Ympäristölainsäädännön laillisuusvalvonta

Transkriptio

1 SUOMEN YMPÄRISTÖ Ympäristölainsäädännön laillisuusvalvonta YMPÄRISTÖN- SUOJELU erityisesti ympäristönsuojelulain näkökulmasta Jaana Pennanen (toim.) Suomen ympäristökeskus

2

3 SUOMEN YMPÄRISTÖ Ympäristölainsäädännön laillisuusvalvonta - erityisesti ympäristönsuojelulain näkökulmasta Jaana Pennanen (toim.) Helsinki 2006 SUOMEN YMPÄRISTÖKESKUS

4 SUOMEN YMPÄRISTÖ Asiantuntijapalveluosasto Taitto: Pirjo Lehtovaara Kansikuva: Jaana Pennanen Julkaisu on saatavana myös internetistä: /julkaisut Vammalan Kirjapaino Oy, Vammala 2006 ISBN (nid.) ISBN (PDF) ISSN (pain.) ISSN (verkkoj.)

5 ALKUSANAT Tämä julkaisu käsittelee ympäristölainsäädännön laillisuusvalvontaa erityisesti ympäristönsuojelulain näkökulmasta. Vastaava julkaisu on ilmestynyt ensimmäisen kerran vuonna 2000 ympäristönsuojelulain tullessa voimaan nimellä Ympäristölainsäädännön laillisuusvalvonta. Julkaisun kirjoittajina olivat tuolloin VT Jouko Tuomaisen lisäksi tutkijat Elise Sahivirta, Jaana Pennanen ja Katja Väänänen Suomen ympäristökeskuksesta. Ympäristönsuojelulakia on muutettu useaan otteeseen sen voimaantulon jälkeen. Lisäksi vuonna 2004 on tullut voimaan hallintomenettelyjä yleisesti sääntelevä hallintolaki. Julkaisun sisällön uudistaminen on ollut tarpeen ottaen huomioon lainsäädännön muutokset ja niiden soveltamisesta saadut käytännön kokemukset. Julkaisu on tarkoitettu erityisesti ympäristölainsäädäntöä valvoville viranomaisille, mutta sitä voivat hyödyntää myös poliisi, syyttäjäviranomaiset ja tuomioistuinlaitos. Julkaisussa on kuvaus toimenpidevaihtoehdoista ympäristölainsäädännön vastaisen tilan korjaamiseksi. Julkaisussa esitellään laillisuusvalvonnan viranomaisorganisaatiot ja hallinnollisia menettelyjä koskevat perusasiat. Julkaisun liitteenä on mallipäätöksiä ja kirjemalleja keskeisten laillisuusvalvontaan liittyvien asiakirjojen laatimiseksi. Toisen painoksen toimitustyöstä ja julkaisun sisällön päivityksestä vastaa pääosin tutkija Jaana Pennanen Suomen ympäristökeskuksesta. Lakimies Satu Lyytikäinen Uudenmaan ympäristökeskuksesta on työstänyt erityisesti hallintopakkoa koskevaa lukua vastaamaan käytännön viranomaistyön tarpeita. Kirjoitustyötä ovat ohjanneet lainsäädäntöneuvos Jukka Nurmio ja ylitarkastaja Elise Sahivirta ympäristöministeriöstä, ympäristölakimies Kirsi Vitikka ja ympäristöasiantuntija Vesa Valpasvuo Kuntaliitosta sekä ylitarkastaja Pirkko Kekoni Suomen ympäristökeskuksesta. Ohjausryhmän puolesta haluan kiittää erityisesti valtionsyyttäjä Matti Nissistä Valtakunnansyyttäjänvirastosta, joka on osallistunut syyttäjän osuutta koskevien lukujen kommentointiin. Uudistustyössä mukana olleiden puolesta haluan kiittää myös muita ympäristörikosten avainsyyttäjiä, jotka ovat tuoneet näkemyksensä tekstin sisältöön. Erityisen arvokasta palautetta uudistettavan julkaisun sisältöön on antanut ympäristöneuvos Mika Seppälä Länsi-Suomen ympäristölupavirastosta. Haluan kiittää häntä myös toimittamastaan lisäaineistosta. Arvokasta palautetta ovat antaneet myös lainsäädäntöneuvos Eija Siitari-Vanne Oikeusministeriöstä ja muut aihepiirin perehtyneet henkilöt Maa- ja metsätalousministeriöstä, Sisäministeriöstä, Keskusrikospoliisista, Lounais-Suomen, Hämeen, Etelä-Savon, Pohjois-Savon, Keski-Suomen ja Länsi-Suomen alueellisista ympäristökeskuksista sekä Helsingin kaupungin ja Espoon kaupungin ympäristökeskuksista. Helsingissä, maaliskuu 2006 Jaana Pennanen

6 4 Suomen ympäristö

7 SISÄLLYS 1 Johdanto Viranomaiset Viranomaisten toimivalta ja tehtävät Ympäristölainsäädännön valvontaviranomaiset Ympäristöministeriö Alueelliset ympäristökeskukset Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen Muut ympäristönsuojelulain valvontaviranomaiset Esitutkintaviranomainen Syyttäjäviranomaiset Tuomioistuinlaitos Toimenpiteet laillisen tilan palauttamiseksi Valvontaviranomaisen toimimisvelvolli suus Valvontakeinot Valvontatoimet Asian selvittäminen Tarkastus Ympäristönsuojelulain tarkastuksia koskevat erityissäännökset Vesilain erityissäännökset Jätelain erityissäännökset Katselmus Kuuleminen asian selvittämisen yhteydessä Kirjallinen selvityspyyntö Neuvottelu Kehotus Yksittäinen määräys Lupamääräyksen muutos ja luvan peruuttaminen Hallintopakko Yleistä Erityislakien mukaiset hallintopakkotoimenpiteet Ympäristönsuojelulain mukainen hallintopakko Vireillepano Toimivaltaiset viranomaiset Hallintopakon käyttöön oikeuttavat lainkohdat Kuulemismenettely Päätöksen sisältö Velvoitteiden kohdistaminen Päävelvoite Tehosteeksi asetettava uhka Uhan täytäntöönpano tai muu uusikäsittely Uhkasakon vanhentuminen Omistus- ja käyttöoikeuden siirto...37 Suomen ympäristö

8 Uhkasakkolain mukainen rekisteröinti Määräyksen täytäntöönpano muutoksenhausta huolimatta Muutoksenhaku Menettely uhkasakon täytäntöönpanemiseksi Teettämiskustannusten periminen Vesilain mukainen hallintopakko Yleiset edellytykset Toimivaltaiset viranomaiset Hakemus Käsittely ja kuuleminen Jätelain mukainen hallintopakko Toimenpiteet Vireillepano ja muutoksenhaku Toimivaltaiset viranomaiset Viranomaisen välittömät toimenpiteet Toiminnan keskeyttäminen ympäristönsuojelulain nojalla Toimenpiteet poikkeuksellisessa tilanteessa vesilain mukaan Jätelain mukainen keskeyttäminen Rikosasian käsittely Ilmoitus esitutkintaviranomaiselle Milloin ilmoitus esitutkintaviranomaiselle tulisi tehdä? Seurauksen arvioiminen Laiminlyönnin tai teon tarkoituksellisuuden arviointi Rikkomuksen toistuminen Akuutit päästötilanteet Taloudellisen hyödyn arvioiminen Luvanhakuvelvollisuuden laiminlyöminen Syyteoikeuden vanhentumisen huomioon ottaminen Ilmoituksen sisältö Rikosasian käsittelyn vaiheet Asianomistajat Esitutkinta Esitutkinnan toimittaminen Viranomaisten välinen yhteistyö Näytteenotto Syyteharkinta Syyttäjän tehtävät Syyte ja syytesidonnaisuus Valvontaviranomainen asiantuntijana Syyteoikeuden vanhentuminen Rikosasian tuomioistuinkäsittely Keskeiset säädökset ja periaatteet Rikosasian vireilletulo tuomioistuimessa Valmistava käsittely ja pääkäsittely Valvontaviranomaisen tehtävät oikeudenkäynnissä Suomen ympäristö

