gialähteistä tuotetusta sähköstä ja sähkön sisämarkkinoista (SEK (1999) 470 lopullinen) sekä valmisteluasiakirjasta laadittu muistio.

Transkriptio

1 U 18/1999 vp V aitioneuvoston kbjelmä Eduskunnalle komission valmisteluasiakbjasta (uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö ja sähkön sisämarkkinat) Valtiopäiväjärjestyksen 54 b :n mukaisesti lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 13 päivänä huhtikuuta 1999 antama valmisteluasiakirja uusiutuvista ener- Helsingissä 10 päivänä kesäkuuta 1999 gialähteistä tuotetusta sähköstä ja sähkön sisämarkkinoista (SEK (1999) 470 lopullinen) sekä valmisteluasiakirjasta laadittu muistio. Kauppa- ja teollisuusministeri Erkki Tuomioja Vanhempi hallitussihteeri Päivi Janka X

2 2 U 18/1999 vp KAUPPA- JA TEOLLISUUSMINISTERIÖ MUISTIO KOMISSION VALMISTELUASIAKIRJA UUSIUTUVISTA ENERGIALÄHTEISTÄ TUOTETTU SÄHKÖ JA SÄHKÖN SISÄMARKKINAT Yleistä Kertomuksessaan neuvostolle ja Euroopan Parlamentille sähkön sisämarkkinoita koskevista yhdenmukaistaruisvaatimuksista (KOM(1998)167 lopullinen, ) komissio totesi, että uusiutuviin energialähteisiin sovellettavien erilaisten kansallisten tukijärjestelmien kauppaa ja kilpailua vääristävä vaikutus tulee todennäköisesti voimistumaan huomattavasti tulevina vuosina, kun uusiutuvat energialähteet nousevat EU: ssa entistä merkittävämpään asemaan. Kertomuksessaan komissio katsoo, että näissä olosuhteissa on tarkoituksenmukaista pyrkiä määrittämään alalle yhteiset säännöt. Ennen tätä on kerättävä ja analysoitava erilaista tietoa ja määritettävä eri jäsenvaltioissa uusiutuviin energialähteisiin sovellettavien tukijärjestelmien suhteelliset edut ja haitat. Euroopan yhteisöjen komissio antoi 13 päivänä huhtikuuta 1999 valmisteluasiakirjan koskien uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä ja sähkön sisämarkkinoita (SEK(1999)470 lopullinen). Valmisteluasiakirjassa raportoidaan tuloksista, joita komissio on saanut kertomuksen jälkeen toteutuneista tutkimuksista sekä tehdään joitakin päätelmiä ja ehdotuksia yhteisön ehdotuksen mahdollisesta sisällöstä. Energiaministerineuvosto hyväksyi 11 päivänä toukokuuta 1999 neuvoston päätelmät uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön pääsystä sähkön sisämarkkinoille ( ENER 41). Päätelmissään neuvosto pyytää komissiota tekemään konkreettisen ehdotuksen yhteisön puitteiksi uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön pääsystä sähkön sisämarkkinoille. Valmisteluasiakirjan tavoitteet Valmisteluasiakirjan tavoitteena on tarkastella eri vaihtoehtoja, joita yhteisöllä on suhtautumisessaan uusiutuviin energialähteisiin perustuvaan sähköntuotantoon ja sen stsamarkkinoihin. Valmisteluasiakirjassa on asetettu kaksi peruskysymystä: Tarvitaanko yhteisön toimenpiteitä direktiivin tai muiden aloitteiden muodossa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoiden luomiseen. Mikäli yhteisön toimenpiteet katsotaan tarpeelliseksi, mikä lähestymistapa on asianmukainen? Komission tarkoituksena on päättää ehdotettavista toimenpiteistä valmisteluasiakirjan johdosta saadun palautteen ja erityisesti neuvoston ja parlamentin kantojen perusteella Valmisteluasiakirjassa korostetaan, että komissio ei ole vielä lopullisesti päättänyt, tulisiko yhteisön tasolla ehdottaa yhdenmukaistaruistoimenpiteitä ja mikä mahdollisten toimenpiteiden tarkka sisältö olisi. Valmisteluasiakirjan pääasiallinen sisältö Johdanto. Valmisteluasiakirjan johdantoosassa käydään läpi asiakirjan tavoitteet, uusiutuvien energialähteiden edistämiseen liittyvät perusteet ja EU:n tavoitteet, tähänastinen ja ennustettu kehitys sekä sähkön sisämarkkinoita koskevassa direktiivissä 96/92/ETY olevat uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä koskevat säännöt. Valmisteluasiakirjan mukaan tärkeimmät syyt kehittää uusiutuvia energialähteitä liittyvät ympäristöön, kilpailukykyyn, energiansaannin varmuuteen ja monimuotoisuuteen sekä sosiaaliseen ja taloudelliseen koheesioon. Uusiutuvien energialähteiden osuuden lisääminen on välttämätöntä, jotta EU:n jäsenvaltiot voivat yksittäisinä valtioina tai yhdessä täyttää Kioton pöytäkirjan mukaisen 8 prosentin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisvelvoitteen. Valmisteluasiakirjan mukaan uusiutuvien energialähteistä tuotetun sähkön osuus sähkön kokonaiskulutuksesta koko yhteisön alueella oli vuonna ,5 prosenttia ja ilman suuria yli 10 megawatin vesivoimaloita 3 prosenttia. Suomen osalta vastaavat luvut

