ESITYSLUONNOS LAIKSI SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON JÄRJESTÄMISESTÄ JA ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI

Transkriptio

1 LAUSUNTO /43/2014 Sosiaali- ja terveysministeriö Lausuntopyyntönne STM090:00/2013 ESITYSLUONNOS LAIKSI SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON JÄRJESTÄMISESTÄ JA ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt oikeusministeriöltä lausunnon otsikossa mainitusta esitysluonnoksesta. Esitysluonnoksen taustaaineistoksi on myöhemmässä vaiheessa toimitettu Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen laatima vaikutusarviointi SOTE viidelle alueelle - vaikutusten ennakkoarviointi. Oikeusministeriö toteaa lausuntonaan seuraavan. 1. Yleisistä lähtökohdista Esitysluonnokseen sisältyy lakiehdotus sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä (jäljempänä järjestämislaki) ja erillinen lakiehdotus sosiaalija terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain voimaanpanosta (jäljempänä voimaanpanolaki). Uudistus edellyttää lisäksi kansanterveyslain, erikoissairaanhoitolain sekä sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain kumoamista samoin kuin muutoksia useisiin sosiaali- ja terveydenhuollon lakeihin. Nämä muutosehdotukset eivät vielä sisälly lausuttavana olevaan esitysluonnokseen. Ilmeisesti myös eräät oikeusministeriön toimialan lait edellyttävät teknisiä tarkistuksia sosiaalihuollon järjestämisvastuun sääntelyn osalta (esim. avioliittolaki, isyyslaki, adoptiolaki, laki lapsen elatuksesta, laki lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta). Esitysluonnos ei myöskään sisällä vaikutusten arviointia. THL:n laatima selvitys ei kokonaan poista tätä puutetta, sillä siinä ei ole kyse kattavasta R:\Järjestämislaki\Lausuntokierros syksy 2014\Scannatut\Oikeusministeriö.docx Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Sähköpostiosoite Eteläesplanadi 10 PL oikeusministerio@om.fi HELSINKI VALTIONEUVOSTO

2 2(20) vaikutusten arvioinnista. Esimerkiksi kuntiin kohdistuvat taloudelliset vaikutukset (mm. lakiehdotuksen mukaan määräytyvät kuntien maksuosuudet sosiaali- ja terveysalueille) ovat selvittämättä. Myös esitysluonnoksen perustuslakiarviointi on vielä keskeneräinen ja puutteellinen, kuten lausuntopyynnössä todetaankin. Esitysluonnos näyttäisi edellyttävän vielä siinä määrin jatkovalmistelua, että esityksen eduskuntakäsittelylle varattu aika on vaarassa jäädä kovin lyhyeksi vaalikauden lähestyessä loppuaan. Lisäksi uudistuksen toimeenpanon aikatauluissa tulee ottaa huomioon, mitä perustuslakivaliokunta totesi kuntarakennelain säätämisen yhteydessä (PeVL 20/2013 vp, s. 6-7). Valiokunta piti kuntien itsehallinnon kannalta ongelmallisena sellaista tilannetta, jossa kunnille jäisi hyvin lyhyt aika päätösten tekemiseen saatuaan täsmällisen ja lopullisen tiedon kuntien kannalta keskeisestä lainsäädäntöuudistuksesta. 2. Esitysluonnoksen suhteesta perustuslakiin Perustuslain tulkintakäytännöstä Kuntien erilaisista yhteistoimintavelvoitteista on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jo usean vuosikymmenen ajan. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytännössä on pidetty mahdollisena säätää tavallisella lailla pakkokuntayhtymistä ja vastaavista kuntien yhteistoimintaelimistä, vaikka valiokunta onkin katsonut kuntien velvoittamisen lailla osallistumaan kuntayhtymään lähtökohtaisesti rajoittavan jossain määrin kunnallista itsehallintoa. Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä kiinnittänyt huomiota yhteistoimintatehtävien ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen yhteistoimintatehtäviä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistamaa asemaa. Merkitystä on annettu myös sille, onko järjestely supistanut oleellisesti yhteistoimintaan velvollisten kuntien yleistä toimialaa. (ks. esim. PeVL 37/2006 vp, PeVL 22/2006 vp, s. 2/II ja s. 3-4, PeVL 65/2002 vp, s. 2-3, PeVL 32/2001 vp, s. 2/II, PeVL 42/1998 vp). Lisäksi valiokunta on useassa yhteydessä pitänyt ongelmallisena kuntien yhteistoimintaelimien tehtävien lisäämistä siinä määrin ja sillä tavalla, että se vaikuttaisi oleellisesti jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan kuulumisesta kuntalaisten valitsemille toimielimille (ks. PeVL 37/2006 vp, s. 5 ja siinä mainitut lausunnot). Valiokunta on todennut esimerkiksi kuntien vapaaehtoisesta seutuyhteistyöstä, että on hankalaa perustuslaissa turvattuun kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta, jos kuntien päätösvaltaa ja tehtäviä siirrettäisiin hyvin laajamit-

3 3(20) taisesti seudulliselle toimielimelle (PeVL 11a/1984 vp, s. 2/I). Valiokunta on katsonut tämän näkökohdan koskevan ja viime kädessä rajoittavan myös kuntalain mukaista kuntien mahdollisuutta siirtää tehtäviään kuntayhtymille (PeVL 65/2002, s. 3/I, PeVL 22/2006 vp, s. 2). Esitysluonnoksen malli sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseksi perustuu viiteen laajaan, pakolliseen kuntayhtymään, joille osoitetaan järjestämisvastuu kaikista nykyisistä sosiaali- ja terveydenhuollon lakisääteisistä tehtävistä. Aikaisemmista perustuslakivaliokunnan arvioimista kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyistä nyt esitetty malli rinnastuu erityisesti ns. Kainuun hallintokokeiluun, joka on ollut tähänastisista kuntien pakollisen yhteistoiminnan muodoista tehtäväalaltaan laajin. Kokeilussa Kainuun maakunta huolehti pääosasta kuntien vastuulla olevista sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetustoimen tehtävistä. Perustuslakivaliokunta piti sääntelyä lähtökohtaisesti varsin ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden kannalta (PeVL 65/2002 vp, s.3/i). Valiokunta kuitenkin katsoi, että sääntely voidaan kokonaisarvion perusteella toteuttaa tällaisessa kokeiluyhteydessä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta viittasi ratkaisuaan puoltavina seikkoina Kainuun poikkeuksellisen vaikeaan taloudelliseen ja sosiaaliseen tilanteeseen, joka jatkuessaan uhkaa alueen kuntien mahdollisuuksia tuottaa perusoikeuksiin liittyviä kunnallisia peruspalveluja riittävästi, sekä ehdotetun maakuntahallintojärjestelmän kansanvaltaisuuteen (välittömillä vaaleilla valittu maakuntavaltuusto) ja siihen, ettei sääntelyllä rajoiteta kuntien yleistä toimialaa tai oikeutta vapaaehtoisiin tehtäviin eikä maakunnalle siirretä kuntien kaikkia pakollisia tehtäviä. Lisäksi valiokunta katsoi myös perustuslain :ssä ilmaistun mahdollisuuden säätää lailla itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla puoltavan ratkaisua. Hallintokokeilua koskevan lain mukaan vaalijärjestelmä sisälsi alun perin kuntakohtaiset kiintiöt eli jokaiselle kunnalle taattiin edustus maakuntavaltuustossa. Kuntakohtaisista kiintiöistä kuitenkin luovuttiin myöhemmässä vaiheessa vaalijärjestelmän monimutkaisuuden vuoksi. Perustuslakivaliokunta hyväksyi muutoksen viitaten siihen, että maakuntahallinnon rahoituksen perusteista säädettiin nyt tarkemmin laissa, jolloin pelkästään maakuntahallinnon päätöksillä ei ole mahdollista lisätä kuntien rahoitusvastuuta, ja siihen, että kyse on määräaikaisesta hallintokokeilusta (PeVL 22/2006 vp, s. 4). Sosiaali- ja terveyshuollon järjestämismallin yleisarviointia Nyt ehdotetussa järjestelyssä siirrettäisiin perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon ja sosiaalihuollon tehtävien järjestämisvastuu viidelle sosiaali- ja terveysalueelle, jotka jakaisivat palvelujen tuottamisvastuun kun-

