VALTIONTALOUDEN TARKASTUSVIRASTO

Transkriptio

1 1 (9) 25/31/2009 Oikeusministeriö Lausuntopyyntö OM 4/021/2008 EHDOTUS LAIKSI EHDOKKAAN VAALIRAHOITUKSESTA: VAALI- JA PUOLUERAHOI- TUSTOIMIKUNNAN VÄLIMIETINTÖ Oikeusministeriö on pyytänyt Valtiontalouden tarkastusvirastolta (VTV) lausuntoa vaali- ja puoluerahoitustoimikunnan välimietinnöstä lakiehdotukseksi ehdokkaan vaalirahoituksesta (komiteanmietintö 2009:1), OM 4/021/2008. Lakiehdotuksen mukaan ehdokkaan vaalirahoitusta koskevan ilmoitusvelvollisuuden laillisuusvalvonta sekä vaalirahoitusilmoitusten julkaiseminen säädettäisiin kaikkien yleisten vaalien osalta Valtiontalouden tarkastusviraston tehtäväksi. Nykyisin vaalirahoitusilmoituksen julkaisee oikeusministeriö, joka ei ole harjoittanut ilmoitusvelvollisuuden noudattamisen varsinaista viranomaisvalvontaa. Tavoitteena toimikunnan ehdottamassa uudessa laissa olisi parantaa vaalirahoituksen avoimuutta ja tehostaa avoimuutta tukevaa valvontaa. Tarkastusvirasto esittää lausuntonaan seuraavaa. 1. Vaalirahoituksen laillisuusvalvontatehtävän yhteensopivuus perustuslain 90 :n säännösten kanssa Valtiontalouden tarkastusvirastosta ja sen tehtävistä säädetään perustuslain 90 :ssä. Perustuslain 90 :n 2 momentin mukaan valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastamista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä säädetään tarkemmin lailla. Perustuslain 90 :n 2 momentin sisällöstä ja systemaattisesta yhteydestä ilmenee, että valtiontalouden tarkastusviraston pääasiallinen tehtävä ja tarkoitus on turvata eduskunnan finanssivaltaa harjoittamalla riippumatonta valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastusta. Tämän ulkoisen tarkastustehtävän edellytysten, riippumattomuuden ja objektiivisuuden turvaamiseksi valtiontalouden tarkastusvirasto on sijoitettu valtion varsinaisen hallintokoneiston ulkopuolelle. Perustuslain 90 sisältää valtiontalouden tarkastusviraston toimialan ja päätehtävän sekä hallinnollisen aseman perustavanlaatuisen määrittelyn. Perustuslakivaliokunta on todennut, että perustuslain 90 asettaa rajat ja sisällölliset vaatimukset säädettäessä tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta on korostanut muun muassa uskottavan toiminnallisen ja hallinnollisen riippumattomuuden turvaamista (PeVM 10/1998 vp.).

2 2 (9) Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota siihen, että ehdokkaan vaalirahoituksen laillisuusvalvontaan ja avoimuuden edistämiseen liittyvät tehtävät eivät ole osa tarkastusvirastolle perustuslain 90 :ssä tarkastusvirastolle säädettyä valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen ulkoisen tarkastuksen tehtävää. Lakiehdotus ehdokkaan vaalirahoitukseksi merkitsee myös tarkastusvirastolle osoitettavien tehtävien osalta poikkeusta perustuslaissa ja hallituksen esityksessä laiksi valtiontalouden tarkastusvirastosta annetuksi laiksi omaksutusta periaatteesta, jonka mukaan tarkastusvirastolta poistetaan kaikki sellainen hallinnollinen tarkastustoiminta, joka ei ole osa em. ulkoisen tarkastuksen tehtävää (ks. HE 39/2000 vp.). Vaalirahoituksen laillisuusvalvontatehtävillä on kuitenkin yhteys valtiontalouden tarkastuksen perimmäisiin yhteiskunnallisiin ja valtiosääntöisiin tehtäviin. Valtiontalouden ulkoisella tarkastuksella ja vaalirahoituksen laillisuusvalvonnalla edistetään kansanvallan toiminnan ja sitä kohtaan tunnettavan luottamuksen kannalta tärkeää avoimuutta sekä kansanvallan ja oikeusvaltion toimivuuden kannalta merkittävän taloudellisen ja tuloksellisuustiedon luotettavuutta. Perustuslain 90 :ään voidaan ottaa valtiontalouden tarkastusviraston tehtävien osalta tyhjentävä tai funktionaalinen tulkinta. Tyhjentävän tulkinnan mukaan valtiontalouden tarkastusviraston tehtävistä säädetään kattavasti ja tyhjentävästi perustuslaissa ja tavallisella lailla voidaan säätää vain perustuslaissa tarkoitetun valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastustehtävän tarkemmista yksityiskohdista ja rajoista. Kun ehdokkaan vaalirahoituksen ilmoitusvelvollisuuden laillisuusvalvonta ei ole perustuslain 90 :ssä tarkoitettua valtion taloudenhoidon tarkastusta, ei tavallisella lailla voitaisi säätää tehtävää tarkastusvirastolle, vaan laki tulisi käsitellä perustuslain 73 :ssä säädetyssä perustuslain säätämisjärjestyksessä rajattuna poikkeuksena perustuslaista. Funktionaalisen tulkinnan mukaan perustuslain 90 ei sinänsä estä lainsäätäjää lailla antamasta valtiontalouden tarkastusvirastolle myös perustuslain 90 :n 2 momentissa säädetyn valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastustehtävän ulkopuolisia tehtäviä, mikäli nämä tehtävät eivät johda ristiriitaan perustuslain 90 :n 2 momentissa säädettyjen tehtävien kanssa. Lähtökohtana on pidettävä sitä, että kaikki tarkastusvirastolle annettavat tehtävät säädetään suoraan eduskuntalaissa eikä niitä voida antaa tai täsmentää esimerkiksi valtioneuvoston asetuksella. Samoin ehdottomana lähtökohtana on pidettävä tarkastusviraston hallinnollisen ja toiminnallisen riippumattomuuden turvaamista. Muut tehtävät eivät saa myöskään johtaa ristiriitaan perustuslain 90 :ssä säädetyn tehtävän toteuttamisessa siten, että muiden tehtävien johdosta valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastustehtävän objektiivisuus tai tehokkuus vaarantuu. Tällöin on huomiota kiinnitettävä myös siihen, että eduskunnan yhteydessä olevana ja eduskunnan finanssivaltaa turvaavana viranomaisena valtiontalouden tarkastusvirasto raportoi pääasiallisesti eduskunnalle. Muut tehtävät eivät saa myöskään vaatia siinä määrin voimavaroja ja huomiota, että mahdollisuudet perustuslaissa säädetyn tehtävän hoitamiseen olennaisesti vaarantuvat. Asiaa tarkasteltaessa on otettava huomioon myös reaaliset argumentit tarkastusviraston toiminnan uskottavuudesta. Vaalirahoitusilmoitusten käsittely ja tarkistaminen lailli-

3 3 (9) suusvalvontana poikkeaa menetelmällisesti ja kohteiltaan perustuslaissa säädetystä valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastustehtävästä. Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota siihen viraston toimintaedellytysten kannalta olennaiseen asia an, että valvontatehtävän tosiasiallinen sisältö painottuu ilmoitusvelvollisuuden muodolliseen valvontaan. Valvontatehtävältä ei lakiluonnoksessa määritellyn valvontatehtävän sisällön ja viraston velvoitteiden ja oikeuksien erilaisuuden vuoksi voida odottaa samanlaisia tuloksia kuin tarkastusviraston perustehtävänä olevalta, perustuslaissa ja tarkastusvirastosta annetussa laissa määritellyltä valtion taloudenhoidon tarkastukselta. Vaalirahoituksen laillisuusvalvonta olisi ilmoitusten antamisvelvollisuuden muodollista tarkistamista, ei tietojen oikeellisuuden ja riittävyyden sekä säännösten noudattamista syvemmin selvittävää varsinaista tarkastustoimintaa. Valtiontalouden tarkastusviraston käsityksen mukaan edellä esitetty funktionaalinen tulkinta perustus laista vastaisi parhaiten valtiosääntömme yleisiä periaatteita. On kuitenkin tärkeää, että eduskunnan perustuslakivaliokunnassa arvioidaan perustuslain 90 :n tulkintaa. Edelleen on välttämätöntä, että lakiesityksen säätämisjärjestysperusteluihin sisällytetään perusteltu tarkastelu ja arviointi siitä, etteivät ehdokkaan vaalirahoituksen laillisuusvalvontaan liittyvät tehtävät johda ristiriitaan perustuslain 90 :n kanssa. Perustuslain 90 :n asianmukainen tulkinta edellyttää edelleen, että annettaessa valtiontalouden tarkastusvirastolle lailla muita kuin valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastukseen liittyviä tehtäviä noudatetaan suurta pidättyvyyttä ja lakia arvioidaan aina perustuslain 90 :n tehokkaan toteuttamisen näkökulmasta. Valtiontalouden tarkastusvirasto toteaa, etteivät lakiesityksen säännökset sisällä kohtia, jotka vaarantaisivat perustuslain 