EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO

Transkriptio

1 FI FI FI

2 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel KOM(2009) 563 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA EUROOPAN KESKUSPANKILLE Tehokkaiden, turvallisten ja vakaiden johdannaismarkkinoiden varmistaminen tulevat toimet FI FI

3 KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA EUROOPAN KESKUSPANKILLE Tehokkaiden, turvallisten ja vakaiden johdannaismarkkinoiden varmistaminen tulevat toimet (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) 1. JOHDANTO Johdannaisilla on hyödyllinen rooli taloudessa, sillä talouden toimintaan liittyvät riskit voidaan niiden avulla siirtää (kokonaan tai osittain) niiltä talouden toimijoilta, jotka eivät ole valmiita kantamaan riskejä, niille, jotka ovat. Johdannaiset osaltaan kuitenkin lisäsivät rahoitusmarkkinoiden kuohuntaa, sillä ne mahdollistivat vipuvaikutuksen kasvun ja loivat markkinatoimijoiden välille sidossuhteen. Tämä jäi vaille huomiota, sillä markkinoiden avoimuudessa oli puutteita, koska kauppaa käytiin ennen kaikkea pörssin ulkopuolella (overthe-counter eli OTC-markkinoilla). Jo aiemmin tämän vuoden heinäkuussa komissio yksilöi neljä lisäkeinoa, joilla voitaisiin vähentää OTC-johdannaismarkkinoiden (eli vakioimattomien johdannaisten markkinoiden) kielteistä vaikutusta rahoitusvakauteen: i) standardoinnin lisääminen, ii) kauppatietorekistereiden käyttö, iii) keskusvastapuoliyhteisöjen tehokkaampi hyödyntäminen ja iv) organisoitujen kauppapaikkojen käytön lisääminen 1. Ehdotetuista välineistä järjestettiin sidosryhmien kuuleminen, ja niistä keskusteltiin 25 päivänä syyskuuta järjestetyssä korkean tason konferenssissa. Tässä tiedonannossa tarkastellaan yksitellen johdannaismarkkinoiden nykyorganisointia haittaavia suurimpia puutteita, kun kyseessä ovat sekä vakioimattomat johdannaiset (eli OTCjohdannaiset) että johdannaiset, joilla käydään kauppaa organisoiduissa kauppapaikoissa. Siinä hahmotellaan toimia, jotka komissio aikoo näiden ongelmien korjaamiseksi toteuttaa vuonna Tavoitteena on lisätä näiden markkinoiden vakautta ja avoimuutta de Larosière -raportin, kesäkuussa 2009 pidetyn Eurooppa-neuvoston päätelmien ja G20- ryhmän toiveiden mukaisesti. Kun jäljempänä esitettyjen poliittisten suuntaviivojen toteuttamiseksi annetaan lainsäädäntöehdotuksia ja muita ehdotuksia, niihin liitetään asianmukainen vaikutusten arviointi. 2. YLEINEN LÄHESTYMISTAPA Komission mielestä tarvitaan toimintatapojen muutosta. Perinteisen näkemyksen mukaan johdannaiset ovat ammattimaiseen käyttöön tarkoitettuja rahoitusinstrumentteja, joille riittää 1 2 Komission tiedonanto Tehokkaiden, turvallisten ja vakaiden johdannaismarkkinoiden varmistaminen, KOM (2009) 332, komission yksiköiden valmisteluasiakirja SEC (2009) 905 ja tausta-asiakirja SEC (2009) 914. Kuulemiseen saadut vastaukset, tiivistelmä sidosryhmien näkemyksistä sekä yhteenveto konferenssista ja siellä pidetyistä esitelmistä on komission verkkosivuilla: FI 2 FI

4 kevyt sääntely. Tästä näkemyksestä on kuitenkin siirryttävä kohti lähestymistapaa, jossa lainsäädäntö mahdollistaa riskien asianmukaisen hinnoittelun markkinoilla. Ehdotettujen toimenpiteiden ansiosta johdannaismarkkinoilla siirrytäänkin vakioimattomien johdannaisten pääosin kahdenvälisestä selvityksestä ja kaupasta keskitetympiin menettelyihin. Johdannaismarkkinoiden eri segmentit ovat luonteeltaan erilaisia riskien, operatiivisten järjestelyjen ja markkinatoimijoiden osalta. Komissio katsoo periaatteessa, että tarvitaan kattavaa johdannaispolitiikkaa, jotta markkinatoimijat eivät pystyisi hyödyntämään säännöissä olevia eroja eli käyttämään hyväkseen sääntelyn katvealueita. Toimenpideehdotuksissa otetaan kuitenkin perustelluissa tapauksissa huomioon varojen ryhmittelyn ja asianomaisten sopimusten sekä markkinatoimijoiden erityispiirteet. Samalla löydetään oikea tasapaino finanssialan laitosten ja finanssialan ulkopuolisten laitosten välillä. Komissio ottaa myös huomioon tiettyjen hyödykemarkkinoiden, esimerkiksi sähkö- ja kaasumarkkinoiden, erityispiirteet, sillä näillä markkinoilla on oma erityinen fyysinen markkinarakenteensa. Ottaen huomioon eri markkinasegmenttien riskiominaisuudet komissio on esimerkiksi ensin kiinnittänyt huomionsa luottoriskinvaihtosopimuksiin Kansainvälinen