VIII KONFLIKTINRATKAISUN VAIHTOEHDOT

Transkriptio

1 277 VIII KONFLIKTINRATKAISUN VAIHTOEHDOT 1. Konfliktinratkaisu tuomioistuinten ulkopuolella 1.1. Johdanto Konflikteja ja konfliktinratkaisun vaihtoehtoja on lähestytty ja jäsennetty monista eri näkökulmista. Yleisimmin on erotettu toisistaan tuomitseminen (adjudication), sovittelu (mediation), neuvottelu (negotiation) sekä välimiesmenettely (arbitration). Eri maissa on lukuisia erilaisia konfliktinratkaisun vaihtoehtoja. Sekamallit, joissa yhdistyy piirteitä eri menettelyistä, ovat yleisiä. Kansainvälisessä keskustelussa ja tutkimuksessa on kiinnostuttu 1970-luvulta lähtien vaihtoehtoisesta konfliktinratkaisusta (Alternative Dispute Resolution ADR), jolla on viitattu tavallisimmin tuomioistuinten ulkopuolisiin konfliktinratkaisumenetelmiin. Tästä näkökulmasta menetelmät voidaan jakaa tuomioistuimissa tai niiden ulkopuolella esiintyviin. Tuomioistuimiin luetaan tässä yhteydessä myös erilaiset tuomioistuintyyppiset toimielimet, kuten muutoksenhakulautakunnat. Vaihtoehtoisten konfliktinratkaisumenetelmien kehittämisen taustalla on ollut kritiikki etenkin perinteisen tuomioistuinmenettelyn hitautta ja kalleutta sekä tuomioistuinten juttumäärien kasvua kohtaan. Lisäksi on kritisoitu muodollista, vastakkainasetteluun perustuvaa tuomioistuinmenettelyä, joka arvostelijoiden mukaan ei ota kylliksi huomioon ihmisiä ja heidän tarpeitaan. Vaihtoehtoisen konfliktinratkaisun yleistyminen on monissa puheenvuoroissa liitetty myös oikeuden yksityistymiseen, oikeudelliseen pluralismiin, polysentriaan, valtioiden rajat ylittävien oikeussuhteiden lisääntymiseen ja yhteiskunnan murrokseen, ja on puhuttu jopa postmodernista oikeudesta. Oikeuden yksityistyminen sisältää kaksi elementtiä: 1) julkisten tehtävien siirto yksityisille ja 2) yksityisten tehtävien tai niiden käsittelytapojen vaikutus julkiseen sektoriin. Konfliktinratkaisun osalta tämä merkitsee sitä, että asioita siirretään tuomioistuimista muihin forumeihin sekä sitä, että tuomioistuimen konfliktinratkaisu saa vaikutteita yksityiseltä sektorilta. Ideologisesti vaihtoehtoiset konfliktinratkaisumallit ovat saaneet virikkeensä ainakin kolmesta eri suunnasta. Ensin on pyritty korostamaan vaihtoehtoja halvempina, nopeampina sekä pysyvämpinä konfliktinratkaisumuotoina perinteiseen tuomioistuinmenettelyyn verrattuna (teknokraattinen näkökulma). Toiseksi on katsottu, että vaihtoehtoiset ratkaisumallit ovat inhimillisempiä kuin perinteinen menettely ja ne ottavat paremmin huomioon osapuolten tarpeet sekä säilyttävät osapuolten suhteet paremmin kuin perinteinen menettely (sosiaalinen näkökulma). Kolmannessa tarkastelutavassa painotetaan yksilön henkistä kasvua prosessin aikana, jolloin tärkeintä ei ole konfliktin ratkaisu vaan konfliktin käsittely (terapeuttinen näkökulma). Kriittisestä näkökulmasta tarkasteltuna on puolestaan todettu, että vaihtoehtoiset konfliktinratkaisumenetelmät eivät pysty tarjoamaan samanlaisia muodollisia oikeusturvatakeita kuin tuomioistuinmenettely (legalistinen näkökulma). Komitean tarkastelukulmasta on tärkeää vaihtoehtoisten konfliktinratkaisumenettelyjen se ominaisuus, että asianosaisilla on niissä usein perinteistä tuomioistuinmenettelyä paremmat mahdollisuudet osallistua aidosti oman asiansa käsittelyyn. Kun asianosaiset

2 278 voivat osallistua asiansa käsittelyyn ja käydä siinä vuoropuhelua konfliktin ratkaisemiseen vaikuttavista tekijöistä, on se omiaan parantamaan osapuolten sitoutumista lopputulokseen ja lisäämään koko menettelyn luotettavuutta. Näillä vaihtoehtoisten menettelyiden prosessin koettua oikeudenmukaisuutta vahvistavilla ominaisuuksilla voi tulevaisuudessa olla paljon annettavaa myös perinteisten oikeudenkäyntimenettelyjen kehittämisessä. Vaihtoehtoja koskeva keskustelu ja virallisjärjestelmään kohdistuva kritiikki ovat olleet voimakkaimpia Yhdysvalloissa. Yhdysvaltojen oikeusjärjestelmä poikkeaa kuitenkin monissa kohdin merkittävästi mannereurooppalaisesta järjestelmästä. Ensiksi monet ongelmat, kuten oikeudenkäyntikustannukset, ovat Yhdysvalloissa vakavampia kuin Euroopassa. Näin paineet etsiä vaihtoehtoja virallisjärjestelmälle ovat olleet Yhdysvalloissa kovempia kuin Manner-Euroopassa. Toiseksi mannereurooppalaisiin oikeusjärjestelmiin ja tuomioistuinten toimintaan on jo pitkään sisältynyt monia piirteitä, jotka yhdysvaltalaisesta näkökulmasta näyttäytyvät perinteisen virallisjärjestelmän vaihtoehtoina. Etenkin pohjoismaisen hyvinvointivaltion hallinnolliset instituutiot ja menettelytavat kattavat paljon sellaisia toimintoja, joista kansainvälisesti on keskusteltu vaihtoehtoisina konfliktinratkaisumenetelminä. Suomessa esimerkiksi jo hallintolaki (434/2003) edellyttää viranomaisilta yleisesti neuvontaa. Konfliktiratkaisun vaihtoehdot Suomessa ovat Suomessa syntyneet muulla tavoin kuin ADR-liikkeen kaltaisen keskustelun tuloksena. Konfliktinratkaisumenetelmien monipuolistuminen on ollut osa yleistä hyvinvointivaltiollista kehitystä. Viimeaikainen suomalainen keskustelu vaihtoehtoisesta konfliktinratkaisusta heijastelee kuitenkin koko tuomioistuinlaitosta ja laajemminkin oikeuspolitiikkaa koskevan keskustelun muutosta 1970-luvulla käydyn keskustelun jälkeen. Normaalimuotoisen oikeudenkäyntimenettelyn epäkohdat lähinnä hitaus ja kalleus ovat jossain muodossa olleet olemassa jo ennen alioikeusuudistuksen yhteydessä uusittua riitaasiainoikeudenkäyntimenettelyäkin. Ne eivät ole erityisesti tälle ajalle tyypillisiä, vaikka ne ovatkin nyt eri syistä nousseet oikeuspoliittisen keskustelun keskiöön. Uusien toiminta- ja menettelytapojen etsiminen on siten näiden epäkohtien korjaamisen lisäksi myös ilmentymää 1970-luvun sosiaalivaltiollisen elementin väistymisestä, hyvinvointivaltion murentumisesta, yksilöllistymisestä ja yleisestä yhteiskunnan fragmentoitumisesta. Se osoittaa myös sen, että tuomioistuinten on hankittava oikeutus toiminnalleen uusista lähtökohdista, kuten laajentamalla palveluvalikoimaa ja panostamalla uudella tavalla menettelyn oikeudenmukaisuuteen. Edellä kuvatuista syistä yhdysvaltalainen keskustelu ja siellä esitetty virallisjärjestelmän kritiikki eivät sellaisenaan sovi Suomeen, koska ne ovat syntyneet erilaisessa kulttuurissa ja erilaisissa olosuhteissa. Yhdysvalloissa alkaneella ja jo monin tavoin Eurooppaan levinneellä kriittisellä keskustelulla voi kuitenkin olla annettavaa myös suomalaiselle konfliktinratkaisujärjestelmien kokonaisuutta koskevalle keskustelulle ja kehittämistyölle. Tuomitsemiselle vaihtoehtoiset menettelymuodot ovat monessa suhteissa tärkeitä oikeuksien toteuttamisen kannalta. Ensinnäkin vaihtoehtoiset menettelymuodot tarjoavat monesti tuomioistuinta helpommin lähestyttävän konfliktinratkaisupaikan. Oikeuksien toteuttamisen kannalta täysimittainen oikeudenkäynti ei konfliktitilanteessa ole useinkaan