90 :n mukaisen tehtävän hoitamisen ja että säännökset turvaavat tarkastusviraston riippumattomuuden ja aseman eduskunnan yhteydessä olevana ja sille raportoivana viranomaisena. Kun vaalirahoituksen ilmoitusvelvollisuuden laillisuusvalvonnan ja valtion taloudenhoidon tarkastamisen perimmäiset tavoitteet ovat kansanvallan periaatteen näkökulmasta samansuuntaisia ja kun vaalirahoituksen ilmoitusvelvollisuuden laillisuusvalvonta ei esityksen mukaiset menettelyt ja olennaisuuden kriteerit huomioon ottaen liian laajalti ohjaa tarkastusviraston toimintaa muuhun kuin perustuslain 90 :ssä säädetyn tehtävän hoitoon, voidaan vaalirahoituksen ilmoitusvelvollisuuden laillisuusvalvontaa pitää periaatteessa mahdollisena tarkastusviraston tehtävänä. Valtiontalouden tarkastusvirasto pitää perustuslain näkökulmasta välttämättömänä, että hallituksen esityksen perusteluiden lukua esityksen suhteesta perustuslakiin ja säätämisjärjestysperusteluihin täydennetään merkittävästi ja perusteluissa esitetään perusteltu käsitys vaalirahoituksen laillisuusvalvontatehtävän yhteensopivuudesta perustuslain 90 :n kanssa. Säätämisjärjestysperusteluissa olisi nimenomaisesti myös todettava esityksen olevan ensimmäinen poikkeus perustuslain säätämisen jälkeen siitä periaatteesta, ettei valtiontalouden tarkastusvirastolla ole muita tehtäviä kuin perustuslain 90 :ssä säädetty ulkoinen tarkastustehtävä ja että tätä periaatekysymystä on arvioitava perustuslain näkökulmasta. Olisi perusteltua myös todeta, että hallitus pitää tarpeellisena, että tätä periaatteellista kysymystä käsitellään eduskunnan perustu s-

4 4 (9) lakivaliokunnassa, joka kyllä eduskunnan valiokuntien työnjaon mukaan muutenkin tulee käsittelemään esityksen. 2. Valvonnan toteuttamisvaihtoehtojen arviointi Valtiontalouden tarkastusvirasto toteaa, että vaalirahoituksen valvonnan järjestämisen toteuttamisvaihtoehtojen arviointi toimikunnan laatiman hallituksen esityksen luonnoksen perusteluissa on jäänyt suppeaksi. Lähinnä on vaihtoehtoina tarkasteltu valvonnan säilyttämistä oikeusministeriössä tai kokonaan uuden valvontaviranomaisen perustamista. Valtiontalouden tarkastusvirasto yhtyy siihen toimikunnan käsitykseen, että oikeusministeriön asemaan vaalirahoituksen valvontaviranomaisena liittyy Euroopan neuvoston korruption vastaisen maaryhmän GREGO:n suositusten ja oikeuskanslerin oikeusministeriön toimintaa vaalirahoituksen valvonnassa koskeneen kannanoton valossa periaatteellisia ongelmia. Valtiontalouden tarkastusvirasto samoin yhtyy siihen toimikunnan arviointiin, että kokonaan uuden valvontaviranomaisen perustaminen on sekä valtiontaloudellisesti että valvonnan asianmukaisen järjestämisen kannalta pulmallista. Vaalirahoituksen valvontatehtävät eivät edellytä jatkuvaa toimintaa mutta valvontaviranomaisen tehtävien hoitaminen edellyttää tietyn hallinnollisen ja teknisen perusinfrastruktuurin ylläpitämistä ilmoitusten vastaanottamista ja käsittelyä varten. Uskottava ja ehdokkaiden oikeusturvan asianmukaisesti huomioon ottava valvonta edellyttää myös asiantuntemusta, jonka ydin täytyy mahdollisesti perustettavassa uudessa vaalirahoituksen valvontaviranomaisessa olla pysyvästi järjestetty. Erillisen vaalirahoituksen valvontaviranomaisen perustaminen ja sen toiminnan asianmukainen järjestäminen on selkeästi kalliimpi vaihtoehto kuin se, että tehtävä osoitetaan jollekin jo olemassa olevalle viranomaiselle. Toimikunta olisi voinut tarkastella vaalirahoitusvalvonnan järjestämisen vaihtoehtona valtioneuvoston piirissä jo toimivien ja toiminnallisesti riippumattomien valvontaviranomaisten hyödyntämistä. Tarkastusvirasto tuo esille sen, että valtion talousarviosta laissa (423/1988) säädettynä toiminnallisesti riippumattomana, asemaltaan vähemmistövaltuutettuun, tasa-arvovaltuutettuun, lapsiasia valtuutettuun tai tietosuojavaltuutettuun monilta osin riippumattomana finanssivalvontaviranomaisena