ESITYSLISTA 58/1999 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA. Perjantai kello Nimenhuuto. 2. Päätösvaltaisuus

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 58/1999 vp Perjantai kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 139/1999 vp ulkoasiainhallintolaiksi Jatkettu I käsittely Kuultavina: lainsäädäntöneuvos Sami Manninen, oikeusministeriö professori Mikael Hiden professori Veli-Pekka Viljanen Todetaan asiantuntijoiden kuuleminen päättyneeksi. Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 4. HE 145/1999 vp laiksi valtioneuvostosta annetun lain muuttamisesta Jatkettu 1 käsittely Merkitään saapuneeksi valtioneuvoston kanslian selvitys valtioneuvoston ohjesäännön muutoksista. 5. PNE1/1999 vp uudeksi eduskunnan työjärjestykseksi Jatkettu I käsittely Kuultavina: professori Martin Scheinin professori Veli-Pekka Viljanen Päätetään asian jatkokäsittelystä. 6. LA 117/1999 vp edustajanpalkkiosta annetun lain 2 ;n muuttamisesta - Riitta Uosukainen /kokym. Jatkettu I käsittely Kuultavina: professori Martin Scheinin ESITYSLISTA 58/1999 vp professori Veli-Pekka Viljanen Päätetään asian jatkokäsittelystä. 1(2)

2 7. HE 98/1999 vp valitsijamiesten lakkauttamisesta aiheutuvasta eräiden lakien muuttamisesta Jatkettu I käsittely Kuultavina: professori Martin Scheinin professori Veli-Pekka Viljanen Päätetään asian jatkokäsittelystä. 8. Muut asiat 9. Seuraava kokous Seuraava kokous on keskiviikkona klo (2)

3 Perustuslakivaliokunnalle Pyydettynä lausuntona puhemiesneuvoston ehdotuksesta uudeksi eduskunnan työjärjestykseksi (PNE 1/1999 vp), lakialoitteesta laiksi edustajanpalkkiosta annetun lain 2 :n muuttamisesta (LA 117/1999 vp) ja hallituksen esityksestä valitsijamiesten lakkauttamisesta aiheutuvien eräiden lakien muuttamisesta (HE 98/1999 vp) esitän kunnioittavasti seuraavaa. Eduskunnan työjärjestys 20. Pidän epäselvänä 1 momenttiin ehdotettua säännöstä, jonka mukaan eduskunta-aloite "on perusteltava lyhyesti". Sanamuodon mukaan säännös velvoittaa perustelemaan aloitteen, mutta ehdotuksen perustelut antavat mielikuvan siitä, että perustelujen laajuutta haluttaisiin rajoittaa. Ehdotan, että momentin toinen virke kuuluisi: "Aloite on perusteltava asian edellyttämässä laajuudessa." Mielestäni 3 momentin säännös aloitteen ensimmäisen allekirjoittajan oikeudesta peruuttaa eduskunta-aloite on epäonnistunut, ainakin jos peruuttamisen ajankohtaa ei millään tavoin säännellä. Eräs mahdollisuus olisi tukeutua perustuslain 71 :n säännökseen siten, että valiokunnan annettua asiassa mietinnön aloitetta ei voisi lainkaan peruuttaa tai että sen voisivat peruuttaa vain kaikki allekirjoittajat yhdessä. 27. Mielestäni 4 momentista tulisi poistaa edellytys, jonka mukaan kunkin edustajan tekemien kirjallisten kysymysten määrän rajoittaminen edellyttäisi "erityisiä syitä". Pidän