9 6.3 Seuraamukset ja muutoksenhaku Tuomio Rikoksen tuottaman hyödyn tuomitseminen menetettäväksi valtiolle Vahingonkorvaus Oikeushenkilön rangaistusvastuu Rangaistusmääräysmenettely ja rikesakon määrääminen Muutoksenhaku Ympäristörikoksia koskevia säännöksiä Ympäristörikostilastoja...64 Kirjallisuutta ja muuta aineistoa...65 Liite 1. Mallirungot Liite 2. Asiakirjamallit Kuvailulehdet...94 Suomen ympäristö

10 8 Suomen ympäristö

11 1 Johdanto Ympäristölainsäädännön laillisuusvalvonta on olennainen osa valvontaviranomaisen tehtävää sekä ympäristönsuojelun lupa- ja valvontajärjestelmää. Laillisuusvalvonta kattaa ne valvontatoimet, joiden avulla valvontaviranomaisen tulee toimia säädösten tai päätösten vastaisessa tilanteessa. Myös muiden valvontaviranomaisen tehtävien voidaan laajasti ottaen katsoa tukevan tätä laillisuusvalvontatehtävää. Ympäristölainsäädännön rikkomuksesta aiheutuva seuraus voi ilmetä ympäristön pilaantumisena joko suoraan tai välillisesti mm. maaperässä, pinta- tai pohjavesissä, ilmassa, kasvillisuudessa, eliöissä, luonnon monimuotoisuudessa, ilmastossa tai haitata eri ympäristötekijöiden vuorovaikutussuhteita. Rikkomus voi aiheuttaa haitallisia vaikutuksia ihmisten terveyteen, elinoloihin tai ei-toivottuja vaikutuksia viihtyvyyteen, yhdyskuntarakenteeseen tai vaikeuttaa luonnonvarojen hyödyntämistä. Rikkomuksesta aiheutuva seuraus ei välttämättä ole konkreettista. Rikkomus voi olla myös omiaan aiheuttamaan vaaraa ympäristölle. Ympäristölainsäädännön rikkomus voi olla tahallista tai huolimattomuudella aiheutettua. Seuraus voi aiheutua lainvastaisesta teosta tai laiminlyönnistä. Julkaisun sisällössä pääpaino on ympäristönsuojelulain laillisuusvalvonnassa. Julkaisussa kuvataan pääasiassa lainsäädäntöä, joka koskee ympäristövi ranomaisen toimenpi teitä silloin, kun tilanne on ympäristönsuojelulain (86/2000) tai siihen perustuvien määräys ten vastai nen. Ympäristönsuojelulain lisäksi julkaisussa käsitellään ympäristöviranomaisten toimenpidevaihtoehtoja vesilain (264/1961) ja jätelain (1072/1993) vastaisissa tilanteissa. Selvityksen näkökulma on siten yleinen, että esitettyjä periaatteita voidaan soveltaa muunkin ympäristölainsäädännön, kuten esimerkiksi maa-aineslain rikkomisesta seuraaviin toimenpiteisiin. Viranomaisen toimia käsitellään lainvastaisen tilan havaitsemisesta aina mahdolliseen tuomioistuimen ratkaisuun asti. Hallinnollisten keinojen ja rikosoikeudellisen menettelyn suhdetta tarkastellaan erityisesti ympäristöviranomaisen harkintavaltaa edellyttävissä tilanteissa. Huomiota kiinnitetään myös eri valvontakeinojen valintakriteereihin yleisten periaatteiden pohjalta. Yksittäisten tapausten ratkaisemisessa julkaisu voi antaa apua lähinnä yleisten periaatteiden hahmottamisessa. Valvontaviranomaisen toimintaa tarkastellaan alueellisen ympäristökeskuksen sekä kunnan ympäristönsuojelun valvonnasta vastaavan viranomaisen näkökulmasta. Kuntien viranomaisten toiminnan erityiskysymyk siin ei kuitenkaan paneuduta tässä yhteydessä. Aineistona on käytetty lähinnä lainsäädäntöä, kirjallisuutta sekä hallinto-oikeuskäytäntöä. Lainsäädäntöuudistuksia on seurattu saakka. Suomen ympäristö

12 2 Viranomaiset 2.1 Viranomaisten toimivalta ja tehtävät Ympäristölainsäädännön valvontaviranomaiset Ympäristölakeja valvovat useat viranomaiset sen mukaisesti mitä kyseisissä erityislaeissa säädetään. Ympäristönsuojelulain (86/2000), jätelain (1072/1993) ja vesilain (264/1961) valvontatehtävät kuuluvat pääosin alueelli sel le ympäristökeskukselle ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisel le. Alueellisen ympäristökeskuksen ja kunnan toimivalta on osittain päällekkäistä. Ympäristöministeriö ja Suomen ympäristökeskus vastaavat tietyistä ympäristönsuojelun valvontatehtävistä. Pirkanmaan alueellinen ympäristökeskus vastaa erityisesti tuottajavastuuta koskevista asioista koko maassa. Ympäristönsuojelulainsäädännön valvontatehtäviä on myös työsuojeluviranomaisilla, TE-keskuksilla, terveydensuojeluviranomaisilla, tullilla ja rajavartiolaitoksella. (Kuva 1) Hallinnollisten pakkokeinojen käyttämisestä päättää joko valvontaviranomainen tai lupaviranomainen. Ympäristönsuojelulain mukaisena hallintopakkoviranomaisena on se lupaviranomainen, jonka toimivaltaan luvan myöntäminen kuuluu, vaikka hallintopakon käytön perusteena olisi muutakin kuin luvan velvoitteiden rikkominen. Pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamisen osalta hallintopakkoa käyttää alueellinen ympäristökeskus. Maaperän puhdistamista koskevissa asioissa toimivalta voidaan siirtää kunnan hakemuksesta alueelliselta ympäristökeskukselta kunnalle. Ympäristönsuojelulain mukaan lupaviranomainen ei pane itsenäisesti hallintopakkoasiaa vireille. Hallintopakkoasian panee vireille valvontaviranomainen tai muu ympäristönsuojelulain 92 :n mukainen taho. Vesilain mukaan hallintopakon käyttämisestä päättää ympäristölupavirasto. Jätelain mukaisia hallintopakkoviranomaisia ovat valvontaviranomainen (alueellinen ympäristökeskus tai kunnan ympäristönsuojeluviranomainen) tai ympäristöministeriö. YMPÄRISTÖMINISTERIÖ ALUEELLISET YMPÄRISTÖKESKUKSET SUOMEN YMPÄRISTÖKESKUS KUNNAN YMPÄRISTÖNSUOJELU- VIRANOMAISET Kuva 1. Ympäristölainsäädännön valvontaviranomaiset. 10 Suomen ympäristö