4 4(20) nille ja kuntayhtymille nelivuosittain tekemällään järjestämispäätöksellä. Kunnat vastaisivat sosiaali- ja terveysalueen rahoituksesta omilla maksuosuuksillaan ja saamillaan valtionosuuksilla. Suuri osa kunnista hoitaa jo nykyisin perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon tehtävät pakollisessa ylikunnallisessa yhteistoiminnassa. Sosiaalihuollon tehtäviä hoidetaan pakollisena yhteistoimintana vain pienissä kunnissa PARAS-lain velvoittamina (lukuun ottamatta kehitysvammaisten erityishuoltoa, josta vastaavat lakisääteiset kuntayhtymät). Uuden yhteistoimintajärjestelyn tavoitteena on palvelujen nykyistä tehokkaampi yhteensovittaminen ( integraatio ) ja päällekkäisyyksien purkaminen sekä parempi kustannusten hallinta ja ns. osaoptimoinnin estäminen (mm. kustannus- ja palveluvastuun eteenpäin siirtäminen muille vastuutahoille). Oikeusministeriön käsityksen mukaan ehdotettu järjestely näyttäisi lähtökohtaisesti täyttävän perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä asetetut vaatimukset tehtävien ylikunnallisuuden, kunnan yleisen toimialan säilymisen sekä yksittäisen kunnan määräysvallan estämisen osalta. Sitä vastoin välittömillä vaaleilla valitun, sosiaali- ja terveysalueen päätöksentekoelimen puuttumisen vuoksi järjestely ei toteuta kunnallisen itsehallinnon kansanvaltaisuusperiaatetta. Ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan tulkintakannanotot Kainuun hallintokokeilusta sekä sosiaali- ja terveysalueiden laajuuden ja tehtäväkokonaisuuden merkittävyyden tämä voi muodostua ongelmalliseksi perustuslain kannalta. Nyt ehdotetun järjestämismallin kohdalla ei voida viitata perustuslain :ssä säädettyyn alueelliseen itsehallintoon ja siitä saatavaan tukeen samaan tapaan kuin Kainuun hallintokokeilussa. Myös hallinnon tarkoituksenmukaisuutta koskevan vaatimuksen täyttyminen näyttäisi jossain määrin kysymyksenalaiselta. Näin merkittävän järjestämisvastuun siirto poikkeuksellisen suuriin, keskimäärin 60 kunnan kuntayhtymiin on vaikeasti sovitettavissa kuntien pakollisessa yhteistoiminnassa tavanomaisesti käytettyyn malliin. Jäsenmäärältään ehdotetun laajuisten kuntayhtymien toiminnasta Suomessa ei ole kokemusta, ellei oteta huomioon vammaispalveluista vastaavaa Eteva-kuntayhtymää (47 kuntaa). Hallinnon tarkoituksenmukaisuuteen liittyy myös järjestämisvastuun ja tuottamisvastuun erottaminen toisistaan sekä rahoitusvastuun säilyminen kunnissa. Vastuiden hajautuminen ja moniportaisuus eivät näyttäisi yksiselitteisesti tukevan järjestelylle asetettuja tavoitteita. Esitysluonnoksen perusteella on myös oletettavaa, ettei mikään nykyisistä suuristakaan tuottajatahoista tulisi täyttämään tuottamisvastuulle asetettuja kriteerejä, vaan nykyiset palvelurakenteet tulisi ilmeisesti kokonaisuudessaan, tai ainakin suurelta osin, purkaa. Järjestämismallin merkittävänä ongelmana perustuslaissa turvatun kuntien itsehallinnon kannalta voidaan oikeusministeriön mielestä pitää yksit-

5 5(20) täisen kunnan aseman heikkenemistä. Poikkeuksellisen suuren kuntayhtymäkoon vuoksi yksittäisen pienen kunnan ja sen asukkaiden vaikutusmahdollisuudet sosiaali- ja terveysalueella kutistuvat olennaisesti nykyisestä samalla, kun tehtäviin liittyvä, kuntien talouden kannalta huomattava rahoitusvastuu jää edelleen kunnille. Valtionosuudet kattavat viime vuosina toteutettujen muutosten johdosta kuntien rahoitusvastuusta yhä pienemmän osuuden, jolloin kuntien verotuloista on käytettävä yhä suurempi osa lakisääteisten palvelujen järjestämiseen. Tämä asetelma näyttäytyy erityisen ongelmallisena, jos kunnan ja sen asukkaiden vaikutusmahdollisuudet palvelujen järjestämistä koskevaan päätöksentekoon jäävät vähäisiksi. Järjestämismallissa jää myös avoimeksi se, miten kunnat osallistuvat tuottamisvastuullisten kuntien ja kuntayhtymien päätöksentekoon, jos tarkoituksena on, että nämä tahot ovat tuottamisvastuussa myös muiden kuntien tai muiden kuin jäsenkuntiensa palveluista. Seuraavassa arvioidaan eräitä esitysluonnoksen keskeisiä piirteitä vielä tarkemmin perustuslain kannalta. Lisäksi yksityiskohtaisten huomautusten yhteydessä käsitellään järjestämislakiehdotuksen 21 :ää (poliittinen suhteellisuus sosiaali- ja terveysalueen ylimmässä toimielimessä), 26 :ää (selontekomenettely) ja 28 :ää (sosiaali- ja terveysministeriön hyväksymistoimivalta) perustuslain kannalta. Sosiaali- ja terveysalueen toimivallasta Esitysluonnoksen mukaan tuottamisvastuu palveluista kuuluisi niille kunnille ja kuntayhtymille, joille sosiaali- ja terveysalue päättäisi vastuun osoittaa joka neljäs vuosi tekemässään järjestämispäätöksessä. Perustuslain :n mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Lakiehdotuksen 14 :n säännökset tuottamisvastuun määräytymisestä ja sosiaali- ja terveysalueen päätösvallan reunaehdoista jäävät siinä määrin väljiksi, ettei perustuslain vaatimus lailla säätämisestä täyty. Esitysluonnoksen eri kohtien perusteella näyttäisi myös olevan mahdollista, että sosiaali- ja terveysalue voisi määrätä kunnan tai kuntayhtymän tuottamisvastuuseen vastoin tämän tahtoa. Tuottamisvastuun määräytymisestä esitetään yksityiskohtaisia huomautuksia jäljempänä. Sosiaali- ja terveysalueen toimivalta kuntiin ja kuntayhtymiin on esitysluonnoksen muissakin kohdissa huomattavan laaja ja avoimesti säännelty. Järjestämislakiehdotuksen 34 :n mukaan tuottamisvastuun aiheuttamien kustannusten korvaamisesta kunnille ja kuntayhtymille näyttäisi viime kädessä päättävän sosiaali- ja terveysalue. Pykälän mukaan voisi siten olla mahdollista, että tuottamisvastuuseen määrätty kunta tai kuntayhtymä joutuisi vastaamaan osittain itse kustannuksista, kun rahoitus kiertää kunnista sosiaali- ja terveysalueelle. Voimaanpanolakiehdotuksen 6.3 :n mukaan sosiaali- ja terveysalue määräisi kunnat, joiden on perustettava tuottamisvastuussa olevat pakolliset kuntayhtymät. Näistäkin säännösehdotuksista esitetään jäljempänä yksityiskohtaisia huomautuksia.