3 279 realistinen vaihtoehto esimerkiksi sen lähes väistämättömän kalleuden ja hitauden vuoksi. Täysimittainen oikeudenkäynti ei yleensä ole edes tarpeen, vaan konflikti saadaan usein ratkaistua muissa, keveämmissä ja pehmeämmissä menettelyissä. Vaihtoehtoiset menettelymuodot toimivat myös eräänlaisina puskureina tuomioistuimille, sillä niiden vaikutuksesta kaikki oikeusriidat eivät tule tuomioistuimiin asti. Nykyinen tuomioistuinlaitos ei yksinkertaisesti kestäisi, jos kaikki konfliktit ohjautuisivat tuomioistuinten käsiteltäviksi ilman mitään edeltävää seulontaa. Mitä toimivampi vaihtoehtoisten konfliktinratkaisujen kokonaisuus on, sitä vähemmän on kysyntää tuomioistuinpalveluille. Toimiva tuomioistuinlaitos kuitenkin turvaa olemassaolollaan sille vaihtoehtoisten menettelymuotojen toimivuuden, sillä mahdollisuus saattaa asia viime kädessä tuomioistuimen ratkaistavaksi on merkittävä asia sen kannalta, miten osapuolet sitoutuvat vaihtoehtoisissa menettelyissä syntyneisiin ratkaisuihin. Toisaalta perinteistä oikeudenkäyntimenettelyä ja vaihtoehtoisia menettelymuotoja ei ole syytä nähdä toisilleen vastakkaisina tai toisensa poissulkevina oikeusriitojen ja konfliktien ratkaisutapoina. Nykyaikaisessa eriytyneessä yhteiskunnassa, jossa konfliktit ja oikeusriidat ovat moninaisia, tarvitaan myös monipuolista oikeusriitojen ja konfliktien ratkaisujärjestelmää, jossa on omat tehtävänsä sekä perinteiselle tuomioistuinmenettelylle että sille vaihtoehtoisille konfliktinratkaisutavoille. Myös oikeudellisen neuvonnan merkitys oikeudellistuneessa yhteiskunnassa korostuu. Ihmisillä on usein ongelmana se, että he eivät tunne aineellisen oikeuden sisältöä riittävästi, eivätkä myöskään mahdollisia oikeussuojakeinoja. Toimivilla neuvontapalveluilla voidaan ennalta ehkäistä tarvetta siirtää asioita konfliktinratkaisumenettelyiden piiriin. Konfliktinratkaisun vaihtoehtojen kokonaisuutta tarkasteltaessa on vielä pantava merkille, että siitä on tulossa yhä enemmän kansainvälistä sääntelyä. Sääntelyyn liittyy kuitenkin monia ongelmia etenkin kansainvälisellä tasolla. Konfliktinratkaisumenettelyt olivatpa ne aitoja vaihtoehtoisia menettelyitä viralliskoneiston ulkopuolella tai viralliskoneiston sisällä toimivia menettelyitä vaihtelevat hyvin paljon Euroopassa ja ylipäänsä länsimaissa. Esimerkiksi monissa maissa käytössä oleva ombudsman järjestelmä ja pohjoismaiset kuluttajariitaorganisaatiot ovat melko erilaisia järjestelmiä. Koska aitojen vaihtoehtoisten menettelyiden perusluonteeseen kuuluukin jonkinasteinen epävirallisuus, joustavuus ja tilannesidonnaisuus, niiden sääntely on ongelmallista. Dispositiivisissa asioissa ihmiset saavat ratkaista asiansa haluamallaan tavalla ja haluamassaan menettelyssä, eikä konfliktinratkaisun vaihtoehtoja voi säädellä kattavasti puuttumatta samalla sopimusvapauteen. Ilmeistä onkin, että vaihtoehtoisen konfliktinratkaisun sääntelyssä pitäisi pyrkiä väljään suositustyyppiseen sääntelyyn pikemmin kuin perinteiseen oikeussääntelyyn. Tässä pääjaksossa on käsitelty muita konfliktinratkaisun vaihtoehtoja kuin tuomitsemista. Omina asiakokonaisuuksinaan on käsitelty oikeudellisia neuvontapalveluita, tuomioistuinten ulkopuolisia sovittelujärjestelmiä (siviiliasioissa), lautakuntia, yleistä laillisuusvalvontaa ja asiamiesjärjestelmää sekä välimiesmenettelyä. Tuomioistuintyyppisiä lautakuntia käsitellään kuitenkin tuomioistuinorganisaation yhteydessä (pääluku X), ja tässä niihin on vain lyhyt viittaus. Konfliktinratkaisun vaihtoehtoja rikosasioissa sekä konfliktinratkaisun vaihtoehtoja tuomioistuimissa on käsitelty omina jaksoinaan. Tarkoituksena on ollut luoda kuvaa siitä perinteiselle tuomitsemistoiminnalle vaihtoehtoisesta konfliktinratkaisujärjestelmän kokonaisuudesta, joka merkittävällä tavalla vaikuttaa paitsi ihmisten ja yhteisöjen oikeusturvan toteutumiseen myös tuomioistuinlaitoksen toimivuuteen ja niissä käsiteltäviin asioihin.

