U 32/1999 vp. yleissopimukseksi, joka koskee atk-järjestelmän perustamista tullitarkoituksiin Euroopan unionin jäsenvaltioissa.

Transkriptio

1 U 32/1999 vp Valtioneuvoston khjelmä eduskunnalle ehdotukseksi neuvoston säädökseksi (Atk-jäijestelmän perustaminen tullitarkoituksiin Euroopan unionin jäsenvaltioissa) Valtiopäiväjärjestyksen 54 b :n mukaisesti lähetetään Eduskunnalle Euroopan unionisopimuksen 34 artiklaan perustuva ehdotus yleissopimukseksi, joka koskee atk-järjestelmän perustamista tullitarkoituksiin Euroopan unionin jäsenvaltioissa. Helsingissä 30 päivänä syyskuuta 1999 Ministeri Suvi-Anne Siimes Ylitarkastaja Ismo Mäenpää A

2 2 U 32/1999 vp VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/240898/0578) EHDOTUS YLEISSOPIMUKSEKSI ATK-JÄRJESTELMÄN PERUSTAMISESTA TULLITARKOITUKSIIN 1. Yleistä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklan perusteella on tehty ehdotus yleissopimuksesta, joka koskee Euroopan unionin jäsenvaltioiden automaattisen tutkintarekisterin perustamista tullitarkoituksiin (9260/99 Enfocustom 32). Ehdotusta ei kuitenkaan vielä ole Amsterdamin sopimuksen säännösten edellyttämällä tavalla julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä, joten ehdotus ei vielä ole virallinen. Tietojärjestelmän tarkoituksena on parantaa tullirikostutkinnan yhteydessä tehtävää tullihallintojen yhteistyötä. Rekisteriin talletettaisiin rikoksiin syy llistyneistä yksilöintitiedot, jolloin jäsenmaiden tullihallinnot saisivat tehokkaasti tiedon siitä, että samaa epäiltyä koskevia tutkimuksia on tehty tai parasta aikaa tehdään jossakin toisessa jäsenmaassa. Tällöin osattaisiin muiden tulliyhteistyötä koskevien sopimusinstrumenttien mukaisesti tehdä virka-apupyyntö lisätiedon saamiseksi. Asia on ollut esillä Euroopan unionin neuvoston alaisessa tulliyhteistyöryhmässä ja asian käsittely on vielä hyvin alkuvaiheessa. Hanke sinänsä on saanut laajaa kannatusta. Jäsenvaltiot ovat kuitenkin esittäneet erilaisia mielipiteitä siitä, tulisiko tietojärjestelmästä tehdä erillinen yleissopimus vai liitepöytäkirja tietotekniikan käytöstä tullialalla tehtyyn yleissopimukseen (TTJ-yleissopimus) (EYVL 95/C 316/ ). Tämä kysymys on tarkoitus saattaa art 36 komitean käsiteltäväksi kuluvan vuoden syksyllä. Käsittelyä varten on laadittu asiakirja 10520/99 ENFOCUSTOM Nykytila Rajat ylittävän rikollisuuden torjunnan merkitys on jatkuvasti kasvanut, kun järjestelmällisten tullitarkastusten poistumisen myötä tavaraliikenne on vapautunut. Euroopan komission laatimassa yhteisön taloudellisten etujen suojelemista koskevassa vuoden 1996 vuosikertomuksessa todettiin, että organisoidusti toimivat rikolliset käyttävät hyvin erilaisia keinoja eivätkä toimi tietystä maasta käsin vaan muuttavat jatkuvasti toiminta-aluettaan. Valtioiden rajat eivät estä millään tavoin rikollisjärjestöjen toimintaa vaan nämä rikolliset käyttävät koko Euroopan unionin aluetta rikolliseen toimintaansa. Vuosikertomuksessa todetaan lopuksi, että kansainvälisen rikollisuuden torjuntaan tarvitaan kaikkien eurooppalaisten tullihallintojen kaikkia käytettävissä olevia tietoja ja niiden vertailua. Tietojen saamiseksi tulee tietää, mistä niitä voi pyytää. Tullirikostutkinnan yhteydessä osataan tietoja pyytää vain maista, joihin tutkittavana oleva yksittäinen rikos liittyy. Varsinkin järjestäytyneen rikollisuuden osalta on tärkeää saada kokonaiskuva rikollisesta toiminnasta. Monissa jäsenvaltioissa on olemassa kansalliset rekisterijärjestelmät, joiden avulla rikoksia tutkivat viranomaiset