Kuultavina: professori Martin Scheinin professori Veli-Pekka Viljanen Päätetään asian jatkokäsittelystä.

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 58/1999 vp Perjantai kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 139/1999 vp ulkoasiainhallintolaiksi Jatkettu I käsittely Kuultavina: lainsäädäntöneuvos Sami Manninen, oikeusministeriö professori Mikael Hiden professori Veli-Pekka Viljanen Todetaan asiantuntijoiden kuuleminen päättyneeksi. Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 4. HE 145/1999 vp laiksi valtioneuvostosta annetun lain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Merkitään saapuneeksi valtioneuvoston kanslian selvitys valtioneuvoston ohjesäännön muutoksista. 5. PNE1/1999 vp uudeksi eduskunnan työjärjestykseksi Jatkettu I käsittely Kuultavina: professori Martin Scheinin professori Veli-Pekka Viljanen Päätetään asian jatkokäsittelystä. 6. LA 117/1999 vp edustajanpalkkiosta annetun lain 2 :n muuttamisesta - Riitta Uosukainen /kokym. Jatkettu I käsittely Kuultavina: professori Martin Scheinin ESITYSLISTA 58/1999 vp professori Veli-Pekka Viljanen Päätetään asian jatkokäsittelystä. 1(2)

2 7. HE 98/1999 vp valitsijamiesten lakkauttamisesta aiheutuvasta eräiden lakien muuttamisesta Jatkettu I käsittely Kuultavina: professori Martin Scheinin professori Veli-Pekka Viljanen Päätetään asian jatkokäsittelystä. 8. Muut asiat 9. Seuraava kokous Seuraava kokous on keskiviikkona klo (2)

3 VJ r) i J> Mikael Hidén Kysymys asetuksenantovallan ulottuvuuksista ja muodoista siirtymävaiheessa ennen uuden perustuslain voimaantuloa Perustuslakivaliokunnassa esiin noussut kysymys voidaan ymmärtääkseni kuvata seuraavasti: voidaanko uuteen perustuslakiin nojaavaa asetuksenantovaltaa käyttää niin, että asetus voidaan antaa jo ennen uuden perustuslain voimaantuloa, mutta tulee voimaan aikaisintaan Kysymys on ensi sijassa oikeudellinen, mutta siihen liittyy merkittäviä käytännöllisiä näkökohtia. 1. Muodollisia/periaatteellisia lähtökohtia Uuden perustuslain mukaisten valtuuksien käytettävissä olo Uusi perustuslaki tulee voimaan keskiviikkona Uuteen perustuslakiin nojaavat valtuudet ovat käytettävissä tuona päivänä ja sen jälkeen. Tämä on selvästi lähtökohtana myös valtuudessa antaa säädöksiä. Hallinnollisten säädösten antamisvalta uuden perustuslain "järjestelmässä" edellyttää PeL 80 :n mukaan yleensä sitä, että tavallisessa laissa on annettu nimenomainen valtuus hallinnollisten säädösten antamiseen. Uuden perustuslain johdosta säädetään ilmeisesti useita uusia lakeja tulemaan voimaan ja näissä laeissa tulee ilmeisesti olemaan myös säännöksiä vallasta antaa tarkempia säännöksiä asetuksella. Kompetenssit, jotka nojaavat uuteen perustuslakiin, eivät ole käytettävissä ennen kuin uusi perustuslaki on voimassa. Tästä lähtökohdasta ei voi olla erimielisyyttä (uuden perustuslain normivaikutus alkaa vasta voimaantulosta, ei jostakin muusta vapaasti valitusta ajakohdasta, jolloin esim. uuden perustuslain sisältö "on jo selvillä"). Voidaan kuitenkin kysyä, eikö uuteen perustuslakiin nojaavia hallinnollisia säädöksiä voida antaa jo ennen uuden perustuslain voimaantuloa, jos ne säädetään tulemaan voimaan vasta tai sen jälkeen. Mielestäni ei voida. Tällaisesta mahdollisuudesta käyttää uuteen perustuslakiin nojaavaa toimivaltaa jo ennen uuden perustuslain (kokonaisuudessaan) voimaantuloa olisi tietysti voitu säätää uuden perustuslain säätämisen