13 Ympäristönsuojelulain 84 :n mukaisia hallintopakkoviranomaisia ovat: Luvanvarainen toiminta - toimivaltainen lupaviranomainen (vaikka kyse olisi muustakin kuin lupamääräysten rikkomisesta tai laiminlyönnistä) Muu toiminta - valvontaviranomainen - kunnan ympäristönsuojeluviranomainen tai alueellinen ympäristökeskus Pilaantuneen maaperän tai pohjaveden puhdistaminen - alueellinen ympäristökeskus Valvontaviranomaisen tehtäviin kuuluvat ympäristölainsäädännön laillisuusvalvonnan lisäksi mm. neuvonta ja ohjaus. Neuvontaa annetaan esim. asian vireillepanoon ja käsittelyyn liittyvissä kysymyksissä silloin, kun yksityiselle aiheutuu haittaa ympäristövahingon seurauksena. Viranomaisen yksityiselle antama apu voi joissain tapauksissa olla myös tutki muk sen tekemistä, jonka avulla yksityinen henkilö voi vaatia asiassa korvaus ta. Vahingonkorvausasiassa viran omai sen on harkitta va, missä määrin hallinnollisia toimenpiteitä voidaan käyttää, kuinka laajalti valvontaviranomai nen voi selvittää vahinkoja jne. Alueelliset ympäristökeskukset ohjaavat myös kuntien ympäristönsuojeluviranomaisia näiden päätösvaltaan kuuluvissa ympäristönsuojelutehtävissä. Asiantuntijalausuntojen antaminen sekä muille viranomaisille että tuomioistuimelle kuuluu myös valvontaviranomaisen tehtäviin. (Ks. myös Kuva 3) Ympäristöministeriö Ympäristöministeriö on antanut ympäristönsuojelulain 95 :n nojalla yleisen ohjeen ympäristölupien valvonnasta (voimaan ). Ohje sisältää valvontatoiminnan järjestämistä koskevia määräyksiä ja suosituksia alueellisissa ympäristökeskuksissa. Ohje ei sen sijaan koske niitä laillisuusvalvonnan toimenpiteitä tai menettelyjä joita tässä julkaisussa käsitellään. Ympäristöministeriö voi myös säätää asetuksella tarkemmin ympäristönsuojelulain edellyttämien tarkastusten suorittamisesta ja valvonnan järjestämisestä. Ympäristöminis teriö voi ympäristönsuojelulain 87 :n mukaan käyttää hallintopakkoa eräiden pakokaasu- ja melupäästöjä koskevien asetusten vastaisten toimien lopettamiseksi. Jos 13 :n 1 momentin 2 kohdan tai 15 :n nojalla annettua asetusta on rikottu, ympäristöministeriö voi: 1) kieltää valmistajaa, maahantuojaa tai muuta markkinoille luovutta jaa jatkamasta toimintaansa; 2) kieltää säännösten vastaisen aineen, valmisteen, tuotteen, laitteen tai koneen käytön, valmistuksen, kaupan pitämisen, myynnin tai muun luovuttamisen 3) velvoittaa rikkojan saattamaan aineen, valmisteen, tuotteen, laitteen tai koneen säännösten mukaiseksi tai muutoin täyttämään velvollisuutensa; 4) velvoittaa rikkoja toimittamaan aine, valmiste, tuote laite tai kone taikka osa siitä asianmukaisesti käsiteltäväksi jätteenä. Jos 1 momentissa tarkoitettu aine, valmiste, tuote, laite tai kone on luovutettu markkinoille, ministeriö voi velvoittaa asetuksen vastaisesti menetelleen poistamaan sen markkinoilta ja toimimaan 1 momentissa säädetyllä tavalla. Ympäristöministeriö toimii hallintopakkoviranomaisena eräisiin asetuksiin sisältyvien markkinoille luovuttamista koskevien velvoitteiden osalta Alueelliset ympäristökeskukset Alueellinen valvontatoiminta jakautuu 13 alueellisen ympäristökeskuksen toimialueelle. Alueelliset ympäristökeskukset huolehtivat toimialueellaan ympäristönsuojelua koskevista tehtä vistä. Ympäristökeskuksen yleisenä tehtävänä on edis tää ympäristön suojelua, valvoa yleistä etua ympäristöja ve siasioissa, ehkäistä ja torjua ympäris tövahinkoja ja haittoja ja edustaa valtiota sille määrätyissä tehtävissä. Alueelli sella ympäristökeskuksella on myös oikeus toimia kantajana sekä vastaajana valtion puolesta muissa viranomai sissa, jollei asiasta toisin säädetä tai määrä tä. (Kuva 2) Suomen ympäristö

14 Luvanvaraisuus Kehotus hakea lupa Lausunnot, mm. AYK:n yleisen edun kannalta LUPAHAKEMUS Käsittely PÄÄTÖS Tiedot lupakäsittelyyn ja valvontaan Suunnitelmien ja selvitysten hyväksyminen Tarkkailun tarkentaminen VALVONTATOIMET Raportti Tarkastus Häiriöilmoitusten vastaanottaminen Yleisöilmoitusten vastaanottaminen kyllä Luvan muutostarve Luparikkomus tai säädösten vastainen toiminta kyllä Jatkotoimet Kuva 2. Ympäristön- ja vesiensuojelun lupa- ja niihin liittyvät valvontatehtävät. Ympäristökeskuksen johtajalla tai hänen valtuuttamal laan on oikeus ympäristökeskukselle kuuluvissa asioissa valvoa valtion etua ja oikeutta tuomioistuimissa, muissa viranomaisissa ja toimituk sissa sekä käyttää puhevaltaa (Valtioneuvoston asetus alueellisis ta ympäristökeskuksista (950/2004) 9 ). Ympäristölupa-asiat alueellisessa ympäristökeskuksessa käsitellään ja ratkaistaan erillisessä toimintayksikössä. Tarkemmat määräykset ympäristökeskuksen hallinnon ja toimintojen järjestä misestä sekä asioiden käsittelystä ja ratkaisemisesta annetaan työjärjestyk sessä. Asiat ratkaistaan työjärjes tyksen mukaisesti pääsääntöisesti esittelystä. Ympäristönsuojelulain mukaan alueellisen ympäristökeskuksen tehtäviä ovat: ohjata ja edistää laissa ja sen nojalla annetuissa säädöksissä tarkoitettujen tehtävien hoitamista alueellaan (YSL 20 ) toimia lupaviranomaisena (YSL 23 ) toimia valvontaviranomaisena (YSL 22 ) käsitellä ja ratkaista ilmoitusasioita (YSL 60-62, 65, 78 ) käyttää yleisen edun puhevaltaa ja valitusoikeutta (YSL 20 ) ylläpitää ympäristönsuojelun tietojärjestelmää (YSL 27 ) toimia asianomistajana rikosasioissa (YSL 94 2 mom) 12 Suomen ympäristö

15 Jos ympäristökeskuksen toimialaan kuuluvan asian vaikutukset ulottuvat oleellisesti kahden tai useamman ympäristökeskuksen toimialueelle, ministeriö ratkaisee tarvittaessa, mikä ympäristökeskus käyttää puhevaltaa. Lisäksi kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain (64/1986, muutos 58/1995) 2 :ssä säädetään alueellisen ympäristökeskuksen tehtävistä: Alueellinen ympäristökeskus edistää ja tukee kuntien ympäristönsuojelua toimialueellaan siten kuin ympäristönsuojelun erityislainsäädännössä ja ympäristöhallinnosta annetussa laissa (55/1995) tarkemmin säädetään." Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen Kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta ja viranomaistehtävien hoidosta on säädetty kuntien ympäristöhallintolaissa (L kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta (64/1986)). Kunnan viranomaiset noudattavat päätöksenteossaan kuntalakia (365/1995). Kuntien viranhaltijoiden ja luottamusmiesten esteellisyyttä koskevissa asioissa noudatetaan kuntalakia. Hallintoasian käsittelyssä kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset noudattavat yleislainsäädäntönä myös hallintolakia (434/2003). Lisäksi kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävistä säädetään ympäristön suojelun erityislainsäädännössä, kuten ympäristönsuojelulaissa (21 ), jätelaissa (38 ) ja vesilaissa (20 luku 3 ). Kuntien ympäristöhallintolain 3 :n mukaan (1013/1996): "Kunnan tulee alueellaan valvoa ja edistää ympäristönsuojelua siten, että luontoa ja muuta ympäristöä suojelemalla, hoitamalla ja kehittämällä turvataan kunnan asukkaille terveellinen, viihtyisä ja virikkeitä antava sekä luonnontaloudellisesti kestävä elinympäristö." Kunnassa toimii ympäristönsuojeluviranomainen, joko kunnan omana toimielimenä tai kuntalain mukaisena kuntien yhteistoimintana (KuntaL 2 ja 10 luku). Kunnassa ympäristönsuojeluviranomaisena voi olla erillinen lauta kunta tai sitten tehtävät kuuluvat muista tehtävistä huolehtivalle lautakunnalle. Useissa kunnissa ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävät hoitaa lautakunta, joka huolehtii myös muista tehtävistä. Kuntien ympäristöhallintolain 5 :ssä (1013/1996) kunnan ympäristönsuojeluviranomaisesta säädetään seuraavaa: "Ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävät hoitaa kunnan määräämä toimielin (kunnan ympäristönsuojeluviranomainen), jona ei kuitenkaan voi toimia kunnanhallitus. Tehtävien hoito voidaan järjestää myös kuntien yhteistoimintana siten kuin kuntalain (365/1995) 2 :ssä ja 10 luvussa säädetään. ( /105) Muilta osin ympäristönsuojelun hallinnon järjestämisessä noudatetaan kuntalain säännöksiä." Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen toimii ympäristönsuojelun yleisen edun valvojana paikallisella tasolla (YSL 21 ). Kunnanhallitus johtaa ympäristönsuojelun yleissuunnittelua ja toimia ympäristönsuojelun huomioon ottamiseksi kunnan toiminnassa (L kuntien ympäristöhallinnosta 4 ). Kunnanhallitus ei kuitenkaan voi toimia kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena, jotta ympäristönsuojelutehtäviä hoitavan toimielimen puolueettomuus ja asiantuntemus ei vaarantuisi. Kunnanvaltuusto voi antaa kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle oikeuden siirtää toimivaltaansa edelleen alaiselleen viranhaltijalle (L kuntien ympäristöhallinnosta 7 ). Viranhaltijalla tulee olla tehtävän edellyttämä pätevyys. Toimivaltaa ei kuitenkaan voida siirtää viranhaltijalle hallintopakkoasioissa. Hallintopakkotoimenpiteistä päättäminen kuuluu kunnassa ympäristönsuojelutehtävistä vastaavalle toimielimelle. Ympäristönsuojeluviranomaisen asia on harkita toimenpide, jolla laillinen tila palautetaan, ellei laissa ole tilanteen varalta erillisiä säännöksiä. Kunnanvaltuusto voi antaa ympäristönsuojelulain täytäntöönpanemiseksi 19 :n nojalla yleisiä ympäristönsuojelumääräyksiä, jotka koskevat muuta kuin luvanvaraista tai tiettyä ilmoitusvelvollista toimintaa Muut ympäristönsuojelulain valvontaviranomaiset Suomen ympäristökeskus (SYKE) on ympäristöalan tutkimus- ja kehittämis keskus, jonka tehtävänä on edistää kestävää kehitystä seuraamalla ja arvioimalla sen toteutumista sekä tekemällä asiaa koskevia aloitteita ja esityksiä. Ympäristöhallinnosta annetun lain (55/1995) 6 :ssä säädetään Suomen ympäristökeskuksen erityistehtävistä. Suomen ympäristökeskuksella on eräitä viranomaistehtäviä ympäristönsuojelun lupa- ja valvontatehtävissä kuten jätelain mukainen jätteiden maahantuonnin, maastaviennin ja Suomen kautta Suomen ympäristö

