on korostettu epäillyn oikeusturvaa, kun suostumuskonstruktio on otettu käyttöön, mutta epäillyn oikeusturva on kuitenkin jätetty vähälle huomiolle esitutkintaan liittyvien epäillyn oikeuksien kannalta.

37 23 3 SAKKOMENETTELYN LAJIT 3.1 Rikesakkomääräys Sakkolain 2.1,4 :n mukaan rikesakkomääräyksellä tarkoitetaan ratkaisua, jolla määrätään rikesakko ja menettämisseuraamus ja rikesakkomääräys voidaan antaa rikkomuksista, jotka ovat lueteltu rikesakkorikkomuksista annetussa laissa (986/2016). Rikesakon määritelmä on rikoslain 2a luvun 8 :n mukaan: Rikesakko on euromäärältään kiinteä sakkoa lievempi varallisuusrangaistus, joka säädetään rikesakkorikkomuksista annetulla lailla (986/2016) eräiden rikkomusten ainoaksi rangaistukseksi. Maksamatonta rikesakkoa ei saa muuntaa vankeudeksi. Rikesakkomääräys on siis valvontaviranomaisen, syyttäjän tai tuomioistuimen tekemä ratkaisu, jolla rikoksesta epäillylle määrätään rikesakko ja mahdollinen menettämisseuraamus. Kun asia on yksikertainen ja selvä, jossa henkilön epäillään syyllistyneen yhteen tai useampaan rikesakkorikkomukseen, asia käsitellään lähtökohtaisesti sakkomenettelyssä. Kahdesta tai useammasta teosta voidaan myös määrätä rikesakko ja sakkorangaistus, jolloin rangaistukseksi tuomitaan sakkorangaistus tai yhteinen sakkorangaistus 40 eurolla korotettuna (RL 7:3a). 64 Yleisimmin rikesakkomääräyksen antaa poliisimies valvontatehtävissään, mutta myös syyttäjälle on haluttu antaa mahdollisuus määrätä rikesakko ja sen ohella menettämisseuraamus, vaikka lain esitöiden mukaan syyttäjien määräämiä rikesakkoja tuskin tulee paljon olemaan 65. Rikesakkorikkomus on tapauksesta riippuen rikosnimikkeeltään liikennerikkomus, ajoneuvorikkomus, kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä annetun lain säännösten rikkominen, vesiliikennerikkomus, kalastusrikkomus, järjestysrikkomus, vähäinen toisen vahingoitta- 64 Ks. myös HE 94/2009 vp, s ja HE 94/2009 vp, s. 16.

38 24 miseen soveltuvan esineen tai aineen hallussapito, vähäinen toisen vahingoittamiseen soveltuvan esineen luovuttaminen alaikäiselle tai roskaamiskiellon vähäinen rikkominen 66. Rikesakkorikkomuksista annetun lain 1 :ssä on toissijaisuuslauseke eli rikesakkoa ei määrätä, jos teosta säädetään muualla laissa ankarampi rangaistus 67. Menettämisseuraamuksen määrääminen rikesakon yhteydessä on sakkolain mukana tuoma uutuus, jolloin menettämisseuraamus kohdistuu yleensä vähäarvoiseen omaisuuteen, kuten teräaseeseen tai töhrimiseen käytettyyn maalipurkkiin 68. Rikesakkomääräyksen antaminen edellyttää suostumuksen antamista. Suostumuksilla tarkoitetaan sakkolain 4 :ssä tarkoitettuja suostumuksia eli rikkomuksesta epäillyn on tunnustettava teko, hyväksyttävä siitä määrättävä seuraamus ja luovuttava oikeudestaan suulliseen käsittelyyn, jolloin rikkomusasia voidaan käsitellä sakkomenettelyssä. Sakkolain 5 :n mukaan asianomistajan on suostuttava asian käsittelemiseen sakkolain mukaisessa menettelyssä. Jos epäilty ei anna suostumustaan, hänelle kirjoitetaan rangaistusvaatimus, jolloin asia menee syyttäjän käsiteltäväksi. Mikäli asianomistaja ei suostu asian käsittelemiseen sakkomenettelyssä, asia etenee esitutkinnan kautta normaaliin rikosprosessiin. Rikesakkomääräyksellä määrätty rikesakko on maksettava 30 päivän kuluessa määräyksen tiedoksiantamisesta (SRML 39 1 mom.). 3.2 Sakkomääräys Sakkomääräys tarkoittaa ratkaisua, jolla valvontaa suorittava virkamies määrää laissa erikseen luetelluista rikkomuksista (lähinnä liikenteeseen liittyvät rikkomukset sekä näpistys) enintään 20 päiväsakon suuruisen sakkorangaistuksen ja mahdollisen menettämisseuraamuksen. Sakkomääräys voidaan antaa, jos teko tai kaikki tekokokonaisuuteen kuuluvat teot ovat listarikkomuksia. Sakkomääräys voidaan antaa, jos rikkoo (SRML 3.2 ): 1) tieliikennelakia (267/1981) tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä; 2) ajoneuvolakia (1090/2002) tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä; 3) ajoneuvojen katsastusluvista annettua lakia (1099/1998) tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä; 66 HE 94/2009 vp, s. 55. Ks. myös Tapani - Tolvanen 2016, s HE 94/2009 vp, s. 57, LaVM 9/2010 vp, s. 9. Ks. Myös Rautio Edilex 2014, s Esimerkiksi rikesakkoa ei määrätä, jos rikesakkorikkomus täyttää samalla kertaa RL 23 luvun 1 :n mukaisen liikenneturvallisuuden vaarantamisen. 68 HE 94/2009 vp, s. 14 ja Viljanen Pekka DL 2015, s. 667.

39 25 4) liikennevalvontaa vaikeuttavien laitteiden kieltämisestä annettua lakia (546/1998); 5) joukkoliikennelakia (869/2009) tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä; 6) taksiliikennelakia (217/2007); 7) kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä annettua lakia (693/2006); 8) vaarallisten aineiden kuljetuksesta annettua lakia (719/1994) tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä; 9) maastoliikennelakia (1710/1995) tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä; 10) vesiliikennelakia (463/1996) tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä; 11) vesikulkuneuvorekisteristä annettua lakia (976/2006); 12) rikoslain (39/1889) 23 luvun 10 :ää; 13) rikoslain 28 luvun 3 :ää. Sakkomääräyksen määritelmää on pidetty epätäsmällisenä, sillä sakkomääräys voidaan antaa vain SRML 3.2 :ssä tarkoitetuista rikkomuksista, mutta tämä ei ilmene sakkomääräyksen määritelmästä päiväsakon raja on rikkomuskohtainen eli määrättäessä sakkorangaistusta kahdesta tai useammasta rikkomuksesta yhteinen sakkorangaistus, päiväsakkojen lukumäärä yhteensä voi olla enemmän kuin 20 päiväsakkoa. Jos yhdestä rikkomuksesta tulisi määrätä ankarampi kuin 20 päiväsakon suuruinen seuraamus, poliisin tulisi antaa sakkovaatimus ja asia saatettaisiin syyttäjän ratkaistavaksi. 70 Raution mukaan sekä rikesakkomääräys että sakkomääräys ovat rinnastettavissa tuomioistuimen rikosasiassa antamaan tuomioon, sillä molemmissa tapauksissa ratkaisun olennainen sisältö on rikoksen syyksilukeminen ja seuraamusten määrääminen 71. Sakkomääräyksellä määrätty sakko on maksettava 30 päivän kuluessa määräyksen tiedoksiantamisesta (SRML 39 1 mom.). 3.3 Sakkovaatimus Sakkovaatimuksella tarkoitetaan SRML 2 :n 1 momentin 2. kohdan mukaan epäillylle annettavaa vaatimusta, jolla hänelle vaaditaan rikkomuksesta sakkorangaistusta ja menettämisseuraamusta, tai hänen pyydettyään päiväsakon rahamäärän määräytymisperusteen muuttamista sakkorangaistusta ja menettämisseuraamusta; 69 Viljanen Pekka DL 2015, s HE 94/2009 vp, s Rautio 2017b, s

40 26 Toisinsanoin, mikäli poliisimiehen toimivaltuudet eivät riitä sakkomääräyksen antamiseen rikkomuksesta epäillyn suostumuksista huolimatta, poliisimies antaa tiedoksi sakkovaatimuksen. Asia siirtyy syyttäjän ratkaistavaksi ja syyttäjä harkintansa jälkeen määrää mahdollisen rangaistusmääräyksen asiasta. Sakkovaatimus annetaan myös, kun epäilty on antanut suostumuksensa, mutta päiväsakon rahamäärä ei vastaa epäillyn näkemystä ja pyytää rahamäärän määräytymisperusteen muuttamista. Epäilty voi toimittaa syyttäjälle kahden viikon kuluessa sakkovaatimuksen tiedoksisaamisesta perusteita päiväsakon rahamäärän määräytymisperusteesta (SRML 8.4 ). 72 SRML 3.1 :n mukaan sakkovaatimus voidaan antaa myös syyttäjän pyynnöstä kahdessa eri tapauksessa lain esitöiden mukaan. Ensimmäinen niistä koskisi tilannetta, jossa syyttäjä sakkolain 27 :n 1 momentin mukaisesti katsoo, että rangaistusmääräys on annettava ankarampaan sakkorangaistukseen tai rikesakkoon johtavana kuin sakkovaatimuksessa tai rangaistusvaatimuksessa on ilmoitettu. Lisäksi on mahdollista, että syyttäjän käsiteltäväksi tulee tavallisessa rikosasioiden käsittelyjärjestyksessä syyteharkinnan kautta rikkomus, josta voitaisiin SRML 1 :n nojalla määrätä sakko tai rikesakko. Asian käsittely etenisi normaalisti sakkolain säännösten mukaisesti. Jos rikkomuksesta epäilty ei suostu asian käsittelemiseen ja ratkaisemiseen summaarisessa menettelyssä, hänelle voitaisiin tällaisessakin tapauksessa antaa rangaistusvaatimus. 73 Sakkovaatimus annetaan kirjallisesti tiedoksi sakkolain 8 :n mukaisesti, jossa on myös määritelty sakkovaatimuksen sisältö. 3.4 Rangaistusvaatimus Mikäli rikoksesta epäilty ei anna suostumustaan asian käsittelemiseksi sakkolain mukaisessa menettelyssä, hänelle annetaan rangaistusvaatimus. Sakkolain 2 : 1 momentin 1 kohdan mukaan rangaistusvaatimuksella tarkoitetaan epäillylle tiedoksi annettavaa sakkorangaistusta tai rikesakkoa sekä menettämisseuraamusta koskevaa vaatimusta tilanteessa, jossa epäilty ei suostu asian käsittelemiseen tämän lain mukaisessa menettelyssä; 72 Ks. myös Rautio 2017b, s HE 94/2009 vp, s. 30.