yhteistyö Johdannaismarkkinat ovat maailmanlaajuiset, ja sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttö on estettävä. Jotta sääntelyssä päästäisiin kansainvälisellä tasolla vakaisiin ja yhteneviin tuloksiin, jäljempänä esitetyt ehdotukset ovat 25 päivänä syyskuuta 2009 pidetyssä G20- ryhmän kokouksessa esitettyjen tavoitteiden mukaiset. Kokouksessa kehotettiin uudistamaan OTC-johdannaismarkkinoita 4. Jotta asianomaista politiikkaa varmasti sovellettaisiin yhdenmukaisesti koko maailmassa, komissio aikoo edelleen kehittää teknisiä yksityiskohtia yhteistyössä G20-kumppaneidensa ja rahoitusmarkkinoiden vakautta seuraavan elimen (FSB) kanssa. Tämä koskee erityisesti Yhdysvaltoja, jossa myös parhaillaan hahmotellaan uutta suhtautumistapaa johdannaismarkkinoihin Finanssialan ulkopuoliset laitokset Rahoitusjärjestelmän tavoitteena on kanavoida säästäjien varat investointihankkeisiin, myös mahdollistamalla riskien laajempi jakaminen. Sen vuoksi rahoitusvakaus on ehdottomasti finanssialan ulkopuolisten laitosten edun mukaista. Sikäli kuin finanssialan ulkopuoliset yritykset ostivat suojaa finanssialan yritykseltä ja näin tehdessään siirsivät riskinsä rahoitusjärjestelmään, ne yleisesti ottaen hyötyivät riskien alihinnoittelusta kriisiä edeltäneessä vaiheessa. Talouden toiminnan supistuessa jyrkästi ne ovat myös joutuneet kärsimään finanssikriisistä. Finanssialan ulkopuoliset laitokset ovatkin osa johdannaissopimusten luoman keskinäisen riippuvuuden verkkoa, ja sen vuoksi ne hyötyisivät jäljempänä hahmotelluista toimintaperiaatteista, joilla pyritään vähentämään vastapuoliluottoriskiä ja lisäämään avoimuutta. 3 4 Komission lehdistötiedote Tuntuva edistysaskel kohti rahoitusvakautta: aiempaa turvallisemmat luottoriskinvaihtosopimusten eurooppalaiset markkinat, IP/09/1215, Kaiken standardoiduilla vakioimattomilla johdannaissopimuksilla käytävän kaupan olisi tapahduttava joko pörssissä tai sähköisessä kauppapaikassa keskusvastapuolen selvittämänä viimeistään vuoden 2012 lopussa. Vakioimattomat johdannaissopimukset olisi ilmoitettava kauppatietorekisteriin. Jos sopimuksille ei tehdä keskusselvitystä, niihin olisi sovellettava korkeampia pääomavaatimuksia. Pyydämme rahoitusmarkkinoiden vakautta seuraavaa elintä (FSB) ja sen jäseniä arvioimaan säännöllisesti täytäntöönpanoa ja sitä, onko se riittävää lisäämään johdannaismarkkinoiden avoimuutta, vähentämään järjestelmäriskiä ja suojaamaan markkinoiden väärinkäytöltä. FI 3 FI

5 Komissio tunnustaa johdannaisten keskeisen aseman, kun kyseessä on suojautuminen tavanomaisesta liiketoiminnasta aiheutuvilta riskeiltä. Vaikka suojautuminen olisi yleensä periaatteessa tehtävä räätälöimättömien eli standardoitujen johdannaisten välityksellä, myös räätälöityjä johdannaisia tarvitaan edelleen. Komissio ei näin ollen halua rajoittaa johdannaissopimusten taloudellisia ehtoja, kieltää räätälöityjä sopimuksia eikä tehdä niistä liian kalliita finanssialan ulkopuolisille laitoksille. Hinnoittelu on kuitenkin saatava toimimaan oikein varojen kohdentamisessa: johdannaiset olisi hinnoiteltava asianmukaisesti suhteessa niiden sisältämään järjestelmäriskiin, jottei näitä riskejä lopulta siirrettäisi veronmaksajille. Tämän kaltainen rahoitusvakauden lujittaminen vähentää vakavien talouskriisien todennäköisyyttä tulevaisuudessa ja saattaa Euroopan kestävämmälle kasvuuralle. Vakioimattomien johdannaisten markkinarakenteen lujittamisesta aiheutuvia kustannuksia ei pitäisi sälyttää veronmaksajille vaan niille, jotka suoraan hyötyvät johdannaisten tuomasta taloudellisesta edusta. Finanssialan yritykset joutuvat kantamaan suurimman osan näistä kustannuksista, mutta osan niistä voidaan odottaa tulevan finanssialan ulkopuolisten laitosten vastuulle. Kustannusten odotetaan kuitenkin alenevan ajan mittaan: mitä laajemmin markkinoiden keskusinfrastruktuureja käytetään, sitä pienemmät kustannukset yksittäisille käyttäjille aiheutuu, kun verkostovaikutukset alkavat näkyä. Finanssialan ulkopuolinen yrityssektori myös todennäköisesti hyötyy eniten 5 jaksossa esitetyistä avoimuutta koskevista ehdotuksista. Komissio tekee vaikutusten arvioinnit ennen lopullisten ehdotusten antamista. Vaikutusten arvioinneissa otetaan huomioon kaikki tiedot, joita sidosryhmät esittävät jäljempänä esitettyjen poliittisten suuntaviivojen kustannuksista ja hyödyistä, jotta ne voitaisiin asettaa oikeaan suhteeseen veronmaksajille aiheutuvien riskien kanssa. Samalla otetaan huomioon, että useimmat finanssialan ulkopuoliset laitokset eivät ole systeemisesti merkittäviä. Edistääkseen eurooppalaisten yritysten kilpailukykyä ja kasvua komissio pyrkii varmistamaan, että mahdollisissa tulevissa toimintavaihtoehdoissa mahdollistetaan se, että finanssialan ulkopuoliset laitokset pystyvät hallinnoimaan liiketoimintariskejään. Turvallisempien johdannaismarkkinoiden yleisiä tavoitteita ei kuitenkaan pitäisi vaarantaa sääntelyn aukoilla. 