4 280 Vaihtoehtoisia konfliktinratkaisumenettelyjä koskeva tarkempi kuvaus ja kansainvälinen vertailu, joka koskee lähinnä perinteiselle tuomioistuinmenettelylle vaihtoehtoisia tuomioistuimen sisäisiä menettelymuotoja, ovat mietinnön liiteosassa Oikeudelliset neuvontapalvelut Nykyajan länsimaista yhteiskuntaa on usein kutsuttu oikeudellistuneeksi. Oikeudellistumisella on viitattu sääntelyn kasvuun ja tihentymiseen sekä lakimiesten ja oikeudenkäyntien määrän lisääntymiseen (II.9.). Arkipäiväisessä elämässä törmätään usein erilaisiin juridisiin kysymyksiin, koska nykyajan yhteiskunnassa useimpia inhimillisen elämän asioita voidaan tarkastella myös oikeudellisesti. Samalla tavoin monet yhteiskunnassa ja arkielämässä esiintyvät ongelmat jäsentyvät oikeusongelmiksi. Ihmisten välisissä vuorovaikutustilanteissa syntyy myös runsaasti erilaisia konflikteja. Valtaosa tällaisista ongelmista ja konflikteista ratkaistaan siinä sosiaalisessa ympäristössä jossa ne ovat syntyneetkin. Kuluttaja esimerkiksi kääntyy kauppiaan puoleen saatuaan virheellisen tavaran ja saa uuden tilalle. Jollei asia ratkea epävirallisesti luonnollisessa ympäristössään, joudutaan kääntymään jonkin oikeudellista neuvontaa tai apua tarjoavan yksityisen tai julkisen tahon puoleen. Monet ongelmista ratkaistaan myös tässä vaiheessa esimerkiksi viranomaisen ohjeiden avulla. Oikeudellisten neuvontapalvelujen kokonaisuus onkin hyvin merkittävä yhtäältä ihmisten oikeuksien toteutumisen kannalta ja toisaalta mahdollisten konfliktien ja oikeusriitojen ennaltaehkäisyssä. Oikeudellista neuvontaa tarjoavat niin julkisen vallan järjestämät neuvontapalvelut kuin lukuisat yksityiset neuvontapalvelut. Ensin mainituista esimerkkejä ovat hallintoviranomaisten yleinen neuvontavelvollisuus, lääninhallitusten neuvontapalvelut, oikeusaputoimistojen neuvontapalvelut, kunnallisten kuluttajaneuvojien toiminta, kunnallinen talous- ja velkaneuvonta, kunnalliset sosiaaliasiamiehet ja potilasasiamiehet. Yksityisiä neuvontapalveluja puolestaan tarjoavat esimerkiksi ammattiliitot, Suomen Asianajajaliitto, Takuu-Säätiö, Suomen kuluttajaliitto ry, Kuluttajien vakuutustoimisto, Vuokralaisten keskusliitto, Asukasliitto, Suomen Kiinteistöliitto, Veronmaksajain Keskusliitto, pankit, Mannerheimin lastensuojeluliiton lapsiasiamies, Pakolaisneuvonta r.y. ja rikosuhripäivystys. Julkisen vallan järjestämillä neuvontapalveluilla on keskeinen merkitys konfliktienratkaisukentässä. Ne ovat edullinen ja suhteellisen nopea tapa ratkaista konflikteja jo varhaisessa vaiheessa. Vuonna 1998 esimerkiksi kuluttajaneuvojat käsittelivät kaikkiaan valitusta. Kuluttajaneuvojat antoivat neuvonta- ja selvittelypalveluita tapauksessa ja he sovittelivat valitusta. Sovitteluista päätyi sovintoon. Ilman sovintoa päättyi asiaa ja niistä yli päätyi kuluttajavalituslautakunnan käsiteltäväksi. Ilman tällaista neuvontapalvelua monet kuluttajariidat saattaisivat jäädä ratkaisematta. Toisaalta olisi luultavaa, että monet asiat käsiteltäisiin raskaammissa menettelyissä kuluttajavalituslautakunnassa tai tuomioistuimissa jollei olisi nykyisenkaltaista kuluttajaneuvontajärjestelmää. Velkaneuvonnassa puolestaan palveltiin 1990-luvun puolivälissä noin asiakasta vuosittain ja oikeusaputoimistoissa käsiteltiin asiaa vuosittain. Myös yksityisillä neuvontapalveluilla on julkisten neuvontapalveluiden ohella tärkeä rooli siinä, että oikeusongelmat selvitetään ja konfliktit käsitellään ja ratkaistaan jo

5 281 varhaisessa vaiheessa. Oikeuden yksityistymiskehitys saattaa jatkossa lisätä yksityistä konfliktinratkaisua ja samalla myös oikeudellista apua antavia yksityisiä tahoja. Tällaista kehitystä ei ole syytä vastustaa, mutta samalla on kuitenkin syytä pitää huolta myös julkisten oikeusapu- ja neuvontapalveluiden riittävyydestä ja kattavuudesta. Kaikkiaan erilaisissa julkisen vallan tai yksityisten järjestämissä oikeudellista neuvontaa tarjoavissa instituutioissa annetaan ihmisille neuvontaa oikeudellisissa ongelmissa ja konflikteissa sadoissa tuhansissa tapauksissa. Oikeudellista neuvontaa antavat tahot myös sovittelevat riitaisuuksia kymmenissä tuhansissa tapauksissa. Yhtenä ongelmana on kuitenkin, että neuvontapalvelujen ja laajemmin koko oikeussuoja- ja konfliktinratkaisujärjestelmän kokonaisuus on hyvin moninainen ja sitä on monesti vaikea hahmottaa. Tämän vuoksi tulisi luoda järjestelyjä, jotka opastaisivat konfliktinratkaisujärjestelmän hahmottamisessa ja oikeiden oikeussuojakeinojen valinnassa. Oikeudellisten neuvontapalveluiden tärkeyteen on kiinnitetty huomiota viimeaikoina useissa eri yhteyksissä kuten esimerkiksi Matti Vanhasen hallituksen strategia-asiakirjan kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmassa (Hallituksen strategia-asiakirja Hallituksen poikkihallinnolliset politiikkaohjelmat ja politiikat. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 14/2003). Ohjelmassa todetaan muun muassa, että lakeja on säädetty viime vuosina runsaasti ja hyvinkin yksityiskohtaisesti, mikä on heikentänyt lainsäädännön selkeyttä. Tämä on omiaan heikentämään kansalaisten oikeuksien toteutumista. Yhteiskunnan voimakkaisiin muutoksiin liittyvät oikeudelliset ongelmat ja kansalaisten tiedon tarve heitä koskevissa asioissa ovat lisänneet oikeudellisen neuvonnan tarvetta. Luottoyhteiskunta on tuonut mukanaan velkaongelmat. Ohjelman mukaan keskeisenä tavoitteena on, että neuvonta- ja sovintomenettelyt tukevat paremmin kansalaisten mahdollisuuksia ratkaista oikeudellisia ongelmia. Tätä silmällä pitäen varmistetaan riittävät velka- ja oikeudelliset palvelut koko maassa, kehitetään asiakaslähtöisiä menettelytapoja sekä lisätään verkkoviestintää. Myös oikeusministeriön hallinnonalan strategiassa on korostettu konfliktien ratkaisemista mahdollisimman varhaisessa vaiheessa (Oikeusministeriön laatima oikeuspolitiikan strategia ja kehitysnäkymiä vuosiksi , s. 5). Myös komiteassa on keskusteltu oikeudellisten neuvontapalvelujen merkityksestä, ja niiden edelleen kehittämistä on pidetty tärkeänä. Oikeusturvan toteutumisen ja oikeuden saatavuuden kannalta on välttämätöntä järjestää ihmisille oikeusongelmiinsa varhaista asiantuntija-apua mahdollisimman vaivattomasti ja alhaisin kustannuksin. Neuvontapalvelut ovat halpa ja suhteellisen nopea tapa ratkaista oikeusongelmia ja konflikteja jo varhaisessa vaiheessa sekä estää siten myös konfliktien syveneminen tai muuntuminen oikeusriidoiksi. Tarjoamalla oikeudellista neuvontaa ja mahdollisuuksia saada ongelma tai konflikti ratkaistua ajoissa voidaan ehkäistä myös asioiden etenemistä niin yhteiskunnan kuin osapuoltenkin kannalta kalliimpiin ja raskaampiin konfliktinratkaisumenettelyihin kuten tuomioistuimiin. Tätä kautta oikeudellisten neuvontapalvelujen kokonaisuudella on merkitystä myös tuomioistuinten toimivuudelle. Oikeudellisen asiantuntija-avun organisoimiseksi on olemassa eri mahdollisuuksia. Oikeudelliset neuvontapalvelut olisi mahdollista rakentaa jatkossakin nykyisen varsin laajan oikeudellista neuvontaa eri muodoissaan antavan konfliktinratkaisu- ja oikeussuojajärjestelmän jota kuvataan mietinnön liitteessä varaan. Tämä kokonaisuus on kuitenkin varsin hajanainen ja vaikeasti hahmotettava. Ilmeisesti yksin sitä