voivat hyvin lyhyessä ajassa tarkistaa, onko jokin muu viranomainen jo pannut vireille tai suorittanut tutkimuksia määrätyn henkilön tai yrityksen osalta. Euroopan laajuista, tullirikoksia koskevaa atk-järjestelmää ei sen sijaan ole olemassa. TTJ-yleissopimuksen säännökset eivät nykyisessä muodossaan sovellu tähän tarkoitukseen, koska mainitun yleissopimuksen mukaan tietoja saa tallettaa vain konkreettisten valvontatoimien suorittamista varten, kuten esimerkiksi tarkkailua ja tarkastuksia varten. TTJ:ään talletettuja tietoja säilytetään vain niin kauan kuin on tarpeen sen tarkoituksen toteuttamiseksi, jota varten tiedot talletettiin. Tietojärjestelmä olisi mahdollisesti osittain päällekkäinen ns. Europol -rekisterin kanssa. Myös tuohon rekisteriin talletetaan tietoja henkilöistä, jotka ovat syyllistyneet rikoksiin; myös tiettyihin tullirikoksiin kuten huumausainerikoksiin. Verorikokset eivät kuulu Europolin toimivaltaan, joten tältä osin ei päällekkäisyyttä syntyisi. Saman rikoksen perusteella henkilö voisi mahdollisesti tulla rekisteröidyksi myös ns. Schengenin sopimuksen tietojärjestelmään.

3 U 32/1999 vp 3 3. Ehdotukseen liittyviä määritelmiä ja ehdotuksen pääasiallinen sisältö Ehdotettu yleissopimus sisältää 25 artiklaa ja se olisi täysin itsenäinen instrumentti, joka toimisi tullirikostutkinnan apuvälineenä. Sen sisältämät tietosuojaa koskevat artiklat vastaisivat suurelta osin usean jäsenvaltion jo ratifioimaa TTJ-yleissopimuksen määräyksiä. Ehdotetun yleissopimuksen artiklat 2, 3 ja 4 sisältävät ne määräykset, jotka koskevat tietojärjestelmän perustamista, toimintaa ja käyttöä Määritelmiä Määritelmät noudattaisivat tullihallintojen keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä tehdyn yleissopimuksen (Napoli II yleissopimus) (EYVL 98/C 24/ ) sanamuotoja. Kansallisella tullilainsäädännöllä (1 artikla 1 alakohta) tarkoitettaisiin jäsenvaltion lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joiden soveltaminen kuuluu kokonaisuudessaan tai osittain jäsenvaltion tullihallinnon toimivaltaan ja jotka koskevat sellaisten tavaroiden liikkuvuutta rajojen yli, joihin kohdistuu erityisesti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 30 ja 296 artiklassa tarkoitettuja kielto-, rajoitus- tai valvontatoimenpiteitä. Kansallinen lainsäädäntö pitäisi sisällään myös yhdenmukaistamattomat valmisteverot. Yhteisön tullilainsäädännöllä (1 artikla 2 alakohta) tarkoitettaisiin kaikkia yhteisön säännöksiä ja niiden soveltamista koskevia säännöksiä, jotka koskevat jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisessä kaupassa sekä jäsenvaltioiden välisessä kaupassa liikkuvien tavaroiden tuontia, vientiä, kauttakulkua ja alueella oloa, kun on kyse tavaroista, joilla ei ole Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua yhteisöasemaa, tai tavaroista, joiden yhteisöaseman vahvistamiseksi tarvitaan lisätarkastuksia tai -tutkimuksia. Määritelmä pitäisi sisällään myös kaikkia yhteisiä maatalouspolitiikan yhteydessä annettuja yhteisön säännöksiä ja erityissääntöjä, jotka koskevat maataloustuotteiden jalostamisessa tuotettu ja tavaroita sekä kaikkia tuonnin yhteydessä suoritettavia valmisteveroja ja arvonlisäveroa koskevia yhteisön säännöksiä ja niitä koskevia kansallisia soveltamissäännöksiä. Rikkomus (1 artikla 3 alakohta) tarkoittaisi kansallisen tai yhteisön tullilainsäädännön vastaisia tekoja, mukaan lukien erityisesti osallisuus tällaiseen rikkomukseen tai rikkomuksen yritykseen, osallistuminen tällaisia rikkomuksia tekevän rikollisjärjestön