OPINTOTUKI OPISKELIJAPALKKA VAI KOULUTUSINVESTOINTI

Transkriptio

1 Opetusministeriö Reijo Raivola, Minna Zechner & Jukka Vehviläinen OPINTOTUKI OPISKELIJAPALKKA VAI KOULUTUSINVESTOINTI 14:2000

2 Taitto: Sirpa Randell Tampereen yliopisto

3 SISÄLLYSLUETTELO 1 OPINTOTUEN PERUSTEITA Johdanto Opintotuki investointia vai toimeentuloturvaa? OPINTOTUKIJÄRJESTELMÄ SUOMESSA Opintotuen lyhyt historia Vuoden 1992 uudistukset Uudistus etenee korkeakoulujen ulkopuolelle Kokonaistavoitteista Opintotuki lukuvuonna Aikuisopintotuki Opintotukimenot Opintotuki toimeentulon turvaajana Opintotuki kansainvälisessä vertailussa Ruotsin uudistus TUTKIMUKSEN TOTEUTTAMINEN Tutkimusongelmat Tutkimusaineisto ja menetelmät OPINTOTUEN TOIMEENPANO Kysely opintotuen toimeenpanijoille Kela ja opintotukikeskus Opintotukilautakunnat Opetusministeriö Opintojen etenemisen seuranta Opintotuen tuloseuranta Muutoksenhaku Korkeakouluopiskelijoiden tulorakenne Toisen asteen opiskelijoiden tulot...61

4 5 OPINTOTUEN RAJAPINNAT Toimeentulotuki Lapsilisä Sairauspäiväraha Äitiys-, isyys- ja vanhempainraha OPINTOTUEN TARVEHARKINTA Johdanto Sosiaalisen taustan merkitys Vanhempien elatusvastuu Opiskelijan elämäntilanteen huomioiminen ASUMISEN TUET Opiskelijoiden asuminen Asumisen tuet Asumistukijärjestelmien ongelmia OPINTOLAINAT Johdanto Miksi opiskelijat eivät nosta opintolainaa? Opintolainan myöntäminen ja takaisinmaksu Korkoavustus Sijoitus vai kansalaispalkka? OPINTOJEN PITKITTYMINEN Johdanto Opintotuen maksimikesto Opintojen pitkittyminen Kannustaako opintotuki tehokkaaseen opiskeluun? Opintojen keskeyttäminen AIKUISOPINTOTUKI Aikuiskoulutuksen välttämättömyys Aikuisopintorahasta aikuisopintotukeen TILASTOAINEISTOON POHJAUTUVA SELVITYS OPINTOJEN PITKITTYMISESTÄ JA OPISKELIJOIDEN TOIMEENTULO-ONGELMISTA Vuosina yliopisto-opinnot aloittaneiden tutkinnon suorittaminen Opiskelijoiden toimeentulo-ongelmat...145

5 12 SUOSITUKSIA OPINTOTUKIJÄRJESTELMÄN KEHITTÄMISEKSI Yleistä Opintotuen toimeenpano Opintotuen rajapinnat Tarveharkinta Asumisen tuet Opintolainat Opintojen pitkittyminen ja opintotuen maksimikesto LÄHTEET LIITTEET Liite 1: Avoin kysely opintotuesta Liite 2: Lisäkysymyksiä haastateltaville Liite 3: Opintotuen ostovoima toisella ja korkea-asteella Liite 4: Opintotuen takaisinperinnän tilastoja Liite 5: Tilastoaineistoon perustuvan selvityksen taulukot...176

6

7 1 OPINTOTUEN PERUSTEITA 1.1 Johdanto Suomen opintotukijärjestelmän kokonaisuudistus suoritettiin vuosina 1992 (korkeakouluopiskelijat) ja 1994 (kaikki opiskelijat). Tavoitteena oli saada aikaan selkeä järjestelmä, joka turvaa kohtuullisen toimeentulon elämän eri vaiheisiin osuvan opiskelun ajaksi. Uudistuksessa opintorahan osuutta lainaan verrattuna lisättiin ja luovuttiin korkotuen maksamisesta opintolainalle, jolle kuitenkin annettiin valtion takaus. Pankki ja lainansaaja voivat vapaasti sopia muista lainan ehdoista. Opintotuen myöntämisaikaa (korkeakouluopiskelijoille) lyhennettiin tarkoituksena nopeuttaa opintojen saattamista päätökseen. Opintorahan suuruus tuli riippumaan siitä, oliko tuen saaja alle vai yli 20-vuotias ja opiskeliko hän korkeakoulussa vai muissa oppilaitoksissa. Tuen myöntämisessä sovellettavaa tarveharkintaa yksinkertaistettiin niin, että keskeisiksi perusteiksi tulivat opintojen edistyminen ja omat tulot. Pyrkimyksenä oli myös selkeyttää opintotuen ja muun toimeentuloturvan välistä suhdetta ja tehtävien jakoa. Opintotuen toimeenpano siirrettiin kansaneläkelaitoksen tehtäväksi. Uusien lakienkin jälkeen opintotukijärjestelmää on muutettu ja kehitetty useilla osittaispäätöksillä. Järjestelmän toimivuutta koetteli heti ankara taloudellinen lama, joka pakotti 1995 tuen (opintorahan ja sen asumislisä) leikkaamiseen 300 miljoonalla markalla. Opiskelijoiden omien tulojen perusteella tapahtuva tarveharkinta uudistettiin vuoden 1998 alusta alkaen. Itsenäisesti asuvien 18 vuotta täyttäneiden opintorahan tasoa on parannettu. Enimmäistukiaikaa tavallista laajemman (yli 160 ov) ylemmän korkeakoulututkinnon suorittamiseksi voitiin pidentää opetusministeriön päätöksellä ja samoin enimmäistukiaikaa voitiin pidentää sairauden tai muun vastaavan syyn perusteella. Opintotuen asumislisän ja asumistuen yhteensovitusta pohtineen työryhmän esityksen pohjalta muutettiin opiskelijan asumiskulujen korvaamista siten, että asumistuesta asumislisän piiriin siirtyvät muut kuin lapsiperheet ja omistusasunnossa asuvat alkaen. Varsinkin korkeakouluopiskelijoiden määrä on kasvanut selvästi 1990-luvulla, osittain ammattikorkeakouluuudistuksen, osittain sisäänottojen kasvamisen vuoksi. Vaikka tuen kokonaismäärä yksittäiselle opiskelijalle saattaa olla elinkustannuksiin verrattuna riittämätön, opiskelijoiden suuri määrä, 1998 kaikkiaan , aiheuttaa kuitenkin huomattavan menoerän (yli 3,8 mrd mk/1999) julkiseen talouteen. Valtiontalouden tilasta vastuuta kantavat eivät halua tätä menokehystä kasvatettavan. 7