6 282 kehittämällä ei tulevaisuuden oikeusneuvontapalvelujen tehtävä oikeusturvan toteuttamisessa ja oikeuden saatavuuden edistämisessä tule riittävästi turvatuksi, vaan toimivan palvelujärjestelmän luominen saattaa edellyttää uutta organisointia ja oikeudellista neuvontaa antavien palvelupisteiden luomista. Ne voitaisiin rakentaa joko olemassa olevien organisatoristen rakenteiden varaan tai niitä varten voitaisiin luoda kokonaan uusi organisaatio, oikeuspalvelukeskukset. Oikeusneuvontapalvelujärjestelmää luotaessa olisi poikkihallinnollisesti selvitettävä, voitaisiinko ja miltä osin siihen kytkeä julkisen oikeusapujärjestelmän, asianajajalaitoksen, kunnallisen kuluttajaneuvonnan, kunnallisen talous- ja velkaneuvonnan sekä kunnallisten sosiaali- ja potilasasiamiesten palveluja. Lisäksi olisi selvitettävä, mitä liittymäkohtia tässä tarkoitetulla oikeusneuvontapalvelun toiminnalla on esimerkiksi verottajan, kansaneläkelaitoksen, maistraatin, ulosoton ja poliisin neuvontapalveluihin. Järjestelmää luotaessa tulisi ottaa huomioon, että samalla kun yhteiskunnan yleisenä kehityssuunta on eri toimintojen lisääntyvä pirstaloituminen, on ihmisillä kuitenkin oikeusongelmissaan usein tarve saada kokonaisvaltaista neuvontaa ja opastusta. Uuden tyyppinen oikeuspalvelujen kokonaisuus vastaisi tähän tarpeeseen. Jos tällainen monialainen yhteistyö saataisiin syntymään, olisi mahdollista ulottaa sen palvelut hyvin kattavasti maan eri puolille. Tällä olisi myönteisiä vaikutuksia eriarvoisuuden ja syrjäytymisen estämisessä kun alueellisesta keskittymisestä johtuen eri viranomaisten omat palveluverkostot ovat harventumassa ja keskittymässä. Viranomaisten monialaisella yhteistyöllä voitaisiin tämän kehityksen vastapainoksi osaltaan pyrkiä turvaamaan oikeuspalvelujen riittävää alueellista saatavuutta maan eri osissa. Oikeuspalvelukeskuksissa voitaisiin antaa laaja-alaisesti oikeudellista neuvontaa. Kuluttajille palvelussa annettaisiin esimerkiksi kuluttaja- sekä talous- ja velkaneuvontaa. Rikoksen uhri saisi sieltä tietoa käytettävissä olevista tukipalveluista ja oikeussuojakeinoistaan. Asianomistajaa voitaisiin auttaa vahingonkorvaustuomion täytäntöönpanon hakemisessa. Syytetty puolestaan ohjautuisi sieltä oikeudenkäyntiavustajan palveluja tarjoavien tahojen puoleen. Oikeuspalvelukeskuksessa voitaisiin myös esimerkiksi perhe- ja perintöoikeudellisia ongelmia kohdanneen kanssa kartoittaa hänen tilanteensa ja selvittää, onko asiassa tarvetta turvautua yksinkertaista oikeudellista neuvontaa syvällisemmin oikeudelliseen asiantuntija-apuun, jolloin henkilö ohjattaisiin näitä palveluja tarjoavien tahojen kuten asianajajien luokse. Oikeuspalvelukeskus voisi tarjota myös sovittelupalveluja ja ehkä tulevaisuudessa myös muita vaihtoehtoisen konfliktinratkaisun muotoja. Komiteassa on keskusteltu myös siitä, voitaisiinko tuomioistuinten lähinnä käräjäoikeuksien tehtäviä laajentaa kattamaan tässä tarkoitettuja oikeudellisia neuvontapalveluja. Tällöin tuomioistuimilla jo nykyisin, tosin tuomioistuinten luonteesta johtuvin tietyin rajoituksin, olevat opastavat ja neuvovat tehtävät ulottuisivat tuomioistuimissa vireillä olevia asioita laajemmalle. Komitean näkemyksen mukaan tällaisessa järjestelyssä olisi kuitenkin ongelmia. Yleinen oikeudellinen neuvonta ja opastus sopii huonosti tuomioistuinten perustuslailliseen perustehtävään riippumattomana ja puolueettomana lainkäyttöelimenä. Asia, jossa on annettu neuvontaa ja opastusta, saattaa tulla myöhemmin tuomioistuimen ratkaistavaksi oikeusriitana.

7 283 Oikeuspalvelukeskuksista voisi kuitenkin olla yhteys myös tuomioistuimissa nykyisin käsiteltäviin asioihin. Siellä voitaisiin avustaa esimerkiksi riidattomien velkomusasioiden, yksinkertaisimpien riita-asioiden, erilaisten hakemusasioiden ja kiinteistöjä koskevien kirjaamisasioiden vireillepanossa joko kirjallisessa tai tulevaisuudessa yhä enenevässä määrin sähköisessä muodossa. Näissä asioissa neuvonnan tarve säilyy siitä huolimatta, että toteutetaan niiden siirtäminen pois käräjäoikeuksista muiden tahojen käsiteltäviksi. Oikeudenkäynnin osapuolille ja muille toimijoille kuten todistajille siellä voitaisiin antaa alustavaa opastusta ja neuvontaa esimerkiksi menettelytavoista oikeudessa. Myös tuomioistuinten tiedoksiantotehtävien hoitamista osittain oikeuspalvelukeskusten kautta voitaisiin harkita. Oikeuspalvelukeskuksen yhteydessä voisi olla kattavat tietokniset puitteet sähköistä asiointia varten ja videoneuvottelun käymiseen tarvittavat laitteet. Tulevaisuudessa käräjäoikeuksien toimipisteverkosto on nykyistäkin harvempi, jolloin oikeuden alueellinen saatavuus voidaan turvata toisaalta järjestämällä matkakäräjiä eri paikkakunnille, kuten jo nykyisin tehdään, ja toisaalta hyödyntämällä tietoverkkoa ja videoneuvottelumahdollisuutta oikeudenkäynnissä nykyistä laajemmin. Tällöin oikeudenkäynnin käytännön järjestelyissä voitaisiin turvautua oikeuspalvelukeskusten teknisen varustelun ja henkilökunnan tukeen. Oikeuspalvelukeskusten yhteydessä voisi olla myös syrjäisimmillä alueilla oikeuden istuntotilat, joita voisivat kaikki tuomioistuimet hyödyntää matkakäräjiä järjestäessään. Vaikka oikeuspalvelukeskuksia voitaisiin näin hyödyntää tuomioistuinten toiminnassa, eivät ne olisi tuomioistuimia eivätkä kuuluisi osana tuomioistuinlaitokseen. Neuvontapalveluja järjestettäessä on tärkeää huolehtia siitä, että ne ovat tosiasiallisesti myös ruotsinkielisten käytettävissä. Koska kansainvälistymisen eteneminen tuo Suomeen henkilöitä, jotka eivät pysty asioimaan Suomen kansalliskielillä, on mahdollisuuksien mukaan järjestettävä neuvontapalveluja myös muilla kielillä, vähintäänkin englanniksi. Voidaan arvioida, että tässä suhteessa myös venäjän kielen merkitys kasvaa. Myös muiden kielellisten vähemmistöjen, kuten saamelaisten, palveluiden saatavuudesta on luonnollisesti huolehdittava. Komitean kannanotto Erilaisia nyt käytössä olevia neuvontajärjestelmiä on vahvistettava ja niiden asema on turvattava. Hyvin toimivat neuvontapalvelut vaikuttavat monella tavalla myönteisesti oikeusturvan toteutumiseen ja turvaavat tuomioistuinten toimintaedellytysten säilymistä. Jatkossa neuvontapalvelujen riittävä kattavuus tulisi kartoittaa, sillä joillakin oikeuden aloilla saattaa olla ongelmana neuvontapalvelujen riittämättömyys. Esimerkiksi ulkomaalaiset työntekijät eivät aina kuuluu ammattiliittojen neuvontapalvelujen piiriin, joten he voivat jäädä vaille neuvontaa työsuhdeasioissaan. Neuvontapalvelujen ja laajemmin koko konfliktinratkaisujärjestelmän viralliset oikeussuojatiet sen osana kokonaisuus on hyvin moninainen ja sitä on monesti vaikea hahmottaa. Tietoa tarvitseva ei aina ole selvillä siitä, kenen puoleen hänen tulisi oikeusongelmansa kanssa kääntyä. Tämän vuoksi komitea on jo välimietinnössään esittänyt, että konfliktinratkaisujärjestelmän hahmottamiseksi ja sopivien kanavien löytämiseksi Suomeen tulisi luoda palvelu, joka opastaisi