16 kulkevien jätteiden valvonta. Suomen ympäristökeskus valvoo jätteiden kansainvälisiä siirtoja yhteistyössä poliisin ja tullin kanssa. Jätteiden siirroista on annettu määräyksiä jätelain (1072/93) 45 :ssä ja 50a :ssä sekä jäteasetuksen (1319/93) 11 b-f :ssä ja 11 h-j :ssä. Jätelain 57 :n ja 58 :n perusteella Suomen ympäristökeskus voi antaa kieltoja ja rajoituksia sekä tehostaa anta maansa määräystä uhkasakolla, teettämisuhalla tai keskeyttä misuhalla. Suomen ympäristökeskus valvoo orgaanisia liuottimia sisältäviä tuotteita koskevan valtioneuvoston asetuksen noudattamista ja päättää hallintopakon käytöstä rikkomustapauksissa (YSL 15 ja 22 ). Suomen ympäristökeskus päättää hallintopakon käyttämisestä silloin, kun kyse on rikkomuksesta, joka koskee 17 a :n mukaista poikkeamista haihtuvien orgaanisten yhdisteiden (VOC) rajoittamisesta kulttuurihistoriallisesti arvokkaiden rakennusten ja autojen entistämistä tehtäessä (YSL 87, muutettu /814). Lisäksi Suomen ympäristökeskus valvoo aluksista aiheutuvan vesien pilaantumisen ehkäisemisestä annetun lain (300/1979, muutettu /933) ns. alusjätelain mukaista toimintaa yhdessä muiden valvontaviranomaisten kanssa. Ympäristönsuojelulain 22 :n mukaan työ- ja terveydensuojeluviranomaiset sekä tuoteturvallisuuslaissa tarkoitetut valvontaviranomaiset valvovat valtioneuvoston asetuksella annettuja säännöksiä koskien työkoneita ja laitteita (VNA ulkona käytettävien laitteiden melupäästöistä (621/2001) sekä valvovat eräitä otsonikerrosta heikentävien aineiden päästöjen ehkäisemistä koskevan asetuksen noudattamista ja lain tätä koskevia erityisiä säännöksiä (YSL 108 a ). Näiden viranomaisten toimivaltaan ei kuitenkaan kuulu hallintopakon käyttö (muissa kuin yksittäistä laitetta koskevissa asioissa) vaan kiellosta tai velvoittamisesta päättää Suomen ympäristökeskus (YSL 87, muutettu /814). Tullin ja rajavartiolaitoksen valvontatehtävät liittyvät lähinnä aineiden, valmisteiden, tuotteiden ja laitteiden maastavientiin ja -tuontiin. Ympäristönsuojelulain mukaan poliisi lisäksi tulli- ja rajavartioviranomaiset ovat velvolliset antamaan virka-apua lain säännösten ja määräysten noudattamiseksi omalla toimialallaan (YSL 93 ). Muita ympäristölakeja valvovia viranomaisia kunnissa ovat muun muassa kunnan terveydensuojeluviranomainen (TerveydensuojeluL 7 ), kemikaalivalvontaviranomainen ja rakennusvalvontaviranomainen. TUOMIOISTUIN Oikeusharkinta, rangaistuksen määrääminen SYYTTÄJÄVIRANOMAINEN Syyteharkinta, syytteen ajaminen oikeudessa ESITUTKINTAVIRANOMAINEN Esitutkinta, poliisitutkinta VALVONTAVIRANOMAINEN Ympäristölainsäädännön valvonta Kuva 3. Ympäristörikosasian käsittelyyn osallistuvat viranomaiset Esitutkintaviranomainen Poliisin tehtäviin kuuluvat rikosten esitutkinta, poliisitutkinta sekä virka-avun antaminen muille vi ranomai selle. Esitutkintaviranomaisena ympäristörikosasiassa toimii pääsääntöisesti poliisi. Joissain tapauksissa esitutkinnan suorittaminen voi kuulua myös muulle viranomaiselle (tullille tai rajavartiolaitokselle), jos asiassa on erikseen toisin säädetty (EsitutkintaL (449/1987) 13 ). Poliisitoimi on jaettu kolmiportaiseen organisaatioon. Sisäasian ministeriön poliisiosasto vastaa valtakunnallisten yksiköiden ja lääninjohdon toiminnasta. Poliisin lääninjohto vastaa läänin alueesta. Paikallistoiminta on jaettu hallinnollisesti 90 kihlakuntaan, joiden poliisilaitokset toimivat poliisin lääninjohdon alaisuudessa (kuva 4). Poliisin valtakunnallisilla yksiköillä on oma alueorganisaationsa. Keskusrikospolii si keskittyy erityisesti valtakunnallisiin ja kansainvälisiin nopeasti muuttuviin ja erityisosaa mista vaativiin tehtäviin. Näihin kuuluvat esim. kansainväliset tai ennakkotapaus luonteiset ja merkittävät ympäristörikokset talousrikollisuuden osana. Erityistapauksissa esitutkinta voidaan siirtää keskusrikospoliisille. Poliisi suorittaa esitutkinnan ilmoituksen saatuaan tai omasta aloitteesta, jos on syytä epäillä rikosta. Esitutkinnan päätyttyä poliisi toimittaa 14 Suomen ympäristö

