U 41/2009 vp. (tullitietojärjestelmä) Hallinto- ja kuntaministeri Mari Kiviniemi

Transkriptio

1 U 41/2009 vp Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston päätökseksi tietotekniikan käytöstä tullialalla (tullitietojärjestelmä) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään Eduskunnalle Ranskan tasavallan 14 päivänä marraskuuta 2008 tekemä ehdotus neuvoston päätökseksi tietotekniikan käytöstä tullialalla (asiakirja 5903/3/09) sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 20 päivänä toukokuuta 2009 Hallinto- ja kuntaministeri Mari Kiviniemi Neuvotteleva virkamies Ismo Mäenpää

2 2 U 41/2009 vp VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2008/ RANSKAN TASAVALLAN EHDOTUS NEUVOSTON PÄÄTÖKSEKSI TIETOTEKNII- KAN KÄYTÖSTÄ TULLIALALLA 1 Ehdotuksen tausta ja tavoitteet Ranska on tehnyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 30 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan nojalla ehdotuksen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella vuonna 1995 tehdyn tietotekniikan käyttöä tullialalla koskevan yleissopimuksen (tullitietojärjestelmäyleissopimus) (VL C 316/95 s. 33) muuttamisesta neuvoston päätökseksi. Samalla on ehdotettu tehtäväksi myös sisältöä koskevia muutoksia. Aloite on julkaistu EU:n virallisessa lehdessä 5 päivänä helmikuuta Ranska ei ollut lainkaan konsultoinut valmistelussaan neuvoston pääsihteeristöä, jonka oikeuspalvelu ilmoitti heti aloitteen esittelyn jälkeen, että siinä on runsaasti merkittäviä tietosuojaa koskevia oikeudellisia ongelmia. Ehdotuksesta on saatu uusi versio, jonka tietosuojaa koskevan luvun oikeuspalvelu on kirjoittanut lähes kokonaan uusiksi. Euroopan unionin tullitietojärjestelmä on kokonaisuus, joka on oikeudellisesti perustettu kahdella instrumentilla; jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvilta osin (unionin III pilari) nyt muutettavaksi ehdotetulla yleissopimuksella ja yhteisön toimivaltaan (I pilari) kuuluvilta osin neuvoston asetuksella (EY) 515/97. Yleissopimus koskee tietojärjestelmän käyttämistä vakavien kansallista tullilainsäädäntöä rikkovien rikkomusten torjumiseen ja asetus tietojärjestelmän käyttämistä yhteisön tullilainsäädännön rikkomusten torjumiseen. Neuvoston asetusta 515/97 on muutettu neuvoston asetuksella (EY) 766/08. Merkittävä osa Ranskan ehdottamista sisältömuutoksista on perusteltavissa tarpeella tehdä yleissopimukseen asetuksen 766/08 sisältämät muutokset, jotta molemmat tullitietojärjestelmän perustavat instrumentit olisivat jälleen soveltumisalaltaan saman laajuiset ja teknisesti mahdollisimman identtiset. Oikeudellisen instrumentin vaihtaminen suoraan sovellettavaksi neuvoston päätökseksi nopeuttaisi merkittävästi säädöksen voimaan tuloa, koska sitä ei tarvitsisi yleissopimuksen tavoin hyväksyä kansallisin menettelyin jäsenmaissa. 2 Nykytila Kolmannen pilarin tullitietojärjestelmä käsittää nykyisin kaksi eri rekisteriä; alkuperäisen tullitietojärjestelmän ja tutkintatietokannan (FIDE), joka perustettiin tullitietojärjestelmäyleissopimukseen lisätyllä pöytäkirjalla (VL L 139/2003 s. 1). Vastaava yhteisölainsäädännön mukainen tutkintatietokanta perustettiin edellä sanotulla neuvoston asetuksella 766/08. Alkuperäisen tullitietojärjestelmän tarkoituksena on luoda tietojenvälitysjärjestelmä, jonka avulla tullilaitokset voivat nopeasti toimittaa virka-apupyynnön yhdellä kertaa kaikille EU:n jäsenvaltioiden tullilaitoksille. Järjestelmään tallennetaan tiedot henkilöstä tai yrityksestä, joihin tallentaja haluaa jäsenmaiden tullilaitosten kohdistavan valvonta- ja tarkastustoimenpiteitä. Henkilötietojen tallentamisen edellytyksenä on, että etenkin