valtioneuvoston piirissä toimii valtioneuvoston controllerin johtama valtioovarain controlle r -toiminto. Rakennerahastolaissa (1401/2006) säädetään controller toiminnon yhteydessä olevasta riippumattomasta tarkastusviranomaisesta. Valtion talousarviosta annetun lain säännösten perusteella valtioneuvoston controller käyttää riippumatonta ratkaisuvaltaa erillisenä viranomaisena, eikä toiminta tältä osin ole poliittisen ohjauksen kohteena. Edelleen on todettava, että jo perustuslain perusteella valtioneuvoston oikeuskansleri on valtioneuvostossa riippumaton ylin laillisuusvalvoja, jolle on tavallisella lailla säädetty asianajajien toiminnan valvontaan liittyviä tehtäviä ja jolle on myös säädetty tehtäväksi kansanedustajien valtakirjojen tarkastaminen. Mahdollisen uuden valvontaviranomaisen riippumattomuus voi käytännössä lähinnä perustua tavalliseen lakiin. Tällöin olisi myös mahdollista se, että tavallisella lailla säädettäisiin vaalirahoituksen laillisuusvalvontatehtävä esimerkiksi valtioneuvoston controllerin ja tämän alaisen tarkastusviranomaisen hoidettavaksi ja samalla säädettäi-

5 5 (9) siin takeet tämän valvontatehtävän riippumattomuudesta. Uhkasakkojen käyttämistä lain noudattamisen tehosteena varten voitaisiin tällöin perustaa erillinen ja sivutoiminen uhkasakkolautakunta. Valtiontalouden tarkastusvirasto toteaa, että se hyvin täyttää Euroopan neuvoston GRECO:n ja oikeuskanslerin kannanotossa esitetyt riippumattomuuden vaatimukset. Keskustelua voi aiheuttaa se, että valtiontalouden tarkastusvirasto on eduskunnan yhteydessä oleva viranomainen ja mitä se aiheuttaa valvonnan uskottavuudelle. Asiallisesti tarkastusviraston hallinnollinen ja toiminnallinen riippumattomuus on kuitenkin perustuslailla turvattu ja riippumattomuus pitää sisällään myös riippumattomuuden lainsäätäjään tarkastus- ja valvontatehtävän hoitamisessa. Tarkastusvirastolla on myös sella ista asiantuntemusta, jota voidaan hyödyntää vaalirahoituksen ilmoitusvelvollisuuden valvonnassa. Tarkastusvirastolle haasteen asettaa ilmoitusvelvollisuuden ja ilmoitusten julkaisemisen edellyttämän asiointipalvelun ja sähköisen julkaisemisen käytännön järjestäminen. Valtiontalouden tarkastusvirasto ei varsinaisen valtionhallinnon ulkopuolisena tahona ole järjestänyt sellaista julkaisujärjestelmää ja asiointipalvelua, joka mahdollistaisi erityisesti kuntavaaleissa hoidettavaksi tulevat ilmoitusten määrie n käsittelyn. Tältä osin ehdotus edellyttää uusia investointeja tarkastusvirastossa, jotka sinänsä voidaan hoitaa tarkastusviraston vuoden 2009 talousarvion ja edellisiltä vuosilta siirtyneiden määrärahojen tason puitteissa. 3. Ehdokkaan vaalirahoitus ja siitä ilmoittaminen Lakiehdotuksen 2 :ssä esitetään säädettäväksi ehdokkaan vaalirahoituksesta. 2 :n 2 momentissa todetaan, että "ehdokkaan on vaalirahoituksella osoitettava, miten peitetään ehdokkaan vaalikampanjan kulut." Tältä osin käsitettä olisi syytä tarkentaa siten, että vaalirahoitus ja siitä ilmoitusvelvollisuus kattaa kaikki ehdokkaan ehdokkuusasemaan liittyvät tuet riippumatta syntyneiden kulujen määrästä. Samoin olisi syytä tarkentaa 2 :n 1 momentissa esitettyä vaalirahoitusta siten, että velkaa rahoitusmuotona käsiteltäisiin laajemmin kuin ainoastaan ehdokkaan ottamia lainoja. Käytännössä on nimittäin mahdollista, että ehdokas saa luotolla velaksi tavaroita ja palveluita kampanjaansa varten, mikä todetaan myös yksityiskohtaisissa perusteluissa. Tarkastusvirasto ehdottaa harkittavaksi, että tämä todettaisiin myös itse lakitekstissä siten, että 2 :n 1 momentin 1 kohta kuuluisi seuraavasti: (Ehdokkaan vaalirahoitus voi koostua): 1) ehdokkaan omista varoista ja ehdokkaan vaalikampanjaa varten ottamista lainoista sekä velaksi kampanjaa varten hankkimista tavaroista ja palveluista. Lakiehdotuksen 3 3 momentissa esitetään, että "tuki, jota ei ole annettu rahana, tulee arvioida ja ilmoittaa rahanmääräisenä." Tarkastusvirasto pitää suositeltavana, että 1 momentissa tarkoitetun tavaran ja palvelun käytön suhde laissa tarkoitettuun kulun käsitteeseen olisi syytä selventää ainakin esityksen perusteluissa. Myös annetun tuen arvostusperiaate olisi syytä todeta (käypä arvo) ainakin esityksen perusteluissa. Lakiehdotuksen 3 4 momentissa esitetään, että "useat samalta tukijalta saadut suor i- tukset ehdokkaan vaalikampanjan kuluihin lasketaan yhteen ja ilmoitetaan yhtenä tukena." Tarkastusvirasto pitää suositeltavana, että esityksen perusteluissa selvennettäi-