toimintaan sekä edellä mainituilla rikkomuksilla saadun rahan pesu. Keskinäisellä avunannolla (1 artikla 4 alakohta) tarkoitettaisiin jäsenvaltioiden tullihallintojen voimassa olevien yleissopimusten ja muiden kansainvälisten sopimusten mukaisesti toisilleen antamaa apua. Tullihallinnolla (1 artikla 5 alakohta) tarkoitettaisiin jäsenvaltioiden tulliviranomaisia ja muita viranomaisia, jotka ovat toimivaltaisia panemaan täytäntöön tämän yleissopimuksen määräykset. Henkilötiedoilla (1 artikla 6 alakohta) tarkoitettaisiin kaikkia tietoja, jotka liittyvät tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön. Henkilöä pidetään tunnistettavissa olevana, kun hänet voidaan tunnistaa suoraan tai välillisesti erityisesti henkilötunnusnumeroon tai yhden tai useamman hänen fyysiseen, fysiologiseen, psykologiseen, taloudelliseen, kulttuuriseen tai sosiaaliseen identiteettiin liittyvän erityispiirteensä avulla. Tiedot toimittaneella jäsenvaltiolla ( 1 artikla 7 alakohta) tarkoitettaisiin jäsenvaltiota, joka tallettaa tiedon atk-pohjaiseen tietojärjestelmään ja tietoja hakevalla jäsenvaltiolla (8 alakohta) jäsenvaltiota, joka etsii tietoja tietojärjestelmästä päätteen avulla Pääasiallinen sisältö Tietojärjestelmän tarkoituksena (2 artikla) olisi antaa tullihallintojen käytettäväksi tietoja henkilöistä ja oikeushenkilöistä, joilla on todettu olevan yhteyksiä lain rikkomuksiin yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa. Tietoja käytettäisiin rikosten tutkinnan ja syytetoimien nopeuttamiseksi. Tietoja hakevan jäsenvaltion olisi tehtävä tiedot tallettaneelle jäsenvaltiolle keskinäistä avunantoa koskeva pyyntö, mikäli se haluaisi lisätietoja henkilöstä tai oikeushenkilöstä, josta olisi jo tietoja järjestelmässä. Pyydettyjen lisätietojen osalta meneteltäisiin jo olemassa olevien keskinäistä hallinnollista virka-apua koskevien sopimusten mukaisesti. Yleissopimuksen kattamaan tietojärjestelmään olisi tarkoitus tallettaa (3 artikla) ainoastaan henkilön yksilöintitiedot (esim. nimi, syntymäaika, kansallisuus, sukupuoli), ku-

4 4 U 32/1999 vp vaus rikoksesta, asiaa käsitellyt viranomainen sekä tutkijan yhteystiedot. Nämä tiedot olisivat ilmoituksena siitä, että tiedot tallettaneella yksiköllä on tietoja kyseisestä henkilöstä tai yrityksestä. Tietokantaa käyttävä viranomainen voisi silloin pyytää kirjallisesti tietoja kyseiseltä yksiköitä. Tämänsisältöisenä tietopankki ei tarjoaisi oikeudellisia perusteita minkääntaisille henkilöihin kohdistuville toimenpiteille. Pelkästään se, että henkilön tiedot on talletettu rekisteriin ei riittäisi perusteeksi esim. tullitarkastuksen tekemiseksi. Rekisterin tarkoituksena olisi parantaa tullihallintojen yhteistyötä rikostutkinnassa. Jäsenvaltio ei olisi yksittäistapauksessa velvollinen tallettamaan (4 artikla) 3 artiklassa tarkoitettuja tietoja, jos tallettaminen vahingoittaa keskeisiä kansallisia turvallisuusetuja tai jos tallettaminen vaarantaa vireillä olevan tutkinnan onnistumisen tai henkilön turvallisuuden. Tiedot olisi talletettava myöhemmin heti, kun sille ei enää ole estettä. Artiklassa olisi lisäksi määräys, että tietoja ei tarvitse tallettaa lainkaan, jos henkilötiedot liittyvät vähäiseen rikkomukseen ja tiedot ovat selvästi merkityksettömiä toisten jäsenvaltioiden tullihallinnoille. Lähtökohtana olisi siten rekisteröintipakko mutta poikkeussäännöksin jätettäisiin kansallisille viranomaisille laaja harkintavalta. Oikeus tietojärjestelmän suoraan käyttöön olisi varattu kunkin jäsenvaltion nimeämälle