Säilöönotto ja vaihtoehtoiset turvaamistoimet osana maahanmuuttopolitiikkaa. ê Kansallisissa lainsäädäntökehyksissä esiintyy

Transkriptio

1 EMN TIEDOTE Säilöönotto ja vaihtoehtoiset turvaamistoimet osana maahanmuuttopolitiikkaa. JOHDANTO Tämä EMN-tiedote on yhteenveto EMN:n tutkimuksesta "Säilöönotto ja vaihtoehtoiset turvaamistoimet osana maahanmuuttopolitiikkaa". Tutkimus on yhteenveto 6 kansallisen raportin perusteella tehdyistä havainnoista. Kansalliset raportit on laadittu noudattaen Euroopan komission, EMN:n kansallisten yhteyspisteiden sekä EMN:n palveluntarjoajan kanssa yhdessä kehitettyjä tutkimusmäärittelyjä.. PÄÄKOHDAT ê Ulkomaalaisen säilöönotto maahanmuuttokontekstissa on valtion soveltama hallinnollinen menettely, joka ei ole rangaistus. Säilöönotto rajoittaa yksilön liikkumisvapautta, jotta tietty maahanmuuttomenettely voidaan panna toimeen. Koska säilöönoton tiedostetaan rajoittavan merkittävästi henkilön oikeutta vapauteen, on kansainvälisessä lainsäädännössä ja EU:n säädöksissä useita tätä menettelyä koskevia suojatoimia, mukaan luettuina tarpeellisuus, suhteellisuus, lyhyys, oikeudenmukaisuus, laillisuus, oikeusavun saatavuus ja laillisuuden valvonta. ê EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttolainsäädännön oikeudellisissa välineissä, ennen kaikkea direktiivissä 008/5/EY ("paluudirektiivi"), direktiivissä 003/9/EY ja uudelleenlaaditussa direktiivissä 03/33/EU Itävalta, Belgia, Bulgaria, Kroatia, Kypros, Tšekin tasavalta, Viro, Suomi, Ranska, Saksa, Kreikka, Unkari, Irlanti, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Alankomaat, Puola, Portugali, Slovakian tasavalta, Slovenia, Espanja, Ruotsi, Iso-Britannia ja Norja Katso lisätietoja EMN:n sanastosta 3.0 ("vastaanottodirektiivi"), määrätään, että ulkomaalaisen säilöönotto on oikeutettu vain erityisistä syistä, joita sovelletaan erityistilanteissa, kuten luvattoman pääsyn estämisessä jäsenvaltion alueelle, pakenemisen estämisessä paluu- tai maastapoistamisprosessien yhteydessä ja tietyin edellytyksin turvapaikkamenettelyssä. (Katso luku ) ê Kansallisissa lainsäädäntökehyksissä esiintyy vaihtelua (jäsen)valtioiden välillä kolmansien maiden kansalaisten ryhmissä, jotka voidaan ottaa säilöön, sekä vastaavissa säilöönoton perusteissa. Yleisimmät perusteet säilöönotolle ovat "pakenemisen vaara" (voimassa 5 [jäsen]valtiossa tutkimukseen osallistuneista 6 valtiosta), "kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittäminen" (sisältyy [jäsen]valtion kansalliseen lainsäädäntöön), "uhka kansalliselle turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle", "vaihtoehtoisten turvaamistoimien noudattamatta jättäminen", "tuhoutuneiden tai väärennettyjen asiakirjojen esittäminen" ja "perustellut syyt uskoa, että henkilö syyllistyy rikokseen". ê Useimmissa jäsenmaissa haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden säilöönotto, mukaan luettuna yksintulleet alaikäiset, aikuisen seurassa matkustavat alaikäiset ja perheet, joissa on lapsia, raskaana olevat naiset sekä ihmiskaupan ja kidutuksen uhrit, on joko täysin kielletty tai mahdollista vain poikkeuksellisissa olosuhteissa. ê Kattavat ja vankat arviointimenettelyt ovat olennaisen tärkeitä kolmansien maiden kansalaisten säilöönotossa, jotta taataan sen oikeudenmukaisuus, tarpeellisuus ja suhteellisuus.