8 Useat selvitykset lisäksi osoittavat, että kaikkia asetettuja tavoitteita ei ole saavutettu (Leena Koskisen muistio 1999): opiskelijoiden ansiotyössä käynti ei ole vähentynyt opiskeluajat korkeakouluissa eivät ole lyhentyneet valtion takausvastuumenot ovat jatkaneet kasvamistaan toimeentulotukea saavien opiskelijoiden määrä on kasvanut opintotuen kestokaton tullessa vastaan monen opinnot ovat vielä kesken. Sen sijaan opiskelijoiden velkaantuminen on pysähtynyt, koska vain noin kolmannes korkeakouluopiskelijoista nostaa opintolainaa, siitäkin huolimatta, että markkinakorot ovat olleet poikkeuksellisen alhaalla. Korkean inflaation vallitessa taas velka kuittaantuu rahan arvon huononemisena Toisaalta lainanottoa aristetaan epävarman palkkatyöhön sijoittumisen, perheen perustamiskustannusten ja sen vuoksi, että Suomi on harvoja EU/ EEA-maita, joissa opiskelijan on itse maksettava opiskeluaikaiset korkokustannukset. Tuetun opiskelun aikana korot, tosin korkotukilainoja lukuun ottamatta, siirretään pääomaan, jonka takaksinmaksu alkaa muun lainan yhteydessä opintojen päätyttyä. Opintotukijärjestelmien toimivuuden selvittämiseksi opetusministeriö tilasi Tampereen yliopistolta arviointitutkimuksen, jonka tehtäväksi tuli arvioida, miten opintotukiuudistuksen tavoitteet ovat toteutuneet ja missä määrin viime vuosina tapahtuneen kehityksen perusteella niitä tulisi tarkistaa. Tutkimuksen johtajaksi opetusministeriö kutsui professori Reijo Raivolan. Tutkimusryhmän muina tutkijoina olivat YM Minna Zechner ja YM Jukka Vehviläinen. Tutkimus suoritettiin Arvioinnin tueksi opetusministeriö asetti ohjausryhmän puheenjohtajana ylijohtaja Markku Linna, varapuheenjohtajana neuvotteleva virkamies Leena Koskinen (OPM) ja jäseninä puheenjohtaja Jyrki Katainen (nuorisoasian neuvottelukunta, budjettineuvos Arto Merimaa ja finanssineuvos Reino Niinivaara (VM), johtaja Kaija Erjanti (Suomen pankkiyhdistys), etuuspäällikkö Paula Viljanen (Kela), rehtori Pentti Rauhala (ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto), rehtori Tapio Reponen (Suomen yliopistojen rehtorineuvosto), sosiaalipoliittinen sihteeri Terhi Koulumies (SYL), suunnittelija Pia Immonen (Suomen ammattikorkeakouluopiskelijayhdistysten liitto) edunvalvontasihteeri Saana Siekkinen (Suomen Ammattiin Opiskelevien Keskusliitto) ja opiskelija Marja Koskela (Suomen Lukiolaisten Liitto). Ohjausryhmä piti neljä kokousta. 1.2 Opintotuki investointia vai toimeentuloturvaa? Yksityiset koulutuskustannukset ovat selvästi nousseet useimmissa maissa 1990-luvulla. Syynä ovat olleet muun muassa seuraavat seikat. 1. Opiskelijamäärien raju lisääntyminen on vähentänyt opiskelijaa kohti laskettuja resursseja voimakkaasti. Koulubudjetit eivät ole kasvaneet oppilasmäärien kasvun tahdissa. Varsinkin korkeakoulut ovat joutuneet etsimään uusia rahoituslähteitä, mikä on merkinnyt painopisteen siirtymistä opetuksesta sopimus- ja tilaustutkimuksen ja täydennyskoulutuksen suuntaan. Opetusjärjestelyissä on ollut pakko siirtyä massaopetukseen tai itseohjautuvaan oppimi- 8

9 seen. Tämä puolestaan on merkinnyt yksilöohjauksen ja opiskelijaa kohti varatun ajan voimakasta vähenemistä. Resurssien puute on näkynyt opiskelijoiden työssä käynnin lisääntymisenä ja pidentyneinä opiskeluaikoina. 2. Resurssipuutteen paikkaamiseksi on nostettu lukukausimaksuja, palautettu ne tai otettu ensimmäistä kertaa käyttöön. Lukukausimaksujen porrastuksella on myös pyritty ohjailemaan koulutusvalintoja. 3. Koulutuksen ja tutkimuksen tukipalvelujen maksut ovat nousseet ja/tai niiden kompensointi vähentynyt. Oppilaitokset ovat lakanneet tarjoamasta näitä palveluita itse, ja ne hankitaan markkinoilta. Tämä on johtanut opiskelijoiden lainanoton lisääntymiseen. 4. Yksityiset yliopistot ovat reagoineet kustannusten nousuun siirtämällä kustannukset opiskelijamaksuihin. (Education at a Glance 1999, 97.) 5. Edellisiin voidaan lisätä kansainvälisen opiskelijavaihdon lisääntyminen, mikä tuottaa opiskelijalle lisää välittömiä kustannuksia ja useimmiten pidentää opiskeluaikaa. Kaikilla edellä mainituilla tekijöillä on suora vaikutus opintotuen tarpeeseen ja tasoon. Opintotuen kokonaismäärä ja rasitus julkiselle taloudelle taas riippuu seuraavista tekijöistä. Kuinka suuri on julkisen sektorin osuus bruttokansantuotteesta ja koulutuksen osuus bruttokansantuotteesta ja/tai valtion tulo- ja menoarvion menoista? Suomessa julkisen sektorin osuus kansantaloudesta on OECD-maiden neljänneksi suurin (59 %). Koulutuksen osuus BKT:sta on Suomessa viime vuosina ollut 6 7 % (OECD alle 5 %) ja tulo- ja menoarviosta %, joka on OECD:n keskitasoa. Bruttokansatuotteeseen suhteutettuna Suomi käyttää keskimääräistä enemmän resursseja perusasteen koulutukseen ja keskimääräistä vähemmän korkeanasteen koulutukseen. Taulukko 1.1. Opiskelijakohtaiset kustannukset vuonna 1995(USD ostovoimaksi muutettuna) (Education at a Glance 1999, 118) Suomi OECD Perusaste Keskiaste Korkea-aste Kuinka suuri on opiskelevien osuus koko kansasta (potentiaalinen rasite) ja opiskelevien osuus ikäluokasta (toteutunut rasite)? Suomessa on eniten korkea-asteella opiskelevia väestön kokoon verrattuna. Suomen huoltosuhde on eurooppalaista keskitasoa, mutta alkaa väestön vanhetessa nopeasti huonontua jo luvulla vuotiaiden määrä on Suomessa pienempi kuin OECD-maissa keskimäärin, ja tästä syystä nuorisoikäluokkien koulutuskysyntä ei enää sanottavasti kasva. Yksijaksoisen koulutuksen kysyntä alkaa lähestyä saturaatiopistettä. Se, kuinka pitkään opiskellaan ja missä iässä siirrytään työmarkkinoille, kuvaa koulutusjärjestelmän läpäisykykyä ja laajentumistaipumusta. Viisivuotiaalla suomalaislapsella on odotettavissa 17,2 vuoden formaalin koulutuksen ura, mikä on 0,8 vuotta enemmän kuin OECD-maissa yleensä. Suomalaiset viihtyvät koulujärjestelmässä pitkään. He ovat Tanskan, Itävallan ja Saksan opiskelijoiden kanssa OECD:n vanhimpia korkeakouluopiskelijoita (mediaani-ikä > 25 vuotta). Suomalainen koulutettu siirtyy myöhään työmarkkinoille ja hänen työmarkkinauransa jää lyhyemmäksi kuin muissa maissa. Eri-ikäisillä opiskelijoilla on erilaiset tarpeet 9