henkilön aikaisemman lainvastaisen toiminnan perusteella on todellista aihetta epäillä, että hän on toteuttanut taikka toteuttaa parhaillaan tai vastaisuudessa vakavia kansallisen tullilainsäädännön vastaisia toimia. Kansallisella tullilainsäädännöllä tarkoitetaan tavaroiden liikkuvuutta koskevia kansallisesti säädettyjä kieltoja ja rajoituksia sekä huumausaineiden laittomasta kaupasta saatujen varojen pesua koskevaa lainsäädäntöä. Tietoja saa tallentaa ainoastaan havainnointia ja ilmoittamista, hienovaraista tarkkailua ja erityistarkastuksia varten. Tietojen tallentaminen rekisteriin ei edellytä, että tiedot tallentavassa maassa asiassa olisi kyse rikostutkinnasta eikä yhteistyössä ole kyse oikeusavusta. Toimenpidepyynnön toteuttamiseksi kyseeseen tulevat vain toimenpiteet, joita tulliviranomaiset voisivat toimivaltansa puitteissa toteuttaa vaikka mitään pyyntöä ei olisi tehtykään. Tullitietojärjestelmässä ole-

3 U 41/2009 vp 3 vat tiedot auttavat tarkastusten kohdentamisessa. FIDE-tietokanta puolestaan on ns. viitetietokanta, jonka avulla tullirikoksen tutkinnan käynnistävän maan viranomaiset voivat tarkistaa onko epäilty parhaillaan tai aiemmin ollut tullirikostutkinnan kohteena jossakin toisessa jäsenmaassa. Ryhtyessään tullirikoksen tutkintaan, kyseinen viranomainen tallentaa FIDE-tietokantaan epäilyn kohteena olevasta tunnistetiedot, mutta ei mitään tietoa tutkinnan sisällöstä. Rekisteristä käy ilmi myös keneltä kyseisessä maassa voi saada lisätietoja asiasta. Havainnon perusteella osataan kyseisestä jäsenmaasta pyytää muiden sopimusinstrumenttien perusteella hallinnollista tai oikeudellista apua ja tarvittaessa ryhtyä koordinoimaan eri jäsenmaissa yhtä aikaan tehtävää rikostutkintaa. 3 Ehdotuksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö Tullitietojärjestelmän perustava yleissopimus ehdotetaan muutettavaksi neuvoston päätökseksi. Yleissopimusta on jo aiemmin muutettu kolmella lisäpöytäkirjalla. Näistä kaksi integroitaisiin neuvoston päätökseen. Kolmatta eli pöytäkirjaa yhteisön tuomioistuimen toimivallasta tulkita yleissopimusta ei ole tarpeellista sisällyttää neuvoston päätökseen, koska yhteisön tuomioistuimen toimivalta tulkita neuvoston päätöstä tulee jo suoraan perustamissopimuksesta. Instrumentin vaihtamisen vuoksi on tehtävä myös teknisiä muutoksia yleissopimuksen tekstiin. Yleissopimus lakkaisi olemassa voimassa kun neuvoston päätös tulisi voimaan. Lukumäärältään suurin osa muutosehdotuksista pohjautuu säädöksen yhdenmukaistamiseen muutetun I pilarin asetuksen kanssa, säädöstyypin muuttamiseen ja siihen, että tietosuojan osalta tarvitaan viittauksia neuvoston puitepäätökseen rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta (tietosuojapuitepäätös) (VL L 350/08 s.60), jota ei ollut olemassa silloin kun yleissopimuksesta päätettiin. Tullitietojärjestelmän käytön kannalta merkittävimmät sisältömuutokset olisivat Euroopan poliisiviraston (Europolin) ja Euroopan syyttäjäviraston (Eurojust) oikeuttaminen tietojen saamiseen tullitietojärjestelmästä. Neuvoston asetus ei sisällä tällaista EUvirastojen pääsyä I pilarin tullitietojärjestelmän tietoihin. Merkittävin neuvoston asetuksen 515/97 muuttamisesta johdettu muutosehdotus on tullitietojärjestelmän tietojen käyttöalan laajentaminen operatiiviseen ja mahdollisesti strategiseen analyysiin. Artiklaan 5, jossa sanotaan mihin tarkoituksiin tietoja saa tallentaa, ehdotetaan lisättäväksi, että tietoja saisi tallentaa myös operatiivista ja strategista analyysia varten, mikä siis vastaisi I pilarin asetukseen jo tehtyä muutosta. Analyysitarkoituksessa henkilötietoja saisivat käsitellä vain nimetyt analyytikot. Ehdotuksen 