8 284 oikeussuojakeinojen valinnassa. Palvelun tulisi olla valtakunnallinen ja sen puoleen tulisi yksityisten, yritysten ja yhteisöjen voida kääntyä heti kun oikeusongelma on muodostumassa. Neuvontapalvelussa ei käsiteltäisi varsinaista oikeusongelmaa, vaan kartoitettaisiin, mitä mahdollisuuksia ja vaihtoehtoisia oikeussuojateitä on käytettävissä konfliktinratkaisujärjestelmässä ja oikeussuojakoneistossa. Neuvontapalvelu antaisi siis kootusti tietoa eri mahdollisuuksista, mutta ei sisällöllistä ohjausta. Sitä tulisi olla helppo lähestyä ja sieltä tiedon hakijat tulisi kyetä ohjaamaan suoraan sopivien menettelyjen piiriin. Keskitetyn palvelun perustaminen olisi perusteltua, koska nyt kysymyksiä esitetään sattumanvaraisesti eri virastoille ja virkamiehille, joilla puolestaan ei voi olla oman hallinnonalansa ulkopuolisen konfliktinratkaisujärjestelmän toiminnasta riittävän syvällistä tietoa. Palvelujärjestelmä ei vaatisi raskasta organisaatiota, vaan se voitaisiin luoda olemassa olevien järjestelmien yhteyteen erikseen tai järjestelmiä kehittämällä. Yksinkertaisimmillaan neuvonta tarkoittaisi yhtä, ihmisten tietoon hyvin saatettua valtakunnallista palvelunumeroa, johon soittamalla voisi saada ohjausta siitä, kenen puoleen voi asiassaan kääntyä. Puhelinpalvelua voitaisiin täydentää luomalla Internetiin palvelusivut, joissa kuvattaisiin kokonaisvaltaisesti konfliktinratkaisujärjestelmää ja oikeussuojakoneistoa. Jo nykyisin monet ovat varsin tottuneita etsimään tietoa Internetin kautta, ja jatkossa nämä valmiudet paranevat entisestään. Lisäksi komitea esittää pitkän aikavälin tärkeänä kehittämishankkeena selvitettäväksi, voitaisiinko Suomeen luoda laaja-alainen eri viranomaisten yhteistyön varaan perustuva koko maan kattava erilaisia oikeuspalveluja tarjoava yhtenäinen palveluverkosto, oikeuspalvelukeskukset. Luomalla kattava oikeudellista neuvontaa ja opastusta antava palveluverkosto parannettaisiin ihmisten mahdollisuuksia saada varhaista apua ja opastusta oikeusongelmissaan ja turvattaisiin oikeuden alueellista saatavuutta. Oikeuspalvelukeskukset voisivat opastaa myös eri oikeussuojakeinojen valinnassa, jolloin edellä ehdotettua erillistä neuvontapalvelua ei enää tarvittaisi Tuomioistuinten ulkopuoliset sovittelujärjestelmät Yleistä sovittelusta Johdanto Tässä jaksossa käsitellään tuomioistuinten ulkopuolista sovittelua. Tarkastelun kohteena on lähinnä sovittelu riita-asioissa, vaikka eräiltä osin yleiset sovittelua koskevat näkökohdat koskevat myös rikosasioiden sovittelua. Rikosten sovitteluun palataan jäljempänä tarkemmin jaksossa Sovittelua pakollisena esivaiheena tuomioistuinkäsittelylle käsitellään puolestaan jaksossa Vaihtoehtoisilla konfliktinratkaisumenettelyillä tarkoitetaan yleensä vaihtoehtoa perinteiselle tuomioistuinmenettelylle. Vaihtoehtoja etsittäessä ja toteutettaessa erilaiset

9 285 tuomioistuimen ulkopuoliset sovittelujärjestelmät ovat tärkeässä asemassa. Vaikka sovittelu on saanut viime vuosikymmeninä uusia institutionaalisia muotoja, se ei kuitenkaan ole pohjimmiltaan uusi menettelymuoto, vaan päinvastoin ikiaikainen tapa konfliktien ratkaisemiseksi. Ennen valtiollisen yhteiskunnan syntyä, sukuyhteiskunnassa, sukujen välisiä suhteita hoidettiin sukusotien välttämiseksi tai lopettamiseksi sovintomenettelyssä. Sovintomenettelyyn liittyi sovintosakon käyttäminen, joka määrättiin sukujen yhteisessä kokouksessa. Sovintosakko ei ollut varsinainen rangaistus, vaan sen päätarkoituksena oli aiheutetun vahingon korvaaminen ja siten mahdollisten kostotoimenpiteiden välttäminen. Nykyään kansainvälisessä keskustelussa sovittelulla (mediation) viitataan tavallisimmin vapaaehtoiseen konfliktinratkaisumenettelyyn, jossa kolmas puolueeton taho yrittää saada aikaiseksi sovinnollisen ratkaisun osapuolten välille. Sovittelun toteuttamiseksi löytyy kuitenkin eri maista lukuisia erilaisia malleja ja variaatioita. Sovittelu voi tapahtua tuomioistuimen ulkopuolella tai tuomioistuimessa, se voi olla pakollinen edellytys tuomioistuimeen pääsemiseksi tai perustua vapaaehtoisuuteen, olla kokonaan erillään tuomioistuinmenettelystä taikka tapahtua tuomioistuimen antaman sovitteluun ohjaamisen perusteella. Sovittelijana voi olla tuomari, yksityinen sovittelija tai sovittelulautakunta. Sovittelijan rooli voi vaihdella arvioivasta ja aktiivisesta sovittelijasta (evaluaattori) sovintomenettelyn edellytysten luojaan, joka ei puutu sisältökysymyksiin (fasilitaattori). Sovittelumenettelyt voivat myös vaihdella asiatyypeittäin. Sovintomenettelyn edut Sovintomenettelyn on katsottu (ks. kootusti Ervasti, Riitaprosessiuudistuksen arviointi, Optulan julkaisuja 154/1998 s ja sama LM 7-8/2000, s ) sisältävän monia etuja verrattuna esimerkiksi tuomioistuin- ja välimiesmenettelyyn. Sovintomenettelyä on pidetty ensinnäkin perinteistä tuomioistuimessa tapahtuvaa riidanratkaisua halvempana ja nopeampana. Toiseksi sovintomenettelyn on katsottu edistävän paremmin konfliktin hallintaa, koska siinä osapuolet voivat itse määrätä omasta konfliktistaan ja kontrolloida sitä. Siten myös heidän tarpeensa tulevat tuomioistuinmenettelyä paremmin huomioon otetuiksi. Kolmanneksi sovintomenettelyn erityisenä etu on pidetty sitä, että se vähemmän riitaisena menettelynä mahdollistaa paremmin osapuolten suhteiden säilymisen. Tätä edistää se, että sovittelussa ei ole jyrkkää voittaja-häviäjä -asetelmaa vaan kaikki voittavat. Neljänneksi myönteisenä piirteenä on pidetty sovittelun joustavuutta. Sovittelua voidaan käyttää joustavasti erilaisissa konflikteissa riippumatta esimerkiksi riidan taloudellisesta arvosta. Menettelyn joustavuutta lisää se, että siinä voidaan luovasti etsiä ratkaisuja ohi jutun oikeudellisen määrittelyn ja ratkaisuun voidaan kytkeä sellaisia elementtejä, joista itse konfliktissa ei ole kysymys. Näin esimerkiksi osapuolten tulevat sopimukset voidaan kytkeä mukaan tehtävään sovintoratkaisuun. Sovittelussa voidaan siten jo tapahtuneiden asioiden sijasta keskittyä tulevaisuuteen, mitä taas esimerkiksi perinteisessä tuomioistuinmenettelyssä ei juuri voida tehdä.