10 ja erilaiset taloudellisen käyttäytymisen mallit, mikä opintotukijärjestelmän ja/tai yleisen sosiaaliturvajärjestelmän tulisi kyetä ottamaan huomioon. Kuinka valikoiva opintotuki on: onko se universaali hyvinvointipalvelu vai tarkkaan tarveharkintaan perustuva turvajärjestely? Onko järjestelmä luonteeltaan ostokuponkeja jakava vai todellisiin menoihin perustuva? Yleinen järjestelmä on yksikertainen hallinnoida, valikoiva järjestelmä lisää hallintokuluja ja muodostuu usein päätöksenteoltaan suljetuksi. Kuinka suuri osa tuesta on stipendejä tai opintorahaa verrattuna takaisin maksettavaan lainaan? Missä suhteessa koulutuksen investointikulut jaetaan opiskelijan, hänen perheensä ja julkisen vallan välillä? Useissa EU-maissa oppivelvollisuus käytännössä kattaa ylemmän keskiasteen, ja vanhempien elatusvastuun katsotaan ulottuvan myös siellä opiskeluaan jatkaviin lapsiin. Keskiasteen opiskelun tukeminen on huomattavasti harvinaisempaa, ja missä tukea annetaan, sen taso on selvästi alhaisempi ja valikoivampi kuin korkeakoulutuksen tukemisen. Potentiaalisten opintotuen saajien määrää rajoittaa myös lähes kaikissa maissa esiintyvä ikäkatto, jonka jälkeen ei enää opintotukea ja/tai -lainaa myönnetä Opintotukijärjestelmät syntyivät Euroopassa toisen maailmansodan jälkeen, ensimmäiset heti 1940-luvun puolenvälin jälkeen, yleensä ensin erittäin rajoittavina tarkoituksenaan ottaa kansakunnan lahjakkuusreservi käyttöön haravoimalla alempien sosiaaliryhmien koulutuskelpoiset nuoret koulutuksen piiriin. Sen jälkeen järjestelmät ovat jatkuvasti laajentuneet ja monimutkaistuneet, kunnes 1980-luvun taloudellisen ahdingon ja hyvinvointivaltion uudelleenarvioinnin yhteydessä tarkastelun kohteeksi otettiin myös opintotuki. Näin erityisesti Uudessa Seelannissa, Australiassa ja Brittein saarilla, mutta myös muissa maissa lainan ja opintorahan suhde, kodin ja yhteiskunnan velvollisuuksien määrittely, opintotuen yhteys korkeakoulujen rahoitukseen sekä erilaisten sanktioiden määrittely opintotuen käytön valvomiseksi saivat ilmaisunsa kansallisissa tukijärjestelmissä. Keskustelua ja opintotuen perusteluja voidaan jäsentää neljästä yhteiskunnallisesta näkökulmasta. Opintotuen maksamisella on yleinen sosiaalipoliittinen tavoite, ilman säännöllisiä omia tuloja olevien toimeentulon tukeminen Se on osa sosiaaliturvaa niille, jotka eivät kuulu muun toimeentulojärjestelmän piiriin. Peruskoulutustaan hankkiva nuori ei ole ollut työmarkkinoilla eikä hän näin ole voinut ennakoivasti säästää opintoaikaista toimeentuloaan tai opintojaan varten. Missä määrin elatusvastuu kuuluu vanhemmille tai puolisolle vaihtelee eri maissa samoin kuin se, onko tuki lainaa vai suoraa avustusta. Laina perustellaan sillä, että elantokustannukset eivät ole investointi- vaan kulutustekijä. Poikkeuksena ovat opiskeluun liittyvät matkakulut ja kaksinkertaiset asumiskulut. Kulutustuki on yleensä yksilön parantuneen taloudellisen tilanteen salliessa maksettava takaisin. Takaisinmaksu velvoitteesta luovutaan, jos lainaajan tulotaso pysyvästi on alhainen. Suomessa opintotuen uudistus pyrki erityisesti opintotuen, työttömyysturvan ja toimeentuloturvan yhteensovittamiseen niin, että uudistus tukisi koulutukseen hakeutumista verrattuna passivoivan tuen varassa olemiseen. Lainaa perustellaan sosiaaliturvan kannustavuudella. Toisaalta taas Pohjoismaissa on haluttu vähentää opiskelijan velkaantumista ja siirretty painopistettä opintorahaan. Opintotuki on viesti siitä, että yhteiskunta arvostaa koulutusta. Työn ohessa opiskelevalle opintotuki on ymmärretty kulujen osittaiseksi korvaamiseksi. Näistä suurin menoerä jo työmarkkinoille sijoittuneelle opiskelijalle ovat ansaitsematta jääneet tulot. Tuen minimitaso on pyritty määrittelemään yhtenäiseksi muun sosiaaliturvan perustason, esimerkiksi peruspäivärahan tai kansaneläkkeen perusosan kanssa. Taloudellisen kasvun on odotettu näkyvän myös opintotuen tason nousuna ja saannin ehtojen lieventymisenä. 10

11 Koulutusvarannon kasvattaminen on keskeinen koulutuspoliittinen tavoite. Inhimillisen pääoman teoria on 40 vuoden ajan korostanut ihmiseen tehtyjen investointien merkitystä tuotavuudelle ja talouden kasvulle. Koulutus on keskeinen instituutio yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Koulutusjärjestelmä on koulutuspolitiikan väline, joka muuttaa tavoitteet toiminnaksi ja toiminnan tuloksiksi. Järjestelmän sisäinen toimivuus on ehto sen ulkoiselle vaikuttavuudelle (ks. Lehtisalo & Raivola 1999). Koulutuspoliittisia tavoitteita, joiden saavuttamiseen opintotuki voi vaikuttaa, ovat pyrkimys opintoaikojen lyhentämiseen, keskeyttämisen vähentämiseen ja eri väestöryhmien koulutuserojen tasoittamiseen. Osaamistalouden vaatimukset pakottavat pienen kansantalouden käyttämään kykynsä aukottomasti hyväkseen: jokainen kyvykäs on haravoitava koulutukseen (70 prosentin tavoite korkeakoulupaikoista ikäryhmälle). Koulutus on keskeinen väline syrjäytymisen estämiseksi ja yhteiskunnallisen koheesion säilyttämiseksi. Tukea tarvitsisivat siis eniten tähän syrjäytymisvaaraan joutuneet. Näinhän Ruotsin uudessa lakiehdotuksessakin on asia nähty. Opintotuen koulutusvalintoja ohjaavaa positiivista (yhteiskunnan odotusten mukaista) merkitystä ei ole kyetty osoittamaan. Sen sijaan tiukasti ohjeistettu ja korvamerkitty tuki saattaa pitää yllä sosiaalista kerrostuneisuutta ohjaamalla deprivoidusta ympäristöstä tulevat opiskelijat lyhytkestoisiin ja vähänarvostettuihin koulutusohjelmiin. Koulutushalukkuuden lisäämiseen ja rakennettujen mahdollisuuksien hyväksikäyttöön (psykologinen tavoite) voidaan opintotuella vaikuttaa. Opintotuki lisää yksilön valinnanmahdollisuuksia ja näin oman elämän hallintaa. Se antaa nuorelle mahdollisuuden kodista irtautumiseen ja itsenäistymiseen sekä taloudelliseen riippumattomuuteen. Jos opintotuki on riittävä, se mahdollistaa oman toiminnan suunnitelmallisen jäsentämisen ja kokonaistamisen. Aikuiselle opintotuki tekee mahdolliseksi työn ja formaalin koulutuksen jaksottamisen ja rytmittämisen sekä työelämässä välttämättömän uudistumisen. Koulutuksella on kuitenkin myös itseisarvoa ja emotionaalista "hyötyä", jolloin sitä voidaan pitää kulutuksena. Inhimillisen pääoman teorian vaikeus onkin erottaa koulutuksen kulutus- ja investointiaspekti toisistaan. Tasa-arvon ja oikeudenmukaisuuden edistäminen yhteiskunnassa on ollut kaikkien politiikkasektoreiden keskeinen tavoite. Koulutuksessa se on merkinnyt ennen kaikkea mahdollisuuksien tasa-arvoa, mahdollisuutta hankkia koulututusta kykyjensä mukaan sukupuolesta, iästä, asuinpaikasta tai varallisuudesta riippumatta. Opintotuen yhteiskuntapoliittinen tavoite on tasoittaa tietä niin, että koulutusmahdollisuuteen tartutaan. Opintotuella voidaan vastustaa vinoa rekrytointia, lisätä alueellista tasa-arvoa ja edistää sosiaalista oikeudenmukaisuutta. Koulutuksen sosiaalinen tuotto jää alhaisemmaksi kuin yksilöllinen tuotto silloin kun koulutus on ilmaista, mutta tuottoaste kestää hyvin vertailun muiden investointien kanssa. Koulutus ja sen tukeminen ei siis ole yhteiskunnallinen kuluerä vaan kulutuksen siirtämistä tulevaisuuteen suurempana kulutusmahdollisuutena. Yhteiskunta on jo investoinut lapseen ja nuoreen runsaasti siinä vaiheessa, kun hän siirtyy keskiasteen opintoihin. Ei ole siis syytä katkaista tätä sijoitusvirtaa lähellä sitä kohtaa, kun se alkaa tuottaa. Opintotuella yhteiskunta tulee opiskelijaa vastaan ja pienentää hänen yksilöllistä investointiriskiään. Tarkoituksena on kuitenkin saada nuori työmarkkinoille nykyistä nuorempana, jolloin koulutusinvestointien tuotto paranee. Koulutusjärjestelmän toimivuutta uskotaan parannettavan tehostamalla opintotuen avulla opiskelijoiden läpivirtausta, jolloin tutkintojen suoritusajat lyhenisivät ja opintojen keskeyttäminen vähenisi koulutuksen aikaisen ansiotyön käydessä vähemmän tarpeelliseksi. Teoreettisesti voisi ajatella, että koulutusinvestoinnit jaettaisiin yksilön ja yhteiskunnan välillä odotettavissa olevan yksilöllisen ja sosiaalisen tuottoasteen mukaisesti. 11