6 6 (9) siin, mitä samalla tukijalla tarkoitetaan, esimerkiksi pidetäänkö käytännössä samassa määräysvallassa olevia yhteisöitä tai säätiöitä pykälässä tarkoitettuna samana tukijana. Lakiehdotuksen 5 :ssä esitetään säädettäväksi ilmoitusvelvollisuudesta. Tarkastusviraston näkökulmasta ilmoituksen jättäjien tunnistamiseen liittyy olennainen riski. On olemassa olennainen riski, että vaalirahoitusilmoituksia tehdään toisen henkilön nimissä ja ilmoituksen tekijän luotettava tunnistaminen on merkittävä haaste. Hallintolaki (434/2003) ja sähköisestä asioinnista viranomaisissa annettu laki (13/2003) eivät tältä osin ole ehkä täysin ajan tasalla varsinkaan vaalirahoitusilmoitusten kaltaisten, julk i- suudeltaan herkkien ja siten ilkivallalle alttiiden ilmoitusvelvollisuuksie n menettely i- hin sovellettavina normeina. Sähköinen asiointi on kuitenkin julkaisemisen ja valvonnan taloudellisen järjestämisen kannalta keskeisessä asemassa. Suurin riski tunnistamisen osalta liittyy ennakkoilmoituksiin. Tunnistamisongelman ratkaisemisen kannalta tärkeä säännös on 8, jonka mukaan vaaliviranomaisten on annettava tarkastusvirastolle maksutta tiedot vaaleihin asetetuista ehdokkaista ja näistä vaaliviranomaisella vaalilain mukaan olevat tiedot. Vielä parempi ratkaisu kuitenkin olisi ottaa la kiin käytännössä hyväksi havaitut sähköistä asiointia koskevat säännökset verotuksen ja yhteisötietojärjestelmien puole lta. Lakiehdotuksen 6 1 momentin 4. kohdassa esitetään säädettäväksi vaalirahoituksen erittelystä. Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota siihen, että lain perusteluissa tulisi riittävästi käsitellä sitä, mitä "ehdokkaalla, ehdokkaan tukiryhmällä tai muun yksinomaisesti ehdokkaan tukemiseksi toimivan yhteisöllä" tarkoitetaan, ottaen huomioon tiedossa olevat järjestelyt vaalirahoituksen hoitamiseksi esimerkiksi yksittäisten piirijä r- jestöjen kautta. Lakiehdotuksen 6 :n 3 momentissa esitetään säädettäväksi eräistä yksittäisistä tuista, jotka on annettu ilmoituksen antamisen jälkeen (jälki-ilmoitus). Valvontatehtävän näkökulmasta jälki-ilmoitusmenettelystä tulisi luopua. Tarkastusvirasto katsoo, että mikäli lakiluonnoksessa esitetty jälki-ilmoitusmenettely sallitaan, tulisi lain perusteluissa korostaa sitä, että kyse on poikkeuksellisesta menettelystä ja että ilmoitukset tulisi pyrkiä antamaan kokonaisuutena yhdellä kertaa. Mikäli jälki-ilmoituksia annetaan paljon, lisää se tarkastusviraston valvontatehtävän työmäärää ja vaikeuttaa tehtävän toteuttamista ja vaalikohtaista raportointia eduskunnalle. Jälki-ilmoitusmenettely on myös sikäli ongelmallinen, että sen myötä vaalien vaalirahoitusilmoitusasia olisi tarkastusvirastossa auki mahdollisesti seuraavan viiden vuoden ajan. Tämä saattaa johtaa myös siihen, että tulevien vaalien alla valvontaviranomaiselle tehdään kanteluita edellisiin vaaleihin liittyvistä jälki-ilmoituksista ja tällöin mahdolliset viranomaismenettelyt tulisivat keskelle meneillään olevaa vaalikampanjaa. Lakiehdotuksen 7 :n 2 momentissa esitetään säädettäväksi, että "ilmoitusvelvollisen on tarvittaessa voitava osoittaa vaalirahoituksensa ja vaalikampanjansa kulut kampanjatilillä tai muulla vastaavalla tavalla. Lakiluonnoksessa ei ole asetettu kirjanpitovelvollisuutta ehdokkaille vaalikampanjoidensa kuluista ja vaalirahoituksesta. Esitystä voidaan pitää perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena kunnallisvaalien osalta. Lakiluonnoksessa olisi kuitenkin mahdollista säätää ehdokkaalle kirjanpitovelvollisuus ja erillisen kampanjatilin käyttäminen muissa kuin kunnallisvaaleissa. Voidaan pitää jopa todennäköisenä, että oikeiden tietojen ilmoittaminen joka tapauksessa edellyttää aina-