2 Kaikissa (jäsen)valtioissa tehdään jossain muodossa säilöönoton asianmukaisuuden määrittämistä koskeva yksilöllinen arviointi. Kansallisessa lainsäädännössä siihen on varauduttu (jäsen)valtiossa, muutamissa muissa (jäsen)valtioissa puolestaan arviointia ei ole säädetty lailla, vaikka sitä toteutetaan käytännössä. Arviointimenettelyiden täytäntöönpanoon liittyviä haasteita (jäsen)valtioissa ovat selkeiden arviointikriteereiden ja/tai -indikaattoreiden puuttuminen, monimutkainen lainsäädäntökehys, kolmansien maiden kansalaisten tiettyjen ryhmien "automaattinen" säilöönotto, säilöönottojakson pidentämistä koskevat haasteet sekä valitusmahdollisuuden puute tuomioistuimessa säilöönottotoimenpiteen asianmukaisuuden arvioimiseksi. ê (Jäsen)valtioiden välillä on eroja säilöönottoyksiköiden tyypeissä ja säilöön otetuille tarjotuissa aineellisissa perusedellytyksissä. On kuitenkin havaittavissa eräitä yleisiä malleja, jotka koskevat sellaisten peruspalveluiden tarjoamista kuten sairaanhoito, oikeudellinen apu, kielituki ja oikeus pitää yhteyttä ulkomaailmaan. ê Suurin osa (jäsen)valtioista (yhteensä 4) on kehittänyt vaihtoehtoisia turvaamistoimia, joita voivat olla: ilmoittautumisvelvollisuudet, asuinpaikkaa koskevat vaatimukset, velvollisuus luovuttaa henkilöllisyys- tai matkustusasiakirja, vakuuden asettaminen, sähköinen valvonta, takaajan määrääminen sekä säilöönotosta vapautuminen hoitohenkilöstön valvontaan tai hoitosuunnitelman piiriin. Tämä tutkimus on osoittanut, että yhteisövalvontaa 3 ei ole tällä hetkellä käytettävissä missään tutkimukseen osallistuneista 6 (jäsen)valtiosta. ê Kolmansien maiden kansalaisten säilöönoton tai vaihtoehtoisten turvaamistoimien vaikutusta (jäsen)valtioiden palauttamispolitiikan ja kansainvälisen suojelun menettelyiden tehokkuuteen on vaikea mitata. Tämän kysymyksen arviointia varten vaikuttaa olevan saatavilla vain vähän tietoa erityisesti vaihtoehtoisten turvaamistoimien vaikutusten osalta. 3. TUTKIMUKSEN TAVOITTEET Mikä tutkimuksen tavoitteena oli? Tutkimuksen tavoitteena oli tunnistaa säilöönoton ja vaihtoehtoisten turvaamistoimien yhtäläisyyksiä, eroja ja parhaita käytäntöjä (jäsen)valtioiden maahanmuuttopolitiikassa. Yksityiskohtaisesti tavoitteena on: ê Tuottaa tietoa säilöönoton ja vaihtoehtoisten turvaamistoimien laajuudesta kussakin jäsenvaltiossa keräämällä saatavilla olevat tilastot niiden kolmansien maiden kansalaisten määrästä (ryhmittäin), joihin näitä toimenpiteitä sovelletaan ê Tunnistaa kolmansien maiden kansalaisten ryhmät, joihin voidaan soveltaa säilöönottoa ja/tai joille voidaan määrätä vaihtoehtoisia turvaamistoimia ê Vertailla kansallisissa lainsäädäntökehyksissä määritettyjä perusteita kolmansien maiden kansalaisten säilöönotolle ja/tai vaihtoehtoisten turvaamistoimien määräämiselle sekä arviointimenettelyitä ja -kriteereitä, joita käytetään säilöönottamista koskevien päätösten tekemiseen yksittäisissä tapauksissa ê Tunnistaa ja kuvata säilöönottoyksiköiden eri tyyppejä ja vaihtoehtoisia turvaamistoimia, joita on tarjolla ja käytössä (jäsen)valtioissa ê Kerätä todisteita siitä, kuinka säilöönotto ja vaihtoehtoiset turvaamistoimet vaikuttavat palauttamispolitiikan ja kansainvälisen suojelun menettelyiden tehokkuuteen. Erityistä huomiota kiinnitettiin säilöönottoon ja/tai vaihtoehtoisiin turvaamistoimiin, jotka