Sosiaali- ja terveysministeri Tuula Haatainen

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission ehdotuksesta Euroopan Parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (lisäeläkkeiden siirrettävyys) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään Eduskunnalle komission 20 päivänä lokakuuta 2005 tekemä ehdotus Euroopan Parlamentin ja neuvoston direktiiviksi lisäeläkkeiden siirrettävyydestä sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 9 päivänä helmikuuta 2006 Sosiaali- ja terveysministeri Tuula Haatainen Hallitussihteeri Pia Rinne

2 2 SOSIAALI- JA TERVEYSMINISTERIÖ MUISTIO EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI LISÄ- ELÄKKEIDEN SIIRRETTÄVYYDESTÄ 1. Ehdotuksen tausta ja tavoite Direktiiviehdotuksessa säädettäisiin lisäeläkeoikeuden saamiseen liittyvästä määräajasta, karttuneen lisäeläke-etuuden arvon säilyttämisestä ja lisäeläke-etuuden siirtämisestä jäsenvaltiosta toiseen ja jäsenvaltion sisällä lisäeläkejärjestelmästä toiseen. Direktiivin tavoitteena on vapaan liikkuvuuden varmistamiseksi vähentää esteitä (lisäeläkeetuuksien menettäminen tai niiden vähentyminen), jotka aiheutuvat jäsenmaiden lisäeläkkeitä koskevista säännöksistä. Direktiiviehdotuksen taustalla vaikuttaa neuvoston asetus (ETY) N:o 1408/71, annettu 14 päivänä kesäkuuta 1971, sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä. Kyseisellä asetuksella varmistettiin lakisääteisten sosiaaliturvajärjestelmien siirrettävyys yhteisön alueella. Komission ehdotuksessa todetaan, että vaikkakin kyseinen asetus on koettu hyvin toimivaksi, sen merkittävyys on vähentynyt, koska yhteisön alueella lisäeläkkeiden merkittävyys on kasvanut. Lisäeläkkeiden osalta ei ole kuitenkaan luotu asetuksen 1408/71 kaltaista sääntelyä vapaa liikkuvuuden varmistamiseksi, mikä on koettu ongelmalliseksi. Direktiiviehdotuksen taustalla vaikuttaa myös neuvoston direktiivi 98/49/EY yhteisön alueella liikkuvien palkattujen työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien lisäeläkeoikeuksien suojaamisesta. Kyseinen direktiivi implementoitiin kansalliseen lainsäädäntöömme 1 päivänä heinäkuuta 2003 (HE 221/2002). Direktiivin taustalla vaikuttaa myös Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/41/EY ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta ja valvonnasta. Direktiivin mukaan toimintapiiriin kuuluvalle ja vapaakirjan saaneelle henkilölle on annettava pyynnöstä yksityiskohtaista tietoa säännöistä, jotka koskevat eläkeoikeuksien siirtämistä toiseen ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavaan laitokseen siinä tapauksessa, että työsuhde päättyy. Direktiivin implementoimista koskeva hallituksen esitys 156/2005 vp on annettu eduskunnalle. Hallituksen esityksen käsittely on vielä kesken eduskunnassa. 2. Ehdotuksen pääasiallinen sisältö 1 artikla. Artiklassa määritellään direktiivin tavoite vapaan liikkuvuuden varmistamiseksi vähentää esteitä, jotka aiheutuvat jäsenmaiden lisäeläkkeitä koskevista säännö k- sistä. 2 artikla. Artiklassa määritellään direktiivin soveltamisalaksi kaikki ne lisäeläkejärjestelmät, jotka eivät sisälly asetuksen 1408/71 soveltamisalaan (Neuvoston asetus sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä). 3 artikla. Artiklassa määritellään direktiivissä esiintyviä käsitteitä (lisäeläke, lisäeläkejärjestelmä, jäsenet, eläkeoikeudet, työsuhteen päättyminen, eronnut jäsen, eläke-edun siirto-oikeus, vapaakirjan saanut henkilö, vapaakirjaoikeus, siirtosumma). 