12 Opintotuen myöntämisen eurooppalaiset perustelut ja asema koulutuspolitiikassa voidaan tiivistää seuraavalla tavalla, joka vastaa yleisiä EU/EEA-maiden esittämiä periaatteita (Key topics in education 1999). 1. Jokaisella on oikeus kykyjensä mukaiseen koulutukseen (koulutusmahdollisuuksien tasa-arvo). 2. Koska koulutus on investointi tulevaisuuteen, on ratkaistava, miten ja missä suhteessa eri osapuolten kanssa investointikulut maksetaan. Kustannukset voidaan jakaa karkeasti kahteen luokkaan: välittömät opiskelukustannukset ja opiskelun aikaiset elantokustannukset (julkinen valta vai opiskelija maksajana). 3. Opiskelijan toimeentulosta on huolehdittava, mutta kenen tehtävä se on? (perheen vastuun vai opiskelijan taloudellisen riippumattomuuden korostaminen). Ongelma on keskeinen varsinkin alaikäisten opiskelijoiden kohdalla. 4. Opiskelijalle lankeaa vastuu huolehtia opintojen edistymisestä (opiskelumenestykseen sidottu tarveharkinta vai yleinen toimeentulotuki). 5. Kohdennetaanko tuki samoin perustein kaikille ja yhtenäisenä vai otetaanko huomioon opiskelijan sosiaalinen tausta ja taloudellinen asema (egalitaarinen vai kompensoiva ideologia). Myös tukimuodot ja niiden painotukset vaihtelevat eri maissa. Eri mahdollisuuksia ovat opintoraha tai stipendi, valtion takaama tai korkotukema opintolaina, opiskelijalle tai opiskelijan perheelle suunnatut avustukset ja verohelpotukset, osittain tai kokonaan maksuton koulutus, ateria-, matka- ja asumistuki sekä tukimuotojen erilaiset yhdistelmät. Tarkastelu voidaan suorittaa myös sen mukaan, onko tuki suoraa (esimerkiksi opintoraha tai stipendi) vai epäsuoraa tukea (lapsilisä), jolla tasataan perheen elantokuluja suoraan rahassa tulonsiirtona (opintoraha) tai maksuista vapauttamisena (koroton laina) vai vastaavana (palvelujen ja tuotteiden nauttiminen maksutta tai alennuksella) spesifisti kohdennettua (nautitaan kuluttaessa, esim. matka-alennukset, asumislisä) vai yleistä ja osoitteetonta (stipendi, tuettu laina, ostokuponki) opiskelija- vai perhekohtaista (verohelpotukset, jatkettu lapsilisä) opiskelijalle vai suoraan palvelujen tuottajalle kompensaationa maksettua. 12

13 2 OPINTOTUKIJÄRJESTELMÄ SUOMESSA 2.1 Opintotuen lyhyt historia Opintotuki, siinä muodossa kuin se nyt on, sai alkunsa vuonna 1972 uuden opintotukilain astuessa voimaan heinäkuun alussa. Opintotuki muodostui silloin ensimmäistä kertaa opintolainan lisäksi myös opintorahasta entisen stipendin sijasta. Valtion takaamia lainoja myönnettiin jo vuodesta 1959, korkotukia lainoille sai vuodesta 1969 alkaen. Opintorahan osuus opintotuesta oli noin 15 %, lainan kattaessa loput. Tavoitteeksi oli jo tuolloin asetettu opintorahapainotteisempi järjestelmä, mutta valtiontaloudellisista syistä se ei ollut vielä tuolloin mahdollista. (Autio 1995.) Uutta opintotukijärjestelmää varten perustettiin opintotukikeskus ja korkeakoulut saivat jo tuolloin opintotukilautakunnilleen laajan päätösvallan. Jo järjestelmän alkuvuosina alettiin kiinnittää huomiota opiskelijoiden velkaantumiseen, samaan aikaan kun lainojen korot nousivat ja erityisesti opintolainojen mataliin hoitokorvauksiin tyytymättömät pankit supistivat opintolainojen määriä %. Opiskelijat osoittivat tyytymättömyytensä järjestelmää kohtaan hyvin selkeästi lakoin ja mielenosoituksin. Tapahtumien seurauksena päätettiin korostaa opintososiaalisia aspekteja, kuten asumista, terveydenhuoltoa, matka-alennuksia ja ateriatukia. Vuonna 1977 opintoraha jaettiinkin kahteen osaan: perusosaan ja asumislisään, jota myönnettiin tietyin ehdoin vuokraasunnoissa asuville perheettömille opiskelijoille. Opintotuen luonne muuttui yhä enemmän sosiaalipoliittiseksi ja tavoitteena oli tehdä siitä vähimmäistoimeentuloturvan tarjoava etuus. (Autio 1995.) Seuraavalla vuosikymmenellä huoli opiskelijoiden velkaantumisesta jatkui. Opintotukijärjestelmä oli edelleen lainapainotteinen, vaikka vuonna 1986 valtion opintorahabudjettia kasvatettiinkin 25 %. Korotuksen kuitenkin söi opintotuen saajien määrän kasvu. Inflaatio oli tuolloin matalalla, joten opiskelijat maksoivat lainoistaan reaalikorkoa. Velkaantumista välttääkseen ja osittain muistakin syistä opiskelijat kävivät yhä enemmän töissä opintojen aikana. Seurauksena oli opintojen pitkittyminen. Muun muassa näiden seikkojen johdosta paine opintotukijärjestelmän kokonaisuudistusta kohtaan kasvoi. (Autio 1995.) Opintotukilain kokonaisuudistus astuikin voimaan vuonna 1992 ja samalla jo 1970-luvulla unelmoitu opintorahapainotteinen järjestelmä luvun opintotukea leimasi etuuden saajien määrän jatkuva nousu sekä opintotukimenojen kasvu. Ainoastaan vuosina 1995 ja 1996 sekä etuuden saajissa että menoissa tapahtui laskua. Syynä oli taloudellinen lama. 13