10 286 Viidenneksi sovintomenettelyn epämuodollisuus saattaa osapuolten kannalta olla edullista vähentäessään itse menettelyn haittatekijöitä. Vähemmän muodollinen sovintomenettely on osapuolille vähemmän stressaava kuin tuomioistuinkäsittely. Sovittelussa voidaan myös ottaa osapuolten tunteet tuomioistuinmenettelyä paremmin huomioon. Kuudentena sovintomenettelyn etuna on katsottu olevan osapuolten parempi sitoutuminen sovintoratkaisuun kuin tuomioistuimen tuomioon, mikä pienentää konfliktin jatkumisen todennäköisyyttä, kun ratkaisu on käytännössä lopullinen. Tämän on katsottu johtuvan siitä, että osapuolet ovat tyytyväisempiä prosessiin ja sen lopputulokseen. Edellä mainittujen etujen lisäksi myönteistä merkitystä monissa tilanteissa on myös sovintomenettelyn erityisellä luottamuksellisuudella verrattuna tuomioistuinkäsittelyyn. Menettely ei ole julkista, ja myös suhde sovittelijaan on luottamuksellinen. Molemmat osapuolet voivat keskustella jutun ongelmista luottamuksellisesti sovittelijan kanssa. Tätä kautta osapuolet voivat saada laajemman näkökulman riidan ratkaisumahdollisuuksiin kuin perinteisessä tuomioistuinmenettelyssä koskaan on mahdollista. Sovintomenettelylle esitetyt edut voidaan monelta osalta riitauttaa ja tutkimustuloksetkin niiden osalta vaihtelevat. Se, toteutuvatko sovintomenettelyn edut, riippuu pitkälti menettelyn käytännön toteutuksesta ja jutun laadusta. Monissa yhteyksissä on painotettu sitä, että sovittelun onnistuminen on kiinni sovittelijan persoonasta ja hänen yksilökohtaisista valmiuksistaan sovitella. Vaihtoehtoisen konfliktinratkaisun ja sovittelun kritiikki Vaihtoehtoisia menettelymuotoja ja sovittelua yhtenä sen osana on myös kritisoitu. Kritiikkiä on esitetty ensinnäkin siitä, että menettelyissä ei kyetä eliminoimaan osapuolten vallan epätasapainon vaikutusta ratkaisuun, vaan vahvempi osapuoli saattaa päästä määräämään lopputulosta. Osapuolten asemaan sovittelussa voi vaikuttaa esimerkiksi heidän varallisuusasemansa, koulutuksensa, ammattinsa, persoonalliset piirteensä ja emotionaalinen tilansa. Toiseksi kritiikkiä on esitetty siitä, että kun vaihtoehtoiset menettelytavat lisääntyvät, oikeus menettää kykynsä ohjata ja vaikuttaa sosiaaliseen käyttäytymiseen. Näin julkisen vallan merkitys ja ohjausvaikutukset vähenevät. Jos esimerkiksi tuomioistuimissa käytetään liian monia menettelytapoja, se johtaa tuomioistuimien legitimiteetin vähenemiseen. Oikeuden merkityksen vähenemisen vastapainoksi konfliktinratkaisun laajenemisen on katsottu laajentavan sosiaalista kontrollia. Tämä johtuu siitä, että vaihtoehtoisten menettelyiden piirissä käsitellään runsaasti konflikteja, jotka muuten jäisivät juridisen koneiston ulkopuolelle. Joissakin puheenvuoroissa on katsottu, että se, että asioista sovitaan liian usein tai muita vaihtoehtoisia konfliktinratkaisumuotoja käytetään tuomitsemisen sijasta, johtaa oikeudenkäyntien lisääntymiseen. Tällainen vaikutus aiheutuu näiden puheenvuorojen mukaan siitä, että liian laaja asioista sopiminen ei tuota riittävästi selkeitä sääntöjä, mikä vaikeuttaa mahdollisuutta arviointeihin ja johtaa oikeudenkäyntien lisääntymiseen.

11 287 Sovittelua on erityisesti kritisoitu siitä, että esimoderni konfliktien ratkaisumalli ei sovi eikä ole siirrettävissä nyky-yhteiskuntaan. On myös todettu, että virallisessa oikeuskäsittelyssä voidaan ottaa ratkaisua tehtäessä tarvittaessa huomioon myös sivullisten edut. Vaihtoehtoisessa konfliktinratkaisussa lopputulosta määrittää keskeisesti osapuolten edut. Tuomioistuinmenettelyyn sen nykyisessä muodossa liittyy myös tietty ennakoitavuus. On esitetty epäilyjä, että vaihtoehtoisten menettelyjen lisääntyminen johtaa oikeudenkäytön ennustettavuuden ja ennakoitavuuden heikkenemiseen entisestään. Tällä voi olla kielteisiä seurauksia koko oikeusjärjestelmän toimivuuden kannalta. Sovittelun suhde tuomitsemiseen Siinä missä virallisessa konfliktinratkaisussa ja tuomitsemisessa korostetaan muodollisia oikeusturvatakeita ja etenkin tuomitsemisessa auktoritatiivista määräämistä, sovittelussa korostetaan osapuolten tarpeita ja intressejä. Näin ollen ajattelumallit sovittelun ja tuomitsemisen takana ovat hyvin erilaiset. Usein sovittelu myös määritellään jo lähtökohtaisesti tuomitsemisen tai välimiesmenettelyn vastakohdaksi, jonkinlaiseksi eioikeudeksi. Käytössä olevissa konkreettisissa menettelyissä ajattelutavat kuitenkin jossain määrin sekoittuvat. Näyttäisi myös siltä, että erilaiset sovintomenettelyt länsimaissa lähentyvät joiltain osin virallista konfliktinratkaisua. Sovittelijoille laaditaan esimerkiksi yhä enenevässä määrin eettisiä koodistoja, annetaan koulutusta ja monet menettelyt ovat kytköksissä viralliseen oikeuteen tai instituutioihin. Toisaalta samaan aikaan näyttäisi siltä, että privatisoitumisen myötä myös tuomitsemistoimintaan liittyy yhä enemmän epäviralliselle konfliktinratkaisulle ominaisia piirteitä. Tämä ilmenee esimerkiksi erilaisten sovittelumenettelyiden lisääntymisenä tuomioistuimissa Nykyisiä sovittelujärjestelmiä Suomessa on jo nykyisin useita tuomioistuinten ulkopuolisia sovittelujärjestelmiä. Valtaosa avioeroon liittyvistä konflikteista ratkaistaan Suomessa sovinnolla tuomioistuinten ulkopuolella. Varsinaisella perheasioiden sovittelulla tarkoitetaan avioliittolain 5 luvun (411/1987) mukaista sovittelua. Valtakunnan tasolla perheasioiden sovittelun organisoinnista vastaa sosiaali- ja terveysministeriö ja sovittelun yleinen suunnittelu, ohjaus ja valvonta kuuluu lääninhallituksille. Sosiaali- ja terveysministeriö voi antaa tarvittaessa sovittelua koskevia tarkempia määräyksiä ja ohjeita. Paikallisella tasolla perheasioiden sovittelusta huolehtivat kuntien sosiaalilautakunnat sekä ne yhteisöt, yhtymät ja säätiöt ja henkilöt, jotka ovat saaneet toimintaan lääninhallituksen luvan. Käytännössä perheasioiden sovittelutoiminnasta vastaavat kuntien lisäksi kirkon perheasiain neuvottelukeskukset. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annettuun lakiin (361/1983) sisältyy säännöksiä perheoikeudellisesta sovintomenettelystä. Myös laissa lapsen huollon ja tapaamisoikeuden täytäntöönpanosta on säännökset sovintomenettelystä (Laki lapsen huollon ja tapaamisoikeuden täytäntöönpanosta 619/1996). Elinkeinoelämän eri alojen riitojen ratkaisemiseksi elinkeinoelämällä on yksityisiä sovittelujärjestelmiä ja toimielimiä. Monissa Euroopan unionin maissa vaihtoehtoisesta riidanratkaisusta on tullut asianajajien harrastamaa liiketoimintaa. Riitojen ratkaisemista varten on perustettu