tullihallinnolle. Jäsenvaltiot voisivat yksimielisellä sopimuksella sallia tietojärjestelmän käytön kansainvälisille tai alueellisille järjestöille (artikla 6). Virheelliset tai ehdotetun yleissopimuksen vastaisesti talletetut tai säilytetyt tiedot tulisi muuttaa, täydentää, korjata tai poistaa (artikla 10). Ainoastaan tiedot toimittaneella jäsenvaltiolla olisi tämä oikeus. Toimivaltaisten yksiköiden tekemä kansainvälisen rikollisuuden vastainen työ on tehokasta vain, jos yksiköt saavat mahdollisimman nopeasti tietoa muissa jäsenvaltioissa tehtävistä tai jo tehdyistä tutkimuksista. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että järjestelmään voidaan tallettaa tietoja myös sellaisista henkilöistä ja yrityksistä, jotka ovat olleet tutkinnan kohteena jo ennen rekisterin perustamista. Tietojärjestelmään talletettuja tietoja säilytettäisiin kymmenen vuotta (artikla 11 ), mikäli kansallisissa määräyksissä ei ole lyhyempiä määräaikoja. Ehdotuksen artiklat sisältävät määräykset tietosuojasta, vastuusta ja korvausvelvollisuudesta, täytäntöönpanosta sekä loppumääräykset. Mainitut artiklat perustuvat TTJ-yleissopimuksen vastaaviin määräyksiin. Henkilötietojen suojaamisen osalta yleissopimuksessa (artiklat 12-14) edellytettäisiin, että jäsenvaltioiden lainsäädäntö on ainakin Strasbourgin yleissopimuksen edellyttämällä tasolla ja että jäsenvaltiot nimeäisivät etukäteen erityisen kansallisen valvontaviranomaisen (artikla 16). Lisäksi jäsenvaltioiden olisi huolehdittava siitä, että tietojärjestelmän käyttäminen muuhun tarkoitukseen kuin 2 artiklan 2 kohdassa määrättyyn tarkoitukseen, on kiellettyä (artikla 13). Yleissopimuksessa olisi määräykset myös henkilön oikeudesta valvoa tietojärjestelmään sisältyviä henkilötietoja (artikla 14). Institutionaalisten puitteiden osalta on määräys komiteasta, joka muodostuisi jäsenvaltioiden tulliviranomaisten edustajista ja jonka työhön osallistuisi myös komissio (artikla 15). Komitean tehtäviin kuuluu muuan muassa huolehtia sopimuksen määräysten täytäntöönpanosta sekä niiden oikeasta soveltamisesta. Yhteisen valvontaviranomaisen (artikla 17) toimivaltaan kuuluu tietojärjestelmän toiminnan valvominen ja mahdollisten soveltamis- tai tulkintaongelmien käsitteleminen. Ne jäsenvaltioiden viranomaiset, joilla olisi suora pääsy tietojärjestelmään, ja artiklassa 15 tarkoitettu komitea huolehtisivat tietoturvan edellyttämistä hallinnollisista toimenpiteistä, joilla pyritään estämään tietojärjestelmän asiaton käyttö (artiklat 18-19). Artiklassa 20 on määräykset vahingonkorvausvelvollisuudesta ja artiklassa 21 määrätään sopimuksen täytäntöönpanosta aiheutuvien kustannusten jakoperusteista. Yleissopimuksen täytäntöönpano-ja loppumääräykset sisältyvät artikloihin Voimaantulosäännös on jätetty Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 34 artiklan varaan, jonka mukaan yleissopimus tulee voimaan sen hyväksyneiden jäsenvaltioiden osalta, kun vähintään puolet jäsenvaltioista on sen hyväksynyt. 4. Ehdotetun yleissopimuksen vaikutukset Ehdotettu atk-järjestelmä mahdollistaisi koko Euroopan unionin kattavan, tullihallintojen saatavilla olevan tiedon käytön ja vertailun. Järjestelmällä pyrittäisiin parantamaan tullihallintojen yhteistyötä ryhdyttäessä syy-