6 6(20) Kuntien rahoitusvastuusta Järjestämislakiehdotuksen 33 :n mukaan kunnat vastaisivat sosiaali- ja terveysalueen rahoituksesta siten kuin rahoituksen perusteista on päätetty kuntayhtymän perussopimuksessa sekä rahoituksen kokonaismäärästä järjestämispäätöksessä ja talousarviossa. Pykälän 2 momentin mukaan sosiaali- ja terveysalue määrittelisi vuosittain kuntien maksuosuudet, jotka perustuisivat kunnan asukasmäärään painotettuna ikärakenteella ja sairastavuudella. Rahoitus määräytyisi siten ns. kapitaatioperiaatteella. Edellä mainittujen pakollisten kriteerien lisäksi kunnat voisivat sopia, että maksuosuuksissa otetaan huomioon myös muita peruspalvelujen valtionosuuksien määräytymisperusteita, kuten vieraskielisyys, kaksikielisyys, saaristoisuus ja asukastiheys, syrjäisyys, työpaikkaomavaraisuus ja saamelaisten kotiseutualue. Esitysluonnoksen perusteluissa ja THL:n vaikutusarvioinnissa ei ole selvitetty, millaisia muutoksia ehdotettu kuntien maksuosuuksien määräytyminen merkitsisi nykytilan kannalta kuntakohtaisesti. Esitysluonnoksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kuitenkin voimaanpanolain 11 :n kohdalla, että ehdotettu kuntien maksuosuuksien määräytymismenettely tarkoittaa, että sosiaali- ja terveydenhuollosta kunnalle aiheutuvat kustannukset voivat muuttua huomattavasti aiempaan verrattuna. Jos kuntien peruspalvelujen valtionosuudet säilyvät nykyisenlaisina, mutta yksittäisten kuntien maksuosuudet sosiaali- ja terveysalueella kasvavat voimakkaasti kuntien nykyisiin rahoitusvastuisiin verrattuna, muodostuu asetelma, joka ei enää ehkä vastaa ns. rahoitusperiaatteen mukaista velvoitetta huolehtia kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan. Voimaanpanolain 11 :ssä ehdotettu siirtymäjärjestely tasoittaisi muutoksia vain vuosina Perustuslakivaliokunta on valtionosuusjärjestelmän muutoksia arvioidessaan edellyttänyt, että muutoksia tulee arvioida myös yksittäisten kuntien talouden kannalta (esim. PeVL 34/2013 vp, s. 3, PeVL 12/2011 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunta on myös kiinnittänyt huomiota tarpeeseen arvioida valtionosuusjärjestelmää kokonaisuutena kuntia koskevien, parhaillaan vireillä olevien lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä (kuntarakenteen, kuntalain ja kuntien verontasausjärjestelmän uudistus sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus) kuntien taloudellisen kantokyvyn ja perustuslain kannalta (PeVL 16/2014 vp, s. 4/II). Järjestämislakiehdotuksen 34 :n säännökset tuottamisvastuussa olevan kunnan ja kuntayhtymän rahoituksesta ovat varsin avoimet ja näyttäisivät jättävän tuottamisvastuusta maksettavan korvauksen määräytymisen viime kädessä sosiaali- ja terveysalueen päätösvaltaan. Tämä ei välttämättä takaa tuottamisvastuullisille riittävää rahoitusta ja nostaa kysymyksen ra-

7 7(20) hoitusperiaatteen toteutumista näiltä osin. Pykäläehdotuksen jatkovalmistelussa tulisi ensisijaisesti selvittää mahdollisuuksia sitoa lain säännöksillä tarkemmin sosiaali- ja terveysalueen päätösvaltaa korvauksen määräytymisperusteista. Eikö pykälän 2 momentissa tulisi ottaa huomioon esimerkiksi perusteluissakin mainitut, kustannuksiin vaikuttavat alueelliset tekijät? Jos laissa olisi riittävät säännökset korvauksen määräytymisperusteista, voitaisiin ajatella korvauksen määräytyvän tarkemmin sopimusperusteisesti sosiaali- ja terveysalueen ja tuottamisvastuullisen tahon neuvotteluissa. Järjestämislakiehdotuksen 35 alijäämän kattamisvelvoitteesta muodostaisi vastaisuudessa pidäkkeitä kuntien rahoitusosuuksien kasvulle ja ohjaisi kuntayhtymät sopeuttamaan toimintaansa jäsenkuntien edellyttämällä tavalla. Esitysluonnoksesta ei käy suoraan ilmi, miten sosiaali- ja terveydenhuollon investoinnit vastaisuudessa rahoitettaisiin. Oletettavasti erilaiset investointihankkeet voisivat jakautua sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän ja tuottamisvastuussa olevien kuntien ja kuntayhtymien kesken. 3. Kielelliset oikeudet Yleistä Esitysluonnoksessa todetaan, että sosiaalihuollon, perusterveydenhuollon ja erityispalvelujen mahdollisimman laaja järjestäminen yhden vastuutahon toimesta perustuu siihen, että näin voidaan turvata parhaiten asiakkaiden ja potilaiden riittävät ja laadukkaat sekä oikea-aikaiset palvelut. Esityksessä on käsitelty laajasti lainsäädännön nykytilaa, muun muassa perustuslain ja kielilain kielisäännöksiä. Sen sijaan luonnoksessa ei ole käsitelty kielellisten palvelujen järjestämistä ja laatua nyt ehdotetussa integroidussa järjestelmässä, jossa palvelujen järjestämisestä vastaava kuntayhtymä toimii useimmiten kaukana paikallistasosta, eli asiakkaasta ja potilaasta. Valtioneuvosto on kertomuksessaan kielilainsäädännön soveltamisesta 2013 todennut, etteivät suomenkielisten ja ruotsinkielisten oikeudet tällä hetkellä toteudu sosiaali- ja terveyspalveluissa samanlaisten perusteiden mukaan. Etelä-Suomessa, ja erityisesti pääkaupunkiseudulla, sosiaali- ja terveyspalveluiden saaminen ruotsiksi on epävarmaa ja vaihtelee kunnittain. Varsinkaan kaksikielisessä erikoissairaanhoidossa, joka jo nykyään järjestetään kaukana kotikunnasta, ei oteta tarpeeksi huomioon potilaan kielellisiä oikeuksia. Henkilökunta ei tunne kielellisiä velvollisuuksiaan, vaan potilasta pyydetään usein vaihtamaan kieltä. Useimmiten hoitoyhteenvetoa ei myöskään saa pyytämättä ruotsiksi.