4 artikla. Artiklassa rajoitetaan työntekijöiden eläke-etujen heikennyksiä, jotta työntekijät voisivat siirtyä vapaasti työpaikasta toiseen menettämättä karttuneita eläkeoikeuksiaan. Artikla sisältää mm. säännöksen siitä, että työntekijän on päästävä lisäeläkejärjestelmän jäseneksi yhden vuoden kuluessa työsuhteen alkamisesta ja hänen eläkeoikeutensa on turvattava viimeistään kahden vuoden jäsenyyden jälkeen. Artikla sisältää myös määräykset vakuutusmaksujen palauttamisesta tai vaihtoehtoisesti niiden siirtämisestä, jos eläkeoikeutta ei synny ennen työsuhteen päättymistä. 5 artikla. Artiklassa säädetään vapaakirjaarvon säilyttämisestä (indeksikorotus), jotta eronneita työntekijöitä ei rangaistaisi työpaikan vaihtamisesta. 6 artikla. Artiklassa käsitellään lisäeläk-

3 3 keiden siirrettävyyttä. Eronneella työntekijällä tulisi olla mahdollisuus siirtää karttuneet lisäeläke-edut mukanaan toiseen eläkejärjestelyyn. Eronnutta työntekijää ei tulisi rangai sta etujen siirtämisestä, jäsenvaltioiden tulisi huolehtia laskentaoletusten ja hallintokulujen kohtuullisuudesta. 7 artikla. Artiklassa käsitellään tiedonantovelvollisuutta. Eläkejärjestelmää hallinnoivien henkilöiden tulee tiedottaa eläkeoikeuksien säilymisestä työntekijän erotessa ja antaa työntekijän pyynnöstä riittävää tietoa eläkkeiden siirtämiseen ja säilymiseen erotilanteeseen liittyen. Myös vapaakirjan saaneelle tulee toimittaa pyynnöstä tieto vapaakirjan määrästä ja sääntömuutoksista. Tiedonsaantioikeus kattaa sekä lisäeläkejärjestelmän jäsenet, eläkkeensaajat ja henkilöt, joilla voi olla mahdollisuus päästä jäseneksi lisäeläkejärjestelmään. 8 artikla. Artiklassa kielletään voimassaolevien kansallisten eläkkeiden siirrettävyyttä koskevien säännösten heikentäminen direktiivin nojalla. 9 artikla. Artiklassa annetaan direktiivin implementoimiseen aikaa 1 päivänä heinäkuuta 2008 saakka. Jäsenvaltio voi myös antaa direktiivin implementoimisen työmarkkinajärjestöille (social partners). Direktiivissä annetaan 1 päivänä heinäkuuta 2008 alkaen 60 kuukautta lisäaikaa direktiivin säännöksen soveltamiselle, jonka mukaan työntekijälle on annettava oikeus lisäeläke-etuuteen viimeistään kahden vuoden jäsenyyden jälkeen (art. 4 d). Ei-rahastoituihin järjestelyihin ja kirjanpitoon tehtäviin eläkevarauksiin ei ole pakko soveltaa eläkkeiden siirrettävyyttä koskevaa säännöstä (art. 6.1). Artiklan mukaan komissiota tulee informoida kaikista lisäaikojen ja poikkeuksen käyttämisistä ja vapaakirjojen arvon säilyttämistä (art. 5) koskevista keinoista. 10 artikla. Artiklassa säädetään komission viiden vuoden välein tekemästä raportista eri EU:n toimielimille. Lisäksi komissio raportoi artiklan 9.3 kohdan soveltamisesta. Jos poikkeussäännös ei-rahastoivien järjestelyjen eläkkeiden siirrettävyydestä johtaa epätasaarvoon rahastoitujen järjestelmien kanssa, komissio tekee muutosehdotuksen. 11 artikla. Artiklassa säädetään direktiivin voimaantulosta. Artiklan mukaan direktiivi tulisi voimaan 20. päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu virallisessa lehdessä 12 artikla. Artiklassa todetaan, että direktiivi on osoitettu jäsenmaille. Ehdotuksen tunnistetiedot: 13686/05 SOC 412 ECOFIN 324 CODEC Vaikutukset Suomen lainsäädäntöön Suomessa vapaaehtoisten lisäeläkejärjestelyjen osuus on erittäin pieni (2 3 %) kokonaiseläketurvasta. Pakollinen lakisääteinen eläketurva kattaa lähes koko eläketurvan. Direktiivi ei koske lakisääteisiä eläkejärjestelmiä, jotka kuuluvat asetuksen 1408/71 soveltamisalaan. Suomessa direktiivin mukaisia lisäeläkejärjestelyjä on eläkesäätiöissä, eläkekassoissa ja henkivakuutusyhtiöiden ryhmävakuutuksissa sekä työnantajan omatoimisesti