41 27 Rangaistusvaatimuksen antamisen edellytyksenä on, että asianomistaja on antanut suostumuksensa asian käsittelemiseen sakkomenettelyssä. Jos asianomistaja ei anna suostumusta, asia käsitellään normaalissa rikosprosessissa. Rikkomuksesta epäillylle annetaan sakkoa tai rikesakkoa koskeva rangaistusvaatimus, jos rikkomuksesta epäilty ei suostu asian käsittelyyn sakkolain mukaisessa järjestyksessä. Sakkolain 10 :n mukaisesti vaatimuksen tiedoksiannon yhteydessä epäillylle annetaan seuraamuksen maksamista varten tarvittavat tiedot. Epäilty voi maksaa sakon 30 päivän kuluessa rangaistusvaatimuksen tiedoksiantamisesta kokonaan tai osittain, joka katsotaan epäillyn antamaksi suostumukseksi kaikilta osin. Mikäli epäilty ei maksa seuraamusta 30 päivän kuluessa rangaistusvaatimuksen tiedoksiannosta, asian käsittelyä jatketaan normaalissa rikosprosessissa eli asia etenee esitutkinnan kautta syyteharkintaan. Maksaminen puolestaan johtaisi sakkomääräyksen, rikesakkomääräyksen tai rangaistusmääräyksen antamiseen ja sakkomenettelyn päättämiseen 74. Summaaristen rikosasioiden käsitteleminen ja ratkaiseminen kohtuullisen nopeasti edellyttävät sitä, että määräajan jälkeen tapahtunutta maksua ei otettaisi huomioon, vaan se palautettaisiin rikkomuksesta epäillylle. 75 Rangaistusvaatimuksen antaa poliisimies, kuten sakkovaatimuksenkin. Rangaistusvaatimus annetaan myös tiedoksi kirjallisesti, vaikka tätä ei suoraan sakkolaissa mainitakaan. Sakkolain 9.1 :n rangaistusvaatimuksen sisällöstä on voimassa, mitä 8 :n 1 ja 3 momentissa säädetään Rangaistusmääräys Sakkolain 2 :n 1 momentin 5 kohdan mukaan rangaistusmääräyksellä tarkoitetaan ratkaisua, jolla virallinen syyttäjä sakkovaatimuksen tai rangaistusvaatimuksen perusteella määrää sakkorangaistuksen ja menettämisseuraamuksen. Syyttäjän tehtävänä on tarkistaa sakkovaatimuksen tai rangaistusvaatimuksen sisältö ja annettava rangaistusmääräys, jos sen edellytykset täyttyvät (SRML 24.1 ). Rangaistusmääräyksen antamisen esteinä ovat sakkolain 26 :n mukaan: 74 Sakkolain 12 :n mukaan, jos sakko tai rikesakko on maksettu kokonaan tai osaksi määräajan kuluessa, seuraamus vahvistetaan sakkomääräyksellä, rikesakkomääräyksellä tai rangaistusmääräyksellä. Tätä ei kuitenkaan tarvitse antaa tiedoksi rikkomuksesta epäillylle. Toimivaltaisen viranomaisen tehtävänä on tarkastaa, onko sakkoa tai rikesakkoa maksettu. 75 HE 94/2009 vp, s Ks. myös Viljanen Pekka DL 2015, s. 664.

42 28 1) rikkomuksesta epäilty tai asianomistaja ei ole antanut 4 tai 5 :ssä tarkoitettua suostumusta taikka on peruuttanut sen; 2) asianomistaja on peruuttanut syyttämispyynnön rikkomuksesta, josta syyttäjä ei saa nostaa syytettä ilman sellaista pyyntöä; 3) sakkovaatimusta tai rangaistusvaatimusta ei ole annettu tiedoksi ennen syyteoikeuden vanhentumista; 4) asiassa ilmenee seikkoja, joiden perusteella rangaistusta ei tulisi määrätä. Syyttäjä voi antaa rangaistusmääräyksen vaatimuksen mukaisena, vaadittua ankarampana (SRML 27 ), vaadittua lievempänä (SRML 28 ) tai jättää kokonaan antamatta (SRML 30 ). Jos syyttäjä katsoo, että rangaistusmääräys on annettava ankarampaan sakkorangaistukseen tai rikesakkoon johtavana kuin sakkovaatimuksessa tai rangaistusvaatimuksessa on ilmoitettu, syyttäjän pyynnöstä on annettava uusi vaatimus ja aikaisempi vaatimus on peruutettava. Uusi vaatimus on tapauksesta riippuen sakkovaatimus tai rangaistusvaatimus. Ankarammalla sakkorangaistuksella tarkoitetaan sitä, että sakon kokonaismääräksi tulee vaatimuksessa ilmoitettua suurempi määrä. Uusi vaatimus tarvitaan, koska sakkolain 4 :n mukaisen epäillyn suostumukseen kuuluu se, että hän on hyväksynyt tietyn seuraamuksen. Sakkorangaistuksen tai rikesakon määrääminen alkuperäistä vaatimusta ankarampana vaatii uuden epäillyltä uuden suostumuksen. Vaikka asiallisesti olisi kysymys menettelyn aloittamisesta uudelleen, asianomistajan suostumusta ei tarvittaisi uudelleen (SRML 27 1 mom.) Ks. lisäksi HE 94/2009 vp, s sekä Viljanen Pekka DL 2015, s

43 29 4 TUOMIOVALLAN PIRSTALOITUMINEN TUOMIOISTUIMEN ULKOPUOLELLE 4.1 Tuomiovalta Tuomiovalta on oikeussääntöjen soveltamista yksilöihin, jonka tavoitteena on oikeussuojan antaminen 78. Suomessa tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat ja vakinaiset tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus (PL 3.3 ja 98.4 ). Tuomioistuimen riippumattomuus ilmenee myös perustuslain 21 :n 1 momentista, joka käsittelee oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 79 6(1) artiklan mukaan jokaisella on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa. Vastaava säännös löytyy KP-sopimuksen 14 (1) artiklasta 80. Tuomioistuimet ovat erotettavissa hallinnollisista viranomaisista juuri riippumattomuuden, vakinaisuuden ja niiden harjoittaman tuomiovallan käytön perusteella. Riippumattomuus ja vakinaisuus eivät ole yksiselitteisiä käsitteitä, joten eräiden lainkäyttöä harjoittavien viranomaisten asemaan saatetaan pitää tulkinnanvaraisena. Tuomioistuimet ja tuomarit ovat tuomitsemistoiminnassaan sidottuja ainoastaan lakiin (tuomioistuinlaki, TIL, 673/2016, 9:1.1) ja tuomioistuinten riippumattomuudella tarkoitetaan niiden päätösvallan itsenäisyyttä. Riippumattomuuteen liittyy olennaisesti puolueettomuus, jolla tarkoitetaan tapauskohtaista riippumattomuutta. Puolueettomuus sisältää tuomarin esteettömyyden, objektiivisuuden ja vapauden ennakkoluuloista esillä olevasta asiasta. Tuomioistuimen riippumattomuus koostuu useista eri tekijöistä ja yleensä sillä tarkoitetaan tuomioistuinten päätösvallan itsenäisyyttä ja riippumattomuutta valtion muista elimistä, jolloin kyse on valtiosääntöoikeudellisesta riippumattomuudesta. Alemmat tuomioistuimet tai yksittäiset tuomarit eivät saa ottaa määräyksiä vastaan ylemmiltä tuomioistuimilta tai esimiesasemassa olevalta sen suhteen, miten tietty juttu on ratkaistava (tapauskohtainen riippumattomuus) Saraviita 2011, s Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 18 19/1990). Artikla 6 on todennäköisesti koko Euroopan ihmisoikeussopimuksen tärkein ihmisoikeuksien tae, jolla on kaksi näköpuolta. Toisaalta se on yksilöä koskettava ihmisoikeus, joka varmistaa sen, että riita-asiat, joihin yksittäinen henkilö liittyy, ratkaisee riippumaton viranomainen. Toisaalta sillä on myös institutionaalinen näköpuoli perustuslaillisen merkityksen johdosta. Trechsel 2005, s Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (KP-sopimus, SopS 7-8/1976). 81 Tarkemmin Jokela 2016, s Tuomioistuinten valtiosääntöoikeudellista riippumattomuutta tukee niiden rakenteellinen ja hallinnollinen riippumattomuus muista valtion elimistä. Ks. myös Virolainen Vuorenpää 2017, s