8 8(20) Kielellisten vaikutusten arviointi Perustuslakivaliokunnan mietinnössä (PeVM 1/2010 vp - K 1/2009 vp) valiokunta korostaa, että kielellisten oikeuksien toteutumiseen on kiinnitettävä huomiota hallinnollisia uudistuksia valmisteltaessa, ja että kattava kielivaikutusten arviointi on välttämätöntä tehdä erityisesti silloin, kun hallinnollisilla muutoksilla voi olla vaikutusta kieliryhmien tosiasiallisiin mahdollisuuksiin saada palveluja omalla kielellään. Oikeusministeriö toteaa, ettei luonnoksessa hallituksen esitykseksi kuitenkaan ole tehty kielellisten vaikutusten arviointia. Ministeriön mielestä kielellisten vaikutusten arviointi olisi pitänyt tehdä lähtien ainakin seuraavista kysymyksistä: Miten uudistus vaikuttaa viranomaisten velvollisuuksiin toteuttaa kielellisiä oikeuksia, jos esimerkiksi kielellinen jaotus, toimivaltarajat, organisaatio tai henkilöstörakenne muuttuu tai jos palvelujen tuottaja vaihtuu? Muuttaako, lisääkö tai vähentääkö uudistus mahdollisuuksia järjestää palveluja suomeksi ja ruotsiksi? Tarvitaanko erityisratkaisuja kielellisten oikeuksien turvaamiseksi? Oikeusministeriö kiinnittää tässä kohden huomiota aluehallintouudistuksen yhteydessä esitettyyn perustuslakivaliokunnan kannanottoon (PeVL 21/2009 vp, s. 3/II). Valiokunta korosti lausunnossaan, että tilanteessa, jossa hallinnollisesti toimiva aluejako on mahdollista määritellä useilla vaihtoehtoisilla tavoilla, perusoikeuksien turvaamisvelvollisuus edellyttää, että niistä valitaan vaihtoehto, joka parhaiten toteuttaa kielelliset perusoikeudet. 7 Palvelujen kieli 1 momentti Oikeusministeriö pitää hyvänä, että pykäläehdotuksessa viitataan kielilain pykäliin, joissa säädetään henkilön kielellisistä oikeuksista (10 ), oikeudesta tulkkaukseen (18 ) sekä oikeudesta toimituskirjan ja muun asiakirjan käännökseen (20 ). Pykäläehdotusta voidaan pitää lähtökohtaisesti hyvänä, mutta ministeriö katsoo, että pykälässä tulee lisäksi viitata kielilain 23 :ään, jossa säädetään viranomaisen velvollisuudesta toteuttaa kielellisiä oikeuksia. Tämä säännös on pykälässä jo mainittujen säännösten lisäksi yksi kielilain tärkeimpiä säännöksiä. Näin ollen olisi lisäksi tärkeää, että 1 momentin perusteluissa (s. 60), olisi maininta siitä, että viranomaisen on kielilain 23 :n mukaan oma-aloitteisesti huolehdittava siitä, että yksityishenkilön kielelliset oikeudet toteutuvat käytännössä. 2 momentti Säännös Pohjoismaiden kansalaisten kielellisistä oikeuksista tulisi sijoittaa kansallisen lainsäädännön jälkeen, 7 :n viimeiseksi momentiksi.

9 9(20) 3 momentti Pykälän 3 momentista ei käy ilmi, mitä kieliä tarkoitetaan asiakkaan tai potilaan käyttämällä kielellä. Oikeusministeriö ehdottaa lisättäväksi pykälätekstiin henkilöstö ei hallitse muita kuin pykälän 1 momentissa tarkoitettuja kieliä tai. Lisäksi olisi tärkeää perusteluissa (s. 60) selventää, etteivät sosiaalihuollon asiakaslain 5 :n 3 momentti ja potilaslain 5 :n 2 momentti, joiden mukaan palveluja annettaessa on mahdollisuuksien mukaan huolehdittava tulkitsemisesta ja tulkin hankkimisesta, koske tilannetta, jossa viranomainen on kielilain mukaan velvollinen palvelemaan suomeksi ja ruotsiksi. Oikeusministeriö on kielilainsäädännön seurannassa usein todennut, että kyseisiä säännöksiä tulkitaan käytännössä vaihtelevasti. 4 momentti Viittaus hallintolain 26 :ään ja viittaus tulkkauspalvelulakiin voisivat olla omina momentteinaan. Momentin toisesta lauseesta saa tällä hetkellä kuvan, että Kansaneläkelaitoksen järjestämä tulkkauspalvelu olisi ensisijainen. Kuten momentissa todetaan, laissa vammaisten henkilöiden tulkkauspalvelusta, eli tulkkauspalvelulaissa säädetään Kansaneläkelaitoksen velvollisuudesta järjestää tulkkauspalvelua, mutta tulkkauspalvelulaki on luonteeltaan toissijainen. Olisi tärkeää, että perusteluissa todettaisiin, että tulkkauspalvelulakia sovelletaan, jos viittomakieltä käyttävä ei saa riittävää ja hänelle sopivaa tulkkausta muun lain nojalla. Tulkkauspalvelua voidaan kuitenkin järjestää, jos muun lain nojalla annettavan palvelun saaminen viivästyy tai palvelun antamiseen on muu perusteltu syy (laki vammaisten henkilöiden tulkkauspalvelusta, 3 ). 11 Järjestämisvastuu Oikeusministeriön näkemyksen mukaan olisi tarkoituksenmukaista nostaa vastuu kielellisistä palveluista samalle tasolle kuin muut pykälässä mainitut järjestämisvastuut, eli lakitekstissä omaksi kohdaksi 6) tuottamisesta siten, että kielelliset oikeudet toteutuvat. Pykälän perusteluissa todetaan muun muassa, että on ensisijaisen tärkeää, että väestö saa ajantasaista tietoa palveluista. Kielilain 32 :ssä säädetään viranomaisten tiedottamisesta, muun muassa siitä, että valtion ja kunnallisen viranomaisen yleisölle suunnatussa tiedottamisessa on kaksikielisessä kunnassa käytettävä suomen ja ruotsin kieltä. Oikeusministeriön mielestä pykälän perusteluissa olisi korostettava, että viranomaisen tulee kielilain mukaan huolehtia sekä suomen- että ruotsinkielisen väestön tiedonsaantitarpeista.

10 10(20) 17 Yhteistoiminta palvelutuotannossa Oikeusministeriö pitää 17 :n 1 momenttia tärkeänä, koska sen mukaan osa sosiaalihuoltoon ja terveydenhuoltoon kuuluvista toimenpiteistä ja hoidosta voitaisiin valtakunnallisesti keskittää tuottamisvastuussa oleville kunnille ja kuntayhtymille, jos se on välttämätöntä muun muassa kielellisten oikeuksien perusteella. Pykälän 2 momentissa oleva säännös, jonka mukaan keskitettyjä palveluja voidaan hankkia myös yksityiseltä palvelujen tuottajalta, lisää viranomaisten mahdollisuuksia turvata sosiaali- ja terveyspalvelut molemmilla kielillä. Kielellisten palvelujen järjestämisen kannalta oikeusministeriö pitää lisäksi tärkeänä, ettei valtakunnallista keskittämistä ole rajoitettu erityistason hoitoon, vaan toimintoja voidaan keskittää myös muilla laissa määritellyillä perusteilla. 21 Sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän toimielinten kokoonpano ja valinta Oikeusministeriö pitää tärkeänä, että pykäläehdotuksen mukaan erikielisiä ja kaksikielisiä kuntia käsittävän sosiaali- ja terveysalueen hallituksessa vähintään yhden jäsenen ja yhden varajäsenen on edustettava ruotsinkielistä väestöryhmää. 24 Vähemmistökielen lautakunta Oikeusministeriö pitää vähemmistökielten lautakuntien perustamista sekä toimenkuvaa lähtökohtaisesti hyvänä ratkaisuna. Pykäläehdotuksessa todetaan, että lautakunnalla voi olla myös muita toimielimen määräämiä tehtäviä, jos sosiaali- ja terveysalueen hallitus niin määrää. Ehdotuksesta ei käy kuitenkaan ilmi, mistä tehtävistä on kysymys. 4. Saamelaisten asema Järjestämislakiehdotuksen 11 :n perusteluiden viimeisen kappaleen loppuun voisi harkita lisättäväksi maininnan myös saamen kielilaista, koska kyseinen laki velvoittaa mm. kuntayhtymää. Lakiehdotuksen 24 on edelleen ongelmallinen. Sen mukaan Lautakunnan jäseneksi valitaan saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 3 :ssä tarkoitettuja saamelaisia edustavia henkilöitä. Saamelaiskäräjälain 3 :ssä määritellään, kuka täysi-ikäinen henkilö voi saamelaisena hakeutua vaaliluetteloon. Kun tällainen henkilö hakeutuu vaaliluetteloon, hänet merkitään siihen äänioikeutettuna saamelaiskäräjien vaaleissa. Luettelo ei ole luettelo siitä, kuka on saamelainen. Luettelo on lisäksi salassa pidettävä. Määritelmäsäännökseen ja sen kautta saamelaiskäräjien vaaliluetteloon viittaaminen tässä yhteydessä ei ole tarpeen.