14 Aikuiskoulutuksen opintoetuusjärjestelmää oli pohdittu jo 70-luvulla ja pohdinta jatkui pitkälle 80-luvulle, kunnes vuonna 1987 aloitettiin aikuisopintotuen kokeilu. Aikuiskoulutuksen toiminta- ja vaikutuskenttä eroaa tavallisesta opintotuesta siten, että aikuiskoulutuksen rahoitus perustuu valtion, työnantajien ja työntekijöiden muodostamaan kolmikantaan. Opintotuella suoritettavien opintojen rahoittajia ovat lähinnä valtio ja yksityiset, eli opiskelijat itse tai heidän vanhempansa. Aikuisopintotuen saajien määrä kasvoi aina vuoteen 1993 saakka, jolloin työttömyys ja valtiontaloudelliset realiteetit vähensivät etuuden saajia. Siitä saakka aikuisopintotuen saajamäärät ovat edelleen laskeneet tiukentuneiden saantikriteereiden vauhdittamana. 2.2 Vuoden 1992 uudistukset Opintotuen kokonaisuudistus lähti liikkeelle vuonna 1992 korkeakouluopiskelijoista. Uudet opintolainat muutettiin markkinaehtoisiksi, eikä valtion korkotukea enää maksettu niille. Ennen uudistusta otettujen eli niin sanottujen vanhojen lainojen korkotuki säilyi ennallaan. Opintotuen enimmäisaika yhtä korkeakoulututkintoa varten lyhennettiin seitsemästä vuodesta 55 tukikuukauteen ja kaikkien korkeakouluopintojen enimmäisaika säädettiin 70 tukikuukaudeksi. Opintorahan osuus opintotuesta kohosi markkaan kuukaudessa ja lainan osuudeksi jäi mk kuukaudessa. Samalla opintorahasta tuli ensimmäistä kertaa veronalaista tuloa. Alle 20-vuotiaiden opintorahaa ei nostettu. Tukikuukauden aikainen tuloraja aleni markasta markkaan. Puolison ja vanhempien tuloja ei enää otettu korkeakouluopiskelijoilla huomioon ja huoltajakorotus sekä lainanhoitokorotus poistettiin. Korkeiden asumismenojen perusteella korotettu asumislisä poistettiin ja asumislisän korvaavuusasteeksi tuli 75 prosenttia kohtuullisista asumismenoista. Asumislisän piiristä asumistuen piiriin siirtyivät alivuokralaiset, jaetussa asunnossa asuvat yhden hengen ruokakunnat, yksin omistusasunnossa asuvat sekä opintotuen ulkopuolella olevat opiskelijat. Asumislisän piiriin taas tulivat asumisoikeusasunnossa asuvat opiskelijat ja asumislisää saivat edelleen yksin vuokralla asuvat opiskelijat. Pakolaiset pääsivät normaalin opintotuen piiriin entisen harkinnanvaraisen opintorahan sijasta. (Katsaus opintotukeen ) Rahamarkkinoiden vapautuminen 1980-luvun lopulla ja talouden lama 1990-luvun alussa olivat muiden seikkojen muassa vauhdittamassa opintotuen uudistusten toteutumista. Katsottiin, että puutteet opintotukijärjestelmässä aiheuttivat vinoutumista opiskeluun hakeutumisessa, vähensivät opiskelumotivaatiota, aiheuttivat opintojen keskeytyksiä sekä opiskelua hidastavaa työssäkäyntiä opintojen ohessa. Lisäksi oli kiinnitetty huomiota siihen seikkaan, että opintotuen taso oli matalampi kuin muiden etuuksien, esimerkiksi toimeentulotuen ja kotihoidon tuen. (Opintotuen selvitysmiehen 1990.) Opintotuen mitoitusta ja tarveharkintaa ei myöskään ollut tarkistettu muun toimeentuloturvan tarkistusten myötä ja sen vuoksi merkittävä osa opiskelijoista oli oikeutettu kunnalliseen toimeentulotukeen ainakin ajoittain (HE 1991/167). Muutokset kohdennettiin ensin korkeakouluopiskelijoihin, sillä heillä oli pitkien opintojen vuoksi eniten ongelmia toimeentulossa. Muut koulutusasteet aiottiin ottaa uudistukseen mukaan myöhemmin. Keskeisiä muutosagentteja olivat pankit, jotka vaativat opintolainojen muuttamista markkinakorkoisiksi. Markkinakorkoisten opintolainojen myötä korkotuen maksaminen opintolainoille ei olisi enää ollut tarkoituksenmukaista, sillä silloin valtion tuki olisi kohdentunut yhä enemmän pankeille opiskelijoiden sijasta. 14