3 U 18/1999 vp 3 ovat 24,1 prosenttia ja 9,2 prosenttia. Jälkimmäinen näistä on ED-maiden korkein. Uusiutuvista tuetetun sähkön käytön ennustetaan lisääntyvän EU:n jäsenvaltioissa huomattavasti enemmän kuin perinteisin menetelmin tuotetun sähkön käytön. Uusiutuvia energialähteitä koskevassa valkoisessa kirjassa (KOM(97)599 lopullinen ) on asetettu tavoitteeksi uusiutuvien energialähteiden osuuden kaksinkertaistaminen 12 prosenttiin yhteisön energiataseesta vuoteen 2010 mennessä. Valmisteluasiakirjassa todetaan sähkön sisämarkkinadirektiivissä oleva uusiutuvia energialähteitä käyttäviä sähkön tuotantolaitosten ajojärjestykseen liittyvä säännös. Direktiivi ei sisällä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tukemista koskevia sääntöjä. Tukijärjestelmiin sovelletaan yhteisön valtiontukia koskevia sääntöjä. Nykyiset tukijärjestelmät. Valmisteluasiakirjan 1 luvussa käydään läpi uusiutuvien energialähteiden tämänhetkiset tukijärjestelmät EU:ssa. Asiakirjassa todetaan uusiutuvien energialähteiden tarvitsevan tukea lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä. Tuen tarpeen perussyyt liittyvät kustannuksiin ja infrastruktuuriin. Valmisteluasiakirjan mukaan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön suurin haitta on, että tällä hetkellä sähkön hintoihin ei ole sisällytetty energiantuotannon ulkoisia kustannuksia ja kustannukset ovat tavallisesti korkeammat kuin perinteisiin energialähteisiin liittyvät kustannukset. Infrastruktuurin osalta haasteet koskevat suunnittelumenettelyjä ja verkkoliitäntöjä koskevia kysymyksiä. Monet hankkeet ovat viivästyneet tai jääneet toteutumatta pitkien maankäyttöön tai lupiin liittyvien suunnittelumenettelyjen vuoksi. Uusiutuvia energialähteitä käyttävien laitosten verkkoon liittämismaksut eivät aina vastaa todellisia kustannuksia ja usein unohdetaan uusista liitännöistä muille koituvat edut. Valmisteluasiakirjassa todetaan kaikkien jäsenvaltioiden tukevan uusiutuvia energialähteitä yhdellä tai useammalla tavalla. Keinoja ovat tutkimus ja kehitys, verohelpotukset tai verovapautukset, takuuhinnat yhdistettynä ostovelvollisuuteen ja investointituet. Lisäksi ovat käytössä uusiutuvista tuotetun sähkön toimittamista koskevaan tarjouskilpailuun perustuva järjestelmä, vapaaehtoisuuteen perustuvat vihreät hinnoittelujärjestelmät sekä erityisesti uusiutuvia energialähteitä koskevat standardi- ja lupamenettelyt. Komissio on tukenut uusiutuvien energialähteiden tutkimus- ja kehitystoimintaa. Valmisteluasiakirjassa komissio on tarkastellut EU:ssa käytössä olevien suorien tukijärjestelmien etuja ja haittoja. Asiakirjassa tarkastellaan