4 yhteydessä. Uuteen perustuslakiin tai lakiin Suomen perustuslain voimaantulojärjestelyistä (732/1999) ei kuitenkaan sisälly tällaisesta toimintamahdollisuudesta mitään säännöstä. Tällainen toimivalta jouduttaisiin sen vuoksi nojaamaan ajatukseen, että sitä on kuitenkin tarkoitettu, vaikka siitä ei ole mitään säädetty (eikä liene edes muuten merkittävästi lausuttu säätämisasiakirjoissa). Tällainen tarkoituksia koskeva päättely voisi nähdäkseni olla jotenkin oikeutettu vain, jos tällainen ennen uuden lain voimaantuloa jo syntyvä "valmisteleva" toimivalta voitaisiin katsoa tavanomaiseksi, luonnolliseksi ilmiöksi lainsäädäntökäytännössä. Näin ei kuitenkaan ole. Lainsäädäntökäytännössä on kyllä kohtuullisen tavallista, että uuden säädöksen lopussa lausutaan mahdollisuudesta ryhtyä säädöksen täytäntöönpanoa valmisteleviin toimenpiteisiin jo ennen säädöksen voimaantuloa. Tällaisetkaan säädöksiin otetut maininnat eivät voi perustaa merkittäviä viranomaiskoneiston ulkopuolelle vaikuttavia kompetensseja, vaan antavat vain riidattoman mahdollisuuden ryhtyä sellaisiin sisäisiin valmisteluihin, joita säädöksen voimaantultua tapahtuvat varsinaiset toimivallan käyttämiset joka tapauksessa vaativat. Kuten juuri mainittiin, uuteen perustuslakiin tai sen voimaantulojärjestelyistä annettuun lakiin ei sisälly edes tällaista viittausta ennen perustuslain voimaantuloa mahdollisista toimista. Asian yhteydessä on viitattu perustuslakivaliokunnan käytännössä hyväksyttyyn näkemykseen, jonka mukaan säädettävän lain perustuslainmukaisuus tai -vastaisuus on arvioitava sen (perustuslaki)normiston valossa, joka on voimassa silloin, kun ko. uutta lakia aletaan soveltaa. Suhde säätämishetkellä voimassaolevan normiston sisältöön ei siten välttämättä ole ollut ratkaiseva. Tästä tilanteesta ei nähdäkseni kuitenkaan voida tehdä päätelmiä nyt käsiteltävänä olevaan kysymykseen. Kaiken kaikkiaankin voi olla aihetta suhtautua pidättyvästi päätelmiin, joita eduskunnan toiminnasta tehdään toimeenpanovallan toimintoihin. Merkittävää tässä on kuitenkin se, että kun lainsäätämismenettelyssä arvioidaan lain suhdetta perustuslakiin, on koko ajan kysymys yhdestä ja samasta valtioelimestä, jolle ei ole mitään vaihtoehtoista toimivallan käyttäjää. Käytännössä on myös selvästi ollut kysymys lähinnä vain siitä, mihin normeihin annettavan lain sisältöä on eri tilanteissa tullut verrata. Asetuksen antamisvaltuuksissa tilanne on oleellisesti toinen. Mahdollisia asetuksen antajia on kolmea tyyppiä (presidentti, valtioneuvosto, ministeriö). Niiden kompetenssipohja säädösten antamisessa on nykyisten perustuslakien järjestelmässä ja uuden perustuslain järjestelmässä erilainen. Ne voivat esiintyä ainakin jossain määrin toistensa (kilpailevina) vaihtoehtoina. Niiden välisen kompetenssin määräytymisessä on tyypillisesti tai ensi sijassa kysymys jostakin muusta kuin annettavan hallinnollisen säädöksen sisällön suhteesta lain sisältöön. Hallinnollisten säädösten antamisvalta on tärkeä, myös yksilöiden aseman määräytymisen kannalta merkittävä toimivalta. Ajatus, että näin merkittävä toimivalta olisi jotenkin käytettävissä jo ennen kuin normisto, johon se