44 30 Tuomiovalta on yksi vallanjako-opin käsitteistä lainsäädäntövallan ja toimeenpanovallan lisäksi 82. Tuorin mukaan vallanjaolla on useita eri merkityksiä ja niitä ovat mm. funktionaalinen, organisatorinen, henkilöllinen ja menettelyllinen merkitys. Miksi vallanjakoopilla on sitten merkitystä sakkomenettelyn kannalta? Tuorin mukaan funktionaalinen merkitys on perustava, sillä ilman funktionaalista tehtävien erottelua ei voi olla organisatorista, henkilöllistä tai menettelyllistä vallanjakoa. Organisatorinen vallanjako edellyttää, että eriytetyt tehtävät annetaan eri valtionelinten hoidettavaksi ja henkilöllisessä vallanjaossa on kyse organisatorisessa asemissa toimivista henkilöistä. Henkilöllisen vallanjaon kysymyksenä on, salliiko valtiosääntö eri tehtäviä hoitavien elin henkilöllisen yhteenliittymän siten, että sama henkilö hoitaa useita funktionaalis-organisatorisen vallanjaon erottamia tehtäviä eli voiko esimerkiksi tuomari toimia lainsäätäjänä? 83 Perustuslain 27 :n 3 momentin mukaan kansanedustajana eivät voi olla valtioneuvoston oikeuskansleri, eduskunnan oikeusasiamies, korkeimman oikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden jäsen eikä valtakunnansyyttäjä. Kuitenkin voimassaolevan lainsäädännön mukaan poliisimies ja syyttäjä voivat toimeenpanovallan edustajana toimia tuomarina. Kiiskin mukaan vain riippumaton tuomioistuin on funktionaalisesti, organisatorisesti, henkilöllisesti ja menettelyllisesti toimivaltainen rikosoikeudellisen tuomivallan käyttäjä, eikä vallanjako-opillisesti ole merkitystä sillä, siirtyykö tuomiovalta syyttäjältä edelleen poliisille tai jollekin muulle valvontaviranomaiselle. Hallintoviranomaiset eivät ole perustuslain 3.3 :n mukaisia riippumattomia tuomioistuimia ja niiltä puuttuu toimivalta tuomioiden langettamiseen, sillä tuomiovallan edellyttämä perustuslaillinen erityisasema puuttuu niiltä. 84 Tuorin mukaan polttavimmat ongelmat toimeenpanokoneiston ja tuomioistuinlaitoksen suhteessa liittyvät epäilemättä toimeenpanoelinten lainkäyttötehtäviin ja mahdollisuuksiin vaikuttaa tuomioistuinten harjoittamaan lainkäyttöön 85. Poliisimiehen ja syyttäjän antaessa sakkolain mukaisia ratkaisuja, he antavat ratkaisuissaan asiaan lopullisen sisällöllisen ratkaisun, eikä rikosasiaa näin ollen käsitellä riippumattomassa tuomioistuimessa. 82 Tuori LM 2005, s Tuori tuo esille kysymyksen siitä, salliiko valtiosääntö poikkeuksia organisatorisesta vallanjaosta, esimerkiksi siten, että päätehtävänään toimeenpanovaltaa käyttäville valtioelimille annetaan myös joitakin lainsäädäntö- tai tuomiovallan alaan kuuluvia tehtäviä? Tuorin mukaan tämä on mahdollista esimerkiksi Suomen perustuslain 80 :ssä säädetyssä lainsäädäntövallan delegoimisessa. 83 Tuori LM 2005, s Kiiski 2010, s Tuori LM 2005, s

45 31 Kiiskin mukaan tuomioistuinten tuomiovalta on erityislaatuista toimivaltaa, ja sillä on omat erityiset piirteensä. Sakkolaki ei edistä käsitystä siitä, mitkä valtion elimet ovat Suomessa rikosoikeudellista tuomiovaltaa käyttäviä orgaaneja tai millaista niiden käyttämä rikosoikeudellinen tuomiovalta on. 86 Jääskeläinen on pitänyt RangMäärL:n säätämistä poikkeuslakinakin valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävyyden äärirajoilla, eikä lain säätäminen perustuslainsäätämisjärjestyksessä tarkoittanut menettelyyn liittyvien ongelmien poistumista. Rikosoikeudellisen tuomiovallan käytön riippumattomuus ja viime kädessä yksilön oikeusturvaan tavoittelevat periaatteet, ovat jo osittain syrjäytyneet RangMäärL:a säädettäessä. 87 Perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 1/1982 on todettu rikesakon määräämisessä olevan kysymys epäilemättä tuomiovallan käytöstä. Jo tuolloin on todettu kyseessä olevan aikaisempaa merkittävästä tuomiovallan käytön siirrosta hallintoviranomaisille. 88 Oikeusturvan kannalta tärkeänä on pidetty myös sitä, että muulla kuin tuomarin tai tuomioistuimen päätöksellä ei määrätä muita kuin varallisuusarvoisia seuraamuksia, että niiden suorittaminen on kohtuullista kaikille maksukyvystä riippumatta. Perustuslakivaliokunta ei ole kuitenkaan pitänyt tuomiovallan jakamista tuomioistuimen ulkopuolelle ongelmallisena uuden sakkolain kohdalla 89. Tätä selittää osaltaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, joka on katsonut, että myös muut kuin sopimusvaltioiden varsinaiseen tuomioistuin organisaatioon kuuluvat lainkäyttöelimet voivat tulla kysymykseen tuomioistuimina. Tuomioistuimiksi on hyväksytty ihmisoikeustuomioistuimessa joukko lautakunta- ja toimikuntatyyppisiä viranomaisia, jolloin edellytyksenä on: 1) viranomaisen tehtävänä on lain mukaan ratkaista toimivaltaansa kuuluvia lainkäyttöasioita 2) se on riippumaton ja puolueeton 3) siinä noudatetaan selkeästi laissa säänneltyä menettelyä Kiiski Oikeus 2010, s Jääskeläinen 1997, s PeVL 1/1982 vp. s PeVL 7/2010 vp., s. 4; Kiiski Oikeus 2010, s Kiiski tuo esille sen, että hallintovirkamiesten moniulotteista roolia ei ole Suomessa pidetty ongelmallisena eikä väljää suhtautumista vallanjakoperiaatteeseen ole lainsäädäntökäytännössä, lainsäädäntöteoriassa tai oikeustieteellisessä tutkimuksessa juurikaan perusteltu. 90 Virolainen 2004, s ; Pellonpää ym. 2012, s Riippumattomasta ja puolueettomasta tuomioistuimesta myös Jennings 2001, s

46 32 Poikkeaminen PL 3.3 :n mukaisesta tuomioistuinten perusjaosta on katsottu kuitenkin mahdolliseksi tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä perustellusta syystä 91. Sakkolain kohdalla tätä on perusteltu epäillyn ja asianomistajan suostumuksilla sekä muutoksenhakua, väärälle henkilölle annetun määräyksen poistamista sekä kirjoitus- ja laskuvirheen korjaamista koskevien säännösten tarkistamisella ja yhtenäistämisellä Poliisimiehen tuomiovalta Poliisimiehen tuomiovallan käyttöä tuomioistuimen ulkopuolella on arvioitu ensimmäisen kerran säädettäessä rikesakkomenettelystä annettua lakia (kumottu). Tuolloin on todettu, että rikesakon määräämisessä on epäilemättä kysymys tuomiovallan käytöstä ja rikesakkomenettelyn käyttöönotto vahvistaisi entisestään kehityssuuntaa, jonka mukaan vähäisimpien rangaistavaksi säädettyjen tekojen tai laiminlyöntien seuraamuksesta päättäisi ensisijassa muu viranomainen kuin tuomioistuin tai tuomari, vaikka sovellettavissa rangaistussäännöksissä syyllinen määrätään tuomittavaksi rangaistukseen ja vaikka tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on todettu myös, että tuomiovallan siirtoa merkitsevien järjestelyjen tarpeellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta on syytä huolellisesti harkita. 93 Esitutkintaviranomaisista esimerkiksi poliisimies voi jo poliisilain 1:9 :n nojalla luopua toimenpiteestä, jos sen loppuun suorittaminen voisi johtaa kohtuuttomaan lopputulokseen tavoiteltavaan päämäärään nähden. Vastaavasti tullimies voi luopua toimenpiteistä tai jättää ilmoittamatta asian syyttäjälle lain rikostorjunnasta tullissa (TulRtL, 623/2015) 2:6:n perusteella, jos epäillystä rikoksesta ei ole odotettavissa ankarampaa rangaistusta kuin sakkoa ja sitä on kokonaisuudessaan pidettävä ilmeisen vähäisenä 94. Esitutkintalain 3:9:n mu- 91 Saraviita 2011, s HE 94/2009 vp., s PeVL 1/1982 vp., s. 3. Ks. myös HE 19/1981 vp. Esimerkiksi Englannissa on todettu, että tuomioistuimen itsenäisyys vaatii jokaisen tuomarin ja tuomioistuimen jäsenen tulee olla vapaita ulkopuolisista paineista (lainsäätäjän, rikosasian osapuolten tai toisten tuomioistuimen jäsenen aiheuttamista paineista). Tuomioistuimen jäsenen itsenäisyyttä voi epäillä, jos hän on alisteisessa asemassa johonkin edellä mainituista. Emmerson et al. 2007, s Kyseenalaista on siis, voiko poliisi olla riippumaton tuomioistuin. 94 Rajavartiolaitos on yksi Suomen esitutkintaviranomainen ja rajavartiolaitoksen toiminnasta säädetään rajavartiolaissa (578/2005). Tämän lain 9 :n mukaan rajavartiomiehellä on oikeus luopua toimenpiteestä, jos sen loppuun saattaminen voisi johtaa kohtuuttomiin seurauksiin tavoiteltavaan tulokseen nähden. Rikosasiassa toimenpiteestä luopumisesta on lisäksi voimassa, mitä siitä erikseen säädetään. Myös erätarkastajilla on oikeus antaa rikesakko, sakkovaatimus, sakkomääräys tai rangaistusvaatimus ja määrätä menettämisseuraamus (laki metsähallituksen erävalvonnasta, 1157/2005) 14 :n perusteella. Erätarkastajilla on oikeus antaa huomautus lain metsähallituksen erävalvonnasta 15 :n nojalla, jos erävalvontaa