5 U 32/1999 vp 5 tetoimiin yhteisön tai kansalliseen tullilainsäädäntöön kohdistuvissa rikkomuksissa. Tietojärjestelmän avulla voitaisiin tehostaa sellaisten tullirikosten tutkintaa, joissa sama henkilö tai oikeushenkilö on syyllistynyt tullirikoksiin useissa Euroopan unionin maissa. Rikoksia tutkivat viranomaiset voisivat järjestelmän avulla todeta hyvin nopeasti, ovatko muiden jäsenvaltioiden viranomaiset jo panneet vireille tai suorittaneet tutkimuksia määrätyn henkilön tai yrityksen osalta. Järjestelmän ansiosta viranomaiset saavat viipymättä tiedon siitä, missä lisätietoja mahdollisesti on saatavilla ja mille muiden jäsenvaltioiden yksiköille ne mahdollisesti voivat ilmoittaa omia tietojaan sikäläisen rikollisuuden torjunnan estämiseksi. Tietojärjestelmän avulla vältytään päällekkäiseltä tutkinnalta eri jäsenvaltioissa ja helpotetaan viranomaisten pääsyä keskinäiseen yhteisymmärrykseen tutkimuksistaan sekä helpotetaan yhteisten menettelytapojen sopimista tarpeen niin vaatiessa. 5. Hallituksen kanta Hallitus suhtautuu myönteisesti ehdotetun yleissopimuksen tekemiseen. Hyvin suuri osa ehdotetuista yleissopimuksen määräyksistä pohjautuu TTJ-yleissopimukseen, jonka Suomi on jo hyväksynyt (EV 231/1998 vp - HE 205/1998 vp ). Ehdotukseen sisältyvien uusien määräysten avulla saataisiin Euroopan unionin tullihallintojen yhteistyö myös tullirikostutkinnan osalta kattavaksi, koska ehdotetun yleissopimuksen avulla optimoitaisiin tullihallintojen saatavilla olevien tietojen käyttö ja vertailu rikostutkinnassa. Yleissopimusta valmisteltaessa hallitus kiinnittää erityistä huomiota siihen, että rekisterijärjestelmä täyttää sisällöllisesti Suomen tietosuojasäännökset; varsinkin rekisteröityjen oikeuksien osalta. Myös tarpeetonta päällekkäisyyttä muiden rekistereiden kanssa tulee välttää. Tietoja rikollisesta teosta on talletettava niin paljon, etteivät vähäisempään rikokseen syyllistyneet tule samastetuksi vakavamman rikoksen tehneisiin. Kuitenkaan rikoksesta ei tule tallettaa liian yksityiskohtaisia tietoja. Selkein vaihtoehto tietojärjestelmän oikeudelliseksi muodoksi olisi uusi yleissopimus. Toisena instrumenttina mainittu lisäpöytäkirja TTJ-yleissopimukseen saattaisi aiheuttaa ongelmia sopimuksen tulkinnassa ja soveltamisessa, koska ehdotetun tietojärjestelmän ja TTJ-yleissopimuksen soveltamisalat ja tarkoitusperät ovat erilaiset. TTJ -yleissopimusta sovelletaan ainoastaan kansallisen lainsäädännön vastaisten tekojen ollessa kyseessä. Yhteisölainsäädännön vastaisia rikoksia varten on neuvoston asetuksella 515/97 (EYVL 98/L 82/ ) perustettu tullitietojärjestelmä. Kumpikaan tietojärjestelmä ei vielä ole teknisesti toiminnassa. Tarkoituksena on, että yleissopimuksen ja neuvoston asetuksen mukaiset järjestelmät luovat puoliskot kokonaisuudelle, joka kattaa sekä kansallisen että yhteisön tullilainsäädännön. Kahden eri oikeusperustan vuoksi kokonaisuuden soveltaminen ja tulkinta on jo nyt monimutkaista. Ehdotettuun tullirikosrekisteriin on tarkoitus sisällyttää tietoja, jotka liittyvät joko kansallisen tai yhteisön tullilainsäädännön rikkomiseen. Ehdotetun rekisterin ja TTJ:n sisältämien tietojen säilytysajat poikkeaisivat toisistaan. Ehdotetun rekisterijärjestelmän käyttötarkoitus edellyttää, että tietoja voitaisi säilyttää siinä pitkiä aikoja, jopa vuosia. TTJ:n määräysten mukaan henkilötiedot on poistettava, kun niiden tallettamisen perusteena ollutta syytä ei ole enää olemassa. Tietosuojan kannalta oleelliset elementit, kuten tietojen tallettamisen perusta, käyttötarkoitus ja säilytysaika mainituissa instrumenteissa poikkeaisivat huomattavasti toisistaan. Kynnys tietojen tallettamiseen ehdotettuun rekisteriin olisi sama kuin rikostutkinnan aloittamiselle. TTJ:ään saa tallettaa tietoja, kun on tarve ryhtyä selvittämää, onko rikos mahdollisesti tekeillä.

6