15 Pitkän aikavälin kehittämistavoitteena oli ollut opintorahan asteittainen korottaminen ja lainaosuuden vähentäminen. Tämä tavoite toteutuikin, mutta valtion taloudellinen tilanne ei kuitenkaan antanut myöten opintorahan nostamiseen esimerkiksi toimeentulotuen perusosan tasolle. Koulutuksen katsottiin myös tuovan taloudellista hyötyä yksilölle, joten lainan otto investointina tulevaisuuteen oli perusteltua. Opintotuen uudistuksen korotettuine opintorahoineen ja pienempine lainaosuuksineen toivottiin vaikuttavan opintoja tehostavasti ja sitä kautta velkaantumista vähentävästi ja opintojen pitkittymistä ehkäisevästi. (HE 1991/167.) 2.3 Uudistus etenee korkeakoulujen ulkopuolelle Toukokuussa 1994 astui voimaan laki, joka yhtenäisti korkeakouluopiskelijoiden ja toisen asteen oppilaitoksissa opiskelevien opintotukijärjestelmää. Opintotuen taso jäi korkeakouluopiskelijoilla ylemmäksi toisen asteen opiskelijoiden ateriaedun vuoksi. Alle 20-vuotiailla toisen asteen opiskelijoilla vanhempien tulot huomioitiin opintotukea myönnettäessä edelleen, mutta varallisuutta ei. Asumislisää myönnettäessä huomioitiin myöskin vanhempien tulot, kun hakija on alle 18-vuotias (HE 1993/226). Kunnallisverotukseen otettiin opiskelijavähennys niin, että opintorahan ollessa ainoa tulo siitä ei tarvitse maksaa veroa. Osana pääomaverotuksen uudistusta opintolainan korot otettiin alijäämähyvityksen ja siirtymäkauden ylimääräisen korkovähennyksen piiriin. Opiskelijan tuloja alettiin tarkastella lukukausittain lukuvuosittaisen sijasta (Katsaus opintotukeen ). Samaan aikaan opintotukea sovitettiin yhteen muiden toimeentulojärjestelmien kanssa. Kotihoidon tukea haettaessa opintorahaa ei oteta tuloina huomioon siltä osin, kun se kattaa hoidosta aiheutuvia kustannuksia. Työttömyysturvan suhteen tarkennettiin päätoimisen opiskelun määritelmää ja korkeakouluissa otettiin käyttöön opintojen keskeyttämistodistus. Lisäksi ne iltaopiskelijat otettiin opintotuen piiriin, jotka olivat siirtyneet päiväopinnoista iltaopintoihin, suorittaen edelleen samoja opintoja (Autio 1995). Suuri muutos, joka tosin opiskelijan toimeentuloon ei vaikuttanut, oli Valtion opintotukikeskuksen lakkauttaminen ja opintotuen ja samalla myös kuntien asumistuen hoitamisen siirtyminen Kansaneläkelaitokselle (Kela). Tavoitteena oli päästä yhden luukun järjestelmään (HE 1993/226). Korkeakoulujen opintotukilautakuntien asema ja tehtävät säilyivät ennallaan, mutta muutoksenhaku opintotukipäätöksiin siirtyi muutoksenhakulautakunnille ja edelleen ylemmällä tasolla vakuutusoikeuteen. Uuden järjestelmän katsottiin takaavan opiskelijoille paremman oikeusturvan kuin entinen sisäinen valitusmenettely. (HE 1991/167.) Leikkausten vuoro oli opintotuessa vuonna Opintorahaa leikattiin itsenäisesti asuvilta 20 vuotta täyttäneiltä 30 markkaa kuukaudessa ja vanhempiensa luona asuvilta 120 markkaa kuukaudessa. Asumislisän korvausastetta laskettiin 75 prosentista 67 prosenttiin. Opintorahaan vaikuttavien tukikuukausien tulorajaa nostettiin 100 markalla kuukaudessa ja asumislisään vaikuttava tuloraja laskettiin markkaan eli 500 markkaa entistä matalammaksi. Vanhempien tulorajoja ei enää korotettu lasten lukumäärän perusteella ja tarveharkinta lisättiin palkallisen harjoittelun ajalle. Aikuisopintotuen alin ikäraja nostettiin 25 vuodesta 30 vuoteen. Perusteena leikkauksille ja kriteerien tiukentamisille oli valtiontalouden tasapainottamisen tarve. (HE 1995/21.) 15

16 Ikään kuin myönnytyksenä leikkausten lomassa opintolainan valtiontakausta nostettiin 100 markalla kuukautta kohden, lainan määräksi tuli mk/kk. Lisäksi vuoden 1996 alusta lähtien oli työttömällä ja äitiystai vanhempainrahaa saavalla mahdollisuus saada korkoavustusta, jolloin lainan korot maksettiin valtion varoista. Korkoavustus koski sekä vanhoja että uusia lainoja. Asevelvollisuutta suorittavan lainan korot voitiin maksaa sotilasavustuksen yhteydessä. Toimenpiteellä haluttiin lisätä turvallisuutta, jotta opiskelijalla olisi taloudelliset edellytykset keskeyttää opinnot lapsen syntymän ja hoidon yhteydessä. Koska opiskelijoiden halukkuus opintolainan ottoon oli heikkoa opintojen jälkeisen työttömyyden pelossa, toivottiin työttömille annettavan korkotuen lisäävän lainan ottoa. (HE 1995/100.) Maaliskuussa ja elokuussa 1997 saatettiin voimaan lisää uudistuksia. Muualla kuin vanhempien luona asuvien täyden opintorahan saajien ikäraja laskettiin 20 vuodesta 19 vuoteen. Ikäraja laskettiin korkeakouluopiskelijoiden kohdalla 18 vuoteen elokuussa Opintotuki olikin niukin toimeentulon turva alle 20- vuotiaille eikä siten kannustanut nuoria opiskeluun. Lisäksi korkeamman tuen saantiperusteena itsenäisesti asuvilla alle 20-vuotiailla oli pelkkä ikä, eikä esimerkiksi asumismuoto. Myös aikuisopintotuen saannin perusteena oli pelkkä ikä, joten vaatimuksiin lisättiin vähintään vuoden työhistoria ennen opintojen aloittamista. (HE 1996/161.) Opintotuen saantiaikaa muutettiin lääketieteen lisensiaatin sekä aasialaisten ja afrikkalaisten kielten opintojen kohdalla 65 tukikuukauteen opintotukiajan riittämättömyyden vuoksi. Myös opiskelijan terveydellisten tai sosiaalisten syiden perusteella annettiin mahdollisuus pidentää tukiaikaa enintään yhdeksällä tukikuukaudella (opintotuen jousto). Katsottiin, että toimeentulotuen käyttäminen opintojen loppuvaiheen rahoitusmuotona on yhteiskunnalle kalliimpi vaihtoehto ja työttömyysturvan piiriin pääsy edellyttää opintojen keskeyttämistä tai loppuun saattamista. Samaan aikaan lisättiin mahdollisuus saada opintotukea lukio-opintojen neljännelle vuodelle. (HE 1996/161.) Vuonna 1998 astui opintotuen tulovalvonnassa voimaan niin sanottu Tanskan malli. Opiskelijalle määriteltiin kalenterivuosittainen vapaan tulon raja, joka vaihtelee sen mukaan, miten monta opintotukikuukautta opiskelija vuoden aikana käyttää. Samaan aikaan muutettiin myös liikaa maksettujen tukien takaisinperintää siten, että vapaaehtoisesti palautettujen tukikuukausien palauttaminen tuli opiskelijalle huomattavasti halvemmaksi kuin raskaasti sanktioitu takaisinperintä. Uudistuksen arveltiin helpottavan tulojen seurantaa sekä opiskelijan itsensä että viranomaisten kannalta. Takaisinperinnän sanktioinnilla haluttiin ehkäistä opintotuen käyttö halpana valtion lainana (HE 1997/66). Asumislisän ehtoja tiukennettiin siten, että vanhempiensa omistamassa asunnossa tai vanhemmiltaan vuokratussa asunnossa asuvat opiskelijat voivat saada asumistukea enintään 350 markkaa kuukaudessa. Peruste asumislisän leikkaukselle oli se, että ei haluttu tukea vanhempien yksityisiä investointeja. Vuoden 1999 syksyllä hallitus teki eduskunnalle esityksen opiskelijoiden asumisen tuen yhdistämisestä siten, että kaikki vuokralla asuvat lapsettomat opiskelijat siirtyisivät opintotuen asumislisän piirin yleisen asumistuen sijasta. Samalla esitettiin kolmen prosentin tasokorotusta eli asumislisä olisi tuolloin 70 % vuokrakaton alittavista asumismenoista. Tavoitteena oli, että kaikkien lapsettomien opiskelijoiden asumista tuettaisiin yhdenmukaisesti. Yksin asuvien asumismenot olivat korkeammat kuin yhdessä muiden kanssa asuvilla, silti heidän asumisen tukensa (asumislisä) oli matalampi. Lisäksi alle 18-vuotiaat osa-asunnoissa asuvat opiskelijat tulisivat asumislisän piiriin ja riittämättömien opintosuoritusten perusteella asumislisän piiristä pudonneet pääsisivät asumistuen piiriin. Näin senaikaisen järjestelmän väliinputoamistilanteilta vältyttäisiin (HE 1999/ 16