17 YLIJOHTO Sisäasiainministeriö, poliisiosasto VALTAKUNNALLISET YKSIKÖT Keskusrikospoliisi Liikkuva poliisi Suojelupoliisi POLIISIOPPILAITOKSET Poliisikoulu Poliisiammattikorkeakoulu LÄÄNINJOHTO Läänien poliisiosastot PAIKALLISPOLIISI Kihlakuntien poliisilaitokset Ahvenanmaan poliisipiiri MUUT YKSIKÖT Poliisin tekniikkakeskus Poliisin tietohallintokeskus Helsingin kihlakunnan poliisilaitos Kuva 4. Poliisiorganisaatio. Lähde: aineiston syyttäjälle syyteharkintaa varten, kun tapaus on selvitetty. Poliisilla on tietyissä tapauksissa mahdollisuus antaa rangaistusvaatimus rangaistusmääräysmenettelyssä joko omasta aloitteestaan tai syyttäjän puolesta. Poliisi voi määrätä myös rikesakon mm. vähäisissä roskaamistapauksissa. (Ks. myös luku 6.3.5) Poliisin on pyynnöstä annettava muulle viranomaiselle virka-apua, jos siitä on erikseen säädetty. Poliisilain 40 :n mukaan poliisin on annettava virka-apua muulle viran omai selle myös laissa säädetyn valvontavelvollisuuden toteuttamisek si. Valvontaviranomainen voi pyytää poliisilta virkaapua tilanteessa, jossa viranomaista on estetty suorittamasta virkatehtävää tai estäminen on perustellusti odotettavissa ja jossa esteen poistaminen edellyt tää poliisin toimivaltuuksien käyttöä. Poliisin antama virka-apu Poliisin on annettava pyynnöstä muulle viranomaiselle virka-apua, jos niin erikseensäädetään. Poliisin on annettava virka-apua myös muulle viranomaiselle laissa säädetyn valvontavelvollisuuden toteuttamiseksi. Poliisi voi antaa virka-apua myös yksityiselle, jos se on välttämätöntä tämän laillisiin oikeuksiin pääsemiseksi ja oikeuden loukkaus on ilmeinen. ( /21) Edellä 1 momentissa tarkoitetun virka-avun antamisen edellytyksenä on, että virka-apua pyytävää viranomaista estetään suorittamasta virkatehtäviään tai yksityistä estetään pääsemästä oikeuksiinsa ja oikeuksiin pääseminen edellyttää poliisivaltuuksien käyttöä. ( /21) Päätöksen virka-avun antamisesta tekee päällystöön kuuluva poliisimies, jollei erikseen toisin säädetä tai määrätä Syyttäjäviranomaiset Syyttäjäorganisaatio on kaksiportainen. Siihen kuuluvat valtakunnansyyttäjänvirasto ja paikalliset syyttäjäyksiköt kihlakunnassa (kuva 5). Valtakunnansyyttäjä on ylin syyttäjä ja kaikkien yleisten syyttäjien esimies. Valtakunnansyyttäjänvirastossa toimivat valtionsyyttäjät huolehtivat syyttäjän tehtävistä asioissa, jotka ovat yhteiskunnan kannalta merkittä viä. Heidän toimivaltansa käsittää koko maan. Paikallisina syyttäjäviranomaisina toimivat kihlakunnansyyttäjät. Kihlakunnan syyttäjän toimialueena on lähtökohtaisesti kihlakunta ja laajempana toimialueena yhteistoiminta-alue, johon kihlakunta kuuluu. Kihla kunnan syyttäjät ovat toimivaltai sia hoitamaan syyttäjän tehtäviä asioissa, joissa käräjäoikeus on toimivaltainen. Suomen ympäristö

18 VALTAKUNNANSYYTTÄJÄNVIRASTO Valtakunnansyyttäjä Apulaisvaltakunnansyyttäjä Yhteistoiminta-alueet Paikalliset syyttäjäyksiköt Kuva 5. Syyttäjälaitoksen organisaatio. Ympäristörikosten avainsyyttäjät ovat ympäristörikosasioihin erikoistuneita syyttäjiä (kuva 6). Ympäristörikosten avainsyyttäjät toimivat kouluttajina, konsultoivat muita syyttäjiä ja toimivat syyttäjinä heille ohjatuissa ja määrätyissä vaativimmissa ympäristörikosasioissa eripuolilla Suomea. Kukin avainsyyttäjä konsultoi ensisijaisesti tietyn hänelle jaetun alueen syyttäjiä. Ympäristörikosten avainsyyttäjät perehtyvät ja kouluttautuvat säännöllisesti oman työn ohella ympäristörikosasioissa. Heidän työtään ohjaa tehtävään nimetty valtionsyyttäjä Valtakunnansyyttäjänvirastosta. Virallisen syyttäjän tehtävänä on huolehtia rikosoikeudellisen vastuun toteuttamisesta rikosasian käsittelyssä, syyteharkinnassa ja oikeudenkäynnissä (L yleistä syyttäjistä (199/1997) 1 ). Syyttäjävi ranomainen harkitsee nostetaanko syyte ja jos nostetaan, vaatii rangaistusta tuomioistuimessa tai määrää rangaistuksen rangaistusmääräysmenettelyssä rikoksen tai rikkomuksen johdosta (Ks. myös luku 6.3.5). Erityisosaamista edellyttävissä ympäristörikoksissa syyttäjä osallistuu esitutkinnan aikana asian käsittelyyn. Esitutkintavaiheessa syyttäjällä on eräissä tapauksissa oikeus keskeyttää esitutkinta tai määrätä, ettei sitä toimiteta lainkaan. Syyteharkinta on keskeinen osa syyttäjän työtä. Tässä tehtävässä kulloinkin toimivaltai nen syyttäjä toimii itsenäisesti. Syyttäjältä edellytetään objektiivisuutta ja riippumattomuutta. Syyteharkinnassa syyttäjä arvioi esitutkinta-aineiston perus teella, onko syytteen nostami seen aihetta. Tapauksissa, joissa syytteen nostaminen on aiheellinen, syyttäjä vie asian pääsääntöisesti tuomioistuimeen tai vaihtoehtoisesti määrää rangaistuksen rangaistusmääräysmenettelyssä. Syyttäjä voi eräissä tapauksissa jättää syyttämättä asiassa, jossa muutoin olisi edellytykset syytteen nostamiseen. Tällaisia perusteita ovat mm. rikoksen vähäisyys, rikoksentekijän nuoruus tai kohtuullistamisperuste (L oikeudenkäynnistä rikosasioissa 7 ja 8 ). Ympäristörikosasioissa yleisin peruste toimenpiteestä luopumiselle eli seuraamusluontoiselle syyttämättäjättämiselle on rikoksen vähäisyys. Virallinen syyttäjä saa jättää syytteen nostamatta: 1) milloin rikoksesta ei ole odotettavissa ankarampaa rangaistusta kuin sakko ja sitä on sen haitallisuus tai siitä ilmenevä tekijän syyllisyys huomioon ottaen kokonaisuutena arvostellen pidettävä vähäisenä; VALTAKUNNANSYYTTÄJÄNVIRASTO Valtionsyyttäjät Yhdyshenkilöt SYYTTÄJÄYKSIKÖT Syyttäjät Avainsyyttäjäryhmät Kuva 6. Avainsyyttäjäjärjestelmä. Rikos- tai asiatyypit esim. ympäristörikokset 16 Suomen ympäristö