3. VASTAPUOLILUOTTORISKI Kriisi on muun muassa osoittanut, etteivät markkinatoimijat hinnoitelleet vastapuoliluottoriskiä oikein. Riskiä vähennetään selvityksen avulla. Selvitys voi tapahtua joko kahden vastapuolen välillä tai keskitetysti keskusvastapuolen avulla. Näin kuvaan tulevat mukaan asianmukaiset vakuudet. Jäljempänä esitetyillä ehdotuksilla pyritäänkin parantamaan johdannaisten selvitystä sekä keskitetyllä että kahdenvälisellä tasolla Keskusselvitysjärjestelmä: turvallisuus ja vakaus Komissio katsoo G20-ryhmän tavoin, että keskusvastapuoliselvitys on tärkein vastapuoliriskien hallinnoinnin väline. Keskusvastapuoliyhteisöt tarjoavat nykyään palveluitaan Euroopan tasolla, mutta niitä säännellään kansallisella tasolla, sillä niistä ei ole FI 4 FI

6 annettu yhteisön lainsäädäntöä 5. EKPJ:n ja CESR:n 6 suosituksilla on ruvettu lähentämään kansallisia lähestymistapoja, mutta suositukset eivät ole sitovia. Kun otetaan huomioon keskusvastapuoliyhteisöjen systeeminen merkitys, komissio aikoo ehdottaa niiden toiminnan kattavaa lainsäädäntöä, jotta kansallisissa lainsäädännöissä olevat mahdolliset erot pystyttäisiin poistamaan ja varmistamaan turvallisuus, vakaus ja asianmukainen hallinto. Heinäkuun 3 päivänä 2009 antamassaan tiedonannossa komissio myös totesi, että sääntelyyn, valvontaan ja rahapolitiikkaan liittyvien näkökohtien vuoksi on olemassa vankat perusteet sille, että keskusvastapuoliselvitys tapahtuu Euroopassa. Monet keskusvastapuolet sijaitsevatkin nykyisin EU:ssa, mutta selkeän sääntely- ja valvontakehyksen luominen edistää tätä merkittävästi. Keskusvastapuoliyhteisöt tarjoavat palveluita varojen eri ryhmissä (esimerkiksi osakkeiden käteiskauppa, kiinteätuottoiset arvopaperit tai johdannaiset (listatut tai OTC). Sen vuoksi olisi epäjohdonmukaista ehdottaa lainsäädäntöä, joka kattaisi niiden toiminnan ainoastaan yhdessä varojen ryhmässä. Keskusvastapuoliyhteisöistä pian annettava lainsäädäntöehdotus kattaa sen vuoksi samat rahoitusinstrumentit kuin rahoitusmarkkinadirektiivi, jotta arvoketjuun saataisiin kauttaaltaan yhtenäisyyttä ja vältyttäisiin sääntelyn aukoilta. Komissio aikookin ehdottaa keskusvastapuoliyhteisöjen toimintaa koskevaa lainsäädäntöä, joka kattaa seuraavat keskeiset vaatimukset: (1) Liiketoiminnan harjoittaminen ja hallinto (esimerkiksi toimenpiteet, jotka koskevat eturistiriitoja, mahdollisuuksia käyttää keskusvastapuolen palveluja, riskien ja menettelyjen läpinäkyvyyttä, liiketoiminnan jatkuvuutta ja asiantuntemuksen vähimmäisvaatimuksia). (2) Säännöt sen varmistamiseksi, etteivät keskusvastapuoliyhteisöt sovella matalia riskienhallintastandardeja. Tämä saattaa edellyttää, että Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen (EAMV), joka soveltaa perussäädöksessä säädettyjä sääntöjä, kehittää tekniset standardit sen varmistamiseksi, että keskusvastapuolijärjestelmään osallistuvat tahot voivat hyötyä alhaisimmasta mahdollisesta sääntömääräisestä pääomavaatimuksesta, kun kyseessä on keskitetysti selvitetyn sopimuksen vastapuoliluottoriski. Tämä on Baselin komitean parhaillaan viimeistelemän järjestelmän mukaista. Kun otetaan huomioon keskusvastapuoliyhteisöjen keskeinen rooli riskien hallitsemisessa, niihin pitäisi soveltaa riittäviä pääomavaatimuksia. (3) Oikeudellinen suoja selvitysosapuolten asiakkaiden vakuuksille ja positioille. Tavoitteena on kannustaa mahdollisimman monia markkinatoimijoita käyttämään keskusselvitysjärjestelmää. Säännöissä olisi varmistettava omaisuuserien erottelu sekä asiakkaan omaisuuserien ja positioiden siirrettävyys. (4) Kun keskusvastapuoliyhteisöllä on tämän ehdotuksen mukainen toimilupa, se voi tarjota palvelujaan kaikissa jäsenvaltioissa. Kaksinkertaisen valvonnan välttämiseksi ja 5 6 Keskusvastapuoliyhteisöjen turvallisuutta ja vakautta on tähän mennessä säännelty ainoastaan selvitysdirektiivillä. Selvitysdirektiivillä on keskeinen asema sikäli, että sillä pyritään välttämään keskusvastapuolijärjestelmään osallistujan maksukyvyttömyyden leviäminen muihin osallistujiin. Se on kuitenkin kriisinhallintoväline eikä yleinen väline, joka kattaisi kaikki keskusvastapuoliyhteisön toimintaan liittyvät näkökohdat. Näin ollen sen avulla ei pystytä varmistamaan keskusvastapuoliyhteisöjen turvallisuutta ja vakautta. Euroopan keskuspankkijärjestelmä ja Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitea. FI 5 FI