hoitamissa eläkejärjestelyissä. Lisäeläkejärjestelmät ovat eläkesäätiöissä ja -kassoissa vapaaehtoisia etuusperusteisia järjestelyitä, joiden kustantamisesta vastaa työnantaja ja lisäetujen kertyminen ja vo i- massaolo perustuu kulloiseenkin työsopimussuhteeseen. Tällä hetkellä lisäeläkesäätiöt ja -kassat ovat suljettuja eli niihin ei oteta uusia henkilöitä. Eläkesäätiöiden ja -kassojen tarjoamiin lisäeläke-etuihin sovelletaan eläkesäätiölakia (1774/1995) ja vakuutuskassalakia (1164/1992). Henkivakuutusyhtiöiden myöntämät ryhmävakuutukset ovat joko maksu- tai etuusperusteisia sopimusjärjestelyitä. Maksuperusteinen etuus määräytyy suoraan vakuutusmaksujen ja sijoitustuottojen perusteella. Etuusperusteisessa järjestelyssä etuus on määritelty sopimuksessa. Ryhmävakuutukset koskevat yleensä rajattua henkilöryhmää. Henkivakuutusyhtiöiden tarjoamiin ryhmävakuutuksiin perustuviin lisäeläke-etuihin sovelletaan vakuutussopimuslakia (543/1994). Lisäksi työnantajalla on mahdollisuus toteuttaa eläkelupaus yksityisoikeudellisella sopimuksella, jolloin yhtiön kirjanpitoon on tehtävä asianmukainen varaus. Tällaisesta

4 4 eläkelupauksesta ei ole erityistä lainsäädäntöä. Komission direktiiviehdotuksen mukaan lisäeläkejärjestelmän jäsenille olisi annettava vapaakirjaoikeus ja siirto-oikeus työsuhteen päättymistä koskevissa tilanteissa viimeistään kolmen vuoden kuluessa työsuhteen alkamisesta lukien. Rahastosiirtoa ei Suomessa käytetä. Eläkeoikeuksien säilyvyys turvataan Suomessa vapaakirjaoikeudella. Vapaakirjaoikeuden osalta ehdotus vaikuttaisi Suomen sopimusvapauteen perustuvien järjestelyiden luonteeseen. Voimassa olevan lainsäädännön ja he nkivakuutusyhtiöiden osalta henkivakuutusehtojen mukaan vapaakirjaoikeuden antaminen on ollut tähän asti sopimuksenvarainen asia, muiden kuin työntekijöiden omamaksuosuuksien osalta. Noin puolet eläkesäätiöiden ja -kassojen lisäeläkejärjestelyistä sisältää vapaakirjaoikeuden. Henkivakuutusyhtiöissä olevien vapaakirjaoikeudellisten lisäeläkejärjestelyiden määrää selvitetään. Nykyisen käytännön mukaan työ ntekijällä ei ole itsenäistä oikeutta siirtää eläkeoikeuksiaan toiseen eläkelaitokseen työsuhteen päättyessä. Voimassa oleva laki ei kuitenkaan estä eläkesäätiötä tai -kassaa tekemästä siirtopäätöstä. Voimassa olevan lain mukaan siirtomahdollisuus perustuu vain lisäeläkelaitoksen päätökseen. Henkivakuutusyhtiöiden harjoittaman ryhmäeläkevakuutuksen osalta laissa ei ole säännöksiä siirto-oikeudesta. Oikeutta siirtää lisäeläkeoikeuksia ja -rahastoja lisäeläkejärjestelystä toiseen ei ole katsottu Suomessa tarkoituksenmukaiseksi, koska lisäeläkkeet eivät ole merkittävässä asemassa henkilön kokonaiseläketurvan kannalta eikä niiden ole katsottu muodostavan estettä työvoiman liikkuvuudelle. Siirto-oikeus lisäisi merkittävästi lisäeläkelaitoksen hallintokustannuksia ja edellyttäisi eläkelaitosten sijoitustoiminnan muuttamista sellaiseksi, että lisäeläkelaitoksen varoissa olisi likvidejä varoja käytettävissä siirtotapauksia varten. Tämä vähentäisi lisäeläkelaitoksen mahdollisuuksia hoitaa sijoitustoimintaa mahdollisimman tehokkaasti, mikä heikentäisi kaikkien jäsenten etuja. Vapaakirjaoikeudella ei olisi edellä mainittuja seurauksia. Vapaakirjaoikeuden avulla voidaan turvata karttunut eläke-etuus, mikä on yksi direktiivin tavoitteista. Jos vapaakirjaoikeutta ei ole aikaisemmin ollut ja jos työntekijöiden liikkuvuus olisi merkittävää, työantajan kustannukset kuitenkin lisääntyisivät. Direktiivissä säännellään lisäksi vapaakirjojen arvon säilymistä (indeksikorotus) koskevasta