4 parempana että asia on puhemiesneuvoston ja eduskunnan vapaassa harkinnassa kuin että päätökselle olisi etsittävä "erityisiä" syitä. 30. Säännös saattaisi olla tarpeen laatia yleisempään muotoon, koska voi osoittautua tarpeelliseksi järjestää muidenkin perustuslain 96 :n 1 momentin piiriin kuluvien Euroopan unionin asioiden eduskuntakäsittely kuin mitä 2 momentissa tarkoitettu valtioneuvoston kirjelmä kattaa. Esimerkiksi Euroopan keskuspankki saattaa jossakin tapauksessa valmistella säädöstä, joka 96 :n 1 momentin mukaan kuuluu eduskunnan toimivaltaan, mutta jota ei ole asianmukaista tai mielekästä panna eduskunnassa vireille valtioneuvoston kirjelmällä momentissa olisi parempi käyttää sanaa "yleisohjeita" kuin "ohjeita" sen selventämiseksi, että kukin valiokunta kuitenkin itse päättää käsiteltävinään olevien asioiden järjestyksen. 37. Säännöksessä olisi mielestäni parempi mainita saamelaiskäräjät nimeltä kuin käyttää ehdotettua monikollista ilmaisua ("saamelaisten edustajille"), joka luo mielikuvan useamman erillisen saamelaistahon säännönmukaisesta kuulemisesta. 43. Perustuslain 12 :n 2 momentin vuoksi on syytä olla pidättyväinen eduskunta-asiakirjojen säätämisessä salassa pidettäviksi, olkoonkin että perustuslain 50 :n 2 momentti sallii säätää työjärjestyksellä valiokunta-asiakirjojen salassapidosta ja myös oikeuttaa valiokunnan yksittäisellä päätöksellä päättämään salassapidosta. Ehdotan, että delegoinnilta vaikuttava 3 momentin 3 virke poistetaan. Tämä merkitsisi sitä, että valiokunnan yksittäistapauksellinen salassapitopäätös olisi aina perustettava suoraan perustuslakiin. Samoin tulisi poistaa delegoinnilta vaikuttava 5 momentti. 66. Ehdotan, että 2 momentti laadittaisiin sellaiseen muotoon, ettei se anna mielikuvaa jonka mukaan ulkopuolisten (täysistuntoyleisön) oikeusasemaa voitaisiin säännellä eduskunnan työjärjestyksellä. Esimerkiksi: "Puhemies valvoo, että eduskunnan yleisöparvella täysistuntoa seuraavat eivät estä tai häiritse täysistunnon kulkua. Järjestyksen palauttamiseksi puhemies voi määrätä parvet tyhjennettäviksi." Muuta. Työjärjestykseen saattaisi olla tarpeen ottaa perussäännös tiedotusvälineiden edustautumisesta ja toiminnasta eduskunnassa. Jos pidetään tarpeellisena, että jokin eduskunnan toimielin voisi evätä tietyn toimittajan tai tiedotusvälineen toimintaoikeudet eduskunnassa näiden raportoinnin sisältöön liittyvin perustein, asiaan tulisi suhtautua perustuslain 12 :ssä turvatun sananvapauden rajoituksena ja siksi säätää siitä perusoikeusrajoitusten hyväksyttävyyden ehdot täyttävällä lailla. Lakialoite ja hallituksen esitys Minulla ei ole huomautettavaa. Helsingissä 3 päivänä joulukuuta 1999

5 Veli-Pekka Viljanen 1. PNE 1/1999 vp UUDEKSI EDUSKUNNAN TYÖJÄRJESTYKSEKSI 2. HE 98/1999 vp EDUSKUNNAN VALITSIJAMIESTEN LAKKAUTTAMISESTA AIHEUTUVASTA ERÄIDEN LAKIEN MUUTTAMISESTA 3. LA 117/1999 vp LAIKSI EDUSTAJANPALKKIOSTA ANNETUN LAIN 2 :n MUUTTAMISESTA Eduskunnan perustuslakivaliokunta 3J Eduskunnan työjärjestys Suomen perustuslain 52 :n mukaan eduskunnan työjärjestyksessä annetaan tarkempia säännöksiä valtiopäivillä noudatettavasta menettelystä sekä eduskunnan toimielimistä ja eduskuntatyöstä. Työjärjestys hyväksytään täysistunnossa lakiehdotuksen käsittelystä säädetyssä järjestyksessä ja julkaistaan Suomen säädöskokoelmassa. Useissa perustuslain säännöksissä on yksittäisiä viittauksia eduskunnan työjärjestykseen ja siinä säädettäviin asioihin (ks , 39-41, 45-46, 50, 72 ja 83 ). Suomen perustuslain voimaantulojärjestelyistä annetun lain (732/1999) 7 :n mukaan eduskunta voi puhemiesneuvoston ehdotuksesta ja lakiehdotuksen käsittelystä valtiopäiväjärjestyksessä säädetyssä järjestyksessä hyväksyä perustuslain 52 :n 1 momentissa tarkoitetun eduskunnan työjärjestyksen ennen perustuslain voimaantuloa. Työjärjestys ei kuitenkaan voi tulla voimaan ennen perustuslain voimaantuloa. Käsiteltävänä oleva työjärjestysehdotus on annettu juuri perustuslain voimaantulojärjestelyistä annetun lain 7 :n nojalla. Olen osallistunut eduskunnan työjärjestysehdotuksen valmisteluun sekä Eduskunnan työjärjestys työryhmän että Eduskunnan työjärjestys tarkistustyöryhmän jäsenenä. Tämän vuoksi minulla ei enää tässä yhteydessä ole huomauttamista työjärjestysehdotukseen kokonaisuutena eikä sen keskeisiin sisältöratkaisuihin. Käsitykseni mukaan työjärjestysehdotus tarjoaa yhdessä uuden perustuslain kanssa eduskuntatyölle hyvin toimivan, nykypäivän vaatimuksia vastaavan säädösperustan. Samalla työjärjestysehdotus sisältää erinäisiä