7 viranomaisten välisen luottamuksen edistämiseksi komissio katsoo, että keskusvastapuoliyhteisöjen pitäisi saada Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselta lupa toimia EU:ssa. Jotta varmistettaisiin riittävä jatkuva valvonta Euroopan tasolla, komissio pyrkii vastuualueiden tarkoituksenmukaiseen jakoon Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen ja kansallisten valvontaviranomaisten välillä. Tähän saattaa sisältyä mahdollisuus antaa Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle suora valvontavalta, kun otetaan huomioon keskusvastapuoliyhteisöjen erityinen luonne ja varsinkin niiden yleiseurooppalainen ulottuvuus. Vaihtoehtoisesti, kun otetaan huomioon asiaan kenties liittyvät mahdolliset ja ehdolliset vastuusitoumukset, saattaa olla tarkoituksenmukaista, että jatkuva valvonta annetaan Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisessa sellaisen valvontakollegion tehtäväksi, jonka valvojat tulevat niistä jäsenvaltioista, joita asia eniten koskee. (5) Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen olisi myös avustettava komissiota sen valmistellessa kolmansien maiden keskusvastapuoliyhteisöjen, jotka ovat vastaavan kattavan valvonnan ja sääntelyn alaisia, tunnustamista koskevia päätöksiä, kun tavoitteena on arvioida kolmansien maiden palveluntarjoajien esittämiä markkinoillepääsyä koskevia pyyntöjä vakavaraisuusnäkökohtien perusteella Vakuudet kahdenvälisessä selvityksessä Vaikka ihanteellisessa tapauksessa kaikille johdannaisille tehtäisiin keskusselvitys, todellisuudessa kaikki johdannaiset eivät siihen sovellu. Jotkin tuotteet voivat olla liian räätälöityjä, kun taas toiset eivät ehkä ole tarpeeksi likvidejä keskusselvitysjärjestelmään. Tällaiset sopimukset selvitetään jatkossakin kahdenvälisesti, ja vastapuolet vaihtavat vakuuksia riskiensä kattamiseksi. Vakuuksien taso on nykyään kuitenkin liian alhainen eikä ilmennä riskiä, joka kahdenvälisesti selvitetyistä johdannaiskaupoista aiheutuu rahoitusjärjestelmälle, kun ne saavuttavat kriittisen massan. Finanssialan yritysten on pidettävä hallussaan enemmän vakuuksia kattaakseen luottoriskinsä. Komissio aikoo ehdottaa lainsäädäntöä, jossa vaaditaan finanssialan yrityksiä (esimerkiksi luottolaitoksia, sijoituspalveluyrityksiä ja osakesalkkuja hoitavia yrityksiä) asettamaan perusvakuus (määräytyy vastapuolen ominaisuuksien mukaan) ja marginaalivakuus (sopimuksen arvon muutos). Nämä vaatimukset tarjoaisivat myös kannustimen käyttää keskusselvitysjärjestelmää, sillä liian vähäisten vakuuksien antamisesta koituva taloudellinen etu pienenisi verrattuna niihin tiukkoihin vakuusvaatimuksiin, joita keskusvastapuoliyhteisöt asettavat. Vakuuksien vaihtaminen ei vaikuta yksikön nettotuloihin lukuun ottamatta tilannetta, jossa maksut laiminlyödään. Johdannaisia käyttävät finanssialan ulkopuoliset yritykset eivät kuitenkaan ehkä halua antaa käteisvakuutta marginaalivakuuteen, sillä se saattaisi rajoittaa niiden likviditeettiä. Tämä aiheuttaisi rahoituksen vastapuolelle luottoriskin, joka sen olisi hoidettava asiakkaansa kanssa. Jos marginaalivakuutta koskevia vaatimuksia tarvitaan finanssialan ulkopuolisten yritysten osalta, ne olisi räätälöitävä siten, että ne eivät heikennä yrityssektorin kykyä käyttää johdannaisia riskien siirtämiseen, erityisesti jos yritykset käyttävät johdannaisia alle tietyn kynnysarvon. Jos toisaalta finanssialan ulkopuolisille yrityksille myönnettäisiin erityiskohtelu, luotaisiin porsaanreikiä, joiden avulla finanssialan yritykset voisivat käyttää hyväkseen sääntelyn katvealueita. Kaikki mahdolliset poikkeukset olisi suunniteltava tavalla, jolla karsitaan kaikki mahdollinen väärinkäyttö. FI 6 FI