11 11(20) Säännöksen sanamuodon voisi harkita muotoiltavaksi niin, että saamelaiskäräjät valitsee/nimeää lautakunnan jäsenet tai osan niistä. Tätä mallia on käytetty esimerkiksi poronhoitolaissa, kalastuslaissa ja kirkkolaissa ja se perustuu saamelaiskäräjälain 6 :ään. Säännöksen voisi vaihtoehtoisesti muotoilla myös niin, että siinä tuotaisiin esiin jäsenen/jäsenten saamen kielen taidon vaatimus, mikäli sen katsotaan olevan asiassa keskeisin tekijä. 5. Yksityiskohtaisia huomautuksia 5.1. Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä 10 Sosiaali- ja terveysalue Pykäläehdotuksessa jää epäselväksi se, miten muutokset nyt lailla säädettäviin sosiaali- ja terveysalueisiin kuuluviin kuntiin vastaisuudessa tehtäisiin. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvosto päättäisi sosiaali- ja terveysalueisiin kuuluvista kunnista. Perustelujen mukaan muutokset tehtäisiin kuitenkin kunnan aloitteesta ja sosiaali- ja terveysalueiden suostumuksella, mutta nämä edellytykset eivät näy mitenkään säännösehdotuksesta. Momenttia tulisi täydentää näiltä osin. Uudistuksen voimaanpanolaissa on tarkoitus säätää kuntien jakautumisesta sosiaali- ja terveysalueiden välillä. 11 Järjestämisvastuu Järjestämislakiehdotuksen käsitteet järjestämisvastuusta (11 ) ja tuottamisvastuusta (14 ) ovat irtautuneet valmisteltavana olevassa kuntalakiehdotuksessa käytetyistä käsitteistä. Voidaan tietysti ajatella, että sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaissa erityislakina on mahdollista antaa näille käsitteille yleislaista poikkeava sisältö, vaikkakaan tällaiset eroavaisuudet eivät ole omiaan selkeyttämään sääntelyä. 12 Järjestämispäätös, 14 Tuottamisvastuu kunnallisena toimintana, 15 Sosiaali- ja terveysalueen tuottamisvastuu Lakiehdotuksen 12 ja 14 eivät sisällä riittäviä suuntaviivoja tai reunaehtoja siitä, miten tuottamisvastuu jakautuu alueella. Säännökset ovat sisällöltään liian avoimet, ja perustelutkin ovat suppeat ja puutteelliset. Sosiaali- ja terveysalueen toimivalta tuottamisvastuun jakamisessa jää perustuslain 121 :n kannalta liian avoimeksi kuten edellä todettiin. Lakiehdotuksen 14.1 :ssä tulisi asettaa reunaehdot ja kriteerit sosiaali- ja terveysalueen toimivallalle tuottamisvastuullisten tahojen määrittelyssä. Lähtökohtana tulisi ensinnäkin olla se, että ainakaan yksittäisiä kuntia ei voida vastoin niiden tahtoa määrätä tuottamisvastuullisiksi. Nyt tämäkin

12 12(20) näyttäisi olevan lakiehdotuksen perusteella mahdollista. Eikö tuottamisvastuun jakamisessa olennaista olisi erityisesti se, että sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteensovittaminen toteutuu mahdollisimman tehokkaasti ja päällekkäisten toimintojen luominen ja ylläpito estettäisiin? Nyt nämä kriteerit eivät näy säännösehdotuksissa lainkaan. Sosiaali- ja terveysalueen tulisi myös jakaa tuottamisvastuuta ottaen huomioon alueen kokonaisuus ja se, että tuottamisvastuullisten määrä on alueella tarkoituksenmukainen palvelujen tehokkuuden ja kustannusten ennakoitavuuden kannalta. THL:n arvioinnin mukaan tuottamisvastuullisia tulisi olla alueittain korkeintaan neljästä viiteen. Voisiko lisäksi yhtenä tuottamisvastuun jakamiskriteerinä olla myös tehokas palvelujen hankintaosaaminen? Tarkoituksenahan on, että tuottamisvastuulliset voivat tehdä sopimuksia palvelujen tuottamisesta myös muiden tahojen kanssa. Lisäksi voidaan ajatella esim. väestöpohjaisia kriteerejä. Lakiehdotuksessa tulisi myös tarkentaa, voidaanko yksittäinen kunta osoittaa järjestämispäätöksessä tuottamisvastuulliseksi muidenkin kuntien palveluista. Jos näin olisi, tulee jatkovalmistelussa huolehtia muiden kuntien aseman järjestämistä tuottamisvastuussa olevan kunnan päätöksenteossa (vai ajatellaanko tämän järjestyvän vastuukuntamallia koskevien, uuden kuntalain säännösten mukaisesti?). Entä voiko kuntayhtymien tuottamisvastuuseen kuulua muidenkin kuin jäsenkuntien palveluja? Tämäkin jää lakiehdotuksessa epäselväksi. Myös 14.2 ns. teemallisista kuntayhtymistä edellyttää sosiaali- ja terveysalueen toimivallan täsmentämistä. Eikö myös tältä osin olisi tärkeää noudattaa mahdollisimman pitkälle yllä esitettyjä kriteerejä ja poiketa niistä vain silloin, kun se on välttämätöntä asiakkaiden tarpeista tai palvelujen toteuttamisesta johtuvan erityisen syyn vuoksi? Lakiehdotuksen 14.3 :ssä tulee myös määritellä kriteerit, joiden perusteella sosiaali- ja terveysalue päättää ympärivuorokautisesta päivystyksestä vastaavat kunnat ja kuntayhtymät. Riittäisikö tässä viittaaminen voimassa olevaan (tai voimaan tulevaan) uuteen päivystystä koskevaan sääntelyyn? Lakiehdotuksen 15.2 :n mukaan tuottamisvastuussa olevilla kunnilla ja kuntayhtymillä olisi velvoite hankkia järjestämispäätöksessä määritellyt, sosiaali- ja terveysalueen tuottamat tukipalvelut sosiaali- ja terveysalueelta. Velvoitteen rajaamiseksi on tarpeen, että velvoite sidottaisiin laissa sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen liittyviin tukipalveluihin. Lisäksi esityksessä jää epäselväksi, millainen suhde on järjestämislain 15.1 :llä (sosiaali- ja terveysalueen oikeus ottaa tuottamisvastuu itselleen) ja voimaanpanolain 6.3 :lla (sosiaali- ja terveysalueen toimivalta määrätä kunnat perustamaan tuottamisvastuullinen pakkokuntayhtymä).