47 33 kaan esitutkinta voidaan jättää toimittamatta tai jo aloitettu esitutkinta lopettaa sellaisen rikoksen johdosta, josta ei ole odotettavissa ankarampaa rangaistusta kuin sakkoa ja jota on kokonaisuutena arvostellen pidettävä ilmeisen vähäisenä, jos asianomistajalla ei ole asiassa vaatimuksia. Tai ETL 3:10:n mukaan tutkinnanjohtaja voi esittää syyttäjälle, että esitutkintaa ei toimiteta tai jo aloitettu esitutkinta lopetetaan. Tieliikennelain (TLL, 267/1981) 104 :n mukaan, jos TLL 103 :ssä tarkoitettu rikkomus on olosuhteet huomioon ottaen vähäinen, voidaan siitä jättää syyte ajamatta ja rangaistus tuomitsematta 95. Poliisimies voi antaa toimenpiteisiin ryhtymättä rikkomukseen syyllistyneelle huomautuksen. Näin poliisimiehellä on laaja harkintavalta vaikuttaa siihen, eteneekö asia edes sakkomenettelyyn saatikka tavanomaiseen rikosprosessiin. Tämän laajan harkintavallan lisäksi poliisille on annettu paljon valtaa ja vastuuta, kun tuomiovaltaa on siirretty tuomioistuimen ulkopuolelle sakkomenettelyssä 96. Jo RikeSL:n yhteydessä perustuslakivaliokunta on todennut, että 97 Tämän vuoksi on edellytettävä, milloin rikosoikeudellisen tuomiovallan käyttö osaksikin tapahtuu tuomioistuinten ulkopuolella, että asiasta säädetään lailla, jossa riittävän tarkasti määritellään asianomaisten tuomiovallan tosiasiallisten käyttäjien valtuudet ja sovellettava menettely. Valtuuksien käyttäjien asiantuntemuksesta, valvonnasta ja vastuusta on huolehdittava asianmukaisesti. Riittävän valvonnan ja vastuun toteuttaminen edellyttää, että tällaisia valtuuksia voidaan antaa vain virkavastuulla toimiville henkilöille. Tässä suhteessa rikesakkojärjestelmä ei anna aihetta huomautuksiin. Tuomioistuinten ulkopuolella tapahtuvan rikosoikeudellisen tuomiovallan käytön kohteeksi joutuvien oikeusturvasta on lisäksi huolehdittava. koskevien säännösten rikkominen on olosuhteet huomioon ottaen vähäinen, erätarkastaja voi muihin toimenpiteisiin ryhtymättä antaa tekoon syyllistyneelle huomautuksen. Toimenpiteistä luopumisesta ja rikosoikeudellisesta vähäisyydestä on luettavissa tarkemmin esim. Tuori 2005, s Ks. Rikosoikeudellisesta vähäisyydestä Tuori 2005, s Greenin mukaan poliisille on annettu laajat valtuudet säännellä ihmisten käyttäytymistä. Poliisin harkintavaltaa pidetään hyväksyttävänä, jos se pysyy laillisuuden rajoissa sekä, jos asian lopputulos yksilön kannalta on suosiollinen. Poliisimiehellä on paljon liikkumavaraa, kun se tekee oikeudellisia ratkaisuja. Kirjoitettu laki ei niinkään sääntele poliisin ja yhteiskunnan jäsenten välistä vuorovaikutusta, vaan law in action kuvastaa paremmin tätä vuorovaikusta. Green 2007, s PeVL 1/1982 vp. s. 4. Perustuslakivaliokunta on toistanut saman asian lausunnossaan PeVL 7/2010 vp. s. 3 hallituksen esityksestä laiksi sakon ja rikesakon määräämisestä ja eräiksi siihen liittyviksi laeista.

48 34 Yhtenä haasteena poliisimiehen antaessa sakkolain mukaista määräystä on varmistua siitä, miten voidaan varmistua poliisimiehen riittävästä asiantuntemuksesta sakkomenettelyn suhteen jo muutenkin poliisin laajassa tehtäväkentässä valvontaviranomaisena. Poliisimiehillä ei ole oikeustieteellistä koulutusta, kuten syyttäjillä tai tuomareilla. Jääskeläinen on pohtinut jo lain rangaistusmääräysmenettelystä voimassaoloaikana poliisin roolia ja tehtäviä ja on todennut, että rangaistusvaatimuksen antajana poliisimiehen rooli ja tehtävät ovat huomattavan etäällä syyttäjälle luonteenomaisesta roolista ja asemasta 98. Jääskeläinen on todennut, että Lisäksi poliisin nimittäminen syyttäjäksi on omiaan sekoittamaan jo muutoinkin juuri roolikysymysten kannalta pulmallista RML:n mukaista menettelyä. 99 Asiantuntemuksen ja koulutuksen puutetta kuvastaa seuraava Pohjois-Karjalan käräjäoikeuden ratkaisu: Pohjois-Karjalan KäO, , 17/ Vastaaja on tehnyt valituksen sakkomääräyksestä Pohjois-Karjalan käräjäoikeudelle ja pyytänyt muutosta sakkomääräyksen perusteena käytettyihin tuloihin ja kertonut sakotustilanteessa poliisille tulojensa muuttuneen. Poliisi oli vastannut, että vastaajan tulee valittaa Pohjois-Karjalan käräjäoikeuteen. Käräjäoikeus on todennut, että jos poliisi ilmoittaa, että päiväsakon rahamäärän voi tutkituttaa valitusmenettelyssä, on annettu ohjeistus väärä. Käräjäoikeus pitää uskottavana, että vastaajan suostumusta päiväsakon rahamäärän määräytymisperusteen osalta ei ole annettu sakkomenettelylain 4 :n edellyttämällä tavalla, koska vastaaja on jäänyt saamansa informaation perusteella väärään käsitykseen. Käräjäoikeus katsoo, että asiassa on tapahtunut oikeudenkäymiskaaren 31 luvun 1 :n 1 momentin 4-kohdassa tarkoitetun kaltainen menettelyvirhe, joka on vaikuttanut jutun lopputulokseen. Vastaajan vaatimus on hyväksytty ja päiväsakon rahamäärää on alennettu. Kun poliisimies antaa sakkolain mukaisen sakkomääräyksen tai rikesakkomääräyksen, epäillyn ja asianomistajan asemaa on pyritty turvaamaan uudessa sakkolaissa suostumuksilla. Epäillyn ja asianomistajan suostumukset antavat hyväksynnän poliisimiehen tuomiovallalle lain esitöiden mukaan. Kun epäilty suostuu asian käsittelemiseen sakkomenettelyssä, luopuu oikeudenkäynnistä, tunnustaa teon ja hyväksyy seuraamuksen, poliisimies voi 98 Jääskeläinen 1997, s Jääskeläinen 1997, s Myös Kleining on kirjoittanut, että poliisi ei määrittele, mikä on rikos, eivätkä he päätä ketkä ovat rikollisia. Poliisille on myönnetty heidän lainvalvontatehtävässä jo laaja harkintavallan käyttö. Kleining 2014, s. 295.

49 35 toimia tuomarina asiassa. Tämän lisäksi laissa on erityiset säännökset suostumuksen antamisesta ja peruuttamisesta sekä suostumuksessa olevaan perustuvasta muutoksenhausta. 100 Suostumusta ei kuitenkaan voi peruuttaa, jos poliisimies on antanut tiedoksi sakkomääräyksen tai rikesakkomääräyksen, koska kyseessä on ns. lopullinen tuomio asiasta. Kuitenkin on tärkeä huomioida, että sakkomääräyksen tai rikesakkomääräyksen antamisessa on usein kyseessä sellainen rike, joka on selkeä ja kiistaton. Esimerkiksi rikoslain 28:3:n mukainen näpistys on pääsääntöisesti hyvin selvä tapaus, jolla on todistajia tai todisteina esimerkiksi kaupan valvontanauhat. Rikkomusten laatu ja asioiden selkeys (yleensä) puoltaa sitä seikkaa, että poliisimies voi antaa lopullisen tuomion asiasta sakkomääräyksellä tai rikesakkomääräyksellä. Uusi sakkolaki ei ole ainakaan selventänyt roolikysymyksiä, sillä nyt poliisimies toimii sekä valvonta- ja esitutkintaviranomaisena, syyttäjänä että tuomarina. On hämmentävää, että ensin valvontaviranomaisena poliisimies havaitsee rikkomuksen, esitutkintaviranomaisena suorittaa (suppean) esitutkinnan, tekee syyttäjän roolissa syyteharkinnan ja vielä tuomarin roolissa antaa tuomion (rikesakko- tai sakkomääräyksen). Kuitenkin, jos asiasta valitetaan tuomioistuimeen, syyttäjä toimii asiassa syyttäjän roolissa, tuomioistuin tuomarina ja alkuperäisen sakon antaja (tuomari) todistajana 101. Käytännön työssä poliisimiehen haasteellinen kolmoisrooli tai ehkä paremminkin neloisrooli (valvontaviranomainen, esitutkintaviranomainen, syyttäjä, tuomari) sekä tilannekohtaisen arvioinnin vaikeus on tullut esille muutamassa käräjäoikeuden ratkaisuissa. Pohjanmaan KäO, , 17/61. Vastaajalle on annettu sakkomääräys kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta ja hän jättänyt säädetyssä määräajassa Pohjanmaan käräjäoikeuteen valituksen lain sakon ja rikesakon määräämisestä 35 :n mukaisesti. Valituksen perusteena on ollut se, että vastaaja ei ole voinut sairautensa vuoksi voinut antaa pätevästi SRML 4 :n mukaisia suostumuksia. 80-vuotiaalla vastaajalla on ilmennyt muistiongelmia jo vuodesta Sakotustilanteessa vastaaja on antanut suostumukset ja käyttäytynyt todistajan mukaan järkevästi, eikä merkkiä muistisairaudesta ollut käsillä. Kun poliisit olivat vieneet sakotustilanteen jälkeen vastaajan kotipihaan, hän oli alkanut käyttäytyä oudosti ja todistajan mukaan sakkoa ei olisi annettu välittömästi, mikäli vastaaja olisi käyttäytynyt vastaavasti sa- 100 HE 94/2009 vp, s Ks. oikeustapaus Pohjanmaan KäO, , 17/61.

50 36 kotustilanteessa. Asiasta on järjestetty suullinen käräjäoikeuden istunto ja istunnossa vastaaja on aluksi normaalisti. Myöhemmin istunnossa vastaajan käyttäytyminen on muuttunut ja hänen käyttäytymisestään on pääteltävissä, että vastaajan lähimuistissa on selkeitä ongelmia. Käräjäoikeus on todennut, että sakkoa ja rikesakon määräämistä koskevan lain tavoitteena ei ole voinut olla vastaajan kaltaisen sairaan henkilön sakottaminen sakkomenettelyssä. Käsiteltävänä ollut sakotustilanne on ollut poikkeuksellinen, eikä käräjäoikeuden ratkaisua voi käyttää linjaratkaisuna koskien sakkomenettelyssä vaadittavan suostumuksen arvioinnissa. Vastaajaa koskeva sakkomääräys on kumottu. Länsi-Uudenmaan KäO, , 17/121. Vastaajalle on annettu sakkomääräys näpistyksestä , johon vastaaja sekä asianomistaja ovat antaneet suostumuksensa. Vastaajalla on määrätty edunvalvoja, joka on saanut tietää sakosta vasta Edunvalvoja on tehnyt valituksen Länsi-Uudenmaan käräjäoikeuteen , jossa hän on pyytänyt sakkomääräyksen kumoamista, perustellen vastaajan vakaviin sairauksiin, jotka ovat voineet vaikuttaa näpistyksen tekemiseen. Valituksessa esille tuotujen seikkojen vuoksi, rikoksen on katsottava tekijään liittyvistä erityisistä syistä anteeksiannettavaan tekoon rinnastettavaksi. Käräjäoikeus on soveltanut tapaukseen RL 6 luvun 12 momentin 3-kohdan säännöstä rangaistuksen tuomitsematta jättämisestä. Käräjäoikeuden päätöksellä vastaajalle annettu sakkomääräys poistetaan ja päätöksellä todetaan ainoastaan, että vastaajalle ei määrätä seuraamusta hänen henkilöönsä liittyvistä erityisistä syistä. 4.3 Syyttäjän tuomiovalta Tavanomaisessa rikosprosessissa syyttäjän tehtävänä on huolehtia rikosoikeudellisen vastuun toteuttamisesta yhteiskunnan puolesta ja syyttäjän on toimittava tehtävässään yleisen edun ja asianosaisen oikeusturvan edellyttämällä tavalla. Syyttäjän tehtävistä on säädetty syyttäjälaitoksesta annetussa laissa (439/2011) sekä yksityiskohtaisemmin toiminnasta rikosoikeudenkäynnissä oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetussa laissa (ROL, 689/1997). Syyttäjän tehtävät on jaettu kolmeen vaiheeseen, jotka ovat syyteharkinta, syytteen nostamisen jälkeen syytteen ajaminen oikeudenkäynnissä asianosaisena ja tuomiovallan käyttöön rinnastettavat tehtävät Jokela 2008, 58 59, Virolainen 2004, s Ks. myös Rautio 2017a, s ja Jääskeläinen 1997 s