12 288 erityisiä sovintomenettelykeskuksia, jotka ovat yleensä joko yksityisiä tai asianajajaliittojen perustamia. Sovittelutoiminta on muodostumassa omaksi erikoistumista vaativaksi ammattialaksi. Suomen asianajajaliitto on vuonna 1998 vahvistanut omat sovintomenettelysääntönsä. Sovintomenettelyä ei julkilausuttujen tavoitteiden mukaan ole tarkoitettu tuomioistuimen kanssa kilpailevaksi instituutioksi vaan vaihtoehdoksi sille. Tavoitteena on lisätä yritysten ja yksityisten valinnanmahdollisuuksia ja parantaa siten oikeusturvaa. Asianajajaliiton sovintomenettelyä on toistaiseksi käytetty ilmeisesti varsin vähän. 1 Tämä ei kuitenkaan vielä kerro itse sovintomenettelyn käytön tarpeesta ja tulevasta kehityksestä. Voidaan olettaa, että tulevaisuudessa sovintomenettelyn käyttö tulee lisääntymään esimerkiksi sen vuoksi, että sovintomenettelyn käyttöön ottamisen jälkeen sopimuskäytännössä on ilmaisesti alettu enenevässä määrin ottamaan sopimuksiin ehto, jonka mukaan sopimuksesta johtuvia erimielisyyksiä pyritään ensisijassa selvittelemään sovintomenettelyssä. Samoin menettelyn käyttöä lisännee sovintomenettelyn tunnettuisuuden lisääntyminen ja asianajajille aiheesta järjestettävä koulutus. Tuomioistuinten ulkopuolisiin sovittelujärjestelmiin kuuluu myös rikosasioiden sovittelu, jota käsitellään jäljempänä jaksossa Tuomioistuimissa oikeudenkäyntien yhteydessä tai siitä erillisenä tapahtuvaa sovittelua puolestaan käsitellään jäljempänä jaksossa 2. Koko suomalaisen yhteiskunnan ja etenkin työmarkkinoiden toimivuuden kannalta merkittävänä sovittelujärjestelmänä on vielä mainittava työnantajain sekä työntekijäin ja virkamiesten välisten työriitojen sovittelua ja heidän välistensä suhteiden edistämistä varten luotu sovintomenettely, josta säädetään työriitojen sovittelusta annetussa laissa (420/1962) Johtopäätöksiä Erilaiset sovintomenettelyt ovat 1970-luvulta lähtien lisänneet suosiotaan länsimaissa. Tuomioistuimissa ja muissa konfliktinratkaisuelimissä käsiteltävien juttujen määrien kehityksestä on esitetty erilaisia arvioita. Yhtäältä katsotaan, että yhteiskunta oikeudellistuu ja samalla prosessien määrä lisääntyy entisestään. Toisaalta puhutaan riidanratkaisun privatisoinnista ja uskotaan, että asioita ratkaistaan yhä enemmän tuomioistuinten ulkopuolisissa yksityisissä menettelyissä, etenkin erilaisissa sovintomenettelyissä. Myös Suomessa on 1990-luvulta lähtien käyty laajasti keskustelua erilaisista konfliktinratkaisun vaihtoehdoista ja etenkin sovintomenettelyistä. Lähimenneisyydessä (1990-luvulla ja sen jälkeen) on käynnistetty kuitenkin vain kaksi uutta sovintomenettelyä, Suomen Asianajajaliiton sovintomenettely jossa toistaiseksi on käsitelty vain vähän juttuja - sekä käräjäoikeuksien riita-asiain oikeudenkäyntiin alioikeusuudistuksen yhteydessä kytketty uusimuotoinen sovintomenettely (ks. jäljempänä jakso 2.4.). Monet valtioneuvoston ministeriöiden työryhmät ovat pohtineet tai pohtivat erilaisten konfliktien aikaisempaa laajempaa sovittelemista. 1 Asianajajaliiton tilastojen mukaan syksyllä 2003 sovintomenettelyä oli käytetty koko sen historian aikana kaikkiaan neljässätoista asiassa, joista kolmetoista oli päätynyt sovintoon. Luultavasti tapauksia on enemmänkin, mutta asianajajat eivät ole kaikista ilmoittaneet Asianajajaliittoon.

13 289 Tällä hetkellä tuomioistuimissa on siviiliasioita hyvin vähän sekä lyhyen että pitkän aikavälin tarkastelussa (esimerkiksi hovioikeuksissa on ollut yhtä vähän riita-asioita kuin nyt viimeksi 1970-luvun alussa). Näyttää siltä, että erilaiset sovintomenettelyt, ja osin muutkin konfliktinratkaisumenettelyt, ovat valtaamassa aikaisempaa laajemman osan konfliktinratkaisukentästä. Sovintomenettelyllä onkin monissa tapauksissa selkeitä etuja verrattuna perinteiseen tuomioistuinmenettelyyn. Tuomioistuinten ulkopuolisten konfliktinratkaisumenettelyjen, kuten sovittelun, laajamittainen käyttöön ottaminen voi kuitenkin pitkällä tähtäimellä heikentää tuomioistuinten asemaa yhteiskunnassa. Tällöin julkisen vallan mahdollisuudet ohjata käyttäytymistä virallisen oikeuden ja tuomioistuinlaitoksen avulla saattavat heiketä. Tällä voi olla negatiivisia vaikutuksia mahdollisuuksiin saada oikeusturvaa etenkin tilanteissa, joissa osapuolten välillä vallitsee vallan epätasapaino esimerkiksi taloudellisiin tai tiedollisiin resursseihin taikka yhteiskunnalliseen asemaan liittyvistä syistä. Jos tuomioistuimissa nykyisin käsiteltäviä asioita jatkossa käsitellään yhä enemmän muissa menettelyissä, se saattaa merkitä myös tuomareiden ammattitaidon heikkenemistä ja kapea-alaistumista, joka voi edelleen ruokkia asiapakoa tuomioistuimista. Sovittelun kehittyminen liiketoiminnan muotoon, kuten monissa maissa on jo käynyt, sisältää sekin riskejä uudenlaisista epäkohdista. Liiketoiminnassa taloudellinen tuottavuus on keskeinen tavoite, jolloin se voi pahimmillaan syrjäyttää sovittelutoiminnan muut tärkeämmät tavoitteet. Tuomioistuinten ulkopuolisten konfliktinratkaisumenettelyjen vähittäinen lisääntyminen merkinnee tuomioistuinlaitoksen kannalta sitä, että myös tuomioistuinten toiminnassa konfliktinratkaisufunktio (ks. funktioista III.1.) korostuu. Tuomioistuimilta odotetaan jatkossa, että ne kykenevät konfliktien ratkaisemiseen muutoinkin kuin perinteisissä oikeudenkäyntimenettelyissä. Tätä kautta tuomioistuimet voivat myös mahdollisesti vahvistaa luottamuspohjaansa ja tämä turvaa myös mahdollisuuden saattaa ns. pieniä asioita tuomioistuimiin. Vaikka riita-asioiden käsittelemiseksi tuomioistuinten ulkopuolella on lukuisia eri mahdollisuuksia, on riita-asioiden oikeussuojajärjestelmän toimivuuden kannalta välttämätöntä, että asian saattamiseksi tuomioistuimeen ei edes pienissä asioissa synny liian suurta kynnystä. Ihmisillä pitäisi siten aina halutessaan ja heidän oikeusturvansa sitä vaatiessa olla mahdollisuus mennä suoraan tuomioistuimeen riita-asioissaan ilman tätä edeltävää menettelyä. Toisaalta menettelymuotojen monipuolistuminen antaa ihmisille lisää mahdollisuuksia valita menettelymuotojen joukosta sen, jonka he katsovat parhaiten sopivan heidän riitansa ratkaisutavaksi. Komitean kannanotto Tuomioistuimille vaihtoehtoisten konfliktinratkaisumenettelyjen, kuten sovittelun, käyttöala laajenee ja menettelyjen moninaisuus lisääntyy tulevaisuudessa. Kehityksestä on kuitenkin esitetty erilaisia näkemyksiä, ja sitä onkin vaikea arvioida ja ennustaa tarkasti. Sovittelun lisääntyminen konfliktien ratkaisukeinona on sinällään myönteistä. Siltä osin kuin kehityssuunta johtuu tuomioistuinpalvelujen huonosta laadusta tai palveluvalikoiman kapeudesta, kehitystä ei voida hyväksyä. Pääsy tuomioistuimeen on perustuslaissa ja ihmisoikeussopimuksissa turvattu oikeus, joka koskee oikeuksia