7 7 (9) kin ns. yksinkertaisen kirjanpidon pitämistä ehdokkaan vaalikampanjan kuluista ja vaalirahoituksesta. Lakiehdotuksen 8 :ssä esitetään säädettäväksi ilmoituksen toimittamisesta. Tarka s- tusviraston resurssien käytön näkökulmasta olisi tarkoituksenmukaista, että ilmoitukset tehtäisiin mahdollisimman pitkälti samalla tavalla ja sähköisesti. Tarkastusvirasto esittää harkittavaksi, että lakiehdotukseen säädettäisiin siirtymäaika, jonka jälkeen kaikki ilmoitukset tulisi tehdä tarkastusviraston vahvistamalla lomakkeella. 4. Valtiontalouden tarkastusviraston valvontatehtävät Tarkastusvirastolle esitetyn valvontatehtävän luonteesta on lakiehdotuksen 9 :n perusteluissa esitetty, että "valvontajärjestelmän tulisi olla ohjaava aina siihen asti, kunnes tulisi ilmeiseksi, että ilmoitusvelvollinen on haluton toimittamaan oikeita ja riittäviä tietoja vaalirahoituksestaan tai vaalikampanjansa kuluista." Tarkastusvirasto pitää perusteluissa esitettyä mainintaa valvontatehtävän luonteesta asianmukaisena. Tarkastusvirasto korostaa voimakkaasti, että lakiesityksessä tarkoitettu valvontatehtävä ei ole luonteeltaan tilintarkastusta tai muuta ilmoitusvelvollisuuden sisällöllistä tarkastamista. On sen vuoksi systemaattisesti käytettävä käsitettä valvonta eikä missään yhteydessä puhuttava vaalirahoitusilmoitusten ''tarkastamisesta''. Esityksen tavoitteena on parantaa ehdokkaan vaalirahoituksen avoimuutta ottaen huomioon Euroopan neuvoston korruptionvastaisen toimielimen GRECO:n Suomelle antamat suositukset. Esityksen yleisperusteluiden kohdassa 2.3. käydään läpi GRECO:n toimenpidesuosituksia. Suosituksessa 8 esitetään harkittavaksi, että "yksittäisten ehdokkaiden vaalikampanjoihin kohdistettaisiin tavanomaisia tilintarkastuksia ottaen huomioon vaalipiirien ja kuntien koosta aiheutuvat erityiset tarpeet." Lakiluonnoksessa todetaan, että "valmistelussa harkittiin GRECO:n suosituksen nro 8 mukaisesti tilintarkastusten mahdollistamista, mutta päädyttiin siihen, ettei se soveltuisi liian raskaana menettelynä vaalikampanjoiden tarkastamiseen." Tarkastusvirasto korostaa tähän liittyen edelleen, että tarkastusvirastolle esitetyssä vaalirahoituksen valvonnassa ei ole kyse tavanomaisista tilintarkastuksista. Esityksen keskeisissä ehdotuksissa valvonnasta todetaan, että "esityksellä toimeenpantaisiin GRECO:n suositus nro 9 valvonnan riippumattomuuden turvaamisesta ja ilmoitusten tosiasiallisesta tarkastamisesta." GRECO:n suosituksista todetaan edelleen, että "erityisen painavina voidaan pitää suosituksia 9 ja 10, jotka koskevat valvonnan riippumattomuutta ja sanktioita." Tarkastusvirasto toteaa, että sille esitetyssä vaalirahoituksen valvonnassa ei ole kyse tosiasiallisesta tarkastamisesta, joten kyseinen kohta tulee ehdotuksen perusteluissa muuttaa siten, että esityksellä toimeenpannaan GRECO:n suositus valvonnan riippumattomuudesta ja tehostetaan ilmoitusvelvollisuuden valvontaa. Samaan liittyen lakiehdotuksen 9 1 momentin 3. kohdassa esitetään käytettäväksi "tarkastaa" termiä. Vaalirahoituksen valvonnassa ei siis ole kyse tarkastusviraston sille perustuslaissa annetun tarkastustehtävän toteutuksesta eikä esitetty valvontatehtävä luonteeltaan ja menettelyiltään vastaa tarkastusta toimintona. Täten sille ei voida asettaa samoja velvoitteita kuin tarkastustoiminnalle yleisesti. Tästä syystä tarkastusvirasto katsoo, että laissa ei tule käyttää tarkastusvirastolle esitetyn valvontatehtävän yhteydessä "tarkastaa" termiä. Kyseisessä kohdassa tulisi käyttää "tarkistaa" termiä.