5 nojataan, on voimassa, on valtiosäännön toimivalta-järjestelmälle niin vieras, että tällaisesta käytettävissä olosta ei voida vakuuttavasti puhua ilman aivan erityisen painavia syitä. Tällaisia syitä ei ole kuitenkaan voitu esittää. (Riittävän vakuuttava peruste voisi tässä oikeastaan olla vain nimenomainen oikeassa järjestyksessä annettu säännös. Tällöin ei ehkä enää olisikaan kysymys valtuuksien käytöstä ennen niihin valtuuttavien normien voimaantuloa, vaan perustuslain normien portaittain tapahtuvasta voimaantulosta. Teoriassa voitaisiin ajatella myös pakko- tai hätätilaan nojaavia argumentteja. Sellaisiinkaan perusteisiin ei tässä ole aineksia). Nykyisten perustuslakien mukaisten valtuuksien käytettävissä olo Hallitusmuodon mukaan ensisijainen hallinnollisten säädösten antaja on tasavallan presidentti. Tässä kohden keskeinen toimivaltasäännös on HM 28, jonka mukaan presidentti antaa asetuksia mm. lakien täytäntöönpanosta. Säännös tuntee myös valtioneuvoston vallan antaa "asetuksia" (käytännössä "valtioneuvoston päätöksiä"), mutta tämä valta on muotoiltu poikkeukseksi lainkohdan pääsäännöstä ("Presidentillä on oikeus, mikäli ei tässä hallitusmuodossa toisin säädetä tai sitä oikeutta ole valtioneuvostolle uskottu..."). Hallitusmuodossa ei lausuta siitä, missä järjestyksessä valtioneuvostolle voidaan "uskoa" hallinnollisten säädösten antamisvaltaa. Käytännössä on ollut täysin selvää, että näin voidaan säätää tavallisessa laissa. Tästä on lähdetty myös valtioneuvostosta annetun lain 5 :ssä (1120/1993). Valtiokäytännössä on vakiintuneesti hyväksytty myös se, että tavallisella lailla voidaan antaa ministeriölle valtaa antaa tarkempia säännöksiä lain täytäntöönpanosta. Tällaiset säännökset annetaan ministeriön päätösnimikkeellä. Mainitut säädökset - asetukset, valtioneuvoston päätökset ja ministeriön päätökset - julkaistaan säädöskokoelmassa. Näin hahmoteltuja säädösten antamis- valtuuksia ja niiden oikeutusperustetta voidaan tässä kutsua nykyisten perustuslakien mukaiseksi (hallinnollisten säädösten antamis)järjestelmäksi. Arvioitaessa tämän nykyisten perustuslakien mukaisen järjestelmän käyttömahdollisuuksia uuden perustuslain voimaantuloon liittyvässä siirtymävaiheessa on aiheellista erottaa toisistaan annettujen/annettavien säädösten ajallinen ja sisällöllinen ulottuvuus. Kommentoin ensin ajallista ulottuvuutta. Nykyiseen perustuslaissa olevaan normistoon - välittömästi tai välillisesti - nojaava hallinnollisten säädösten antamisvalta on olemassa ja käytettävissä niin kauan kuin tuo normisto on voimassa, siis saakka. Tuota ajankohtaa aikaisemmille yleisille rajanvedoille tämän toimivallan

6 käytettävissä olossa ei ole oikeudellisia perusteita. Esim. se seikka, että uutta perustuslakia koskeva esitys on annettu tai että tällainen ehdotus on eduskunnassa hyväksytty tai että hyväksytty perustuslaki on vahvistettu eivät voi merkitä tekijää, joka muuttaa voimassaoleviin perustuslakeihin nojaavaa kompetenssiasetelmaa. Kompetenssiasetehnan säilyminen samana merkitsee myös sitä, että tuon kompetenssin puitteissa annettujen säädösten voimassaolon ja sovellettavuuden edellytykset ovat samat. Tällaisten säädösten voimassaoloa ja sovellettavuutta uuden perustuslain voimaantulon jälkeen tarkastellaan myöhempänä. Yleisesti voidaan kuitenkin tässä todeta, että