51 37 Syyttäjällä sanotaan olevan kolmoisrooli tuomiovallan käytön vuoksi ja oikeuskirjallisuudessa onkin käytetty jo pitkään käsitettä syyttäjä tuomarina 103. Virolainen kirjoittaa, että syyttäjällä ei ole ollut perinteistä tuomarinvaltaa antaessaan rangaistusmääräyksiä (Virolainen viittaa nyt jo kumottuun lakiin rangaistusmääräysmenettelystä 9 :ään), sillä syyttäjän tehtävänä on ollut lähinnä vain tarkastaa, ovatko poliisimiehen antaman rangaistusvaatimuksen edellytykset olemassa. Syyttäjä on Virolaisen mukaan toiminut enemmänkin prosessin suodattimena, kuin tuomarina, eikä syyttäjää tulisi sekoittaa tuomarinrooliin rikosprosessin erilaisesta työnjaosta johtuen. 104 En ole Virolaisen mielipiteen kanssa samaa mieltä syyttäjän tuomarinroolista. Jo perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 12/1993 vp liittyen lakiin rangaistusmääräysmenettelystä todetaan, että syyttäjän mahdollisuus päättää rangaistuksesta, tuomiovaltaa siirtyisi tuomioistuin organisaation ulkopuolelle varsin merkittävässä määrässä 105. Jo kumotun lain rangaistusmääräysmenettelystä aikana ja nyt voimassaolevan sakkolain aikana syyttäjällä on merkittävä rooli antaessaan rikesakkomääräyksiä tai rangaistusmääräyksiä pelkästään kirjallisen materiaalin perusteella, jonka valvonta- ja esitutkintaviranomainen on syyttäjälle toimittanut. Syyttäjä toimii näissä asioissa tuomarina ja seuraamusharkinnan jälkeen antanut tuomionsa rangaistusmääräyksen muodossa. Rangaistusmääräyksen antajana syyttäjä huolehtii rangaistusvaatimuksen ja sakkovaatimuksen tarkistamisesta, huolehtii tarvittavan näytön ja muun oikeudenkäyntiaineiston hankkimisesta 106. Syyttäjä ei ole riippumaton ja puolueeton tuomioistuin PL 3.3 :n perusteella. Rautio on kirjoittanut kumottuun rangaistusmääräysmenettelystä annettuun lakiin liittyen, että rangaistusmääräysmenettelyä vastaan voidaan esittää painavia perus- ja ihmisoikeudellisia argumentteja. Syyttäjä on hallintoviranomainen, eikä ole riippumaton ja puolueeton kuten tuomari. 107 Mielestäni kuitenkin syyttäjä on poliisimiehiin nähden riippumattomampi ja puolueettomampi kuin poliisimiehet. Syyttäjät eivät ole samalla tavalla tekemisissä rikkomuksesta epäillyn kanssa kuin poliisimiehet, joka heti rikkomuksen havaittuaan tai ilmoituksen saatuaan kanssakäymisissä rikkomuksesta epäillyn kanssa. Näin ollen syyttäjillä on mahdollisuus suhtautua tapaukseen objektiivisemmin kuin poliisimiehillä. 103 Virolainen 2004, s. 35. Syyttäjän rooli on vahvistunut vuonna 1994 alusta, kun syyttäjän tehtäväksi tullut rangaistusmääräyksen antaminen (RangMäärL kum. 9 ) ja syyttäjälle on siirtynyt tuomarille kuulunutta ratkaisuvaltaa. Petri Jääskeläinen on tehnyt väitöskirjan aiheesta Syyttäjä tuomarina. Ks. Jääskeläinen Virolainen 2004, s PeVL 12/1993 vp, s Jääskeläinen 1997, s Rautio 1996, s. 9.

52 38 Syyttäjillä on laaja harkintavalta tehdessään asiasta ratkaisun ROL 1:7-8:n perusteella, kun tutkinnanjohtaja on tehnyt esityksen esitutkinnan rajoittamisesta ETL 3:10:n perusteella. Syyttäjä voi tehdä syyteharkinnassa syyttämättäjättämispäätöksen ROL 1:7-8:n perusteella. Syyttäjällä on näin ollen paljon ratkaisuvaltaa siinä, mitkä asiat etenevät tuomioistuinkäsittelyyn 108. Lain sakon ja rikesakon määräämisestä mukaan syyttäjä voi antaa (tuomita) rikesakkomääräyksen tai rangaistusmääräyksen. Tämän perusteella syyttäjä käyttää tuomiovaltaa tuomioistuimen ulkopuolella ja toimii tuomarina poliisimiehen toimittaman kirjallisen materiaalin perusteella. Syyttäjällä on myös mahdollisuus luopua toimenpiteistä SRML 30 :n nojalla, mikäli laissa säädetyt syyttämättäjättämisen edellytykset täyttyvät. Syyttömyysolettaman kumoaminen tapahtuu syyttäjän päätöksellä rikesakko- ja rangaistusmääräysasioissa. Syyttäjän päätös sisältää sekä syyllisyys- että seuraamuskysymyksen ratkaisun ja lainvoimaisen tuomion oikeusvaikutukset liittyvät sekä rikesakko- että rangaistusmääräyksen antamiseen 109. Tuomarina toimiessaan syyttäjän harkinnan tulisi kohdistua syyttömyysolettaman kumoamisen ehtoihin, mikä edellyttää näyttö- ja oikeuskysymysten selvyyttä. Jos selvyysvaatimus ei täyty, syyttäjän kaksoisrooli tulee esille, kun syyttäjän on erikseen arvioitava täyttyykö syytteen nostamisen edellytykset ja tarvittaessa ajettava syytettä. Rangaistusmääräysmenettelystä annetun lain (kumottu) säätämisen yhteydessä perustuslakivaliokunta on todennut, että tuomiovaltaa siirtyisi tuomioistuinorganisaation ulkopuolelle varsin merkittävissä määrässä, kun yleiselle syyttäjälle siirretään mahdollisuus päättää rangaistuksesta ehdotuksessa tarkemmin määritellyistä rikosasioista. Valiokunta on kuitenkin todennut, että syyttäjän toiminta rangaistusmääräyksen antajana ei olisi vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan vähimmäisvaatimuksien vastaista. 110 Jääskeläinen on todennut, että rangaistusmääräysmenettelyssä ei voida toteuttaa näyttö- ja oikeuskysymysten selvyysvaatimusta kaikissa tapauksissa, sillä syyttäjä ei välttämättä havaitse aihetta tarvittavan lisäselvityksen hankkimiseen. Jääskeläinen on todennut, että väärän sakkorangais- 108 Jokela 2008, s. 59. Syyttäjää on sanottu rikosprosessin suodattimeksi ja dynamoksi, koska syyttäjällä on ratkaisuvalta tuomioistuinkäsittelyyn etenevistä asioista ja tämän jälkeen syyttäjän toiminta prosessissa vaikuttaa merkittävästi siihen, miten asian käsittely etenee ja millaiseksi jutun lopputulos muodostuu. 109 Jääskeläinen 1997, s Aiemmin lainvoimaisen tuomion oikeusvaikutukset ovat liittyneet vain rangaistusmääräyksen antamiseen. 110 PeVL 12/1993 vp, s. 1-2.Ks. myös HE 63/1993 vp, s. 1-4.

53 39 tuksen mahdollisuus sakkomenettelyssä on ilmiselvästi suurempi kuin tuomioistuimessa. 111 Mielestäni tämä pitää paikkansa myös tänä päivänä. 4.4 Tuomion perusteleminen Oikeudenkäymiskaaren (OK, 7/1734) 24 luvun 4 :n sekä lain oikeudenkäynnistä rikosasioissa 11 luvun 4 :n 2. momentin mukaan tuomio on perusteltava ja perusteluissa on ilmoitettava mihin seikkoihin ja oikeudelliseen päättelyyn ratkaisu perustuu. Perusteluissa on myös selostettava, millä perusteella riitainen seikka on tullut näytetyksi tai jäänyt näyttämättä. Ratkaisun perusteleminen eli argumentointi on juridisen justifikaation tärkein muoto 112. Sakkomenettelyssä annettujen tuomioiden perustelut antavat rikesakkomääräyksen, sakkomääräyksen, rangaistusmääräyksen tai sakkovaatimuksen ja rangaistusvaatimuksen saajalle lähtökohdan arvioida muutoksenhaun menestymisen mahdollisuuksia ja kiinnittää valituksessa huomiota olennaisiin seikkoihin ja muutoksenhakutuomioistuin voi puolestaan kontrolloida perustelujen avulla päätöksen oikeellisuutta 113. Ratkaisussa on otettava kantaa mitä kysymyksessä olevassa asiassa on tapahtunut ja siihen, miten tapahtunutta on oikeudellisesti arvioitava. Ratkaisun tekemiseen poliisimiehen ja syyttäjän on koottava aineisto ratkaistavan asian tosiseikoista ja oikeusjärjestykseen sisältyvistä oikeusnormeista. Oikeudenkäynnin tarkoituksena on pelkistää oikeudenkäyntiaineistosta oikeusseuraamuksen kannalta välittömästi relevantit oikeustosiseikat ja havaita kysymykseen tulevat oikeusnormit. 114 Poliisimiehille tuomion perusteleminen on hankalaa käytännön työtilanteet huomioiden. Oikeusnormien havainnointi yleensä on selkeää rikkomusten luonteesta johtuen. Samoin asian tosiseikat ovat yleensä selkeitä, sillä poliisimies on usein ensimmäisenä rikkomuksen tekopaikalla tai on itse todennut tapahtuneen teon. Poliisimiehen on kuitenkin käytävä oikeudenkäynti hyvin lyhyessä ajassa ja aikaa perustelujen laajalle argumentoinnille ei ole. Syyttäjällä on mahdollisuus kirjoittaa perustelunsa harkitummin, mutta 111 Jääskeläinen 1997, s Jääskeläinen on tutkimuksensa yhtenä keskeisenä tuloksena todennut, että kolmas ja vakavin ongelma rangaistusmääräysmenettelyssä on, että näyttö- ja oikeuskysymysten selvyysvaatimusta ei käytännössä voida saavuttaa kaikissa rangaistusmääräysmenettelyssä käsiteltävissä asioissa, sillä syyttäjä ei välttämättä edes havaitse aihetta tarvittavan lisäselvityksen hankkimiseen. Tämä voi johtaa väärään sakkorangaistukseen. 112 Virolainen Martikainen 2003, s. 53. Justifikaatiossa tuomari perustelee ratkaisun oikeellisuuden ensin itselleen ja argumentaatiossa ratkaisu perustellaan muille. 113 Virolainen Pölönen 2003, s Virolainen Martikainen 2003, s. 39.