8 8 (9) Tarkastusvirasto ehdottaa, että lainkohta kirjoitetaan seuraavasti: 3) tarkistettuaan ilmoitukset (kuten toimikunnan luonnoksessa) Tarkastusvirasto toteaa, että tarkastusvirastolle ei ole laissa säädetty erillistä velvoitetta käsitellä kanteluita. Lisäksi yleinen hallintokantelu ylemmälle, toimintaa valvovalle viranomaiselle ei valtion varsinaisen hallintokoneiston ulkopuolisen tarkastusviraston osalta tule ainakaan tarkkarajaisesti kyseeseen. Vakiintuneen käytännön mukaan tarkastusvirastolle voidaan kuitenkin tehdä kanteluita valtion taloudenhoidossa ja talousarvion noudattamisessa havaituista epäkohdista. Tarkastusvirasto on antanut erilliset ohjeet kanteluista ja niiden käsittelystä. Oikeuskanslerin kannanotosta oikeusministeriön toimintaan nykyisen ehdokkaan vaalirahoituksen ilmoittamisesta annetun lain valvonnassa tuodaan esille valvovan viranomaisen selvitys- ja aktiivisuusvelvollisuus. Toimikunnan mietinnössä ei käsitellä kantelumenettelyä, ja tarkastusviraston saaman käsityksen mukaan syynä on, ettei kantelumahdollisuutta haluttu erityisesti tehdä tunnetuksi. Tarkastusvirasto katsoo, että sille ehdotettu 9 :n mukainen valvontavelvoite yhdessä viranomaisen aktiivisuus- ja selvittämisvelvoitteen kanssa tarkoittaa sitä, että tarkastusvirastolle voidaan tehdä kanteluluonteisia kirjoituksia 9 :n mukaan tarkastusviraston valvontatehtävään kuuluvista asioista. Muun sääntelyn puuttuessa tarka s- tusvirasto tulee laatimaan tästä vaalirahoitukseen liittyvästä kantelumenettelystä omat ohjeet ja käsittelemään 9 :n nojalla kantelut. Lakiehdotuksen 9 :n perusteluissa on todettu, että "4 :ssä tarkoitetut tukikatto ja kampanjakatto jätettäisiin poliittisen vastuun varaan" ja että "virasto valvoisi käytännössä 5, 6, 7 ja 8 :n muodostamaa kokonaisuutta". Tämän kokonaisuuden valvontaan liittyvien rajoitusten osalta tarkastusvirasto korostaa, että lakiehdotuksen 9 :ssä esitetyllä valvontatehtävällä on käytännössä mahdotonta todentaa 4 :ssä esitettyjen ehdokkaan vaalirahoituksen rajoitusten noudattamista. Tarkastusvirasto ei myöskään voi valvonnassa käytännössä varmistua esimerkiksi siitä, että kaikki lain 6 1 momentin 4. kohdassa esitetyt tie dot ilmoitetaan, vaikka näissä ei sinänsä rikottaisi 4 :ssä esitettyjä rajoituksia tai sitä, että 6 2 momentin mukaan yksilöitäviä tukia on jotenkin lain tarkoituksen vastaisesti pilkottu. Valvonnassa ei myöskään voida varmistua yksittäisten ilmoitusten sisällöstä, ja tämä onkin lain perusteluiden mukaan nimenomaisesti rajattu pois valvontatehtävästä. Lakiehdotuksen lähtökohtana on, että "uhkasakolla olis i tarkoitus varmistaa se, että ilmoitusvelvollinen toimittaa riittävät tiedot asian ratkaisemiseksi." Tarkastusvirasto toteaa, että vaalikampanjan kulujen katto on lainsäätäjän poliittiseen harkintaan kuuluva kysymys. Esityksen mukaan kulukaton noudattaminen jäisi puhtaasti moraalin ja julkisuuden paineen varaan. Tarkastusvirasto kehottaa esityksen ja t- kovalmistelussa vielä harkitsemaan sitä, kuinka laajalti lakiin on perusteltua kirjoittaa ilman oikeudellista sanktiota olevia moraalisääntöjä, ja missä määrin asiassa voitaisiin luottaa poliittiseen kulttuuriin, mahdollisiin puolueiden suosituksiin ja julkisuuden luomaan paineeseen. Laillisuusvalvontaviranomaisen