tällaisten säädösten voimassaolo ja sovellettavuus ei automaattisesti lakkaa uuden perustuslain voimaantultua. Merkittävää tässä on, että esim. tammikuussa 2000 annetun tällaisen säädöksen voimassaolo ja sovellettavuus uuden perustuslain voimaantultua määräytyy samoin perustein kuin muidenkin nykyisten perustuslakien järjestelmässä annettujen hallinnollisten säädösten voimassaolo ja sovellettavuus. Kärjistäen voisi siten sanoa, että vuoden 2000 karkauspäivänä annettava perustuslaissa nyt olevaan valtuutukseen nojaava asetus on uuden perustuslain mukaisessa järjestelmässä samassa asemassa kuin olisi edellisenä karkauspäivänä annettu asetus. Sisällöllisissä kysymyksissä lähtökohtana on se, että jos nykyisten perustuslakien järjestelmässä annettu asetus vastaa uuden perustuslain (järjestelmän) vaatimuksia, se on voimassa ja sovellettavana myös uuden perustuslain järjestelmässä. Tästä on selvästi lähdetty uuden perustuslain säätämisessä (esim. Suomen perustuslain voimaantulojärjestelyistä annetun lain 4 ). Vastaavasti, jos tällainen asetus on ristiriidassa uuden perustuslain vaatimusten kanssa, se lakkaa (ko.osiltaan) olemasta voimassa Tämä erilaisten normien suhdetta koskeva asiaintila on sillä tavoin selvä, että se ei vaadi mitään nimenomaista säännöstä perustuslaissa tai esim. perustuslain voimaantulojärjestelyistä annetussa laissa. Kompetenssi antaa ennen uuden perustuslain voimaantuloa tietynsisältöisiä hallinnollisia säädöksiä (olemaan voimassa toistaiseksi) on siis muodollisesti ottaen riippumaton niiden sovellettavuudesta uuden perustuslain voimaantultua. Käytännössä ymmärrettävästi painottuvat myös toisenlaiset näkökohdat. Mitä lähempänä on uuden perustuslain voimaantulo, sitä vähemmän on - ja on ollut - mieltä antaa uuden perustuslain kanssa ristiriitaan joutuvia hallinnollisia säädöksiä. Selvyysnäkökohdat voivat tässä kohden - kuten yleensäkin säätämistoiminnassa - myös puoltaa sitä, että sovellettavuutta tai tässä erityisesti sovellettavuuden päättymistä ei jätetä määräytymään vain "yleisten oppien" (esim. että hallinnollinen säädös ei voi olla ristiriidassa lain kanssa) varassa, vaan kysymys otetaan huomioon myös itse säädöksen sanamuodossa. Asiasta riippuen voi siten olla suotavaa esim. asetuksessa

7 7 nimenomaisesti todeta, että se on voimassa vain helmikuun loppuun vuonna Mitään estettä ei lähtökohtaisesti ole myöskään sille, että nykyisten perustuslakien nojalla toimiva asetuksenantaja säätää jonkin asetuksen tai asetuksen tietyt kohdat tulemaan voimaan Ajatus, että tasavallan presidentti voisi nyt (ennen ) antaa nykyisiin perustuslakeihin perustuvan (joko suoraan HM 28 :ssä olevan tai laissa säädetyn) valtuuden nojalla asetuksen tulemaan voimaan saattaa ehkä tuntua oudolta. Menettelyn tarkoituksenmukaisuutta tai suotavuutta voi ehkä kysyä, mutta muodollista estettä menettelylle on vaikea perustella. Pelkästään se seikka, että asetuksenantovallan käyttö on järjestetty uudella tavalla uuden perustuslain 80 :ssä, ei voi kaventaa asetuksenantajan tämänhetkisiä valtuuksia. Ongelmallisuutta voi kuitenkin liittyä tällaisten asetusten erilaisiin sisältövariaatioihin. Selvänä voidaan pitää sitä, että nykyisten perustuslakien järjestelmässä toimiva asetuksenantaja voi antaa jälkeen voimassaoleviksi tarkoitettuja säännöksiä, jotka