54 40 syyttäjälle toimitettu kirjallinen materiaa voi olla puutteellinen. Tämä voi johtaa virheelliseen tuomioon, ellei syyttäjä havaitse lisäselvityksen tarvetta. Perustelujen seuraamisella sekä poliisi että syyttäjä voivat arvioida omaan toimintaansa ja yhdenmukaisuutta sekä myös toiminnan julkisuutta ja läpinäkyvyyttä. Tuomion perusteluilla on kontrollifunktio ja asianosaisten kannalta tuomioiden perusteleminen on välttämätöntä lopputuloksen oikeellisuuden ja ratkaisujen asianmukaisuuden kontrolloinnissa 115. Tuomion perustelemisessa on tuotava julki myös rangaistuksen mittaamisen perusteet ja mahdolliset lieventämis- ja koventamisperusteet. Rangaistuksen koventamisperusteista ovat rikoslain 6:5 mukaan 1) rikollisen toiminnan suunnitelmallisuus; 2) rikoksen tekeminen osana järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaa; 3) rikoksen tekeminen palkkiota vastaan; 4) rikoksen tekeminen rotuun, ihonväriin, syntyperään, kansalliseen tai etniseen alkuperään, uskontoon tai vakaumukseen, seksuaaliseen suuntautumiseen tai vammaisuuteen perustuvasta vaikuttimesta taikka niihin rinnastettavasta muusta vaikuttimesta; ja 5) tekijän aikaisempi rikollisuus, jos sen ja uuden rikoksen suhde rikosten samankaltaisuuden johdosta tai muuten osoittaa tekijässä ilmeistä piittaamattomuutta lain kielloista ja käskyistä. Rikoslain 7 luvun 3 :n mukaan samalla kertaa tuomittavasta kahdesta tai useammasta rikoksesta, tuomio annetaan yhteisenä rangaistuksena. Rikosten arviointi useammaksi kuin yhdeksi rangaistukseksi merkitsee aina rangaistusasteikon ankaroitumista. Yhteinen sakko saa olla enintään 240 päiväsakkoa ja se ei saa olla rikosten enimmäisrangaistusten yhteismäärää ankarampi. 116 Yhteisestä sakosta ja rikesakosta on säädetty RL 7:3a:ssä. Jos kahdesta tai useammasta rikoksesta olisi tuomittava samalla kertaa sakkorangaistus ja rikesakko, rangaistukseksi tuomitaan sakkorangaistus tai yhteinen sakkorangaistus 40 eurolla 115 Vrt. Virolainen Pölönen 2003, s. 433 tuomioistuimien perustelujen yhteiskunnallinen merkitys sekä Virolainen Martikainen 2010, s tuomion perustelemisen kontrollifunktio. Myös Sutela DL 2012, s Ks. myös Frände 2012, 337; Matikkala 2010, s ; Tapani Tolvanen 2016, s ; Lappi- Seppälä 2000, s

55 41 korotettuna. Jalankulkijalle tai moottorittoman ajoneuvon kuljettajalle tuomittavaa rikesakkoa ei kuitenkaan oteta huomioon korotusta määrättäessä. Jos sakkorangaistus tai yhteinen sakkorangaistus olisi kokonaismäärältään rikesakkoa tai ankarinta rikesakkoa alempi, sakkorangaistus tai yhteinen sakkorangaistus korotetaan rikesakon tai ankarimman rikesakon suuruiseksi ennen 1 momentissa tarkoitetun korotuksen tekemistä. Vastaavasti yhteisestä rikesakosta on säädetty RL 7:3b:ssä Jos kahdesta tai useammasta rikoksesta olisi tuomittava samalla kertaa rikesakko, rangaistukseksi tuomitaan yksi rikesakko. Tuolloin rikesakko määrätään 40 eurolla korotettuna siitä rikkomuksesta, josta on säädetty ankarin rikesakko. Jalankulkijalle tai moottorittoman ajoneuvon kuljettajalle tuomittavaa rikesakkoa ei kuitenkaan määrätä korotettuna. Poliisimies voi sakkomääräyksellä määrätä useammasta rikkomuksesta yhteisen sakkorangaistuksen, sillä sakkomääräystä koskeva 20 päiväsakon enimmäismäärän rajoitus on rikkomuskohtainen. Yhteisen sakkomääräyksen pohjaksi valitaan päiväsakkojen perusteella ankarin teko, josta määrättäviä päiväsakkoja korotetaan huomioiden rikkomusten lukumäärä ja laatu. Tämän vuoksi poliisimiehen määräämä sakko voi olla rangaistuksena taloudellisesti merkittävä. Yhtälailla sakkomenettelyssä on huomioitava rangaistuksen lieventämisperusteet, jotka ovat RL 6:6 mukaan 1) rikoksen tekemiseen vaikuttanut huomattava painostus, uhka tai muu sen kaltainen seikka; 2) rikokseen johtanut voimakas inhimillinen myötätunto taikka poikkeuksellinen ja äkkiarvaamaton houkutus, asianomistajan poikkeuksellisen suuri myötävaikutus tai muu vastaava seikka, joka on ollut omiaan heikentämään tekijän kykyä noudattaa lakia; 3) tekijän ja asianomistajan välillä saavutettu sovinto, tekijän muu pyrkimys estää tai poistaa rikoksensa vaikutuksia taikka hänen pyrkimyksensä edistää rikoksensa selvittämistä; ja 4) 8 :n 1 ja 3 momentissa mainitut perusteet Rikoslain 6:8:n 1. ja 3. momentissa mainitut perusteet.

56 42 Nämä poliisimiehen on helpompi havainnoida heti rikkomuksen tekopaikalla, syyttäjän on taas perustettava arviointinsa poliisimiehen toimittamaan materiaaliin eli yksityiskohtaisten perustelujen merkitys korostuu tämänkin suhteen. Rangaistusta määrätessä on otettava huomioon rikoslain 6 luvun 3 :n 1 momentin mukaan rangaistuskäytännön yhtenäisyys, joka ilmentää yhdenvertaisuusperiaatetta. Suhteellisuusperiaatetta vastaavasti ilmentää RL 6:4, jonka mukaan rangaistus on mitattava niin, että se on oikeudenmukaisessa suhteessa rikoksen vahingollisuuteen ja vaarallisuuteen, teon vaikuttimiin sekä rikoksesta ilmenevään muuhun tekijän syyllisyyteen. 118 Yhdenvertaisuusperiaatteesta on tarkemmin kappaleessa 6.2 ja suhteellisuusperiaatteesta 6.3. Poliisimiehen antaessa sakkolain mukaisen rikesakko- tai sakkomääräyksen, määräykseen on kirjattava mielestäni yksityiskohtainen teonkuvaus ja mihin tuomio perustuu. Tuomioistuimessa toimivat tuomarit ovat oikeusoppineita ja heillä on ammattitaito tuomion perusteluiden kirjoittamiseen. Poliisimiehellä ei tällaista koulutusta pääsääntöisesti ole. Tällä hetkellä osa teonkuvauksista on mielestäni suppeita ja ylimalkaisia. Näin on todennut myös Itä-Uudenmaan syyttäjän virasto antamassaan lausunnossa sakkomenettelyn laajentamiseen liittyen 119 : Sakkomääräyksessä tulee olla asianmukainen teonkuvaus. Syyttäjillä on ammattitaito tehdä se. Muiden kuin syyttäjän määräämien sakkojen teonkuvauksissa on ollut puutteita ja näin se voitaisiin estää. Tuomion perustelut ovat tärkeitä epäillyn oikeusturvan kannalta ja ovat lähtökohta muutoksenhaulle. Poliisimiehellä on haasteena perusteluiden kirjoittamisessa yksinkertaisesti uskoakseni myös ajanpuute, sillä valvontaviranomaisena poliisin tehtäväkenttä on hyvin laaja. Rikesakko- ja sakkomääräyksellä käsiteltävät asiat ovat ns. massarikoksi ja niiden lukumäärän vuoksi poliisimiehellä ei ole aikaa jäädä yhtä asiaa pitkäksi aikaa selvittämään 120. Tämä taas voi johtaa siihen, että epäillyn (ja asianomistajan) oikeusturva voi olla vaarassa. 118 Ks. Rangaistuksen konkreettisesta mittaamisesta esim. Tapani Tolvanen 2016, s Itä-Uudenmaan syyttäjän virasto, s Ks. taulukko 2 annettujen sakkojen lukumääristä.