13 13(20) Järjestämispäätös tehtäisiin joka neljäs vuosi ja sitä voitaisiin myös järjestämislain 12.4 :n mukaan muuttaa tarvittaessa. Sosiaali- ja terveysalue voisi siten muuttaa tuottamisvastuullisia kuntia tai kuntayhtymiä joka neljäs vuosi ja jopa kuntavaalikauden aikana tarvittaessa. Suuria investointeja vaativien palvelujen hoitamisessa tällainen muutosvalta olisi erityisen ongelmallista, ja on oletettavaa, ettei järjestämispäätöksillä voida tehdä kovin äkkinäisiä muutoksia tuottamisvastuullisten valinnassa ja heihin kohdistuvissa velvoitteissa. Lakiehdotuksen 12.4 :ssä tulisi sitoa sosiaalija terveysalueen muutostoimivaltaa esim. olosuhteiden olennaisista muutoksista johtuvaan välttämättömään muutostarpeeseen tmv. 17 Yhteistoiminta palvelutuotannossa Pykäläehdotuksen 1 momenttiin sisältyy asetuksenantovaltuus, jonka mukaan valtioneuvosto voisi tarvittaessa säätää perusteet sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen keskittämiselle tai tehtävät, jotka voidaan keskittää, sekä niistä tuottamisvastuussa olevat kunnat ja kuntayhtymät. Ehdotettu keskittämistoimivalta mahdollistaa melko pitkällekin menevän puuttumisen sosiaali- ja terveysalueiden sekä kuntien ja kuntayhtymien toimintaan. Valtuutus vastaa osittain nykyisen, perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyn terveydenhoitolain 45 :n säännöstä, joka kuitenkin rajautuu vain erityistason sairaanhoidon keskittämiseen ja on siten alaltaan merkittävästi rajatumpi nyt ehdotettuun valtuutukseen verrattuna. Valtuutusta sitovat laissa olevat keskittämisen kriteerit, mutta tästä huolimatta jää oikeusministeriön mielestä avoimeksi kysymys valtuutuksen suhteesta perustuslain :n vaatimukseen kuntien tehtävien säätämisestä lailla. Lisäksi ehdotettu valtuutus sisältää nykyisestä poiketen keskittämisen perusteista säätämisen. Esitysluonnoksen perusteluista ei käy ilmi, mitä keskittämisen perusteilla tässä yhteydessä tarkoitetaan. Momentissahan todetaan jo aiemmin keskittämisen edellytykset ( välttämätöntä tehtävien vaativuuden, harvinaisuuden, kielellisten oikeuksien tai niistä johtuvien suurten kustannusten perusteella ). Oikeusministeriön mielestä valtuutuksesta tulisi poistaa laajennus keskittämisen perusteisiin. 21 Sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän toimielinten kokoonpano ja valinta Pykälän 1 momentissa ehdotetaan, että sosiaali- ja terveysalueen ylimmän päättävän toimielimen jäseniä valittaessa noudatetaan poliittista suhteellisuutta kunnallisvaalien ääniosuuksien mukaisesti (koko kuntayhtymän alueella). Käytännössä tämä tarkoittaa, ettei yksittäinen kunta voi vapaasti valita edustajiaan sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän

14 14(20) ylimpään toimielimeen. Tällaisen menettelyn yhteensopivuutta perustuslaissa turvatun kuntien itsehallinnon kannalta ei ole toistaiseksi arvioitu perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä. Pykäläehdotusta vastaava säännös säädettiin aikanaan kuntalakiin (86 a ) maakunnan liittojen ylimpien toimielinten osalta ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta. Poliittisen suhteellisuuden ulottaminen ylimpään toimielimeen edellyttää, että laissa säädetään tämän toimielimen jäsenet valitsevasta edustajainkokouksesta. Pykäläehdotuksessa jätetään avoimeksi sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän ylimmän toimielimen luonne, yhtymävaltuusto vai yhtymäkokous. Yhtymäkokousmalli voi käytännössä tarjota paremmat mahdollisuudet jäsenkuntien ohjaukselle yhtymävaltuustomalliin verrattuna, kun jäsenkunnat valitsevat yhtymäkokousedustajat erikseen kuhunkin yhtymäkokoukseen ja antavat edustajille toimiohjeet. 26 Sosiaali- ja terveydenhuollon strategiset tavoitteet Pykäläehdotuksen mukaan valtioneuvoston tulee antaa joka neljäs vuosi eduskunnalle selonteko sosiaali- ja terveydenhuollon pitkän aikavälin tavoitteista sekä palvelujen järjestämistä koskevista strategisista linjauksista. Valtioneuvoston tiedonanto ja selonteko ovat perustuslain 44 :n mukaan keinoja, joiden avulla valtioneuvosto saa omasta aloitteestaan eduskunnassa käsiteltäväksi valtakunnan hallintoa tai kansainvälisiä suhteita koskevan asian. Nämä keinot eroavat toisistaan siinä, että vain tiedonannon käsittelyn päätteeksi voidaan äänestää valtioneuvoston eduskunnassa nauttimasta luottamuksesta. Perustuslain esitöiden mukaan on valtioneuvoston harkinnassa, kumpaan menettelyyn se kulloinkin turvautuu (HE 1/1998 vp, s. 95/II). Perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään katsonut, että valtioneuvoston velvoittaminen antamaan määrätystä asiasta ja tietyssä ajassa selonteko eduskunnalle soveltuu äärimmäisen huonosti perustuslaissa luotuun järjestelmään, ja edellyttänyt, että selonteon antamiseen velvoittava säännös poistetaan käsiteltävänä olevasta lakiehdotuksesta (PeVL 5/2004 vp, s. 2/II, PeVL 37/2006 vp, s. 8/II). Näissä tilanteissa on ollut kyse selonteon antamisesta ehdotettujen lakien vaikutuksista ja uudistusten tavoitteiden toteutumisesta. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan ole arvioinut näitä säännösehdotuksia säätämisjärjestyskysymyksinä. Toisaalta valiokunta on pitänyt laissa säädettyä selontekotekomenettelyä perustuslain kannalta ongelmattomana ja soveliaana eduskunnan kuulemisen toteuttamistapana rauhanturvaoperaatioihin osallistumisesta pää-