ovat sekä nykyisistä perustuslaeista johtuvien vaatimusten että uudesta perustuslaista johtuvien vaatimusten mukaisia. Voisiko nykyisiin perustuslakeihin valtuutensa nojaava asetuksenantaja sitten antaa voimaantuleviksi tarkoitettuja säännöksiä, jotka olisivat ristiriidassa uudesta perustuslaista johtuvien sisällöllisten vaatimusten kanssa? Vastaus tuskin voi olla muu kuin kielteinen. Asetuksella ei voida pätevästi luoda normia, joka olisi ristiriidassa lain kanssa, eikä tällaista normia tarkoittavaa asetusta voida antaa. Vastaavasti ei toisaalta näytä olevan estettä sellaiselle nykyisiin perustuslakeihin nojaavin valtuuksin annettavalle ja voimaan tulevalle asetukselle, joka sisällöltään on uudesta perustuslaista johtuvien vaatimusten mukainen, mutta ristiriidassa nykyisistä perustuslaeista johtuvien vaatimusten kanssa. Talloinhan ei synny ristiriitaa (perustus)laissa olevan normisisällön ja sen kanssa samanaikaisesti sovellettavassa asetuksessa osoitettavan normisisällön välillä. o 2. Hieman käytännöllisempiä näkökohtia c Edellä on käsitelty hallinnollisten säädösten antamismahdollisuuksia lähinnä sellaisen tilanteen merkeissä, jossa uuden perustuslain (valtuus)järjestelmä ja nykyisten perustuslakien mukainen (valtuus)järjestelmä olisivat toisistaan selvästi erillisiä. Käytännössä tilanne ei tunnetusti ole tällainen, vaan järjestelmät peittävät suuressa määrin toisensa. Järjestelmien välillä on kyllä merkittävä ero siinä,

8 että nykyisten perustuslakien järjestelmässä tasavallan presidentillä on suoraan perustuslakiin (HM 28 ) nojaava valtuus antaa tarkempia määräyksiä lakien täytäntöönpanosta, kun taas uuteen perustuslakiin ei tällaista yleistä valtuutta sisälly. Alussa esitetyn kysymyksen kannalta ovat ilmeisesti kuitenkin oleellisia lähinnä tilanteet, joissa lakiin sisältyy/sisällytetään säännös tarkempien säännösten antamisesta. Näissä tilanteissa on sekä nykyisessä että tulevassa järjestelmässä lainsäätäjällä mahdollisuus kohdentaa tämä säätelykompetenssi tasavallan presidentille, valtioneuvostolle tai ministeriölle. Tämän kohdentamisvallan ulottuvuuksissa voidaan ajatella joitakin eroja syntyvän siitä, että nykyisessä järjestelmässä voidaan tasavallan presidentin ja valtioneuvoston antamat täytäntöönpanosäädökset katsoa perustuslain tarkoittamaksi pääsäännöksi ja ministeriön antamat ko. säädökset "vain" käytännön voimalla hyväksytyksi järjestelyksi, kun taas uuden perustuslain järjestelmässä (PeL 80 ) tällaista eroa eri orgaanien antamien "asetusten " välillä ei voida johtaa perustuslain säännöksestä. Vaikka järjestelmien välillä olisikin mahdollisesti jotain eroa siinä, mitä voidaan jättää ministeriön päätöksellä säädettäväksi, jäisivät tällaiset erot ainakin tässä vaiheessa tarkasteltuina hyvin epävarmoiksi tai spekulatiivisiksi. Käytännössä voisi ero lakiin otettavissa valtuutuksissa tarkempien säännösten antamiseen jäädä nykyisen järjestelmän ja uuden järjestelmän välillä miltei vain siihen, minkälaisin nimikkein ko. hallinnolliset säädökset tulevat annettaviksi. Tasavallan presidentin antamien säädösten kohdalla nimitysero olisi pieni: nykyisessä järjestelmässä pelkkä asetus, uudessa järjestelmässä nähtävästi - vaikka PeL 80 :n sisältö ei siihen velvoita - tasavallan presidentin asetus. Valtioneuvoston antamien säädösten