6 eduskuntatyön kehittämisehdotuksia Jotka toteutuessaan selvästi parantaisivat eduskunnan toimintaedellytyksiä. Säädösteknisesti en ole löytänyt ehdotuksesta huomautettavaa. Tarkemman käsittelyn alaiseksi otan edellä mainituista syistä vain kaksi kysymystä: Työjärjestysehdotuksen 7 merkitsisi vähäisiä muutoksia voimassa olevaan valiokuntajärjestelmään. Työasiainvaliokunta muutettaisiin työ- ja tasa-arvoasiainvaliokunnaksi. Tältä osin kyse olisi vain valiokunnan nimen tarkistamisesta, joten asiaan ei liity valtiosääntöisiä ongelmia. Toisaalta tässä yhteydessä on syytä korostaa, ettei tasa-arvokysymysten nostaminen kyseisen valiokunnan nimeen saa hämärtää sitä seikkaa, että tasa-arvokysymykset ovat ennen muuta osa perusoikeusjärjestelmää (perustuslain 6 ), ja tältä osin keskeinen vastuu perustuslain asettamien tasa-arvovaatimusten noudattamisen valvonnassa on eduskunnan sisällä perustuslakivaliokunnalla. Pidän tärkeänä, ettei tasa-arvoulottuvuutta eduskuntatyössä liiaksi eristetä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta, vaan korostetaan nimenomaan yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon luonnetta julkista valtaa sen kaikissa toiminnoissa velvoittavana perusoikeutena. Periaatteellisesti merkittävämpi muutos on tulevaisuusvaliokunnan lisääminen pysyvien erikoisvaliokuntien luetteloon. Ehdotuksen perusteluissa viitataan tältä osin siihen seikkaan, että tulevaisuusvaliokunta on toiminut tilapäisenä valiokuntana vuodesta 1993 alkaen (ks. s. 8). Valtiosääntöoikeudellista estettä tulevaisuusvaliokunnan muuttamisesta pysyväksi valiokunnaksi ei ole olemassa. Toisaalta tulevaisuusvaliokunnan tosiasiallinen vakiintuminen osaksi eduskunnan valiokuntajärjestelmää ei edellytä välttämättä pysyvän valiokunnan luonteen antamista asianomaiselle valiokunnalle. Luonteeltaan tulevaisuusvaliokunta poikkeaa selvästi muista pysyvistä erikoisvaliokunnista. Sen tehtäviin ei normaalisti kuulu esimerkiksi lainsäädäntöehdotusten valmistelevaa käsittelemistä. Se ei myöskään samalla tavoin kuin muut valiokunnat noudata ministeriövastaavuusperiaatetta. Tulevaisuusvaliokunnan muuttaminen pysyväksi merkitsisi muun muassa, että sen jäsenmäärä määräytyisi suoraan eduskunnan työjärjestyksen 8 :n perusteella (17 jäsentä + 9 varajäsentä). Tässä suhteessa valiokunnan säilyttäminen luonteeltaan tilapäisenä valiokuntana jättäisi enemmän liikkumavaraa. Korostan kuitenkin, että kysymys on tarkoituksenmukaisuusharkinnasta ja siitä, onko tulevaisuusvaliokunnalle samanlainen pysyvä tarve kuin nykyisille pysyville erikoisvaliokunnille. Työjärjestysehdotuksen 38 :n 2 momentin mukaan asiaa valmistelevasti käsittelevän valiokunnan on pyydettävä perustuslakivaliokunnan lausunto, jos lakiehdotuksen tai muun asian perustuslainmukaisuudesta tai suhteesta ihmisoikeussopimuksiin on epäselvyyttä. Säännös liittyy läheisesti