11 artiklan mukaan Europolilla olisi toimeksiantonsa rajoissa pääsy tullitietojärjestelmään tallennettuihin tietoihin ja oikeus tehdä niihin suoraan kohdistuvia hakuja. Haun kautta saatujen tietojen käyttämiseen Europolin tulisi saada asianomaisen jäsenvaltion lupa, mikä olisi linjassa sen kanssa, että tietojen toimittaminen Europolille on jäsenmaille vapaaehtoista. Europol ei saisi siirtää tullitietojärjestelmän tietoja omiin tietojärjestelmiinsä eikä se saisi ladata tai muutoin jäljentää mitään tullitietojärjestelmän osaa. Kolmansille maille ja -osapuolille Europol saisi luovuttaa tietoja vain jäsenvaltion suostumuksella. Jos suostumus annetaan, sovelletaan tietojen käsittelyyn Europolin perustamisesta tehtyä neuvoston päätöstä Yleissopimuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan tullitietojärjestelmän tietoja voidaan käyttää ainoastaan tarkkailua ja ilmoittamista, hienovaraista valvontaa tai erityistarkastuksia varten. Neuvoston päätöksessä artiklaan 5 lisättäisiin tietojen käyttötarkoituksiin myös strateginen ja operatiivinen analyysi, mikä kuuluu Europolin tehtäviin. Artikla 12 koskee Eurojustin kansallisen jäsenen ja hänen avustajansa oikeutta päästä ja tehdä hakuja tullitietojärjestelmiin. Eurojustin perustamista koskevan päätöksen säännöksiä tietosuojasta ja tietojen luvattomasta tai virheellisestä käsittelystä tulisi noudattaa. Myöskään Eurojustissa ei saataisi siirtää tietoja sen omiin rekistereihin. Artiklaan 30, jossa säädettäisiin kustannusten jakaantumisesta jäsenmaiden ja yhteisön

4 4 U 41/2009 vp kesken, ehdotetaan muutosta, jonka mukaan toisin kuin nykyisin, yhteisö vastaisi tullitietojärjestelmän käyttämisestä jäsenmaissa aiheutuvista kustannuksista. 4 Ehdotuksen kansallinen käsittely Asian valmisteluun ovat osallistuneet valtiovarainministeriö ja Tullihallitus. Asiaa on käsitelty myös EU-jaosto 7:n kirjallisessa menettelyssä. 5 Asian käsittely Euroopan unionin toimielimissä Ehdotusta käsitellään neuvoston tulliyhteistyöryhmässä. Ehdotus on annettu Euroopan Parlamentille lausunnon antamista varten. Neuvoston oikeuspalvelu on muokannut alkuperäistä ehdotusta merkittävästi. Se on mm. kirjoittanut tietosuojaa koskevan luvun lähes kokonaan uudestaan. Euroopan tietosuojaviranomainen on lausunnossaan katsonut, että oikeuspalvelunkin kirjoittamia tietosuojasäännöksiä tulisi vielä tarkistaa. Se katsoo myös, että sille tulisi luoda samanlainen asema tietosuojan valvojana kuin asetuksessa 766/2008 on säädetty I pilarin tietojärjestelmän osalta. 6 Ehdotuksen vaikutukset Ehdotetut muutokset laajentaisivat tietojärjestelmän käyttöalaa. Nykyiset käyttäjät voisivat käyttää tietoja uudenlaisiin tarkoituksiin eli operatiiviseen ja strategiseen analyysiin. Lisäksi käyttäjien piiri laajenisi jos Europol ja Eurojust saisivat pääsyn rekistereihin. Muutoksilla tavoitellaan tehokkaampaa tullirikosten torjuntaa koko EU:n alueella. 7 Vaikutukset Suomen lainsäädäntöön Tullilain (1466/1994) 23 b :ssä (1104/1998) on tarkentavia säännöksiä tietojen tallentamisesta tullitietojärjestään ja siitä saatujen tietojen käyttämisestä. Yleissopimuksen 2 artiklan 2 kohdan mukaan tullitietojärjestelmän tarkoituksena on auttaa vakavien kansallista lainsäädäntöä rikkovien toimien estämisessä, tutkinnassa ja syytetoimissa. Tullilain 23 b :ssä on määritetty vakaviksi lainsäädäntöä rikkoviksi toimiksi teot, joista voi seurata vankeutta. Neuvoston päätösluonnos ei aiheuttaisi tältä osin muutosta vaan vakavan rikkomuksen määrittäminen jäisi edelleen kansallisessa lainsäädännössä tehtäväksi. 8 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto kannattaa tullitietojärjestelmäyleissopimuksen korvaamista neuvoston päätöksellä. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan neuvoston päätös on tähän tarkoitukseen oikea oikeudellinen väline, sillä tarkoituksena ei ole lähentää jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Menettely on samanlainen kuin Europolin perustamista koskeneen yleissopimuksen muuttamisessa neuvoston päätökseksi. Sitä tarvitaanko kansainvälisen sopimuksen voimassaolon lakkauttamiseen päätöksen lisäksi muitakin toimenpiteitä ja missä vaiheessa niitä pitäisi tehdä, tulee vielä tarkastella mm. perustuslakivaliokunnan lausunnon PeVL 32/2006 vp. valossa. Muutokset, joilla yhdenmukaistetaan III pilarin instrumenttia neuvoston asetusta 515/97 muuttavan asetuksen 766/08 mukaiseksi, ovat tarpeellisia ja hyväksyttävissä, kunhan varmistetaan yhteensopivuus muiden III pilarin instrumenttien, varsinkin tietosuojapuitepäätöksen kanssa. Valtioneuvosto katsoo, että Euroopan tietosuojavaltuutetun asemasta tietosuojan valvojana pitää säätää siten kuin on säädetty I pilarin tietojärjestelmän osalta ja soveltuvin osin tulisi noudattaa muiden vastaavanlaisten yhteisten rekisterien valvontamenettelyjä. Valtioneuvosto kannattaa lähtökohtaisesti tullitietojärjestelmäyleissopimuksen rekisterien avaamista Europolille ja Eurojustille niiden tehtävien ja toimivallan puitteissa. Koska tutkintatietokantaan eli FIDE-rekisteriin tallennetaan tietoja rikostutkinnan kohteena olevista tai jo tuomituista henkilöistä, kuuluu tällaisen tiedon hyödyntäminen molempien virastojen toimivaltaan. Jos Europolille ja Eurojustille halutaan antaa pääsy alkuperäiseen tullitietojärjestelmään, tulee ottaa huomioon, että konvention artiklan 5 kohdan 1 mukaan tietoja tallennetaan tietojärjestel-

5 U 41/2009 vp 5 mään vain tarkkailua, ilmoittamista, hienovaraista valvontaa tai erityistarkastuksia varten. Kummallekaan sanotulle virastolle ei kuulu tällaisia tehtäviä. Neuvoston päätökseen kuitenkin ehdotetaan artiklaan 5 lisättäväksi, että tietoja tallennetaan myös operatiivista ja strategista analyysia varten. Europolilla on tällaisia tehtäviä, mutta sellaista lisäystä ei ole esitetty, että tietoja tallennettaisiin Eurojustin tehtäviin kuuluvia toimenpiteitä varten. Eurojustin rekisteriin pääsy näyttäisi edellyttävän, että 5 artiklaan tulisi voida lisätä tullitietojärjestelmän luonteen mukainen sellainen tietojen käyttämismuoto, joka kuuluu Eurojustin tehtäviin. Samalla tulee kuitenkin ottaa huomioon Eurojustin tehtävät ja tavoitteet ja kuinka niihin suhteutuu se, että tietojen tallentaminen tullitietojärjestelmään ei edellytä, että rekisteröityä epäiltäisiin tehdystä rikoksesta, ei edes sitä, että rikoksen olisi havaittu tapahtuneen. Jos tullitietojärjestelmään talletetussa tapauksessa on jäsenvaltiossa käynnissä myös rikostutkinta, tulisi asiasta olla tallennettu tieto myös FIDE-rekisteriin, johon pääsyn järjestäminen Eurojustille siis selvästi olisi perusteltua. Kustannustenjakoa koskevaa muutosta ja sen vaikutuksia on vielä tarkasteltava. Sille, että nykyisin jäsenvaltioiden vastuulla olevat kustannukset siirrettäisiin yhteisön kustannettaviksi, ei ole esitetty perusteluja. Epäselvää on myös se kuinka jäsenvaltiot selvittäisivät kustannuksensa ja millä tavoin ne veloitettaisiin. Valtioneuvosto katsoo myös, että neuvoston päätös ei saa, siltä osin kuin on kyse yhdenmukaisuuden tarpeesta, poiketa merkittävästi I pilarin säännöstöstä. Mikäli näin jouduttaisiin tekemään, tulee harkita olisiko syytä tarkistaa myös I pilarin tietojärjestelmän perustavaa säädöspohjaa ja ottaa menettelytavassa huomioon, että tulevaisuudessa EU:ssa ei mahdollisesti enää olisi nykyisen kaltaista pilarijakoa.