kohdalla on nyt vakiintuneena nimityksenä - vaikka HM 28 :n sisältö ei siihen velvoita - valtioneuvoston päätös, uudessa järjestelmässä nimikkeeseen joka tapauksessa kuuluisi sana asetus ja käytännössä nimikkeenä nähtävästi olisi valtioneuvoston asetus. Vastavalla tavalla muuttuisi nykyisen järjestelmän mukainen nimike (...)ministeriön päätös muotoon (...)ministeriön asetus. Pelkkä nimikkeiden muuttuminen vaikuttaa toimivaltuuskysymyksen tarkastelussa helposti toisarvoiselta asialta. Nimikkeisiin liittyy kuitenkin -ainakin valtioneuvoston ja ministeriön antamien säädösten kohdalla - se merkitys, että käytettävä nimike selvästi viestittää, minkä järjestelmän mukaisella valtuudella säädös on annettu. Tähän nähden on edellä esitettyjen näkökohtien valossa johdonmukaista katsoa, että ennen ei voida antaa (...)ministeriön asetus-nimistä säädöstä, vaikka ehkä voitaisiinkin antaa täysin samansisältöinen (...)ministeriön päätös niminen säädös. (...)ministeriön päätös- nimikkeen käyttäminen

9 9 jossakin säädöksessä viestittää vastaavasti, että se on annettu nykyisen järjestelmän mukaisella valtuudella. Jos tällainen säädös tulisi voimaan esim. juuri , voitaisiin asetelmaa ehkä pitää jonkin valtiosääntöestetiikan kannalta erikoisena. Asetelman (perustus) lainmukaisuus riippuisi kuitenkin, kuten edellä on viitattu, vain ko. säädöksen sisällön suhteesta ja sen jälkeen voimassaolevan (perustus)laintasoisen normiston sisältöön. Edellä sanottu viittaa siihen, että jos ennen uuden perustuslain voimaantuloa halutaan antaa laissa olevaan valtuuteen nojaavia, voimaantulevia säännöksiä, ne ovat asianmukaisesti annettavissa vain ulkoasuaan myöten nykyiseen järjestelmään pohjaavissa säädöksissä. Tällaisen säädöksen myöhempään muuttamismenettelyyn liittyvät kysymykset ovat tässä sikäli "merkityksettömiä", että ne ovat samanlaisia kuin yleensä ennen annettujen, laissa olevaan valtuutukseen nojaavien hallinnollisten säädösten muuttamiseen uuden perustuslain järjestelmässä liittyvät kysymykset. Jos viitattuun menettelytapaan ei kuitenkaan haluttaisi turvautua, voidaan ajatella sellaistakin menettelytapaa, että uuden perustuslain järjestelmään liittyvä hallinnollinen säädös annetaan välittömästi tuon järjestelmän voimaantultua. Mitään oikeudellista estettä ei tarvitse olla esim. sellaiselle menettelylle, että "(...)ministeriön asetus" annetaan ja määrätään se tulemaan voimaan niin läheisenä ajankohtana kuin on säädöksen julkaisemistarpeen huomioon ottaen mahdollista. Erityisin julkaisemisjärjestelyin ja ehkä vähän pingotetuin tulkinnoin tällainen voimaantulopäivä voisi olla esim Käytännössä näin tiukka aikataulu ei ilmeisesti kuitenkaan olisi monessa tilanteessa vakuuttava. Luultavasti on kuitenkin myös tilanteita, joissa kuvatunkaltainen menettely voisi toimia asianmukaisesti. 3. Sopimattomia näkökohtia Käytännön tarpeiden ja joustavuuden nimissä saatetaan puoltaa menettelyä, jossa ennen annetaan uuden perustuslain järjestelmään liittyviä, vasta voimaantulevia hallinnollisia säädöksiä. Edellä on lähdetty siitä, että tällainen menettely ei ole perustuslain ja oikeusjärjestykseen sisältyvien toimivaltakäsitysten kannalta asianmukainen. Tällainen menettely ei kuitenkaan nähtävästi voisi loukata yksilöiden oikeuksia eikä todennäköisesti myöskään vaikuttaisi poliittisiin intresseihin tai muuten aiheuttaisi poliittisia erimielisyyksiä. Tällaisen menettelyn nimenomaisella tai hiljaisella hyväksymisellä ei ehkä myöskään olisi myöhempiä muita tutkintatilanteita ajatellen haitallista