koskevat haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä, kuten alaikäiset, perheet, joissa on lapsia, raskaana olevat naiset sekä henkilöt, joilla on erityistarpeita. Tutkimus keskittyy ainoastaan maahanmuutto- ja turvapaikkaprosessien yhteydessä tapahtuvaan säilöönottoon eikä sen piiriin kuulu rikoksen tehneiden kolmansien maiden kansalaisten säilöönotto ULKOMAALAISTEN SÄILÖÖNOTON JA VAIHTOEHTOISTEN TURVAAMISTOIMIEN LAAJUUS Mikä on ulkomaalaisten säilöönoton ja vaihtoehtoisten turvaamistoimien laajuus EU:ssa? Jaksolla kerätyt tilastot osoittavat, että tietoja antaneista maista 4 (jäsen)valtiossa säilöön 3 Yhteisövalvontajärjestelyihin voisi sisältyä monia menettelyitä, joiden avulla yksilöt elävät itsenäisesti yhteisössä ja ovat yhteydessä palveluohjaajaansa, joka seuraa heidän tapaustaan ja auttaa heitä etsimään ratkaisua. (UNHCR 0 Revised Guidelines on Detention [UNHCR 0 Säilöönottoa koskevat tarkistetut ohjeet]). Katso myös Alice Edwards (0), "Measures of First Resort: Alternatives to Immigration Detention in Comparative Perspective" (Ensimmäiset toimenpiteet: vertailu ulkomaalaisten säilöönoton vaihtoehdoista ), The Equal Rights Review, vol Säilöönotto maahanmuuton kehyksessä ei ole rikosoikeudellinen rangaistus. Rikosoikeudellinen säilöönotto on kuitenkin mahdollista samoissa tosiasiallisissa tilanteissa, jos laiton maahantulo tai maassa oleskelu on kriminalisoitu kansallisessa lainsäädännössä. Katso lisätietoja Euroopan unionin perusoikeusviraston julkaisusta: "Criminalisation of migrants in an irregular situation and of persons engaging with them" (Laittomasti maassa olevien henkilöiden ja heidän kanssaan toimivien henkilöiden kriminalisointi), saatavissa verkkosivustolta: criminalisation-of-migrants-0_en_0.pdf

3 3 otettujen kolmansien maiden kansalaisten kokonaismäärä on laskenut keskimäärin noin viisi prosenttia vuodessa vuoden 009 määrästä 6 40 vuoden 03 määrään Tilastot niiden kolmansien maiden kansalaisten kokonaismäärästä, joille on määrätty vaihtoehtoinen turvaamistoimi, ovat saatavilla 3 jäsenvaltiosta jaksolta Vuonna 03 jäsenvaltio, jossa määrättiin eniten kolmansien maiden kansalaisia vaihtoehtoisten turvaamistoimien piiriin, oli Ranska (58), seuraavina Itävalta (77), Belgia (590) ja Ruotsi (405). Useimmista jäsenvaltioista ei ollut saatavilla eriteltyjä tilastoja säilöön otettujen tai vaihtoehtoisten turvaamistoimien piiriin otettujen kolmansien maiden kansalaisten ryhmistä. Kymmenessä maassa ne olivat saatavilla vain joistain säilöön otettujen kolmansien maiden kansalaisten ryhmistä ja kuudessa maassa niistä kolmansien maiden kansalaisista, joille oli määrätty vaihtoehtoinen turvaamistoimi. (Katso liite 4) Säilöönoton keskimääräistä kestoa koskevat tilastot ovat saatavilla 7 (jäsen)valtiosta kaudelta Säilöönoton keskimääräinen pituus näissä (jäsen)valtioissa oli vuonna 03 noin 40 vuorokautta. Säilöönoton keskimääräinen pituus oli vuonna 03 korkein Maltalla (80 vuorokautta) ja Virossa (58 vuorokautta), kun taas keskiarvo oli alhaisin Ruotsissa (5 vuorokautta), seuraaviksi Suomessa (,8 vuorokautta) ja 6 Manner-Ranskassa (,9 vuorokautta). 