kannalta tällaisten moraalisten säännösten ottaminen lakiin voi olla sikäli ongelmallista, että kanteluiden ja julkisuudessa esitettävien kyselyiden johdosta valvontaviranomaisen huomiota tullaan kiinnittämään siihen, että mahdollinen kulukatto on ylitetty. Seikka, ettei kulukaton valvonta kuulu valvontaviranomaisen tehtäviin, on selkeä toimikunnan esityksessä, mutta se ei ole yhtä selkeästi miellettävissä suuren yleisön keskuudessa. Tällöin saattaa valvontaviranomaiseen kohdistua turhia odotuksia ja toiveita, jotka saattavat heikentää myös

9 9 (9) viranomaistoiminnan uskottavuutta. Tarkastusvirasto toisaalta toteaa, ettei kulukatto olisi ehdotuksen mukaisessa järjestelmässä laillisuusvalvonnalla valvottavissa. Lakiehdotuksen 9 2 momentissa esitetään säädettäväksi, että tarkastusviraston uhkasakkolautakunta voisi tuomita uhkasakon eräissä pykälässä esitetyissä tilanteissa. Tarkastusvirasto pitää suositeltavana, että vähintäänkin lain perusteluissa hahmoteltaisiin uhkasakon tasoa. Lisäksi tarkastusvirasto katsoo, että esityksen perusteluissa tulisi hahmotella sitä, mitä tarkoitetaan olennaisilta kohdin ilmeisen virheellisellä tai puutteellisella ilmoituksella. Tämä tukisi sitä, että uhkasakkolautakunnan on toimintansa aloittaessaan haettava toimivaltansa rajoja ja käytäntöä. Uhkasakkomenettelyyn sovelletaan muutoin, mitä uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään. Laissa on asianmukainen muutoksenhakusäännös, ja valituksen ohjaaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen vastaa eduskunnan viranomaisena tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) mukaista muutoksenhakujärjestystä. Lakiehdotuksen 11 :n osalta on todettava, että julkisuuslain 16 :n ja henkilötietolain toimituksellisia rekistereitä koskevien säännösten perusteella tarkastusvirasto voi luovuttaa rekisterin massaluovutuksena tiedotusvälineelle. 5. Lakiesityksen taloudelliset vaikutukset ja vaikutukset viranomaisten toimintaan Toimikunnan mietintö ja hallituksen esityksen luonnos sisältänevät taloudellisten vaikutusten arvioinnin. Siihen on syytä sisällyttää seuraavat tiedot: - Lain toteuttaminen edellyttää tarkastusviraston ulkoisen verkkopalvelun uudistamista, mistä syntyy kustannuksia enintään euroa. - Lain toteuttaminen tarkastusvirastossa edellyttää asiainhallintajärjestelmän uudistamista, mistä aiheutuu kustannuksia noin euroa. - Tarkastusvirastossa ei ole nykyisin avustavaa henkilökuntaa, joka voi hoitaa lain toteuttamiseksi tarvittavia avustavia tehtäviä erityisesti eduskunta- ja kuntavaalien yhteydessä. Tarkastusvirasto joutuu tästä johtuen jonkin verran muuttamaan virkarakennettaan ja kohdentamaan resursseja tämän lain tarkoittamaan valvontaan. - Kuntavaaleissa lain mukainen valvontatehtävä vaatii noin 6 henkilötyövuoden työpanoksen eli 7 henkilöä vaalirahoitusvalvontaan. Tarkastusvirasto esittää, että on harkittava voimavarasiirtoa oikeusministeriöstä uudelle valvontaviranomaiselle. Eduskunnan kansliatoimikunta osaltaan tulee tästä keskustelemaan osana eduskunnan talousarvioesityksen valmistelua ja tarkastusvirasto tulee saattamaan tämän kysymyksen valtiovarainministeriön tietoon kehys- ja talousarviomenettelyssä. Pääjohtaja Tuomas Pöysti Tilintarkastuspäällikkö Väinö Viherkoski