10 prejudikaattivaikutusta, kun otetaan huomioon, että kyseessä on perustuslain kokonaisuudistukseen liittyvä ja vain lyhyttä siirtymävaihetta koskeva menettely, joka lisäksi kohdistuu asultaan säädösteknisiin kysymyksiin. Tämänkaltaisten näkökohtien valossa voitaisiin ehkä ottaa lupa ajatella, että käytännön joustavuustarpeiden vuoksi voidaan tällä tavoin poiketa oikeudellisesti korrektin menettelyn vaatimuksista. Jos edellä oikeudellisesti epäasianmukaiseksi katsottuun menettelyyn päädytään, voidaan kysyä, minkälaisin hyväksynnöin tai vahvistuksin menettelytapa on syytä omaksua. Kun menettelytavassa käytännölliset syyt sivuuttavat muodollisoikeudelliset vaatimukset, ei ehkä ole aiheellista sitoa perustuslakivaliokunnan arvovaltaa menettelyn nimenomaiseen hyväksymiseen. Olisi ajateltavissa, että menettelytavat tässä kohden omaksutaan matalammalla profiililla, esim. neuvotteluin oikeuskanslerin kanssa, jolle valtiollisessa arjessa kuuluu valtioneuvoston toiminnan laillisuuden valvonta. Oikeuskanslerin harkintaan tällöin jäisi, kuinka jäisin hyväksynnöin tai näkyvin päätöksin menettely todettaisiin mahdolliseksi. Veli-Pekka Viljanen HE 139/1999 vp ULKOASIAINHALLINTOLAIKSI Eduskunnan perustuslakivaliokunta Täydentävä lausunto Olen antanut varsinaisen lausuntoni asianomaisesta hallituksen esityksestä perustuslakivaliokunnalle Tuolloin käydyssä keskustelussa nousi esille kysymys mahdollisuudesta antaa valtioneuvoston asetus voimaan tulevaan lakiin sisältyvän valtuutussäännök-sen pohjalta ennen mainittua ajankohtaa, kuitenkin niin, ettei asetus tulisi voimaan ennen lain voimaantuloa. Tämän jälkeen olen tutustunut lainsäädäntöneuvos Sami Mannisen mainittua kysymystä koskevaan perustuslakivaliokunnalle toimitettuun muistioon ( ). Käsitykseni edellä esitetystä kysymyksestä on seuraava: Uuden voimaan tulevan perustuslain 80 muuttaa olennaisella tavalla asetuksenantovallan järjestämistä koskevia periaatteita. Sen mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö

11 voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa olevan valtuutuksen nojalla. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto. Perustuslain 80 merkitsee näin ollen sitä, että asetuksenantovallan tulee aina perustua perustuslaissa tai laissa olevaan nimenomaiseen valtuutukseen. Säännös laajentaa olennaisesti nimenomaan valtioneuvoston toimivaltaa, koska asetuksenantovalta kuuluu valtioneuvostolle aina, jos sitä ei ole nimenomaan uskottu presidentille tai ministeriölle. Perustuslakiuudistuksen esitöissä tätä lähtökohtaa perusteltiin nimenomaan asetuksenantovallan käyttöön liittyvällä parlamentaarisella vastuulla (HE 1/1998 vp, s. 132). Perustuslain 80 on luonut kaksi uutta normityyppiä: valtioneuvoston asetuksen ja ministeriön asetuksen. Vaikka valtioneuvostolle ja ministeriölle on ennenkin voitu rajoitetusti delegoida yleistä norminasettamisvaltaa, merkitsee perustuslain 80 kuitenkin sekä valtioneuvoston että ministeriön osalta merkittävää norminasettamistoimivallan laajentamismahdollisuutta. Käsitykseni mukaan säännös mahdollistaa sellaisen