8 3.3. Kahdenvälistä selvitystä koskevat pääomavaatimukset Heinäkuussa antamassaan tiedonannossa komissio pohti, pitäisikö muihin kuin keskitetysti selvitettyihin sopimuksiin soveltaa korkeampia pääomavaatimuksia. G20-ryhmän Pittsburghissa pitämän kokouksen jälkeen tästä on tullut kansainvälisesti hyväksytty periaate. Korkeammat pääomavaatimukset ilmentäisivät suurempaa riskiä, joka tällaisista sopimuksista aiheutuu rahoitusjärjestelmälle. Koska pääomavaatimuksia sovelletaan sen jälkeen, kun vakuudet on vaihdettu kahdenvälisesti ja riskit nettoutettu, tällä lähestymistavalla kannustettaisiin entisestään markkinatoimijoita viemään enemmän tuotteita keskusselvitysjärjestelmään. Komissio aikookin sen vuoksi varmistaa, että säännöissä erotetaan selvästi toisaalta keskusvastapuolen selvittämien sopimusten alhaisempi vastapuoliluottoriski ja toisaalta kahdenvälisesti selvitettyjen sopimusten korkeampi vastapuoliluottoriski. Ensisijainen keino tähän pääsemiseksi on erottaa selvemmin toisistaan vakavaraisuusdirektiiviin 7 sisältyvät pääomavaatimukset, joita sovelletaan toisaalta keskusselvitysjärjestelmässä selvitettyihin ja toisaalta kahdenvälisesti selvitettyihin sopimuksiin. Näiden muutosten pitäisi olla yhdenmukaisia Baselin pankkivalvontakomitean (pankkien kansainvälisiä pääomasääntöjä käsittelevä maailmanlaajuinen foorumi) hahmotteleman lähestymistavan kanssa, jotta ei vääristettäisi kilpailua ja vähennettäisiin mahdollisuuksia käyttää hyväksi sääntelyn katvealueita. Komissio toimii yhteistyössä kumppaniensa kanssa varmistaakseen sopimukseen pääsyn ja pyrkii kaikin keinoin ehdottamaan vakavaraisuusdirektiiviin edellä hahmotetun kaltaisia muutoksia vuonna Keskusselvityksen muuttaminen pakolliseksi Sen lisäksi, että pääomavaatimuksia korotetaan, jos tuotteille ei tehdä keskusselvitystä, komissio aikoo ehdottaa, että standardoitujen johdannaisten selvittämisestä keskusvastapuoliyhteisöissä tehtäisiin pakollista G20-ryhmän esittämällä tavalla. Valmistellessaan yksityiskohtaisia ehdotuksiaan komissio toimii yhteistyössä G20- kumppaneidensa, erityisesti Yhdysvaltojen, kanssa löytääkseen kunnianhimoiset käytännön ratkaisut siihen, miten tämä vaatimus voidaan toteuttaa. Tämä vaatii erityisesti sen määrittämistä, millaisia sopimuksia voidaan keskusselvitystarkoituksessa pitää standardoituina. Sopimusten pitäisi vastaisuudessa olla pääsääntöisesti standardoituja, minkä lisäksi valvontaviranomaisten olisi tarkemmin valvottava standardoimattomia sopimuksia. 4. OPERATIIVINEN RISKI Operatiivisella riskillä tarkoitetaan riittämättömistä tai epäonnistuneista sisäisistä prosesseista tai ulkoisista tapahtumista aiheutuvan tappion riskiä, mukaan lukien oikeudellinen riski. Operatiivista riskiä on pyritty vähentämään markkinoilla. Markkinakäytäntö on esimerkiksi synnyttänyt vakiomuotoisia oikeudellisia asiakirjoja suurelle osalle johdannaismarkkinoita. Lisäksi markkinatoimijat ovat asteittain siirtyneet kauppojen sähköiseen käsittelyyn. Nämä käynnissä olevat pyrkimykset saavat todennäköisesti lisäpotkua tietorekistereiden pakollisesta käytöstä ja keskusselvitysjärjestelmän yhä laajemmasta käytöstä. Tämän seurauksena sopimukset muuttuvat yhä standardoidummiksi sähköisen käsittelyn ja vakiomuotoisten 7 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/48/EY, annettu 14 päivänä kesäkuuta 2006, luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (EUVL L 177, , s. 1). FI 7 FI

9 oikeudellisten ehtojen suhteen (vaikuttamatta sopimusten taloudellisiin ehtoihin), mikä myös helpottaa keskusselvitystä. Komissio katsoo kuitenkin, että toimialalla parhaillaan käynnissä olevia pyrkimyksiä vähentää operatiivisia riskejä olisi tehostettava. Sen vuoksi se aikoo arvioida, pitäisikö operatiivista riskiä koskeva lähestymistapa muotoilla vakavaraisuusdirektiivissä uudelleen, jotta kannustettaisiin sopimusten standardointiin ja sähköiseen käsittelyyn. Lisäksi kaivataan enemmän markkinatoimijoiden yhteistä toimintaa. Sen vuoksi komissio hyödyntää jatkossa johdannaisia käsitelleen työryhmän saavuttamia hyviä tuloksia ja asettaa oikeudelliselle ja menettelylliselle standardoinnille kunnianhimoiset eurooppalaiset tavoitteet tiukkoine määräaikoineen. Samalla se varmistaa, että maailmanlaajuisella tasolla tehtävissä aloitteissa otetaan asianmukaisesti huomioon Euroopan erityispiirteet, jotta aloitteet hyödyttäisivät täysimääräisesti myös Eurooppaa. 