7 perustuslain 74 :ään, jonka mukaan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Pidän ehdotettua säännöstä periaatteellisesti erittäin merkittävänä ja kannatettavana uudistuksena. Se on omiaan lisäämään lakien säätämisvaiheen perustuslakivalvonnan kattavuutta, mitä on voitu pitää nykyisen lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvontajärjestelmän kritiikille alttiina kohtana. Ennakkovalvonnan kattavuuden merkitystä on omiaan korostamaan myös uuden perustuslain 106. Jotta se säilyisi tarkoituksensa mukaan eräänlaisena varalla olevana viimekätisenä varmistuksena oikeudenkäynnin lopputuloksen perustuslainmukaisuuden takaamiseksi, edellytetään, että lakien säätämisvaiheessa perustuslakikontrolli muodostuu mahdollisimman aukottomaksi. Huolellisella lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden säätämisvaiheen valvonnalla eduskunta pystyy osaltaan minimoimaan 106 :n soveltamistarpeen tuomioistuimissa. Ehdotettu säännös on siis käsitykseni mukaan tärkeä ja suorastaan välttämätön, mutta se ei ehkä ole riittävä osoittamaan niitä perustuslakiasioihin liittyviä kysymyksiä, jotka tulisi saattaa kaikissa tapauksissa perustuslakivaliokunnan tutkittavaksi. Pidän ensinnäkin tärkeänä, että vastaisuudessa kaikkien perustuslain säätämistä tai muuttamista tarkoittavien ehdotusten valmisteleva käsittely keskittyy perustuslakivaliokuntaan. Aikaisemmin perustuslakia on saatettu muuttaa muun valiokunnan valmistelevan käsittelyn pohjalta, jolloin perustuslakivaliokunta on yleensä antanut tosin asiasta lausuntonsa. Poikkeuksellisesti perustuslakia on meillä muutettu myös kokonaan ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta. Näin tapahtui viimeksi vuonna 1995, jolloin sekä hallitusmuotoa että valtiopäiväjärjestystä muutettiin rikoslain uudistamisen yhteydessä ( /1995). Perustuslakivaliokunnan ohittamisen seurauksena perustuslakiin sisällytettiin tuolloin muun muassa suora pykäläviittaus alemmanasteiseen lainsäädäntöön (VJ 5 ), mitä voidaan pitää yleisten perustuslain kirjoit-tamisperiaatteiden vastaisena. Nähdäkseni uuden perustuslain osalta tulisi omaksua kanta, että sitä voidaan muuttaa vain perustuslakivaliokunnan mietinnön pohjalta. Vastaava periaate olisi nähdäkseni omaksuttava eduskunnan työjärjestyksen muutoksiin nähden. Perustuslain yhtenäisyyden ylläpitäminen edellyttää mielestäni sitä, että sen muutokset toteutetaan aina valtiosään-töisten näkökohtien ja arvioden perusteella, eikä liitännäisenä kysymyksenä jonkin aineellisen lain käsittelyn yhteydessä. Mielestäni olisi aiheellista ottaa työjärjestyksen 32 :ään nimenomainen säännös, jonka mukaan ehdotukset perustuslain tai eduskunnan työjärjestyksen säätämisestä tai muuttamisesta lähetetään valmistelevasti käsiteltäväksi perustuslakivaliokuntaan.