57 43 Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on antanut ratkaisun liittyen huolellisuuteen rangaistuvaatimuksen perusteiden kirjaamisessa 121 : Vanhempi konstaapeli D on kantelun johdosta antamassaan selvityksessä kertonut, että rangaistusvaatimuksen laatimistilanteessa poliisipäivystys oli ilmoittanut lähellä tapahtuneesta mahdollisesta rattijuopumustapauksesta. D kertoo, että hän ilmeisesti tuohon ilmoitukseen keskittyneenä ja samalla valvontapaikan ohi ajaneita autoja tarkkaillessaan oli epähuomiossa jättänyt kirjaamatta ne olosuhteet, jotka vaikuttivat normaalipäiväsakkoja korkeampaan päiväsakkojen lukumäärään. Selvityksen mukaan A:lle oli kuitenkin mainittu, että "näin suuri metrimäärä päävalo-opastimeen valon vaihtuessa punaiseksi vilkkaassa kaupunkiliikenteessä voi vaikuttaa ajo-oikeuteen". Tulkitsen, että poliisi on tällä olosuhdekuvauksella pyrkinyt perustelemaan normaalipäiväsakoista ankarampaan suuntaan poikkeamista. Näitä perusteluita normaalipäiväsakoista poikkeamiselle ei ole kuitenkaan ohjeistuksen mukaisesti kirjattu rangaistusvaatimuslomakkeeseen. 4.5 Yhteenveto Merkittävä osa ratkaisuvallasta sakkomenettelyssä käsiteltävistä asioista jää poliisimiehille, eikä kuitenkaan lainoppineelle syyttäjälle. Poliisimiehillä on ensimmäinen kosketus rikkomuksesta epäiltyyn, tapahtuneeseen tekoon ja teko-olosuhteisiin, joiden perusteella poliisi tekee harkintansa. Harkittava on mm., voiko toimenpiteestä luopua kokonaan, mikä on rikosnimike, onko asia käsiteltävissä sakkomenettelyssä, jos on, niin mikä on oikea sakkolaji vai eteneekö asia kuitenkin tavanomaiseen rikosprosessiin lähtien esitutkinnasta. Vasta pitkän oikeudellisen harkinnan jälkeen asia etenee mahdollisesti syyttäjälle. Poliisimiehen ei kuitenkaan mielestäni ole mikään pakko heti antaa rikesakkomääräystä tai sakkomääräystä heti rikkomuspaikalla tiedoksi, vaan tämä olisi mahdollista antaa esimerkiksi seuraavana päivänä. Tällöin myös rikkomuksesta epäillyn on mahdollisuus antaa paremmin selvityksensä asiaan ja rikkomuksesta epäilty on ehtinyt miettiä suostumustaan asiaan. Tuomioistuimen riippumattomuus ja puolueettomuus korostuu niin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, KP-sopimuksessa kuin kansallisessa perustuslaissa. Vaikka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on hyväksynyt tuomioistuimiksi mm. lautakunta- ja toimikuntatyyppisiä viranomaisia, yhtenä edellytyksenä on edelleen riippumattomuus ja puolueetto- 121 EOAK/466/4/05 ( ), kohta 3.2

58 44 muus. Mielestäni poliisimies, eikä syyttäjä voi tuomarina toimiessaan olla täysin riippumaton ja puolueeton. Tuomiovallan antaminen syyttäjille on mielestäni kuitenkin perustellumpaa kuin poliisimiehille annettu tuomiovalta. Jo lähtökohdat toimia tuomarina ovat syyttäjillä oikeudellisen kouluksensa perusteella paremmat kuin poliisimiehellä eikä syyttäjällä ei pitäisi olla oikeudellisen koulutuksensa perusteella ongelmia tuomion oikeudellisessa argumentaatiossa sakkomenettelyssä.

59 45 5 OIKEUSTURVA SAKKOMENETTELYSSÄ 5.1 Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin Kun lopullinen tuomio annetaan tuomioistuimen ulkopuolella rikesakkomääräyksellä, sakkomääräyksellä tai rangaistusmääräyksellä, on tämä ristiriidassa perustuslain 21 :n oikeuden oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kanssa. PL 21 :n mukaan: Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin säännöksen tulkinta määräytyy Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan tulkintojen mukaan 122. Aiemmin todettiin jo, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kuitenkin katsonut, että myös muut kuin sopimusvaltioiden varsinaiseen tuomioistuin organisaation kuuluvat lainkäyttöelimet voivat tulla kysymykseen. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen laajentavan tulkinnan mukaan poliisimies ja syyttäjä voivat toimia tuomarina, ratkaisevathan ne toimivaltaansa kuuluvia lainkäyttöasioita ja noudattavat selkeästi laissa säädettyä menettelyä, mutta puolueettomuus ja riippumattomuusvaatimukset ovat edelleen mielestäni kyseenalaisia. Pellonpää ym. on todennut tuomioistuimen jäsenen aiemman kytköksen käsiteltävään asiaan tai sen osapuoliin voivan aiheuttaa ongelmia puolueettomuuteen, sama pätee myös poliisimieheen tai syyttäjään 123. Esimerkiksi poliisimiehellä voi olla sakkomääräystä kirjoittaessaan vaikeuksia olla puolueeton, jos samalle rikoksesta epäillylle on jo aiemmin kirjoitettu useita sakkomääräyksiä. Samaa koskee syyttäjää; jos syyteharkinnassa samalla syyttäjällä on ollut saman rikoksesta epäillyn juttuja, pystyykö syyttäjä tekemään harkintansa puolueettomasti? 122 Saraviita 2011, s Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin säännös löytyy Euroopan ihmisoikeussopimus (EIS, SopS 18-19/1990) 6 artiklasta sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälisen yleissopimuksen (KP-sopimus, SopS 7-8/1976) 14 artiklan 1. kappaleesta. 123 Pellonpää ym. 2012, s Pellonpää ym. toteaa, että tuomarin aikaisemmassa oikeudenkäynnissä muodostama ennakkokäsitys myöhemmässä oikeudenkäynnissä syytettyjen syyllisyydestä voi myös tosiasiallisesti heikentää puolustautumismahdollisuuksia ja vaarantaa puolueettomuuden asiaa objektiivisesti tarkasteltuna.

60 46 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan myös muut kuin tuomioistuinorganisaatioon kuuluvat tuomioistuinmaiset elimet voivat tulla kyseeseen, kunhan niiden perusteista on säädetty laissa ja ne ovat riippumattomia ja puolueettomia 124. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on tulkinnut tuomioistuimen käsitettä melko laajasti ja EIT:n mukaan olennaista on se, että lainkäyttöelimen käsittelemiin asioihin voidaan soveltaa EIS 6 artiklaa. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitetulla puolueettomuudella viitataan tuomioistuimen tai sen jäsenen asemaan yksittäisessä oikeudenkäynnissä sekä siihen, onko hän vapaa oikeudenkäyntiin vaikuttavista sidonnaisuuksista, jotka voivat vaarantaa puolueettomuuden kyseisessä oikeudenkäynnissä. Riippumattomuudella viitataan siihen, onko tuomioistuin tai sen jäsen vapaa haitallisista sidonnaisuuksista suhteessa toimeenpanovaltaa, yksittäisen oikeudenkäynnin osapuoliin tai lainsäätäjään. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 6 artikla voi tulla sovellettavaksi jo esitutkintavaiheessa, jos teko on katsottu valtionsisäisessä oikeudessa rikokseksi ja sitä koskeva menettely rikosprosessiksi 125. Sekä syyllisyyskysymyksen ratkaiseminen, että rangaistuksen määrääminen ovat EIS 6 (1) artiklan soveltamisalaan kuuluvaa rikossyytteestä päättämistä 126. Poikkeusta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin on sakkomenettelyyn liittyen hallituksen esityksessä HE 94/2009 vp perusteltu sillä, että epäillyn suostumus on keino vahvistaa oikeusturvaa. Tämän lisäksi esimerkiksi muutoksenhaun kautta voidaan puuttua tapauksiin, joissa suostumusta ei ole annettu pätevästi. Epäillyn oikeutta oikeudenmukaiseen oikeuden käyntiin turvaa se, että hänen jättäessään suostumatta rikesakkomääräyksen antamiseen asian käsittely jatkuisi tavallisessa rikosasioiden käsittelyjärjestyksessä. Tällöin esimerkiksi virallinen syyttäjä voisi tehdä syyttämättäjättämispäätöksen viemättä asiaa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Muita oikeusturvan vahvistamiskeinoja ovat ne seikat, että muutoksenhaku, väärälle henkilölle annetun määräyksen poistaminen sekä kirjoitus- ja laskuvirheen korjaaminen koskevat sekä rikesakko- että rangaistusmääräysmenettelyä. 127 Muutoksen- 124 Pellonpää ym. 2012, s Pellonpää ym. 2012, s Pellonpää ym. 2012, s HE 94/2009 vp. s. 13.

61 47 haku, väärälle henkilölle annetun määräyksen poistaminen ja virheen korjaaminen koskevat sekä rikesakko- että sakkomääräysmenettelyä (SRML 34 ja 37 ). Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 7/2010 tuonut esille sen, että runsaslukuisten rikkomusten perusteellinen käsitteleminen tuomioistuimissa vaarantaisi perustuslain 21 :n 1 momentin mukaista oikeutta saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Kuitenkin perustuslakivaliokunta toteaa, että on olennaista, että rikkomuksesta epäilty tai asianomistaja, joka ei anna suostumustaan summaariseen menettelyyn, saa asian tavalliseen rikosasian käsittelyyn tuomioistuimessa. 128 Tämä on mielestäni hieman hämmentävää. Ensin halutaan, että tuomiovallan jakamiseen tuomioistuimen ulkopuolelle suhtauduttaisiin pidättäytyvästi. Sitä kuitenkin puolletaan sillä, runsaslukuisten rikkomusten perusteellinen käsittely olisi perustuslain vastaista, sillä asioita ei saataisi tuomioistuimen käsittelyyn ilman aiheetonta viivytystä. Tämän jälkeen todetaan sittenkin, että suostumuksen jättäminen antamatta antaa oikeuden asian käsittelyyn tuomioistuimessa. Eli ensin pieniä asioita ei haluta tukkimaan tuomioistuimia, mutta kun on huomattu perustuslain vastaisuus, tämä on täytynyt paikata oikeudella jättää suostumus antamatta. Vaikka poliisimiehen antamat tuomiot ovat suhteellisen pienistä rikkeistä verrattuna siihen, mistä tuomioita annetaan (tai jätetään antamatta) tuomioistuimissa, on perustuslain mukainen jokaisen oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin rajoitettu. Näin on mielestäni, vaikka suostumuksien tarkoituksena on ollut poistaa perustuslaillisia ongelmia. Perustuslakivaliokunta perustelee oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin rajoitetta sillä, PL 21.1 :n mukainen säännös ei estä vähäisiä poikkeuksia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, kunhan ne eivät muuta oikeusturvatakeiden asemaa pääsääntönä eivätkä vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin 129. Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja yhdenvertaisuus lain edessä ovat yksilön kannalta tärkeitä perusoikeuksia muita perusoikeuksia väheksymättä. Kuitenkin lainsäätäjä on katsonut, että näitä perusoikeuksia voidaan rajoittaa sakkomenettelyssä. Perusoikeuksien rajoittamisedellytyksiä ovat lailla säätämisen vaatimus, täsmällisyys ja tarkkarajaisuus, rajoi- 128 PeVL 7/2010 vp, s PeVL 7/2010 vp, s Perustuslakivaliokunta toteaa myös, että EIS 6 artiklan 1 kappaleen pääsääntöön on hyväksytty pitkällekin meneviä poikkeuksia.