5. AVOIMUUS OTC-johdannaismarkkinat ovat selvästi kärsineet hintojen, transaktioiden ja positioiden avoimuuden puutteesta. Tämä ajoittain ja tuotteittain vaihdellut avoimuuden puute on haitannut sääntelyviranomaisia ja markkinoita. Se on kaiken kaikkiaan estänyt sääntelyviranomaisia valvomasta tehokkaasti järjestelmäriskiä ja markkinoiden väärinkäyttöä johdannaismarkkinoilla. Markkinatoimijoiden on ollut hankala saada käyttöönsä luotettavia hintoja, arvioida riskejä, arvostaa positioita ja tarkastaa parasta toteutusta Kauppatietorekisterit Järjestelmäriskiä ja finanssialaa sääntelevillä viranomaisilla on oltava täydellinen yleiskuva johdannaismarkkinoista. Kaikkien transaktioiden ilmoittamisesta kauppatietorekistereihin olisi sen vuoksi tehtävä pakollista. Pörssissä tehtyjä kauppoja tai keskusvastapuolen selvittämiä kauppoja koskevat tiedot voidaan välittää sääntelyviranomaisille suoraan näiden yksiköiden välityksellä. Komissio aikoo ehdottaa lainsäädäntöä, joka kattaisi kauppatietorekisterit sekä markkinatoimijoita koskevat uudet ilmoitusvelvollisuudet. Rekisterit saavat keskeisen aseman uudessa markkinarakenteessa. Niitä olisi sen vuoksi säänneltävä, jotta ne varmasti toimisivat turvallisesti, moitteettomasti ja tehokkaasti. Lainsäädännöllä olisi luotava yleinen oikeudellinen kehys kauppatietorekistereiden toiminnalle, ja sillä olisi muun muassa katettava toimilupa- ja rekisteröintivaatimukset, rekisteriin pääsy ja sen toimintaan osallistuminen, tietojen luovuttaminen, tietojen laatu ja ajantasaisuus, tietojen saanti, tietojen turvaaminen, rekisteröityjen sopimusten oikeusvarmuus, hallinnointi ja toiminnallinen luotettavuus 8. Komissio katsoo, että Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen tulisi vastata toimiluvan myöntämisestä kauppatietorekistereille ja rekistereiden valvonnasta, sillä rekisterit tarjoavat palveluitaan koko Euroopassa ja jopa maailmanlaajuisesti. Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen tulisi myös vastata EU:n toimiluvan myöntämisestä kolmansien maiden kauppatietorekistereille. Perusteena käytettäisiin asianomaisen sääntelykehyksen vastaavuudesta tehtyä komission päätöstä ja vakavaraisuuteen liittyviä 8 Vakioimattomien johdannaisten sääntelyviranomaisten foorumi on käynnistänyt tähän tähtäävän aloitteen. FI 8 FI

10 näkökulmia. Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen olisi vastavuoroisesti varmistettava, että eurooppalaisilla sääntelyviranomaisilla on esteetön pääsy täydellisiin maailmanlaajuisiin tietoihin. Jos tällaista pääsyä ei ole, komission pitäisi kannustaa Eurooppaan sijoittautuneiden kauppatietorekistereiden perustamista. Näin ollen Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen toimii perimmiltään yhdysväylänä, joka levittää johdannaisia koskevaa tietoa finanssipalveluja säänteleville kansallisille viranomaisille ja alakohtaisille sääntelyviranomaisille Kaupankäynti organisoiduilla markkinoilla G20-ryhmä katsoi, että kaiken standardoiduilla vakioimattomilla johdannaissopimuksilla käytävän kaupan olisi tapahduttava joko pörssissä tai sähköisessä kauppapaikassa. EU:ssa tämä merkitsee sen varmistamista, että pörssikauppaan soveltuvat kaupat on tehtävä rahoitusmarkkinadirektiivissä määritellyissä organisoiduissa kauppapaikoissa 10. Lähes kaikissa johdannaispörsseissä käytetään keskusvastapuoliselvitystä. Kun pörssikauppa yhdistetään keskusselvitysjärjestelmään, päästään eroon kaupanteon kahdenvälisestä luonteesta, minkä ansiosta hinnoista, määristä ja kaupankäyntijakson päättyessä auki olevien sopimusten kokonaismäärästä tulee hyvin näkyviä. Samoin markkinoille pääsy helpottuu Avoimuus ennen kaupankäyntiä ja sen jälkeen Sen lisäksi, että kaupankäynti tapahtuu organisoiduissa kauppapaikoissa, tällaisia kauppapaikkoja koskevia säännöksiä on tiukennettava erityisesti kaupankäynnin avoimuuden kannalta. On huolellisesti harkittava, pitäisikö erilaisissa organisoiduissa kauppapaikoissa, myös OTC-markkinoilla, toteutuneiden kauppojen sekä niihin liittyvien hintojen ja määrien julkaisemiseen sovellettavat, avoimuutta ennen kaupankäyntiä ja sen jälkeen koskevat vaatimukset yhdenmukaistaa. Tämä on olennaista, jotta vältettäisiin kauppapaikkoihin liittyvät sääntelyn aukot ja varmistettaisiin, että johdannaiset on