17 73). Esitys meni erinäisin muutoksin läpi, mm. tukiprosentti korotettiin 80 prosenttiin eduskuntakäsittelyssä, ja astui voimaan toukokuun alusta vuonna Kokonaistavoitteista Kokonaisuutena opintotuen uudistuksilla tähdättiin siihen, että opintotukea, työttömyysturvaa ja toimeentulotukea sovitetaan yhteen siten, että tuetaan omaehtoiseen koulutukseen hakeutumista verrattuna muun yhteiskunnan antaman tuen varassa elämiseen. Lisäksi haluttiin lisätä kansalaisten tasa-arvoa toimeentulon tukemisessa, lisätä koulutuspääomaa yhteiskunnassa ja tukea nuorison koulutushalukkuutta (Autio 1995). Selvitysmies Eero Kurri korosti myös raportissaan opintojen rahoitusjärjestelmän uudistamisesta vuonna 1990 sitä, että opintotuen kehittäminen tulisi entistä kiinteämmin liittää perusturvan muuhun kehitykseen ja toimeentuloturvan perustasoon (Opintotuen selvitysmiehen 1990:42). Totta olikin että muiden toimeentulotuen etuusmuotojen kehittäminen oli suhteessa heikentänyt keski- ja korkea-asteen opiskelijoiden toimeentuloa. (Autio 1995.) 2.5 Opintotuki lukuvuonna Vuonna 1998 sai 63 % kaikista opiskelijoista opintotukea jossain muodossa. 1 Heistä 96 % sai normaalia opintotukea ja loput aikuisopintotukea. Kaikista opiskelijoista 60 % sai opintorahaa, 1,3 % aikuisopintorahaa, 25 % asumislisää ja valtion lainantakauksen sai 25 %. Lainan takauksen otti noin 40 % opintotukea saaneista ja noin 30 % opintotuen saajista nosti opintolainaa. Opintotuen saajien jakautuminen eri oppilaitoksiin maaliskuussa 1999 näkyy taulukosta 2.1. Naisia kaikista opintotuen saajista oli hieman yli puolet, eli 57 %. Korkea-asteella naisten osuus opintotuen saajista oli 55 % ja toisella asteella 58 %. Ulkomailla tutkintoa opiskelevista opintotuen saajista 91 % opiskeli korkeakoulussa. Määräaikaisesti ulkomailla opiskelevia opintotuen saajia oli lukuvuonna kaikkiaan opiskelijaa. Heistä 85 % opiskeli korkeakoulussa. Ulkomaalaisia opintotuen saajia oli kaikkiaan ja heistä 45 % opiskeli ammatillisissa oppilaitoksissa 26 % korkeakouluissa ja 17 % lukioissa. Opintotuki muodostuu opintorahasta, opintolainan valtiontakauksesta ja asumislisästä, joista opintorahaa ja asumislisää ei tarvitse maksaa takaisin. Opintoraha on veronalaista tuloa. Opintorahaa saavat voivat tehdä kunnallisverotuksessa opintorahavähennyksen, jonka ansiosta pelkkää opintorahaa saavat eivät maksa siitä veroa. Kolmekymmentä vuotta täyttäneet voivat saada aikuisopintorahaa, joka on ansionmenetyskorvausta 1 Opiskelijamääriä kuvaavissa luvuissa on mukana kaikki tutkintoon johtavassa koulutuksessa olevat opiskelijat, paitsi jatko-opintojaan suorittavat. On myös huomioitava että arviossa on yhdistetty Tilastokeskuksen ja Kelan tilastoja, joiden oppilaitos ja opiskelijaluokitteluissa on eroja, joten luvut eivät ole täysin täsmällisiä. 17

18 Taulukko 2.1. Opintotuen saajat eri oppilaitoksissa (Kansaneläkelaitoksen opintoetuustilastot ja Oppilaitostilasto 1999) Oppilaitos Tuen saajien lkm. % kaikista saajista Yliopistot Ammattikorkeakoulut Ammatilliset oppilaitokset Lukiot Ulkomaiset oppilaitokset Muut oppilaitokset Kaikki ja sidottu aikaisempien ansiotulojen tasoon, kuitenkin siten että minimi on markkaa ja maksimi mk kuukaudessa. Lisäksi aikuisopintotuen hakijan on täytettävä erinäisiä muita hakuehtoja. Opintotukea voi saada päätoimiseen opiskeluun korkeakoulussa (eli yliopistoissa ja ammattikorkeakouluissa) ja toisen asteen oppilaitoksissa (eli lukioissa, ammattikouluissa, kansanopistoissa, väliaikaisissa ammattikorkeakouluissa, jne. 2 ), kun taloudellisen tuen tarve on olemassa ja opintomenestys on riittävä. Tuen suuruus ja myöntämisehdot ovat erilaiset toisen asteen ja korkeakouluopinnoissa. Opintorahan suuruuteen vaikuttavat myös hakijan ikä, asumismuoto ja siviilisääty sekä nuorimmilla hakijoilla myös vanhempien tulot. Alle 20- vuotiailla toisella asteella opiskelevilla vanhempien tulot voivat vaikuttaa opintorahaa alentavasti tai nostavasti. Asumislisää myönnettäessä vanhempien tulot huomioidaan vain alle 18-vuotiailla. Korkeakouluopiskelijoilla vanhempien tulot eivät alenna opintorahan määrää. Taulukosta 2.2. näkyvät täysimääräisen opintorahan ja opintolainan valtiontakauksen kuukausittaiset markkamäärät. Opiskelijan oikeus opintorahaan alkaa seuraavasta kuukaudesta, kun hän on täyttänyt 17. Opintotukea ei voi saada samanaikaisesti seuraavien etuuksien kanssa: työttömyyspäiväraha ja työmarkkinatuki, työvoimakoulutuksen koulutustuki, eläke, kuntoutusraha, lapsilisä (itselle), ansionmenetyskorvaus tapaturman perusteella, asevelvollisen päiväraha, vieraan valtion opintotuki, vuorottelukorvaus, pitkäaikaistyöttömän koulutustuki ja työttömän koulutuspäiväraha. Myöskään sairauspäivärahaa ja opintotukea ei voi saada samanaikaisesti. Opintotukea myönnetään päätoimisten opintojen ajaksi. Yliopisto-opiskelijan kokonaistukiaika on 70 kuukautta ja yhden ylemmän tutkinnon suorittamiseen 55 kuukautta. Lääketieteen ja eläinlääketieteen lisensiaatin tutkintoon ja Aasian ja Afrikan kielten ja kulttuurin maisteritason tutkintoon enimmäistukiaika on 65 kuukautta. Opinnoissa viivästyneelle voidaan myöntää enintään yhdeksän kuukautta lisätukea, jos viivästymiselle on perusteltu erityinen syy, kuten sairaus tai erityisen vaikea elämäntilanne. Ammattikorkeakouluissa enimmäistukiaika on yhtä ammattikorkeakoulututkintoa varten 55 kuukautta 180 opintoviikon laajuiseen tutkintoon, 50 kuukautta 160 opintoviikon laajuiseen tutkintoon ja 45 kuukautta 2 Väliaikainen ammattikorkeakoulu ei ole toisen asteen oppilaitos, vaikka opintotuen myöntämisessä sovelletaan toisen asteen säännöksiä. 18