19 Syyttäjän tulee tehdä syyttämättäjättämispäätös myös silloin, kun syyttäjä toteaa esim. ettei asiassa ole riittävää näyttöä tai rikosta ei ole tapahtunut (prosessuaalinen syyttämättäjättäminen) Tuomioistuinlaitos Tuomioistuinlaitoksen tehtävänä on toteuttaa oikeusturvaa ja tutkia viranomaisen ratkaisun oikeellisuus muutoksenhaun yhteydessä. Ympäristöhallinnon viranomaisen päätös voidaan yleensä saattaa valituksella hallintotuomioistuimen ratkaistavaksi. Viranomaisen päätökseen voi daan hakea muutosta valittamalla siten, kun hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisissa lupa- ja hakemusasioissa valitusviranomaisena on Vaasan hallinto-oikeus. Muutosta hallintopakkoasioissa haetaan Vaasan hallinto-oikeudelta ja valitukset toimitetaan suoraan muutoksenhakutuomioistuimeen. Hallinto-oikeuden päätöksestä voi valittaa edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen (kuva 7). Jätelain mukaan muutosta haetaan paikalliselta hallinto-oikeudelta. Ympäristörikosasiat kuten muutkin rikosasiat käsitellään yleisissä tuomioistuimissa. Myös riita-asioiden käsittely tapahtuu niissä. Rikoksen tuomitsemisesta päättää käräjäoikeus. Käräjäoikeuden päätöksestä valitetaan hovioikeuteen ja edelleen hovioikeuden päätökseen voidaan hakea valituslupaa korkeimmalta oikeudelta (kuva 8). Menettelystä on säädetty laissa oikeudenkäynnistä rikosasioissa (689/1997) ja täydentävästi myös oikeudenkäymiskaares sa (4/1734 ja muutokset). Tuomioistuimella on eräissä tilanteissa mahdollisuus jättää rangais tus tuomitsematta esim. teon vähäisyyden vuoksi. Muutosta oikeusistuimen päätökseen voivat hakea syyttäjä, asianomistaja ja syytetty. Valvontaviranomainen voi hakea päätökseen muutos ta laissa säädetyn asianomistaja-asemansa perusteella tai jos sillä on vahingonkorvausvaatimus asiassa. KORKEIN HALLINTO-OIKEUS VAASAN HALLINTO-OIKEUS ALUEELLINEN YMPÄRISTÖKESKUS KUNNAN YMPÄRISTÖNSUOJELU- VIRANOMAINEN YMPÄRISTÖLUPAVIRASTO Kuva 7. Ympäristönsuojelulain valvonta- ja lupaviranomaiset ja muutoksenhaku. KORKEIN OIKEUS HOVIOIKEUDET KÄRÄJÄOIKEUDET Kuva 8. Alioikeudet ja muutoksenhaku ympäristörikosasiassa. Suomen ympäristö

20 3 Toimenpiteet laillisen tilan palauttamiseksi 3.1 Valvontaviranomaisen toimimisvelvolli suus Valvontaviranomaisella on aina velvollisuus ryhtyä toimiin lain vas taisen tilan oikaisemise ksi. Mitkä hallinnolliset toimenpi teet kulloinkin valitaan, päätetään ti lanteen vaka vuuden, sen syi den ja seurausten perusteella. Ympäristönsuojelulain mukaan valvontaviranomaisen toimimisvelvollisuus perustuu lain 13 luvun säännöksiin. Ympäristöministeriön ympäristönsuojelulain 95 :n nojalla antamassa ympäristölupien valvontaohjeessa (voimaan ) viitataan myös mm. velvollisuuteen toimia ympäristövaikutuksiin johtaneissa tilanteissa, jotka ovat seurausta onnettomuudesta, poikkeustilanteesta tai ympäristövahingosta. Ympäristönsuojelulain 94 sisältää säännöksen valvontaviranomaisen reagointivelvollisuudesta ympäristönsuojelulain 116 :n (rangaistussäännökset) mukaisissa tilanteissa. Säännös täsmentää osaltaan valvontaviranomaisen velvollisuutta toimia lainvastaisissa tilanteissa ilmoittamalla asia esitutkintaviranomaiselle. Ilmoituksen tekemisen tulee olla lähtökohtana silloin, kun siihen on lain mukaan edellytykset. Niissä tilanteissa, joissa ilmoitus jätetään tekemättä, tulisi päätös pystyä perustelemaan, vaikkei lain sanamuoto sitä suoranaisesti edellytä. Vesilaissa valvontaviranomaisen toimenpiteistä säädetään lain 21 luvussa. Viranomaisen on havaitessaan, että tämän lain säännöksiä ei ole noudatettu, ryhdyttävä asian laadun edellyttämiin toimenpiteisiin asian oikaisemiseksi (VL 21 luvun 2 ). Jos tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä ei ole noudatettu, valvontaviranomaisen on ottaen huomioon asian laatu 1) kehotettava lopettamaan säännösten tai määräysten vastainen menettely; tai 2) pantava vireille ympäristölupavirastossa 3 : ssä tarkoitettu hallintopakkoasia; tai 3) ilmoitettava asiasta poliisille esitutkintaa varten, jollei tekoa ole olosuhteet huomi oon ottaen pidettävä vähäisenä eikä yleinen etu vaadi syytteen nostamista. 3.2 Valvontakeinot Valvontaviranomaisen keinoja puuttua lainvastaiseen toimintaan ovat kehotus, määräyksen antaminen, johon liittyy myös uhan asettaminen ja ilmoitus esitutkintaviranomaiselle. Viranomaisen harkitessa, millaisilla keinoilla lainvastaiseen tilaan puututaan, on syytä ottaa huomioon eri toimenpiteiden tavoitteet. Valvontaviranomainen selvittää asiaan liittyvät seikat asian korjaamista ja mahdollisia valvontatoimia varten. Kehotuksella pyritään ensivaiheessa saattamaan tilanne sään nösten ja määräys ten mukaiseksi silloin, kun toiminnanharjoitta ja ei itse omaehtoisesti lähde korjaamaan tilannetta. Hallintopakkoon joudutaan turvautumaan silloin, kun kehotus ei ole riittävä toimenpide tai ei syystä tai toisesta johda toivottuun tulokseen. Viranomainen voi antaa tällöin toiminnanharjoittajalle hallintopakkomääräyksen tai kiellon toimia tietyllä tavalla ja täydentää vel- 18 Suomen ympäristö

21 voitetta uhkasakon, teettämisen tai keskeyttämisen uhalla (kuva 9). Tapauksen saattaminen esitutkintaviranomaisen tietoon on ympäristönsuojelun kannalta perusteltua siksi, että ilmoittamisella ja siitä seuraavilla toimenpiteillä on jatkossa laitonta ympäristön pilaamista ennalta estävä vaikutus. Lainvastaisen toiminnan seikkaperäinen läpikäyminen esitutkinnassa voi parhaimmillaan lisätä toimijoiden tietoisuutta säännöksistä ja niiden toimeenpanosta, vahvistaa toimijoiden oikeudenmukaista ja tasapuolista kohtelua, vahvistaa käsitystä siitä, miten muut noudattavat ympäristön suojelemiseksi annettuja säännöksiä ja vahvistaa luottamusta julkiseen päätöksentekoon ympäristöasioissa. Yksittäisessä tapauksessa rikosilmoitus tehdään sen selvittämiseksi, onko kyse mahdollisesti rangaistavasta teosta tai laiminlyönnistä. Mahdollinen poliisitutkinta asiassa etenee hallinnollisista toimenpiteistä riippumatta. Tutkinta vauhdittaa usein laittoman tilanteen korjaamista ja ehkäisee lisäseurausten syntymistä. Jos toiminnanharjoit taja on joutunut konkurssiin tai toiminta on lopetet tu, voidaan tekijä saattaa näin vastuuseen lainvastaisesta teosta tai laiminlyönnistä. Ympäristöviranomaisen on hyvä muistaa, ettei oikeusistuin anna koskaan ennallistamismääräyksiä rikoskäsittelyn yhteydessä. Hallinnollisen ennallistamismääräyksen antaa aina valvontaviranomainen. Yleisöilmoitus, häiriöilmoitus, määräaikaistarkastus tai määräaikaisraportin tarkastus Asian selvittäminen: Käynti tapahtumapaikalla, tarkastus, katselmus, selvityspyyntö, neuvottelu, lausuntojen pyytäminen, muu taustatietojoen hankkiminen Valvontatoimet Ei toimenpiteitä Valvontaviranomaisen kehotus Hallintopakko Haitan tai vaaran poistaminen Ilmoitus esitutkintaviranomaiselle Luvan muuttaminen tai peruuttaminen Seuranta ja ohjeet Lain mukainen tilanne Kuva 9. Valvontaviranomaisen toimenpiteet lainvastaisessa tilanteessa. Suomen ympäristö