14 290 ja velvollisuuksia niiden laajuudesta, intressin suuruudesta tai osapuolista riippumatta. Osapuolilla on oltava siten aina mahdollisuus turvautua tuomioistuimiin. Oikeusturvan toteutuminen on viime kädessä kiinni tuomioistuinlaitoksen toimivuudesta. Tämä edellyttää tuomioistuinkäsittelyn nopeuden lisäämistä, menettelystä aiheutuvien kustannusten hallintaa, oikeudenkäynnissä esiintyvien hyvää kohtelua, aineellisesti oikeita ja korkeatasoisesti perusteltuja ratkaisuja sekä muidenkin tuomioistuinkäsittelyn laatutekijöiden pitämistä ajantasaisina Lautakunnat Yksilöiden, yritysten ja julkisyhteisön välisten erimielisyyksien käsittelemistä varten on useita erilaisia lautakuntia. Neuvontapalveluiden tapaan myös lautakunnat voidaan jakaa julkisyhteisön ja erilaisten yksityisten järjestöjen perustamiin lautakuntiin. Viime mainitut ovat yleensä syntyneet elinkeinoelämän itsesääntelyn tai järjestöjen ja viranomaisten välisen sopimuksen perusteella. Lautakuntia on erittäin monia. On puhuttu jo riidanratkaisun lautakunnallistumisesta oikeudellisena ilmiönä. Lautakuntien perustamisen taustalla on keskeisesti ollut oikeuden saatavuuden edistäminen. Toisaalta myös tehokkuus- ja kustannusnäkökohtia on otettu huomioon. Lautakuntien jäsenissä on tyypillisesti eri intressitahojen edustajia. Lautakunnan jäsenillä on usein myös sellaista asiantuntemusta, josta on hyötyä lautakunnan käsittelemiin riitoihin liittyvien tosiasiakysymysten ratkaisemisessa. Lautakuntien kehittämä ratkaisukäytäntö saattaa osaltaan myös estää riitojen syntymistä. Osa lautakunnista ei toimi varsinaisina riidanratkaisueliminä, vaan ne osallistuvat yksittäisten riitojen ratkaisemiseen lähinnä antamalla lausuntoja periaatteellisesti tärkeissä kysymyksissä. Osa lautakunnista on puolestaan sellaisia, että niiden pääasiallinen tehtävä on toimia riidanratkaisueliminä. Jotkut lautakunnista käsittelevät oikaisuvaatimuksia ja jotkut toimivat tuomioistuintyyppisenä muutoksenhakuelimenä (viime mainittuja käsitellään jaksossa X). Monilla ihmisten elämään keskeisesti kuuluvissa asioissa toimii lautakuntia, joiden toimintamuotona on ratkaisusuositusten antaminen. Näillä suosituksilla sekä ohjeilla ja lausunnoilla voidaan vaikuttaa ratkaisukäytännön yhtenäisyyteen kyseisillä oikeusaloilla. Lisäksi monien lautakuntien toimialueeseen kuuluu oman oikeusalan lainsäädännön kehittämistarpeiden seuranta ja aloitteiden tekeminen. Kuluttajariitojen alalla toimii kuluttajavalituslautakunta, joka on ehdotettu muutettavaksi kuluttajariitalautakunnaksi. Potilasvahinkoasioissa toimii potilasvahinkolautakunta, jonka tehtävänä on muun muassa ratkaisusuositusten antaminen. Muina julkisina lautakuntina voidaan mainita tasa-arvolautakunta, tietosuojalautakunta, liikennevahinkolautakunta, työsuhdekeksintölautakunta, nimilautakunta ja ympäristövakuutuslautakunta, kirjanpitolautakunta ja asianajajien kurinpitolautakunta. Myös monet yksityisten tahojen perustamat lautakunnat antavat toimialallaan ratkaisusuosituksia tai toimivat itsesääntelytoimielimenä.

15 291 Tässä jaksossa tarkoitettuja erilaisia suosituksia, lausuntoja, ohjeita ja ratkaisusuosituksia antavia lautakuntia sekä itsesääntelyeliminä toimivia lautakuntia ei tulisi kehittää tuomioistuintyyppisiksi auktoritatiivista tuomiovaltaa käyttäviksi elimiksi, vaan pitää ne selkeästi erillään tuomioistuinlaitoksesta. Esimerkiksi kuluttajavalituslautakunnan ratkaisusuosituksille ei siten tulisi antaa suoraa täytäntöönpanokelpoisuutta. Komitean kannanotto Erilaisilla suosituksia, lausuntoja, ohjeita ja ratkaisusuosituksia antavilla lautakunnilla on tärkeä rooli oikeuden saatavuuden edistämisessä, minkä vuoksi niiden toimintaedellytysten turvaamiseen on kiinnitettävä jatkuvasti erityistä huomiota Yleinen laillisuusvalvonta sekä valtuutetut ja asiamiehet Suomen oikeusjärjestykseen kuuluu yleisiä laillisuusvalvojia, joita ovat valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies. Heidän tehtävänsä on määritelty perustuslaissa. Lisäksi Suomessa on erityisalojen valtuutettuja ja asiamiehiä, joita ovat kuluttaja-asiamies, vähemmistövaltuutettu, tasa-arvovaltuutettu ja tietosuojavaltuutettu. Oikeusasiamies on alun perin tyypillisesti pohjoismainen järjestelmä (justitieombudsman), mutta instituutio on levinnyt moniin maihin. Nykyisin yli 125 maassa on oikeusasiamies-tyyppisiä instituutioita. Eri maiden järjestelmät tosin poikkeavat toisistaan muun muassa toimivaltuuksiensa osalta. Myös Euroopan unionilla on oma oikeusasiamies. Instituution leviämistä ilmentää myös Euroopan neuvoston ministerikomitean suositus R (97) 7, joka koskee julkisia palveluita ja niiden käyttäjien oikeuksia: suosituksessa katsotaan, että esimerkiksi ombudsman-tyyppisen viran perustaminen näiden asioiden käsittelyyn olisi perusteltua. Suomessa yleisten laillisuusvalvojien tehtävänä on valvoa sitä, että viranomaiset noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuuteensa. Lisäksi laillisuusvalvojat valvovat perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista. Yleiset laillisuusvalvojat käsittelevät kanteluita, mutta he tekevät myös aloitteita sekä toimittavat tarkastuksia. Erityisalojen valtuutetut valvovat oman alansa toimintaa. Tyypillisiä menettelymuotoja on suositusten, ohjeiden ja neuvojen antaminen. Valtuutetut voivat tehdä myös aloitteita. Yksilöiden kannalta katsottuna valtuutettujen ja asiamiesten toiminta on merkittävää, sillä näiden instituutioiden puoleen on helppo kääntyä. Menettely on yksinkertaista ja asiaa tutkiessaan valtuutetut selvittävät asioita viran puolesta, ja menettelyillä onkin asiakaslähtöiset perinteet. Monet instituutiot näkyvät myös julkisuudessa hyvin, mikä auttaa asianosaisia löytämään oikean toimielimen asiansa tutkimiseen. Viranomaisten kannalta valtuutettujen ja asiamiesten toiminta on myös tärkeää. Ensinnä heidän ratkaisujensa ja suositustensa avulla viranomaisten toiminta yhdenmukaistuu, ja tärkeisiin menettelyllisiin ja aineellisiin kysymyksiin kiinnitetään jatkuvasti huomiota myös viranomaisten ulkopuolelta. Erilaisilla kannanotoilla ja lausunnoilla on myönteistä vaikutusta koulutuksellisessa mielessä. Samoin kantelut antavat kantelun kohteelle asiakaspalautetta, jonka pohjalta toimintaa voidaan kehittää.