katettu kokonaan. Asiaa käsitellään, kun rahoitusmarkkinadirektiiviä tarkistetaan vuonna Avoimuuteen liittyvien vaatimusten lisääntymistä on mitattava, jotta lievennettäisiin mahdollisia likviditeettiin kohdistuvia liiallisia kielteisiä sivuvaikutuksia ja suhteettomia hallinnollisia kustannuksia. Lisäksi G20-johtajat sopivat Pittsburghissa parantavansa finanssi- ja hyödykemarkkinoiden sääntelyä, toimintaa ja avoimuutta, jotta hyödykkeiden hintojen liialliseen heilahteluun voitaisiin puuttua. Finanssituotteiden sääntelyä muutetaan samassa yhteydessä kun pyritään varmistamaan, että EU:n maataloustuotteiden johdannaismarkkinat säilyttävät alkuperäisen tavoitteensa toimia hinnanmuodostus- ja suojausvälineenä hinnanvaihteluista selviämiseksi 11. Nämä toimenpiteet toteutetaan samaan aikaan kuin kaikkia johdannaismarkkinoita (ja Tietyillä hyödykejohdannaisten (esimerkiksi sähkön ja kaasun) markkinoilla on erityisesti tarkasteltava spot- ja johdannaismarkkinoiden keskinäisiä sidossuhteita. Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen toimii perustehtävässään yhdysväylänä. Näin varmistetaan, että kauppatietorekistereillä on yksi ainoa pääasiallinen sääntelyviranomainen. Tämä on tärkeää tehokkuuden kannalta. Tällä tavoin myös varmistetaan, että alakohtaisilla sääntelyviranomaisilla on kätevä kontaktipiste tarvitsemiensa tietojen saamiseksi. Koska kauppatietorekistereiden tehtävänannon pääasiallisena tarkoituksena on rahoitusvakaus, hyödykkeiden spot-markkinoiden yleinen valvontarakenne voidaan suunnitella eri tavoin. Säännellyt markkinat, monenkeskinen kaupankäyntijärjestelmä tai kauppojen sisäinen toteuttaja. Komissio aikoo käsitellä tätä kysymystä pian esitettävässä tiedonannossa, joka koskee elintarvikeketjun tehokkaampaa toimintaa Euroopassa. FI 9 FI

11 mahdollisesti myös muita kuin oman pääoman ehtoisia markkinoita) koskevat avoimuusvaatimukset eli osana rahoitusmarkkinadirektiivin tarkistusta. Osana kattavaa markkinoiden yhdentymispakettia komissio esittää vuonna 2010 EU:n sähköja kaasumarkkinoita koskevat ehdotukset, joilla pyritään varmistamaan tukkukauppojen julkaiseminen myös spot-markkinoilla, tavoitteena parantaa hinnanmuodostusta, markkinoillepääsyä ja kaiken kaikkiaan yleistä luottamusta MARKKINOIDEN EHEYS JA VALVONTA EU:ssa ollaan jo parhaillaan toteuttamassa erilaisia toimenpiteitä, joilla pyritään lisäämään johdannaismarkkinoiden eheyttä G20-ryhmän päätelmien mukaisesti. Kun markkinoiden väärinkäyttöä koskevaa direktiiviä tarkistetaan vuonna 2010, asianomaisia säännöksiä laajennetaan, jotta johdannaismarkkinat saataisiin katettua kokonaisvaltaisesti. Euroopan arvopaperimarkkinavalvojat ovat edistymässä vakioimattomilla johdannaisilla toteutettavia liiketoimia koskevien ilmoitusvaatimusten suhteen. Energian fyysisiin markkinoihin ja energian finanssimarkkinoihin sovellettavia sääntöjä pyritään yhdenmukaistamaan, ja samassa yhteydessä tarkoituksena on tehdä räätälöity ehdotus sähkön ja kaasun spot-markkinoiden valvonnasta EU:n tasolla. Tavoitteena on varmistaa avoimuus ja markkinoiden eheys. Komission on samoin tarkoitus tutkia vuoden 2010 loppuun mennessä, onko päästöoikeuksien markkinat riittävän hyvin suojattu sisäpiirikaupoilta ja markkinoiden manipuloinnilta, ja tehdä tarvittaessa ehdotuksia asian varmistamiseksi 13. Sen lisäksi maatalousalalla suunnitellaan transaktioiden ja positioiden kattavampaa ilmoittamista johdannaiskauppaa säänteleville finanssialan viranomaisille. Rahoitusmarkkinadirektiivin tarkistuksen yhteydessä viimeistellään toimet, jotka koskevat tietyille hyödykejohdannaisilla kauppaa käyville kaupallisille yrityksille myönnettäviä poikkeuksia. Tällaisiin yrityksiin ei sovelleta rahoitusmarkkinadirektiivin säännöksiä, esimerkiksi toimilupaa koskevia vaatimuksia, toiminnan harjoittamisen edellytyksiä, ilmoituksia koskevia sääntöjä tai menettelytapasääntöjä. Päätelmiä tehtäessä otetaan huomioon kuulemisten tulokset 14 ja viimeaikainen kehitys, joka osoittaa, että finanssialan sääntelyn on katettava kaikki asianomaiset osapuolet. Komissio aikoo myös ehdottaa sääntöjä, joilla sääntelyviranomaisille annettaisiin mahdollisuus asettaa positiolimiitit torjumaan epäsuhtaisia hintamuutoksia tai spekulatiivisten positioiden keskittymiä Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitea (CESR) ja Euroopan