5. KOLMANSIEN MAIDEN KANSALAISTEN RYHMÄT JA OIKEUDELLISET PERUSTEET Mitä kolmansien maiden kansalaisten ryhmiä voidaan ottaa säilöön ja mitkä ovat säilöönoton oikeudelliset perusteet näille ryhmille? Kansallisissa lainsäädäntökehyksissä on vaihtelua eri (jäsen)valtioiden välillä koskien kolmansien maiden kansalaisten ryhmiä, jotka voidaan ottaa säilöön. Laajasti eroteltuna kategorioita on neljä: ) kansainvälistä suojelua hakevat, ) kolmansien maiden kansalaiset, joille on annettu palauttamispäätös, 3) henkilöt, jotka ovat otettu säilöön laittoman maahantulon estämiseksi ja 4) henkilöt, jotka on otettu säilöön laittoman oleskelun vuoksi. Huomionarvoista on, että kansainvälistä suojelua hakevien kolmansien maiden kansalaisten säilöönottoa säännellään yleensä erillisellä 5 Tilastoja säilöönotetuista kolmansien maiden kansalaisista ei ole saatavilla Latviasta vuodelta 0, Portugalista vuosilta 009 ja 03 eikä Norjasta vuosilta 009, 00, 0 ja 0. 6 Manner-Ranska on Euroopassa sijaitseva Ranskan osa. Se ei sisällä Ranskan merentakaisia alueita. kansallisella lainsäädännöllä kuin muiden ryhmien (kuten laittoman maahantulon, laittoman oleskelun tai palautuksen yhteydessä säilöön otetut henkilöt). Suomessa, Ruotsissa, Iso-Britanniassa ja Norjassa sovelletaan kuitenkin samaa kansallista lainsäädäntöä kaikkiin kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin. Säilöönoton yleisin peruste, "pakenemisen vaara", on käytössä 5 (jäsen)valtiossa ja sitä sovelletaan pääasiassa palautuksen yhteydessä. Toinen peruste on kolmansien maiden kansalaisten "henkilöllisyyden selvittäminen", joka on säädetty 3 (jäsen)valtion kansallisessa lainsäädännössä. Sitä sovelletaan pääasiassa kansainvälisen suojelun yhteydessä. Muita kolmansien maiden kansalaisten kaikkiin ryhmiin sovellettavia syitä ovat "uhka kansalliselle turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle", "vaihtoehtoisten turvaamistoimien noudattamatta jättäminen", "tuhoutuneiden tai väärennettyjen asiakirjojen esittäminen" ja "perustellut syyt uskoa, että henkilö syyllistyy rikokseen". Voidaanko haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä, mukaan luettuina yksintulleet alaikäiset, ottaa säilöön? Useimmissa (jäsen)valtioissa haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden säilöönotto, mukaan luettuna yksintulleet alaikäiset, aikuisen kanssa matkustavat alaikäiset ja perheet, joissa on lapsia, raskaana olevat naiset sekä ihmiskaupan ja kidutuksen uhrit, on joko täysin kielletty tai mahdollista vain poikkeuksellisissa olosuhteissa. Yksin tulleiden alaikäisten säilöönotto on joko selkeästi kielletty kansallisessa lainsäädännössä (AT, BE, BG, CZ, ES, FR, HU, IE, LV, PL, SI, SK) tai sitä sovelletaan ainoastaan "poikkeuksellisissa olosuhteissa" (CY, DE, EE, EL, FI, HR, LT, MT, NL, PT, SE, UK, NO). 6. ARVIOINTIMENETTELYT Kuinka kolmansien maiden kansalaisia arvioidaan säilöönottoa tai (jäsen)valtioissa saatavilla olevia vaihtoehtoisia turvaamistoimia koskien? EU:n säännöksissä ja kansainvälisessä lainsäädännössä määrätään, että ulkomaalaisten säilöönoton tulisi perustua kyseisen henkilön yksilöllisten olosuhteiden arviointiin. Kaikissa (jäsen)valtioissa arvioidaan säilöönoton asianmukaisuus jossain muodossa. Yksilölliset arviointimenettelyt voivat koostua useista elementeistä, mukaan luettuna ) mahdollisuus tarjota vaihtoehtoisia turvaamistoimia, ) säilöönoton oikeudelliset perusteet ja 3) suhteellisuusarviointi, joka koostuu haavoittuvan aseman arvioinnin näkökohdista ja perusoikeusnäkökohdista.