19 Taulukko 2.2. Opintotuen taso lukuvuonna (Kela: Opintotuki ) Opintoraha Toinen aste Korkeakoulu Avioliitossa oleva tai elatusvelvollinen Itsenäisesti asuva 20 vuotta täyttänyt Itsenäisesti asuva vuotias Itsenäisesti asuva alle 18-vuotias Vanhempiensa luona asuva 20 vuotta täyttänyt Vanhempiensa luona asuva alle 20-vuotias Aikuisopintoraha (minimi ja maksimi) Opintolainan valtiontakaus 18 vuotta täyttänyt Alle 18-vuotias Ulkomailla opiskeleva (ei harjoittelussa) Aikuisopintorahaa saava = Voidaan korottaa vanhempien tulojen perusteella. = Voidaan laskea vanhempien tulojen perusteella. 140 opintoviikon laajuiseen tutkintoon. Toisen asteen opinnoissa opintotuki määräytyy opintojen laajuuden mukaan. Ohjeellisen tukiajan kuluttua voidaan opintotukea myöntää vielä yhdeksi vuodeksi, jos oppilaitos vahvistaa opintojen jatkuvan päätoimisina. Lukion oppimäärä tulee suorittaa enintään neljässä vuodessa. Opintolainan valtiontakaus myönnetään hakemuksesta opintorahaa tai aikuisopintorahaa saavalle. Seuraavissa erityistilanteissa voi opiskelija saada opintolainan valtiontakauksen, vaikka ei opintorahaa saisikaan: vuotiaan itsenäisesti asuvan (ei lukiolaisen) opintoraha on evätty vanhempien tulojen perusteella, alle 17-vuotiaan (ei lukiolaisen) itsenäisesti asuvan opintoraha on evätty lapsilisän vuoksi tai opintoraha on evätty apurahan tai muun taloudellisen tuen vuoksi. Lainan takaajana on valtio, mutta lainan ehdot sovitaan opiskelijan ja pankin välisissä neuvotteluissa. Lainan korot maksetaan lisälainalla opintojen vielä jatkuessa. Näitä lainoja kutsutaan markkinaehtoisiksi lainoiksi. Niin sanottuja vanhoja lainoja ovat ne, ennen vuoden 1992 opintotukiuudistusta nostetut opintolainat, joille valtio maksaa korkotukea. Lainan korot maksetaan opintojenkin aikana ja valtion korkotuki päättyy noin puolitoista vuotta opintojen päättymisen jälkeen. Sekä markkinakorkoisten että vanhojen lainojen takaisinmaksu alkaa 1 2 vuoden kuluttua opintojen päättymisestä. Opintotukeen liittyy opiskelijan omien tulojen tuloharkinta, joka lasketaan niin sanotun vapaan tulon perusteella. Jokaista opintoraha- tai asumislisäkuukautta kohden opiskelijalla voi olla veronalaista tuloa mk ja jokaista tuetonta kuukautta kohti mk. Poikkeuksena on harjoitteluaika, jonka aikana jo markan kuukausitulot leikkaavat opintorahan kokonaan. Jos oppilaitokselta saadun apurahan tai muun taloudellisen tuen määrä on vähintään mk kuukaudessa, opintorahaa ei makseta. Vapaata tuloa voi korottaa siten, että tukea ei haeta kaikille opiskelukuukausille, myönnetty tuki perutaan halutuilta kuukausilta tai jo maksettu 19

20 tuki palautetaan sen kalenterivuoden aikana, jonka tuesta on kyse. Vapaata tuloa tarkastellaan kalenterivuosittain, joten vain kokonaistulo vaikuttaa opintotukeen, ei yksittäisten kuukausien tulot. Opiskelijoiden tuloja seurataan jälkikäteen kunakin vuonna vahvistetun verotuksen perusteella. Jos tulot ylittävät vapaan tulon rajan, tulon ylitystä vastaava määrä opintorahaa ja asumislisää peritään takaisin. Ylityksen ensimmäisen markan osalta peritään vain puolet, muu osa täysimääräisenä. Takaisin perittävään summaan lisätään seitsemän prosentin kertakorotus. Opintotuen saajilla on velvollisuus ilmoittaa sellaisten olosuhteiden muutoksesta, jotka voivat vaikuttaa opintotuen tasoon tai oikeuteen saada opintotukea. Opiskelijan tulee itse seurata, että vapaan tulon raja ei ylity. Jos opiskelija palauttaa vapaaehtoisesti opintotuen, se tulee uudelleen käytettäväksi. Jos opintotuki menee takaisinperintään, se lasketaan käytetyksi, ellei tuen maksun syynä ollut Kelan virhe. Käytettyjä tukikuukausia ei opiskelija saa myöhemmin uudelleen käyttöönsä. Tulojen lisäksi myös opiskelijoiden opintojen edistymistä seurataan säännöllisesti. Tarkastelun kohteena ovat edellisen vuoden opinnot sinä aikana, jolloin opiskelija on saanut opintotukea. Opintotuki on tarkoitettu päätoimiseen opiskeluun, mikä korkeakouluissa tarkoittaa 2 3 opintoviikkoa kuukaudessa, lukiokursseissa 10 vuodessa ja muissa oppilaitoksissa 25 viikkotuntia kotitehtävät poisluettuna. Yliopisto-opiskelijoiden opintotukihakemukset käsitellään oman oppilaitoksen opintotukitoimistossa tai opintotukilautakunnassa. Kuvataideakatemian, Sibelius-Akatemian, Teatterikorkeakoulun, ammattikorkeakoulujen ja kansanopistojen päätökset tehdään Jyväskylässä Kelan opintotukikeskuksessa. Lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten päätökset tehdään Kelan toimistoissa, yleensä opiskelupaikkakunnalla. Virheelliset päätökset voidaan oikaista pyynnöstä käsittelypaikassa tai jos hakija on tyytymätön saamaansa päätökseen, voi muutosta hakea muutoksenhakulautakunnasta. Sen päätöksestä voi edelleen valittaa vakuutusoikeuteen. (Koko luku: Opintotuki ) 2.6 Aikuisopintotuki Aikuisopintotuki koostuu, kuten muukin opintotuki opintorahasta, asumislisästä ja opintolainasta. Aikuisopintorahan taso ja saannin kriteerit poikkeavat tavallisesta opintotuesta. Asumislisän ja opintolainan kriteerit ovat samat kuin muillekin opiskelijoille, mutta opintolainan maksimimäärä on suurempi kuin tavallisen opintotuen saajilla. Vain noin 1,4 % kaikista lukuvuonna opiskelleista sai aikuisopintotukea. (Kansaneläkelaitoksen vuosietuustilastot ; Suomen tilastollinen vuosikirja 1999.) Aikuisopintotuen saajien jakautuminen eri oppilaitoksiin näkyy taulukosta 2.3. Aikuisopintotuen saajat keskittyvät ammatillisiin oppilaitoksiin. Erityisesti terveys- ja sosiaalialan ammattitaitoa täydentävät opinnot ovat olleet tavanomaisimpia aikuisopintotuen käyttökohteita. Aikuisopintotuen saajien määrät ovat laskeneet vuosi vuodelta. Taulukossa 2.4. näkyy aikuisopintorahan saajat järjestelmän alusta alkaen, eli vuosina Viime vuosien laskeva trendi on ilmeinen, vuosien 1992 ja 1993 ollessa järjestelmän innokkaimman käytön ajat. 20