sähkö- ja kaasualan sääntelyviranomaisten ryhmä (ERGEG) suosittivat tammikuussa 2009, että komissio loisi erityiset kaupan avoimuutta koskevat järjestelyt sähköllä ja kaasulla käytävää kauppaa varten osana pyrkimyksiä parantaa markkinoillepääsyä ja hinnanmuodostusta. Direktiivin 2003/87/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 12 artiklan 1a kohta. Ks. esimerkiksi Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitean ja Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitean ( sekä arvopaperimarkkinoita käsittelevän eurooppalaisen asiantuntijaryhmän lausunnot. ( Tämä koskee erityisesti hyödykemarkkinoita. Ks. esim. alaviite 11. FI 10 FI

12 7. TIIVISTELMÄ Komission mielestä näillä toimilla saadaan aikaan toimintatapojen muutos. Perinteisen näkemyksen mukaan johdannaiset ovat ammattimaiseen käyttöön tarkoitettuja rahoitusinstrumentteja, joille riittää kevyt sääntely. Tästä näkemyksestä on kuitenkin siirryttävä kohti lähestymistapaa, jossa riskit hinnoitellaan asianmukaisesti. Tällä yleisellä lähestymistavalla vähennetään porsaanreikien mahdollisuutta ja sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöä. Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään tiivistelmä edellä esitetyistä konkreettisista toimista. Komissio ryhtyy valmistelemaan lainsäädäntöä erityisesti käynnistämällä vaikutusten arvioinnit, jotta vuonna 2010 voitaisiin antaa pitkälle tähtäävää lainsäädäntöä johdannaisten sääntelemiseksi. Näitä ehdotuksia viimeistellessään komissio tekee tiivistä yhteistyötä kaikkien EU:ssa sijaitsevien sidosryhmien ja maailmanlaajuisten kumppaniensa kanssa. Ainoastaan yhdessä toimimalla voimme luoda perustan aidosti tehokkaille, turvallisille ja vakaille johdannaismarkkinoille. Tulevat toimet tehokkaiden, luotettavien ja vakaiden johdannaismarkkinoiden varmistamiseksi Tavoite Ehdotetut toimet Määräaika Vähennetään vastapuoliluottoriskiä lujitetaan selvitystä Vähennetään operatiivisia riskejä standardointi (1) Ehdotetaan lainsäädäntöä, joka kattaisi keskusvastapuolia koskevat vaatimukset. Kyseeseen tulisivat seuraavat: (a) turvallisuutta koskevat vaatimukset (esim. liiketoiminnan harjoittaminen, hallintotapa, riskienhallinta, vakuuksien ja positioiden oikeudellinen suoja) (b) keskusvastapuolen toimiluvan myöntäminen/peruuttaminen sekä valvonta (c) standardoitujen johdannaisten keskusvastapuoliselvityksen muuttaminen pakolliseksi (2) Muutetaan vakavaraisuusdirektiiviä seuraavasti: (a) Velvoitetaan finanssialan yritykset antamaan perusvakuus ja marginaalivakuus (b) Erotetaan selvästi toisistaan ne vakavaraisuusdirektiiviin sisältyvät pääomavaatimukset, joita sovelletaan toisaalta keskusvastapuolen selvittämiin ja toisaalta muuten selvitettyihin sopimuksiin (3) Arvioidaan, pitäisikö operatiivista riskiä koskeva lähestymistapa muotoilla vakavaraisuusdirektiivissä uudelleen, jotta kannustettaisiin sopimusten standardointiin ja sähköiseen käsittelyyn (4) Toimialan kanssa tehdään töitä oikeudellisten järjestelmien ja menettelyjen standardoinnin Vuoden 2010 puoliväli Loppuvuosi 2010 Loppuvuosi 2010 Käynnissä FI 11 FI

13 Lisätään avoimuutta kauppatietorekisterit Lisätään avoimuutta kaupankäynti Lisätään markkinoiden eheyttä lisäämiseksi (5) Ehdotetaan kauppatietorekistereitä koskevaa lainsäädäntöä: (a) Säännellään kauppatietorekistereitä (b) Tehdään vakioimattomilla johdannaisilla toteutettavien transaktioiden ilmoittamisesta kauppatietorekistereihin pakollista (6) Muutetaan rahoitusmarkkinadirektiiviä sen edellyttämiseksi, että transaktioista ja positioista ilmoittamista kehitetään yhdessä keskusvastapuoliyhteisöjen ja kauppatietorekistereiden kanssa (7) Varmistetaan, että kaupankäynti standardoiduilla sopimuksilla tapahtuu rahoitusmarkkinadirektiivin mukaisissa organisoiduissa kauppapaikoissa (8) Lisätään rahoitusmarkkinadirektiivin säännösten avulla kaupankäynnin ja hintojen avoimuutta kaupankäyntipaikoissa ja OTCmarkkinoilla (9) Saatetaan loppuun rahoitusmarkkinadirektiivistä myönnettäviä poikkeuksia koskeva tarkastelu hyödykesektorin yritysten osalta (10) Ryhdytään soveltamaan markkinoiden väärinkäyttöä koskevaa direktiiviä vakioimattomiin johdannaisiin (11) Annetaan sääntelyviranomaisille valtuudet asettaa positiolimiittejä (rahoitusmarkkinadirektiivi) Vuoden 2010 puoliväli Loppuvuosi 2010 Loppuvuosi 2010 FI 12 FI