4 4 Kuva : Yksilöllisten arviointimenettelyiden elementit Kaikki (jäsen)valtiot sallivat päivittäisen pääsyn ulkotiloihin. Se, kuinka usein ulos pääsee ja kuinka kauan ulkona saa olla, voi kuitenkin vaihdella paljon. 7. VAIHTOEHTOISET TURVAAMISTOIMET Mitä vaihtoehtoisia turvaamistoimia (jäsen)valtioissa on ja kuinka ne on käytännössä järjestetty? Yhteensä 4 (jäsen)valtiossa on vaihtoehtoisia turvaamistoimia. Maltalla vaihtoehtoisia turvaamistoimia ei tällä hetkellä ole lainkaan, kun taas Kreikassa niistä on säädetty lailla, mutta niitä ei sovelleta käytännössä. Taulukko : Vaihtoehtoiset turvaamistoimet (jäsen)valtioissa Useimmissa (jäsen)valtioissa samat kansalliset viranomaiset, jotka ovat vastuussa kolmansien maiden kansalaisten säilöönottoa koskevista päätöksistä, tekevät myös yksilöllisen arvioinnin siitä, soveltuvatko säilöönoton perusteet. Yhdeksässä (jäsen)valtiossa oikeusviranomaiset osallistuvat alkuperäisen säilöönottamista koskevan päätöksen tekemiseen. Oikeusviranomaisten tehtävä säilöönottamista koskien kuitenkin vaihtelee merkittävästi (jäsen)valtioiden välillä. Minkälaisia säilöönottotiloja ja aineellisia olosuhteita jäsenvaltiot tarjoavat säilöön otetuille kolmansien maiden kansalaisille? Erillisten ulkomaalaisille tarkoitettujen säilöönottotilojen käyttö on vakiintunut käytäntö kaikissa (jäsen)valtioissa Irlantia lukuun ottamatta, jossa kolmansien maiden kansalaiset otetaan säilöön vankiloihin. Osallistuneissa 6 (jäsen)valtiossa on kaikkiaan 8 säilöönottotilaa. Säilöönottotilojen järjestely vaihtelee eri (jäsen)valtioissa. Joissakin jäsenmaissa kolmansien maiden kansalaiset voidaan ottaa säilöön samoihin tiloihin riippumatta säilöönoton perusteista. Muutamissa tapauksissa kolmansien maiden kansalaiset voidaan ottaa säilöön erityistiloihin heidän tilanteestaan riippuen, esim. Unkarissa kansainvälistä suojelua hakevat sijoitetaan erillisiin säilöönottokeskuksiin ja Kyproksella on erityyppisiä säilöönottotiloja riippuen muun muassa säilöön otetun aiheuttamasta turvallisuusriskistä. Tilat voivat olla erikoistiloja tai poliisiasemia. Säilöönottotiloissa koettuun elämänlaatuun vaikuttaa se, miten säilöön otettujen perustarpeet tulevat tyydytetyiksi. Jos haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien säilöönotto on sallittu, useissa (jäsen)valtioissa tarjotaan erityistä hoitoa ja majoitusta, jossa otetaan huomioon haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien erityistarpeet. Vaihtoehtoiset turvaamistoimet Vaihtoehtoista turvaamistoimea soveltavien (jäsen)valtioiden lukumäärä Ilmoittautumisvelvollisuudet (esim. 3 ilmoittautuminen poliisille tai maahanmuuttoviranomaisille säännöllisin väliajoin) Asuinpaikkaa koskevat vaatimukset (esim. 8 asuminen tietyssä osoitteessa) Velvollisuus luovuttaa passi tai 5 matkustusasiakirja Takuita vastaan vapauttaminen (vakuuden 3 kanssa tai ilman) Sähköinen valvonta (esim. sähköinen 4 