15 15(20) tettäessä (PeVL 18/1995 vp, s. 2, PeVL 17/200 vp, s 2 /II, PeVL 54/2005 vp, s. 5-6). Lisäksi valiokunta on hyväksynyt laissa säädetyn tiedonanto- ja selontekomenettelyn käytön talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen voimaansaattamislain yhteydessä (PeVL 37/2012 vp, s. 4-5). Kyse oli kansallisesta korjausmekanismista silloin, kun neuvosto on antanut Suomelle suosituksen korjaustoimiksi tai kun neuvosto on todennut, ettei Suomi ole toteuttanut tuloksellisia toimia rahoitusasemansa korjaamiseksi. Valiokunta totesi, että talousunionisopimuksen edellyttämälle korjausmenettelylle ei ole kansallisessa järjestelmässä vaihtoehtoista, erityisen hyvin sopivaa menettelytapaa. Tiedonanto- ja selontekomenettelyä puolsi tässä tapauksessa se, että ne mahdollistavat eduskunnan osallistumisen merkittävään talouspoliittiseen keskusteluun ja päätöksentekoon. Parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys ilmastolaiksi (HE 82/2014 vp), jossa ehdotetaan lakisääteistä selontekomenettelyä pitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman ja keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman saattamiseksi eduskunnan käsiteltäväksi. Esityksestä on pyydetty perustuslakivaliokunnan lausunto. On selvästi nähtävissä, että eri hallinnonaloilla on tarpeita saattaa valtioneuvoston strategisia suunnitelmia tai tavoitteiden asetteluja eduskunnan keskusteltavaksi ja käsiteltäväksi. Tällaisesta on kyse myös nyt käsillä olevassa säännösehdotuksessa. Selonteko- (ja tiedonanto-) menettelyn ohella perustuslaki ei oikeastaan tunne muita vastaavia, tähän tarkoitukseen soveltuvia menettelyjä. Kertomusmenettely on jo nimensä mukaisesti taaksepäin katsova, vaikkakaan ei ole estettä käsitellä kertomuksen yhteydessä myös tulevaisuuteen tähtääviä linjauksia. Perustuslain 45.2 :n mukainen pääministerin ilmoitus tai 47 :ssä tarkoitettu ministeriön selvitys eivät palvele tätä tarkoitusta. Ottaen huomioon edellä kuvatun perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön selontekomenettelyn käytön sääntelystä on oikeusministeriön mielestä perusteltua poistaa pykäläehdotuksesta valtioneuvoston velvoite selonteon antamiseen. Sitä vastoin ei ole estettä säätää laissa valtioneuvostolle velvoitetta laatia sosiaali- ja terveydenhuollon strategiset tavoitteet joka neljäs vuosi. Niiden antaminen selontekona (tai tiedonantona) eduskunnalle jäisi siten valtioneuvoston oman harkinnan varaan. 28 Valtion ja sosiaali- ja terveysalueen välinen neuvottelumenettely Pykälän 3 momentissa puhutaan järjestämispäätöksen ja sen mahdollisten muutosten hyväksynnästä sosiaali- ja terveysministeriön ja alueen välisissä neuvotteluissa. Myös lakiehdotuksen 12.3 :n mukaan sosiaali- ja terveysministeriö hyväksyy järjestämispäätöksen osaltaan 28 :ssä tarkoitetussa menettelyssä.

16 16(20) Lakiehdotuksessa ei ole rajattu ministeriön hyväksymistoimivaltaa millään tavoin. Lakiehdotuksen 28.2 :n mukaan neuvotteluissa käsitellään 26 :ssä tarkoitettuja sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisia, pitkän aikavälin strategisia tavoitteita, mutta näidenkään noudattamisvelvoitetta ei ole kytketty ministeriön hyväksymistoimivallan reunaehdoiksi. Ehdotetussa muodossaan ministeriön hyväksymistoimivalta on liian avoin perustuslain 121 :n kannalta ja edellyttää aineellisia rajauksia. Lisäksi jatkovalmistelussa olisi harkittava, tulisiko tällainen toimivalta osoittaa ministeriön sijasta valtioneuvostolle. Jos neuvottelumenettelyssä säilyy ministeriön (tai valtioneuvoston) hyväksymistoimivalta, tulisi myös selvittää, miten muutoksenhaku ja mahdolliset täytäntöönpanokiellot järjestyvät järjestämispäätöksen käsittelyn eri vaiheissa. Joka tapauksessa jatkovalmistelussa on vielä selvitettävä parhaillaan valtiovarainministeriön asettamassa työryhmässä valmisteltavana olevan sosiaali- ja terveydenhuollon budjettikehysmenettelyn yhteensovittaminen järjestämispäätöstä koskevan neuvottelumenettelyn kanssa sekä ajallisesti (järjestämispäätökset noudattaisivat kunnan valtuustojen vaalikautta, kun taas sosiaali- ja terveydenhuollon budjettikehysmenettely noudattaisi uuden julkisen talouden suunnitelman aikatauluja) että sisällöllisesti (kustannuksille asetettavat menokatot ja valtion toimenpiteet). 47 Valvonta ja siihen liittyvä ohjaus Pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto vastaisi sosiaali- ja terveysalueen valvonnasta ja ohjauksesta asioissa, joita aluehallintovirasto on esteellinen käsittelemään. Pykälän yksityiskohtaisista perusteluista ei käy ilmi, mitä viraston esteellisyydellä tässä tarkoitetaan. Käsitellessään aluehallinnon järjestämistä koskevaa esitystä perustuslakivaliokunta piti nyt ehdotettavan säännöksen kaltaisen säännöksen poistamista lakiehdotuksesta säätämisjärjestyskysymyksenä ja edellytti sääntelyn olennaista täsmentämistä tai säännösten muotoilemista kokonaan toisin (PeVL 21/2009 vp, s. 5). Nyt lausuttavana olevan lakiehdotuksen jatkovalmistelussa tulisi harkita, olisiko aluehallintovirastoista annetun lain 15 :n mukainen sääntelymalli tässä yhteydessä sopiva. 49 Tarkastusoikeus Pykäläehdotuksen 2 momentin mukaan tarkastusta tekevä viranomainen on päästettävä kaikkiin toimipaikan tiloihin. Säännöksen perusteluista ei käy ilmi, onko tarkoitus, että tarkastus voitaisiin tehdä myös perustuslain 10 :ssä suojatun kotirauhan piiriin ulottuvissa tiloissa. Sääntely-yhteyden perusteella vaikuttaisi siltä, ettei tällaista tarvetta välttämättä ole. Pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävät tilat tulisi rajata nimenomaisella

17 17(20) säännöksellä tarkastusvaltuuksien ulkopuolelle (ks. Lainkirjoittajan opas s ). Perustuslain 10 :n tulkintakäytännössä ei ole pidetty kotirauhan piiriin kuuluvina tiloina esimerkiksi laitoshuollossa olevan lapsen käytössä olevia tiloja (PeVL 5/2006 vp, s. 5) tai vastaanottokeskuksen asukkaan käytössä olevia tiloja (PeVL 59/2010 vp, s. 3). Tällaisiin tiloihin kohdistuvat tarkastusvaltuudet ovat kuitenkin merkityksellisiä yksityiselämän suojan kannalta, mistä asettuu vaatimuksia näihinkin tiloihin kohdistuville tarkastuksille (Ks. tarkemmin esim. PeVL 59/2010 vp, s. 3-4). Perustuslakivaliokunta on viimeaikaisessa tulkintakäytännössään pitänyt sääntelyn selkeyden vuoksi tarpeellisena, että valvontatyyppisten tarkastusten sääntelyssä viitataan tarkastuksia koskevaan hallintolain 39 :ään. Tällainen viittaus olisi tarpeen myös ehdotettavassa sääntelyssä. Ehdotetussa 49 :ssä säädettäisiin osittain hallintolaista poikkeavalla tai sen kanssa päällekkäisellä tavalla tarkastuksesta, mutta tämä ei sulje kokonaan pois hallintolain 39 :n soveltamistarvetta (esim. asianosaisen läsnäolo-oikeus, kohtuuttoman haitan välttäminen jne.). 50 Määräykset ja pakkokeinot Pykälän 2 momentin kirjoitustapa tulisi tarkistaa tavanomaiseen muotoon: Määräyksen tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko tai uhka, että toiminta keskeytetään taikka että toimintayksikön, sen osan tai laitteen käyttö kielletään (ks. Lainkirjoittajan opas s. 240). 52 Valvonta-asian käsittely Hallintolain uusi 8 a luku hallintokantelusta on tullut voimaan Tämän uuden sääntelyn kannalta on jatkovalmistelussa vielä perusteltua harkita, onko ehdotettu 52 ylipäänsä tarpeen. Pykälässä säädettäisiin valvonta-asiasta, jolla ilmeisesti tarkoitetaan sekä viranomaisen omasta aloitteesta että ulkopuolisten ilmoituksesta vireille tulevia asioita. Hallintolaissa hallintokantelulla tarkoitetaan laajasti erilaisia ylemmälle viranomaiselle tehtyjä vapaamuotoisia ilmoituksia viranomaisen virheellisestä menettelystä tai laiminlyönnistä (HE 50/2013 vp). Ottaen huomioon hallintolain uudet 8 a luvun säännökset näyttäisikin siltä, että ehdotetun 52 :n sääntelykohteena olisivat vain viranomaisen omasta aloitteesta vireille tulevat valvonta-asiat. Pykäläehdotuksen viittauksen hallintolakiin tulisi olla muodoltaan yleinen, esim.: Hallintokantelusta säädetään hallintolaissa. Hallintolaissa ei säädetä muistutusmenettelystä. 55 Toimivalta häiriötilanteissa