22 4 Valvontatoimet 4.1 Asian selvittäminen Viranomaisella on velvollisuus selvittää tilanne, jossa on toimittu säännösten tai määräysten vastaisesti. Toiminnanharjoittajalla on kuitenkin selvilläolovelvollisuus toiminnan ympäristövaikutuksista. Sen perusteella viranomainen voi edellyttää toiminnanharjoittajalta toiminnan vaikutuksia koskevaa selvittämistä, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnan aiheuttavan ympäristönsuojelulain vastaista ympäristön pilaantumista (YSL 84 1 mom 4 kohta). Monia asianosaisia ja useiden vastakkaisten intressien ollessa kyseessä myös viranomaiseen kohdistuu erityisiä vaatimuksia asian selvittämisestä. Viranomaisen on mm. huolehdittavaa siitä, että ratkaisun perusteena oleva selvitys on objektiivisesta, tasapuolista ja riittävää. Valvontaviranomainen voi pyytää asianosaiselta asiassa kirjallista selvitystä lainvastaisen tilanteen yksityiskohdista, järjestää neuvottelun asianosaisen kanssa, pyytää lausuntoa toisilta hallintoelimiltä esim. tarvittavien toimenpiteiden selvittämiseksi ja tehdä omia selvityksiä ja tutkimuksia. Tapahtumapaikalla voidaan käydä, tehdä tarkastus tai järjestää katselmus. Asian selvittämiseen liittyy myös toiminnanharjoittajan neuvontaa ja ohjausta asian korjaamiseksi. Ympäristönsuojelulautakunnan saatua käsiteltäväkseen tarkoitettua roskaantumista koskevan asian kunnan ympäristönsuojelutoimen edustajat olivat käyneet paikalla toteamassa alueen roskaantuneisuuden asian jatkokäsittelyä varten. Kysymyksessä ei ollut jätelain 54 :ssä ja jäteasetuksen 23 :ssä tarkoitettu tarkastus, jollaisesta paikan haltijalle on ennen toimiin ryhtymistä varattava tilaisuus tulla kuulluksi. KHO T2565 Asian selvittäminen edellyttää usein aluksi valvontaviranomaisen käyntiä paikalla. Valvontaviranomaisella on oikeus tiedon saamiseksi ympäristönsuojelulain 83 :n nojalla mm. päästä paikkaan, jossa toimintaa harjoitetaan ja kulkea toisen alueella. Käynti tapahtumapaikalla on tarpeellinen varsinkin silloin, kun asia tulee viranomaisen tietoon yksityishenkilön ilmoi tuk ses ta. Valvontakäynnin tarkoituksena on selvittää jatkotoimenpiteiden tarpeellisuus. Mikäli lakia tai sen nojalla annettuja määräyksiä on rikottu, on valvonta vi ranomaisen ryhdyttävä viivytyksettä toimenpiteisiin laillisen tilan palauttamiseksi. Tämä on useissa tapauksissa mahdollista neuvontaa ja ohjausta käyttäen. Kehotus ei sisällä välittömästi hallintopakon käyttöä tai sanktion uhkaa. Valvontaviranomainen voi myös huomauttaa vähäisestä velvoitteen laiminlyömisestä. Käynnin aikana tehdyt havainnot, korjausehdotukset ja huomautukset kirjataan, lähetetään tiedoksi toiminnanharjoittajalle ja alueen haltijalle ja arkistoidaan. Valokuvat ja muut luotettavat tallenteet ovat jatkon kannalta tärkeitä. Hallinnollisten valvontatoimien käyttö päättyy vasta, kun lainvastainen tilanne on korjattu Tarkastus Tarkastuksessa pyritään asian yksityiskohtaiseen selvittämiseen tekemällä havaintoja, erilaisia tutkimuksia tai muita vastaavia toimia. Tarkastuksen tarkoituksena on selvittää, täyttääkö toiminta sille laissa, luvassa tai lain nojalla tehdyssä hallintopäätöksessä asetetut edellytykset. Tarkastuksen tarve voi tulla viranomaisen arvioitavaksi laiminlyönnin tai rikkomuksen ilmetessä joko analyysituloksen, tarkkailuraportin, oman havainnon, ympäristökeskukselle lähetetyn kirjelmän tai yleisöilmoituksen perusteella. Tarkastuksen vaihtoehtona voi olla myös valvontakäynti tapahtumapaikalla (ks. 4.1 Asian selvittäminen). 20 Suomen ympäristö

23 Tarkastus tulee suorittaa ainakin niissä tilanteissa, jota aineellinen lainsäädäntö edellyttää (esim. YSL 62, YSA 30 ). Tarkastuksen suorittamisessa sovelletaan ensisijaisesti näitä erityislainsäädännön ja täydentävästi hallintolain (39 ) vaatimuksia. Myös ympäristöministeriön ohje ympäristölupien valvonnasta tulee ottaa huomioon ympäristölupaa edellyttäviä toimintoja tarkastettaessa. Asian selvittäminen tarkastuksessa edellyttää usein toiminnanharjoittajan läsnäoloa. Tarkastuksesta ilmoitetaan ja kutsutaan pääsääntöisesti etukäteen ne asianosaiset, joita asia välittömästi koskee. Näitä ovat tarkastuksen kohde esimerkiksi se, jonka toiminnasta on valitettu ja se, jonka hallitsemaa omaisuutta asiassa tarkastetaan esimerkiksi alueen haltija, jos tämä on eri kuin toimija (HL 39 ). Tarkastukseen voidaan asian luonne huomioon ottaen kutsua kaikki joita asia koskee, jos se on asian selvittämisen ja jatkotoimien kannalta perusteltua. Tarkastus ei ole kuitenkaan julkinen tilaisuus kuten katselmus, johon yleisöllä olisi mahdollisuus osallistua. Tarkastus tulee toimittaa aiheuttamatta tarkastuksen kohteelle tai haltijalle kohtuuttomia kustannuksia tai muuta haittaa, noudattaen hallinnon suhteellisuusperiaatetta. Asianosaisten kohtuullisiksi katsottavat toivomukset tarkastuksen ajankohdasta on syytä ottaa huomioon sovittaessa tarkastuksen aloittamisajankohtaa ja toteuttamistapaa (HL 39 ). Viimekädessä viranomainen voi kuitenkin itsenäisesti päättää tarkastuksen suorittamisesta. Näin on syytä menetellä erityisesti silloin, jos tarkastuksen tarkoitus edellyttää yllätyksellisyyttä ja ilmoittaminen voisi vaarantaa tarkastuksen tarkoituksen. Asianosaiselle on tässäkin tapauksessa ilmoitettava tarkastuksesta viimeistään sen alkaessa ja varattava kohtuullinen aika saapua tilaisuuteen. Asianosaisilla on oikeus olla läsnä tarkastuksessa ja oikeus esittää mielipiteensä ja kysymyksiä tarkastukseen liittyvistä seikoista tarkastuksen aikana. Asianosaisella on velvollisuus esittää tarvittavat asiakirjat ja avustaa muutoinkin tarkastuksen suorittamisessa (YSL 83 ). Asianosaisen poissaolo ei ole esteenä tarkastukselle, mikäli tälle on tarjottu mahdollisuus osallistua tarkastukseen. Tarkastuksen aikana kerrotaan tarkastuksen tavoitteista, suorittamisesta ja jatkotoimenpiteistä (HL 39 ). Tarkastus kotirauhan piirissä olevissa tiloissa, kuten asunnossa, piharakennuksessa, muussa pysyvään asumiseen tarkoitetussa sisätilassa ja asukkaiden yksityisaluetta olevilla pihoilla voidaan suorittaa vain erityisin perustein. Asianosaisen suostumus ei yksin riitä tarkastuksen suorittamiseen, vaan tarkastus kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa edellyttää nimenomaista toimivaltasäännöstä. Tarkastus voidaan tehdä esim. terveydensuojelulain säännösten nojalla terveydensuojeluviranomaisen virka-apua pyytämällä. Laitoksen pihapiiri ei kuulu kotirauhan piiriin. Valvontaviranomaisella on aineellisen lainsäädännön nojalla laajat oikeudet tiedonsaantiin ja tarkastusten tekemiseen (YSL 83, VL 21 luku 2 ja JäteL 52 ja 54 ). Tarvittaessa tarkastuksen suorittamiseksi valvontaviranomainen voi pyytää poliisin virka-apua. Poliisilla on vastaavasti velvollisuus antaa virka-apua toimivaltansa puitteissa valvontaviranomaisen toimivaltaa koskevien säännösten perusteella, jos on odotettavissa, että tarvittavien tarkastustoimien tekeminen estetään (estyy) tai tiedon saamista rajoitetaan niin, ettei valvontaa varten tarpeellisia tietoja saada riittävässä laajuudessa. Poliisilla on myös velvollisuus antaa virka-apua lain erityisen säännöksen nojalla (YSL 93, JL 56 ). Valvontaviranomaisen on yksilöitävä virka-apupyyntö, jolloin poliisi voi varmistaa valvontaviranomaiselta lain ja sen mahdollisen pykälän, johon virka-apupyyntö perustuu. Poliisilla ei ole kuitenkaan oikeutta näissä tilanteissa suorittaa tarkastustoimenpiteitä (esim. kuulustelua), vaan poliisin tehtävänä on lähinnä turvata valvontaviranomaisen tehtäväksi säädettyjä toimia. Rikosprosessuaalisiin pakkokeinoihin kuuluvan tarkastuksen sen sijaan suorittaa poliisi. Tarkastuksen perusteella harkitaan jatkotoimenpiteiden tarve. Lisäksi kiinnitetään huomiota mm. siihen, ovatko toiminnanharjoittajan velvoitteet olleet hänen tiedossaan ja ovatko velvoitteet asianmukaisia ja toteutettavissa olevia. Tarkastuksen seurauksena saattaa myös ilmetä, että velvoitteiden noudattaminen on mahdotonta tai kohtuutonta (ks. 4.4 Lupamääräyksen muutos ja luvan peruuttaminen). Jatkotoimenpiteenä on tarpeellista tehdä vielä uusi käynti, jolla varmistetaan, että vaaditut toimenpiteet on tehty. Tapahtumapaikalla tehdystä tarkastuk sesta laaditaan tarkastuspöytäkirja (YSA 29 4 mom) [= tarkastuskertomus (HL 39 2 mom)]. Myös lautakunnan tai muun toimielimen suorittamasta tarkastuksesta laaditaan pöytäkirja. Pöytäkirjasta tulisi ilmetä tarkastuksen: ajankohta, suorittaja, kohteet ja tarkastuksessa läsnä olleet henkilöt tarkastuksen kulku tai toteuttamistapa riittävästi yksilöiden keskeiset havainnot ja mahdolliset epäkohdat Pöytäkirjan liitteenä taltioidaan mahdolliset valokuvat sekä videotallenteet. Toiminnanharjoittajan esittämät näkökannat kirjataan VAHTI tietojärjestelmään samoin kuin Suomen ympäristö