yleisen norminasettamisvallan antamisen valtioneuvostolle/ministeriölle, joka ei ennen uuden perustuslain voimaantuloa ole ollut mahdollista. Valtioneuvoston asetuksella säädettävien asioiden ala muodostuu siten laajemmaksi kuin sen norminantovallan ala, joka on tähän asti voitu siirtää valtioneuvostolle (valtioneuvoston päätösten muodossa käytettäväksi). Suomen perustuslain voimaantulojärjestelyistä annettuun lakiin (732/1999), joka säädettiin perustuslainsäätämisjärjestyksessä, ei sisälly erityistä säännöstä, joka oikeuttaisi antamaan valtioneuvoston/ministeriön asetuksia ennen perustuslain voimaantuloa. Asetuksenantovallan osalta kyseisessä laissa on varauduttu vain siihen, miten voidaan vastaisuudessa muuttaa presidentin hallitusmuodon 28 :n nojalla antamia ns. omaperäisiä asetuksia. Tältä osin tilanne poikkea vastaavasta asetelmasta, joka koskee eduskunnan työjärjestystä. Voimaantulojärjestelyistä annettuun lakiin sisältyy tältä osin nimenomainen säännös, joka oikeuttaa hyväksymään työjärjestyksen ennen uuden perustuslain voimaantuloa, kuitenkin edellyttäen, ettei työjärjestys tule voimaan ennen uutta perustuslakia (7 ). Käsitykseni mukaan samanlainen nimenomainen perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetty valtuussäännös olisi tarpeen, jos ennen uuden perustuslain voimaantuloa haluttaisiin säätää valtioneuvoston tai ministeriön asetus, siitä huolimatta, että tällainen asetus tulisi voimaan vasta perustuslain voimaantulon jälkeen. Kysymys on nimittäin uusista säädöstyypeistä, jotka perustetaan vasta uudella perustuslailla, siis Tavalliseen lakiin sisältyvä valtuus ei tältä osin nähdäkseni ole riittävä. Siten katson, että valtioneuvoston ja ministeriön asetuksia ei voida antaa ennen perustuslain voimaantuloa. Asetusten voimaantuloajankohdalla ei tältä osin ole nähdäkseni merkitystä.

12 Toisaalta ongelmallisena pidän myös sitä, että tai sen jälkeen voimaan tulevaan lakiin sisältyvän asetuksenantajaa täsmentämättömän asetuksenantovaltuuden perusteella tasavallan presidentti antaisi ennen uuden perustuslain voimaantuloa asetuksen, joka tulisi voimaan tai sen jälkeen. Kyse on tällöin siitä, että lähtien presidentiltä puuttuu tältä osin asetuksenantokompetenssi. Olisi ongelmallista, jos perustuslain 80 :n sisältämää asetuksenantovallan järjestelyä voitaisiin kiertää siten, että presidentti antaisi ennen perustuslain voimaantuloa asetuksia asioista, joista hän ei voisi antaa asetuksia enää perustuslain voimaantulon jälkeen. Siten katson, ettei myöskään presidentin tule säätää laissa olevan valtuutuksen perusteella asetuksia, jotka tulisivat voimaan vasta jälkeen, jos asetuksenantovalta tältä osin siirtyy valtioneuvostolle. Käsitykseni mukaan asianmukainen menettely olisi siten seuraava: Jos tai sen jälkeen voimaan tulevaan lakiin sisältyy asetuksenantovaltuus valtioneuvostolle tai ministeriölle, tällaiset asetukset tulee antaa vasta jälkeen valtioneuvoston/ministeriön asetuksina. Tällöin saattaa jäädä lyhyt jakso, jolloin ei lain jo tultua voimaan siihen liittyvää asetusta ole vielä voimassa. Käytännössä tällaiset asetukset voidaan antaa kuitenkin heti ensimmäisessä valtioneuvoston yleisistunnossa, joka pidetään jälkeen. Siten en usko asetelmasta seuraavien siirtymävaiheen ongelmien muodostuvan käytännössä ylivoimaisiksi.