18 18(20) Pykälässä olisi kyse kokonaan uudesta sääntelystä. Perusteluissa olisikin tarpeen selventää erilaisia häiriötilanteita ja viranomaisten toimivaltuuksia koskevien säännösehdotusten suhdetta valmiuslain (1552/2011) :ään. Muutoksenhaku Esitysluonnoksen mukaan järjestämislakiehdotuksen 61 :ssä säädettäisiin muutoksenhausta. Pykälän 2 momentissa saattaisi olla syytä säätää, että muutosta myös valtion viranomaisen päätökseen haetaan hallintolainkäyttölain nojalla vain, jollei muualla laissa toisin säädetä (esim. 31 :ssä olisi viittaus valtionavustuslakiin). Luonnoksessa ei esitetä valitusluvan käyttöönottoa muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätökseen. Valituslupa ei välttämättä sovellukaan lain nojalla ratkaistaviin asioihin. Oikeusministeriö esittää kuitenkin harkittavaksi, sopisiko valituslupa mahdollisesti muihin lain nojalla ratkaistaviin asioihin kuin määräys- ja pakkokeinoasioihin, joista säädettäisiin 50 :ssä. Sikäli kuin sosiaali- ja terveysministeriö tekee sosiaali- ja terveysalueen järjestämispäätöstä koskevan hyväksymispäätöksen, tulisi huolehtia siitä, että sekä järjestämis- että hyväksymispäätöksistä tehdyt valitukset voitaisiin käsitellä samanaikaisesti ja samassa valitusviranomaisessa. Lisäksi ehdotuksen 51 :n 2 momentissa olisi valituskielto aluehallintoviraston ja Valviran antamaan hallinnolliseen ohjaukseen tai kehotukseen. Jos toimenpiteet eivät ylipäätään ole valituskelpoisia hallintopäätöksiä, ei ole tarpeen erikseen säätää valituskiellosta näihin. Valituskelpoisuus määräytyy jo hallintolain 5 :n nojalla. Jos kysymys ei kuitenkaan ole puhtaasti hallinnollisesta ohjauksesta, vaan jos toimenpiteillä saattaa olla vaikutuksia ohjauksen kohteen oikeudelliseen asemaan (esim. merkintä huomautuksesta julkiseen rekisteriin), olisi syytä mahdollistaa muutoksenhaku näissäkin asioissa. Muutoksenhausta säädettäisiin 61 :ää vastaavasti voimaanpanolain 13 :ssä. Lain perustelujen mukaan voimaanpanolain 13 koskisi valtioneuvostoa ja sosiaali- ja terveysministeriötä. Perusteluissa kuitenkin mainitaan myös muutoksenhaku aluehallintoviraston ja Valviran päätöksiin. Nämä eivät kuitenkaan ilmeisesti tee päätöksiä voimaanpanolain nojalla Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain voimaanpanosta Esitysluonnoksen tarkoituksena on, että sosiaali- ja terveysalueita muodostettaessa niihin kuuluvista kunnista säädettäisiin voimaanpanolaissa. Tällaiselle menettelylle ei sinänsä ole nähtävissä estettä, mutta kuntien kuuleminen jäisi ilmeisesti pelkästään parhaillaan meneillään olevan esi-

19 19(20) tysluonnosta koskevan lausuntokierroksen varaan. Ottaen huomioon esitysluonnoksen puutteet esim. vaikutusarvioinnin osalta voidaan kysyä, onko tällainen kuuleminen riittävä kuntien kannalta? Voimaanpanolaissa ehdotettu aikataulu vaikuttaa kaikkinensa kovin kireältä. Sosiaali- ja terveysalueen kuntien edustajainkokouksen tulisi kokoontua ensimmäisen kerran viimeistään toukokuussa 2015, ja kuntien pitäisi päättää voimaanpanolain 4 :n mukaan sosiaali- ja terveysalueen perussopimuksen hyväksymisestä jo lokakuussa Perussopimuksessa päätettäviä asioita ovat mm. kuntien maksuosuuksien perusteet, joiden arvioiminen edellyttäisi tarkempia tietoja järjestämislain 33 :n vaikutuksista kuntien maksuosuuksiin nykyiseen verrattuna. Voimaanpanolain 1 :n mukaan järjestämisvastuu siirtyisi sosiaali- ja terveysalueille vuoden 2017 alussa. Jatkovalmistelussa on perusteltua harkita vielä uudistuksen aikataulua ja mahdollista yhteensovittamista vireillä olevan kuntalakiuudistuksen ja vaalilain muutoksen kanssa. Mainittujen hankkeiden mukaan seuraavat kunnallisvaalit järjestettäisiin vuoden 2017 huhtikuussa, ja uudet valtuustot aloittaisivat toimikautensa kesäkuun alussa. Voimaanpanolain 6.3 :ssä säädettäisiin sosiaali- ja terveysalueen toimivallasta määrätä kunnat, joiden on perustettava tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät silloin, kun kuntien ja kuntayhtymien ilmoitusten ja neuvottelujen perusteella alueelle ei ole muodostunut tarvittavia tuottamisvastuullisia tahoja. Ehdotus merkitsisi käytännössä sosiaali- ja terveysalueen toimivaltaa päättää pakkokuntayhtymistä. Aikaisemmassa lainsäädäntökäytännössä tällainen toimivalta on osoitettu valtioneuvostolle tilanteessa, jossa kuntien neuvottelut eivät ole johtaneet tulokseen ja kyse on ollut lakisääteisen pakollisen yhteistoiminnan muodostamisen velvoitteesta. Oikeusministeriön mielestä jatkovalmistelussa olisikin perusteltua vielä harkita ehdotetun toimivallan osoittamista valtioneuvostolle. Sosiaali- ja terveysalueen toimivaltaa asiassa puoltaa sinänsä se, että alueen kunnat yhdessä ratkaisisivat asian, mutta yksittäisten kuntien asema huomattavan laajan sosiaali- ja terveysalueen päätöksenteossa voi kuitenkin jäädä hyvin heikoksi ja alueen kuntayhtymälle alisteiseksi. Kyse olisi olettavasti ääritilanteista, joita ei muodostune useita. Voimaanpanolain 6.3 :stä puuttuu menettelysäännökset sen varalta, että sosiaali- ja terveysalueen nimeämät kunnat eivät pääse yksimielisyyteen kuntayhtymän perustamisesta ja perussopimuksesta (vrt. voimaanpanolain 5 ). 6. Lopuksi

20 20(20) Yhteenvetona oikeusministeriö toteaa, että esitysluonnos ei kaikilta osin täytä perustuslain asettamia vaatimuksia ja että esityksen jatkovalmisteluun on varattava vielä riittävästi aikaa. Voidaan myös kysyä, tulisiko kuntia kuulla uudelleen, jos esitysluonnokseen tehdään merkittäviä muutoksia jatkovalmistelussa. Ylijohtaja Asko Välimaa Lainsäädäntöneuvos Tuula Majuri