24 sovitut toimenpiteet ympäristönsuojelun edistämiseksi. Näin voidaan myöhemmin selvittää, mitä ja milloin on sovittu tai edellytetty tehtäväksi. Jos toiminnanharjoittajan ja viranomaisen näkemykset tarkastuksen yhteydessä esille tulleista seikoista eroavat merkittävästi toisistaan, kirjataan nämä selkeästi näkyviin ja kuullaan pöytäkirjasta toiminnanharjoittajaa. Tarkastuspöytäkirjan laatii ja allekirjoittaa sen tehnyt viranomainen tai viranomaisen edustaja, eivät siis kaikki läsnä olleet. Tarkastuspöytäkirja annetaan tiedoksi toiminnanharjoittajalle ja muille tarkastuksessa läsnäoloon oikeutetuille asianosaisille. Näitä ovat ne, joita asia välittömästi koskee riippumatta siitä, ovatko he olleet tarkastuksessa läsnä (HL 39 2 mom.). Tarkastuspöytäkirja ei korvaa asiassa tehtävää viranomaisen päätöstä, vaan palvelee tiedon välittämistä tarkastuksessa tehdyistä havainnoista. Tarkastuspöytäkirja, tarkastuksen tulokset ja kulku tulevat julkisiksi salassa pidettäviä tietoja lukuun ottamatta sen jälkeen, kun viranomainen on sen allekirjoittanut. (Vrt. JulkL 6 1 mom 8 kohta) Tarkastukseen liittyvien asiakirjojen osalta noudatetaan mitä viranomaisen asiakirjojen julkisuudesta julkisuuslaissa säädetään. Asiakirjat ovat siten lähtökohtaisesti aina julkisia. Asiakirjajulkisuus alkaa kuitenkin vasta silloin, kun asiakirjat ovat valmiit. Tarkastuksen valmisteluun liittyvät asiakirjat kuten muistiinpanot ja luonnokset ovat vielä valmisteluvaiheessa ei-julkisia. Viranomainen voi antaa kuitenkin tietoja harkinnanvaraisesti keskeneräisistäkin asiakirjoista salassa pidettäviä tietoja lukuun ottamatta. Asiakirjojen ja salassa pidettävien tietojen salassapitovelvollisuus, joka sisältää myös vaitiolovelvollisuuden ja hyväksikäyttökiellon, perustuu lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999). Salassapito tulee ratkaista aina tapauskohtaisesti. Salassapito koskee sivullisia, ei asianosaista, joskin asianosaisen oikeutta saada tietoa häntä koskevaa salassa pidettävästä tiedosta on jossain määrin rajoitettu. Salassapitoperusteista säädetään julkisuuslain 24 1 momentissa. Salassapidon perusteena voi olla esimerkiksi se, että asiakirjat sisältävät tietoja yrityksen liikesalaisuudesta (JulkL 24 1 mom 20 kohta). Asiakirjat ovat sivullisilta salassa pidettäviä niiltä osin, jossa salassa pidettävä tieto on. Tietoja voidaan siis antaa salassa pidettävän asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista siten, ettei samalla paljasteta salassa pidettävää tietoa. Viranomaisen asiakirjoja ovat myös valokuvat ja muut kuvatallenteet. (Julkisuudesta ja salassapidosta tarkemmin Mäenpää, O. 2003) Ympäristönsuojelulain tarkastuksia koskevat erityissäännökset Valvontaviranomainen suorittaa tarkastuksen erityisesti häiriö- ja poikkeustilanteissa sekä ympäristövahingon tai ympäristöonnettomuuden sattuessa. Tarkastus on suoritettava lisäksi toiminnanharjoittajan, asianosaisten ja muiden vaatimusten vuoksi, jollei tarkastusta ole pidettävä ilmeisen tarpeettomana. Ympäristönsuojelulain mukaan tarkastusten tekemistä sääntelee ympäristönsuojeluasetuksen 29. Sen mukaan tarkastus on suoritettava ympäristönsuojelulain 62 :n (poikkeukselliset tilanteet) ja 76 :n (pilaantuneet maa-alueet) mukaisissa tilanteissa sekä toiminnanharjoittajan tekemän ympäristönsuojeluasetuksen 30 :n mukaisen (häiriötilannetta koskevan) ilmoituksen johdosta (YSA 29 1 mom). Ympäristönsuojeluasetuksen 29 2 mom mukaan: " Tarkastuksen suorittaa ensisijaisesti se valvontaviranomainen, jonka toimivaltaan kuuluu lupaviranomaisena toiminnan lupa-asian käsittely. Alueellinen ympäristökeskus suorittaa tarkastuksen, jos luvan on myöntänyt ympäristölupavirasto. Valvontaviranomaisten on oltava keskenään riittävässä yhteistyössä." Ympäristönsuojelulain 83 :ssä säädetään viranomaisen tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudesta. Oikeus on lain tarkoittamalla viranomaisella tai sen määräämällä virkamiehellä tai viranhaltijalla. Viranomaisella on laajat oikeudet saada tietoja valvontaa varten salassapitovelvollisuuden estämättä toiminnanharjoittajalta ja muilta viranomaisilta. Tietoja voidaan määrätä luovutettavaksi tarvittaessa hallintopakkoa käyttäen. Viranomaisella on oikeus tutkimusten ja mittausten tekemiseen, Tiedonsaanti- ja tarkastusoikeus (YSL 83 ) Viranomaisella tai viranomaisen määräämällä virkamiehellä tai viranhaltijalla on oikeus valvontaa ja ympäristönsuojelulain täytäntöönpanoa varten mm. saada tarpeellisia tietoja viranomaisilta ja toiminnanharjoittajilta kulkea toisen alueella tehdä tarkastuksia ja tutkimuksia, suorittaa mittauksia ja ottaa näytteitä päästä paikkaan, jossa toimintaa harjoitetaan tarkkailla toiminnan ympäristövaikutuksia. 22 Suomen ympäristö