8 Toinen ongelma liittyy perustuslain 73 :ään sisältyvään mahdollisuuteen edelleen säätää ns. poikkeuslakeja. Poikkeuslakeja on meillä säädetty tähän saakka myös ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta. Työjärjestysehdotuksen 38 :n 2 momenttikaan ei velvoita perustuslakivaliokunnan lausunnon hankkimiseen, jos lakiehdotuksen poikkeuslakiluonne on selvä. Nähdäkseni perustuslain 73 :n poikkeuslaeille asettama rajatun poikkeuksen vaatimus, samoin kuin perustuslakiuudistuksen esitöissä omaksuttu poikkeuslakien välttämisen periaate (ks. erityisesti PeVM 10/1998 vp, s ) edellyttää nimenomaan sitä, että perustuslakivaliokunta aina pääsee arvioimaan, (1) miltä osin laki todella on poikkeuslaki ja mistä perustuslain säännöksistä se merkitsee poikkeusta, (2) onko kyse rajatusta poikkeuksesta; ja (3) voitaisiinko poikkeuslain säätäminen välttää esimerkiksi lakiin tehtävin tekstimuutoksin. Nähdäkseni vastaisuudessa poikkeuslakeja ei tulisi voida säätää ilman, että perustuslakivaliokunta on antanut lakiehdotuksesta lausuntonsa. Ehdotankin harkittavaksi, että työjärjestykseen (joko 32 :n tai 38 :n yhteyteen) otettaisiin säännös, jonka mukaan lakiehdotuksesta on aina hankittava perustuslakivaliokunnan lausunto, jos sen katsotaan merkitsevän perustuslain 73 :ssä tarkoitettua poikkeusta perustuslaista. Eduskunnan valitsijamiesten lakkauttamisesta aiheutuva eräiden lakien muuttaminen Perustuslakiuudistuksen yhteydessä lakkautettaisiin eduskunnan valitsijamies -instituutio. Perustuslain 37 :n 2 momentin mukaan eduskunta toimittaa itse valiokuntien ja muiden toimielinten vaalit. Jollei eduskunta ole vaalista yksimielinen, vaali toimitetaan suhteellisen vaalitavan mukaan. Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi viittä erityislakia, joissa valintamenettely on perustunut osittain valitsijamiesten toimittamalle vaalille. Tältä osin lakien muuttaminen samanaikaisesti uuden perustuslain kanssa on välttämätöntä. Hallituksen esityksessä on rajoituttu vain muodollisiin muutoksiin, jotka välittömästi johtuvat valitsijamies-instituution lakkauttamisesta. Esityksen 1. lakiehdotuksessa kiinnittää huomiota, että laki sisältää 7 päivän määräajan, jonka kuluessa jäsenet Pohjoismaiden neuvostoon on valittava. Käsitykseni mukaan tällainen määräaika laissa on tarpeeton ja poikkeaa muiden vastaavien säännösten kirjoittamistavasta. Siten 1. lakiehdotuksen 1 ;stä voitaisiin tässä yhteydessä harkita poistettavaksi myös sanat "seitsemän päivän kuluessa niiden avaamisesta". 3. Laki edustajanpalkkiosta annetun lain 2 :n muuttamisesta Edustajanpalkkion menettämisen perusteista säädetään nykyisin valtiopäiväjärjestyksen 17 :ssä, jossa ensisijaiseksi sanktioksi edustajantoimen hoitamisen laiminlyönnistä asetetaan edustajanpalkkion menettäminen joko kokonaan tai osittain. Uuteen perustuslakiin ei enää sisälly tällaista sanktiota, vaan

9 perustuslain 28 :n 3 momentissa säädetään ainoastaan edellytyksistä, joilla edustajantoimen hoitamisen laiminlyönnistä voi seurata erottaminen edustajantoimesta joko kokonaan tai määräajaksi. Perustuslakiuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä todettiin, että valtiopäiväjärjestyksen säännökset edustajanpalkkion menettämisestä ehdotetaan siirrettäviksi edustajanpalkkiota koskevaan lakiin, jossa voitaisiin säätää kansanedustajan palkkion menettämisestä myös sellaisen laiminlyönnin perusteella, joka ei johtaisi perustuslain 28 :n 3 momentin mukaiseen erottamismenettelyyn (HE 1/1998 vp, s. 84). Lakialoitteeseen sisältyvä lakiehdotus vastaisi tätä perustuslakiuudistuksen esitöissä esitettyä uudistuksen tausta-ajatusta. Nähdäkseni aloitteeseen sisältyvä lakiehdotus on hyväksyttävissä sellaisenaan.