62 48 tusperusteen hyväksyttävyysvaatimus, ydinalueen koskemattomuuden vaatimus, suhteellisuusvaatimus, oikeusturvavaatimus ja ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisen vaatimus 130. Lailla säätämisen vaatimuksen edellytys toteutuu sakkomenettelylain kohdalla, sillä sakkomenettelystä on säädetty lain tasolla. Viljanen Veli-Pekka on esitellyt lailla säätämisen tason ulottuvuuksia, joista kaksi koskettavat poliisimiestä sekä syyttäjää 131 : - Tuomioistuin tai muu viranomainen ei saa soveltaa perusoikeuden rajoituksen sisältävää lakia alemmanasteista säännöstä. - Perusoikeutta ei saa rajoittaa, ellei rajoituksesta/rajoitusvaltuudesta ole säädetty laissa. 5.2 Epäillyn ja asianomistajan suostumukset Epäillyn suostumus. Sakkolain voimaantulon myötä sakkomenettelyssä on otettu käyttöön epäillyn suostumus, josta säädetään SRML 4 :ssä. Epäillyn suostumus on otettu käyttöön kuten ensimmäisessä rangaistusmääräyslaissa vuodelta Tästä menettelystä luovuttiin pian vuonna 1934, sillä rangaistusmääräysmenettelyä oli käytetty tarkoitettua harvemmin, koska rikkomuksesta epäillyt harvoin pyrkivät myötävaikuttamaan asian nopeaa ratkaisemista. 132 Rikkomuksesta epäillyn tulee tunnustaa teko, jolla epäilty ilmoittaa menetelleensä vaatimuksessa tai määräyksessä ilmenevällä tavalla. Epäillyn ei kuitenkaan tarvitse olla samaa mieltä teon rikosoikeudellisesta arvioinnista. Kun epäilty luopuu oikeudesta suulliseen käsittelyyn, epäilty suostuu asian käsittelyyn ja ratkaisemiin kirjallisesti ilman suullista oikeudenkäyntiä. Määrättävän seuraamuksen hyväksyminen tarkoittaa sitä, epäilty hyväksyy vaatimuksen tai määräyksen mukaisen seuraamuksen kokonaisuudessaan, mutta voi pyytää päiväsakon rahamäärän määräytymisperusteen muuttamista. 133 Rikkomuksesta epäilty voi antaa suostumuksensa jälkikäteen vielä maksamalla sakon SRML 4.4 :n mu- 130 PeVM 25/1994 vp, s. 5. Ks. lisää perusoikeuksien rajoittamisedellytyksistä Viljanen, Veli-Pekka 2001, s sekä Saraviita 2005, s Viljanen, Veli-Pekka 2001, s HE 63/1993 vp, kohta 2.1. Ks. myös Viljanen Pekka 2013, s Viljanen Pekka esittää kysymyksen siitä, että tulevatko ongelmat uuden sakkolain suostumuksien kanssa olemaan samanlaiset kuin ensimmäisessä rangaistusmääräyslaissa. Epäillyn suostumus käsittää neljä elementtiä ja on vaara, että melkoinen määrä vähäisiä rikosasioita siirtyy tuomioistuinten käsiteltäväksi. Aiemmin epäillyn kiistäessä rikkomuksen, se ei ollut este asian käsittelyyn rikesakkomenettelyssä tai rangaistusmääräysmenettelyssä. Ks. myös Oikeusministeriö 2008, s. 20 ja 31. Valtionvarainministeriö toteaa, että riskinä on se, että sakotettava kieltäytyisi antamasta suostumusta varmuuden vuoksi ja näin ollen tarpeettoman moni asia siirtyisi normaaliin rikosasian käsittelymenettelyyn, mikä voi jopa lisätä oikeuslaitoksen työmäärää. Suomen Syyttäjäyhdistys ry tuo esille sen, että uudistuksen mukana tuoma edellytys epäillyn antamasta suostumuksesta menettelyn käyttämiseen saattaa arvaamattomalla tavalla lisätä paitsi syyttäjien myös poliisien ja tuomioistuimien työmäärää. 133 HE 94/2009 vp, s Ks. kuvio 8.

63 49 kaisesti 30 päivän kuluessa rangaistusvaatimuksen tiedoksiantamisesta 134. Viljanen Pekka on tuonut esille ongelmia suostumuksen suhteen. Rikkomuksesta epäilty ei välttämättä kykene rikkomuksen tekopaikalla arvioimaan kaikki asiaan liittyviä seikkoja ja voi jättää suostumuksen antamatta kaiken varalta. On mahdollista, että maksaminen unohtuu, vaikka rangaistusvaatimuksen saanut henkilö on tarkoittanut maksaa sen 30 päivän kuluessa. Rikkomuksesta epäilty voi joutua oikeudenkäyntiin, jota hän ei edes itse halua. 135 Tämä ei toteuta lainsäätäjän tarkoitusta antaa tuomioistuimille mahdollisuus keskittyä ydintehtäviinsä. Asianomistajan suostumus. Sakkolain 5 :n mukaan asian käsitteleminen sakkolain mukaisessa menettelyssä edellyttää asianomistajan suostumusta ja tämän tiedustelemisen yhteydessä asianomistajalle on selostettava suostumuksen merkitys. Asianomistaja antaa suostumuksensa sakkolain 4 :n 2 momentin mukaisesti sakkovaatimuksen, sakkomääräyksen, rikesakkomääräyksen tai rangaistusvaatimuksen antavalle tai muulle esitutkintaa suorittavalle virkamiehelle taikka viralliselle syyttäjälle. Suostumuksen vastaanottavan virkamiehen on pyrittävä varmistumaan siitä, että asianomistaja ymmärtää suostumuksen merkityksen. Asianomistaja voi peruuttaa suostumuksensa ennen kuin asia on ratkaistu ja siitä on ilmoitettava kirjallisesti sakkolain 3 :n 2 momentissa tarkoitettuun syyttäjän kansliaan. Epäillyn suostumuksella on suuri merkitys hänen oikeusturvaansa liittyen sekä sakotusmenettelyn kulkuun yleisesti. Näin on myös asianomistajan suostumuksen kohdalla, mikäli asianomistaja ei suostu asian käsittelemiseen sakkomenettelyssä, asia siirtyy tavalliseen rikosprosessiin. Tästä seuraa suppea esitutkinta ja rangaistusvaatimus. Epäillyn suostumukseen kuuluvat teon tunnustaminen, seuraamuksen hyväksyminen, luopuminen oikeudesta suulliseen käsittelyyn ja suostuminen asian käsittelyyn sakkomenettelyssä. Poliisimiehen on selitettävä epäillylle suostumuksen merkitys, sillä muutoksenhaussa voidaan joutua arvioimaan sitä, onko epäilty antanut pätevästi suostumuksensa. 136 Myös perustuslakivaliokunnan mukaan virkamiehen on pyrittävä varmistumaan siitä, että epäilty ja asianomistaja ymmärtää suostumuksen merkityksen ennen sen antamista ja suostumuksen 134 Myös HE 94/2009 vp, s Suostumus voidaan antaa muutoinkin kuin kuulustelun yhteydessä, esimerkiksi maksamalla sakko 30 päivän määräajassa. 135 Viljanen Pekka DL 2015, s HE 94/2009 vp, s. 31; SRML 4.

64 50 aitouteen ja vapaaehtoisuuteen sekä nimenomaisuuteen on kiinnitettävä erityistä huomiota, kun kysymys on oikeusturvasta rangaistusta määrättäessä ja rikosoikeudenkäynnistä luopumisesta 137. Miten voidaan käytännössä olla täysin varmoja siitä, että epäilty ja asianomistaja ovat ymmärtäneet suostumuksen merkityksen? Mielestäni aivan täysin ei mitenkään. Tilanne, jossa rikesakko- tai sakkomääräys annetaan, voi olla hämmentävä ja sekava, jolloin epäilty ja/tai asianomistaja voivat suostua sakkomenettelyyn, mutta jälkeenpäin he voivat tulla toisiin aatoksiin. Käytännön ongelmana on myös se fakta, että poliisimiehellä ei ole aikaa työstää yhtä asiaa loputtomasti. Teon tunnustaminen Epäilty myöntää menetelleensä vaatimuksessa ilmenevällä tavalla, mutta ei tarvitse olla samaa mieltä teon rikosoikeudellises-ta arvioinnista. Luopuminen suullisesta käsittelystä Epälty suostuu siihen, että asia ratkaistaan kirjallisesti ilman suullista oikeudenkäyntiä Menettelyyn suostuminen Epälty suostuu asian ratkaisemiseen sakkomenettelyssä, asia ratkaistaan tuomioistuimen ulkopuolella Määrättävän seuraamuksen hyväksyminen Epäilty hyväksyy määrättävän seuraamuksen, ml. rikosuhrimaksu ja menettämisseuraamus Sakkolain mukainen menettely Kuvio 8. Epäillyn suostumukset sakkolain mukaisessa menettelyssä. Näiden suostumuksien lisäksi epäilty voi esittää tyytymättömyytensä päiväsakon rahamäärän määräytymisperusteeseen. SRML 8.4 :n mukaan jos rikkomuksesta epäilty pyytää päiväsakon rahamäärän määräytymisperusteen muuttamista, siitä on tehtävä merkintä vaatimukseen. Pyyntöön tulisi merkitä myös ne seikat, joihin pyyntö perustuu, jotta syyttäjä voi tarvittaessa alentaa SRML 28 :n perusteella päiväsakon rahamäärää, vaikka epäilty ei toimittaisi sitä koskevaa selvitystä 138. Viljanen Pekka on esittänyt asiasta tärkeän huomion, 137 PeVL 7/2010 vp, s HE 94/2009 vp. s. 36, ks. myös s. 41. SRML 28 :n mukaan virallinen syyttäjä saa rangaistusmääräyksessä määrätä omasta aloitteestaan tai 25 :ssä tarkoitetun selvityksen perusteella sakkorangaistuksen sakkovaatimuksessa tai rangaistusvaatimuksessa vaadittua lievemmäksi, jos syyttäjä katsoo rikkomuksen tai vastaajan maksukyvyn sitä edellyttävän.