tunnistaminen) Takaajan asettaminen 4 Vapautus hoitohenkilökunnalle tai hoitosuunnitelman puitteissa Muut vaihtoehtoiset toimenpiteet: Vapaaehtoisen paluun ohjelmat Rahan takavarikointi matkustusasiakirjoja ja lippuja varten Majoitus turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksissa Majoitus maasta poistuvien majoitustiloissa Edustajan määrääminen yksintulleille alaikäisille Kaikissa tutkimukseen osallistuneissa (jäsen)valtioissa vaihtoehtoisia turvaamistoimia sovelletaan tapauskohtaisen tutkinnan perusteella. Kaikki (jäsen)valtiot edellyttävät, että säilöönottoa tulisi soveltaa niihin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät noudata vaihtoehtoisten turvaamistoimien edellytyksiä. Kaikista vaihtoehdoista on säädetty maahanmuuttoa ja/tai turvapaikkaa koskevilla oikeudellisesti velvoittavilla säädöksillä. Kroatiassa on annettu lisäohjeita sääntökirjassa. Vaihtoehtoisten turvaamistoimien määräämisestä vastuussa oleva viranomaistaho vaihtelee eri (jäsen)valtioissa. Vain muutamassa (jäsen)valtiossa (DE, LT, PT), turvaamistoimen muodosta riippuen, sen määräämisestä ja hallinnoinnista vastaavat erilliset viranomaistahot.

5 5 Kuinka paljon säilöönottotoimenpiteet ja vaihtoehtoiset turvaamistoimet vaikuttavat palauttamispolitiikan ja kansainvälisen suojelun menettelyiden tehokkuuteen? Tämä tutkimus on osoittanut, että on vaikea mitata kolmansien maiden kansalaisten säilöönoton tai vaihtoehtoisten turvaamistoimien vaikutuksia (jäsen)valtioiden palauttamispolitiikan ja kansainvälisen suojelun menettelyiden tehokkuuteen. Tämän kysymyksen arviointia varten on saatavissa hyvin vähän tilastoja erityisesti vaihtoehtoisten turvaamistoimien osalta. Saatavilla olevat tilastot perustuvat usein hyvin pieniin otoksiin ja ne on kerätty lähteistä, jotka eivät ole helposti vertailtavissa. Tätä tutkimusta varten kerätyt tilastot osoittavat kokonaisuudessaan kuitenkin, että: ê säilöönoton ja vaihtoehtoisten turvaamistoimien vaikutus (jäsen)valtioiden kykyyn tehdä ja panna täytäntöön ripeitä ja oikeudenmukaisia palauttamispäätöksiä voi olla melko vähäinen (muilla tekijöillä, esim. sillä onko palautettavalla henkilöllä matkustusasiakirjat, voi olla paljon suurempi merkitys) ê henkilöiden määrääminen vaihtoehtoisen turvaamistoimen piiriin on edullisempaa kuin sijoittaminen säilöönottokeskukseen, vaikka suoria todisteita on vain vähän eikä niitä ole saatavilla kaikista jäsenmaista ê säilöön otettujen henkilöiden perusoikeudet ovat suuremmassa vaarassa kuin henkilöiden, jotka on määrätty vaihtoehtoisen turvaamistoimen piiriin ja ê pakenemisen vaara voi olla suurempi vaihtoehtoisten turvaamistoimien piirissä olevien kohdalla kun taas tämä vaara on hyvin vähäinen tai olematon säilöön otettujen osalta. 8. LISÄTIETOJA Lisätietoja tästä EMN-tiedotteesta ja/tai muista EMNverkostoon liittyvistä asioista on saatavilla s-postitse osoitteesta tai verkkosivuilta Tuotettu: Marraskuu 04