velvoitteesta. Tällä hetkellä vapaakirjojen ja eläkkeiden indeksikorotukset riippuvat eläkelaitoksen säännöistä tai vakuutussopimuksesta. Korotukset eivät ole pakollisia. Ehdotus muuttaisi nykyisiä sopimuksia ja lisäisi indeksiehdosta riippuen työnantajakustannuksia erityisesti, jos etuihin ei ole aikaisemmin sisältynyt pakollisia indeksikorotuksia. Direktiivin tiedonantosäännökset laajentaisivat direktiivistä 2003/41/EY kansalliseen lainsäädäntöömme lisättyjä (eduskuntakäsittely o n kesken) säännöksiä. Direktiivi ei koskisi pelkästään uusia järjestelyitä. Ehdotus johtaisi tämän hetken muotoilun mukaan siihen, että 1 päivänä heinäkuuta 2008 kaikki voimassa olevat sopimusjärjestelyt tulisi muuttaa direktiivin vaatimusten mukaisiksi. Suomessa on tällä hetkellä runsaasti lisäeläkejärjestelyitä, jotka on perustettu ennen Suomen eläkeuudistuksia ja jotka on suljettu uusilta jäseniltä. Sopimusten muuttamiseen saattaa liittyä takautuvia kustannusvaikutuksia. Tämä voi aiheuttaa ongelmia perustuslain 15 :n 1 momentin kannalta, mikäli kustannusvaikutukset ovat merkittäviä. Valtioneuvosto selvittää kustannusvaikutuksia tarkemmin. Jos direktiivi tulisi voimaan nyt esitetyssä muodossa, tästä aiheutuva kustannusvaikutus voisi johtaa siihen, että työnantajat päättäisivät lopettaa lisäeläkejärjestelyjä. Rahastosiirrolla olisi vaikutuksia kansalliseen verolai nsäädäntöön. Komissio on ehdottanut direktiivin oikeusperustaksi perustamissopimuksen 42 ja 94 artiklaa. Artikla 42 liittyy erityisesti työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen ja sosiaaliturvaan ja sen valitseminen direktiivin oikeusperustaksi on perusteltua. Komission perusteluista ei selkeästi ilmene, minkä vuoksi esitetään perustamissopimuksen 94 artiklan valintaa toiseksi oikeusperustaksi. Jatkovalmistelussa on aiheellista selvittää perusteita komission esitykselle.

5 5 4. Valtioneuvoston alustava kanta Valtioneuvosto pitää direktiivin tavoitteita vähentää työntekijöiden liikkuvuuden esteitä tärkeänä. Myös eläkeoikeuksien saamisen ja eläkeoikeuksien säilyvyyden riittävää turvaamista pidetään kannatettavana. Valtioneuvosto pyrkii siihen, että direktiivissä huomioitaisiin riittävän tasapainon säilyttäminen direktiivin säännösten ja sopimusvapauden välillä. Direktiivin vapaakirja-, indeksikorotus- ja siirtosäännökset voivat muodostaa perustuslaillisen ongelman voimassa olevien etuusperusteisten sopimusten takautuvien kustannusvaikutusten osalta. Valtioneuvosto katsoo, että takautuvia kustannusvaikutuksia on syytä direktiivissä rajoittaa soveltuvalla säännöksellä tai jäsenmaille on annettava oikeus rajoittaa direktiivin takautuvia kustannusvaikutuksia. Soveltamisalan laajuutta tulisi täsmentää ja rajata. Direktiivin soveltamisalasta tulisi voida rajata eläketurvan kannalta vähämerkitykselliset lisäeläkejärjestelyt Tämä voitaisiin toteuttaa jäsenmaille annettavalla oikeudella poiketa direktiivistä tai soveltamisalan rajauksella direktiivissä. Lisäksi direktiivin ei tulisi koskea voimaantulohetkellä jo suljettuja eläkejärjestelyjä. Valtioneuvoston mielestä jäsenmaille tulisi antaa oikeus ratkaista, turvataanko ansaitun lisäeläkeoikeuden säilyminen vapaakirjaoikeudella vai rahastosiirrolla. Suomessa vapaakirjaoikeus on tarkoituksenmukaisin tapa. Valtioneuvosto pitää eläkeoikeuksien saamiseen liittyvää aikarajaa liian lyhyenä. Valtioneuvosto pitää tiedonantosäännöksiä tärkeinä, mutta niiden sisältöä ja soveltamisalaa olisi täsmennettävä. Valtioneuvoston kantaa tarkennetaan jatkovalmistelun yhteydessä, kun direktiivin käsitteet ja sisältö täsmentyvät.