erityisesti kiinteitä syöttötariffeja eli takuuhintoja sekä kiintiöihin ja kilpailuun perustuvia järjestelmiä. Lopuksi tarkastellaan kiinteisiin hintalisiin perustuvaa järjestelmää. Tällaista järjestelmää ei ole vielä käytössä tai suunnitteilla EU:ssa. Perusvaihtoehdot. Valmisteluasiakirjan II luvussa käydään läpi yhteisöllä olevat kaksi perusvaihtoehtoa toteuttaa paremmin toimivat uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinat. Ensimmäisessä vaihtoehdossa sisämarkkinat syntyvät vähitellen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen määräysten mukaisesti. Kukin jäsenvaltio valitsisi edelleen vapaasti tukijärjestelmän, jota se pitää olosuhteisiinsa parhaiten sopivana. Tällöin olisi kuitenkin edelleen sovellettava EY:n perustamissopimuksen määräyksiä, erityisesti valtiontukia koskevia määräyksiä. Todennäköisesti näiden määräysten soveltaminen johtaa joka tapauksessa vähitellen sisämarkkinoiden luomiseen. Vaihtoehdon haittoina olisivat epävarmuus tietyn sääntelytason ylläpidosta, tehokkaiden sisämarkkinoiden kehittymisen hitaus ja ennen sisämarkkinoiden kehittymistä esiintyvät vaikeudet, jotka johtuvat erilaisten ja kaupan kannalta yhteen sopimattomien järjestelmien rinnakkaiselosta. Toisessa vaihtoehdossa sisämarkkinat luodaan aktiivisesti yhteisön toimien avulla. Yhteisön perussäännöt luotaisiin todennäköisesti direktiivillä. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että siirtymäkauden jälkeen niiden suorat tukijärjestelmät noudattaisivat joitakin perusvaatimuksia ja eri järjestelmät olisivat riittävän yhteensopivia toistensa kanssa mahdollistaakseen tehokkaan kaupan ja siten kilpailun. Yhteisön ehdotuksen mahdollinen sisältö. Valmisteluasiakirjan 111 luvussa käydään läpi yhteisön ehdotuksen mahdollinen sisältö. Jos päätetään luoda sisämarkkinat aktiivisten yhteisön toimien avulla, on päätettävä myös siitä, minkä tyyppinen järjestelmä on asianmukainen tehokkaiden sisämarkkinoiden luomiseksi. Mahdollisia järjestelmiä on kolmea perustyyppiä: kiintiöihin ja kilpailuun perustuvat järjestelmät

4 4 U 18/1999 vp - kiinteisiin hintalisiin perustuvat järjestelmät sekajärjestelmät Kiintiöihin ja kilpailuun perustuvissa järjestelmissä asetetaan kiintiö hallituksen tasolla ja kilpailuun perustuvilla menetelmillä varmistetaan, että kiintiö täyttyy uusiutuvia energialähteitä käyttävien toimittajien välisen kilpailun kautta. Järjestelmässä olisi varmistettava kilpailu uusiutuvia energialähteitä käyttävien sähköntuottajien välillä ja kauppa jäsenvaltioiden välillä. Jäsenvaltioille jäisi mahdollisimman suuri vapaus päättää, mmkä tyyppinen kilpailuun ja kiintiö1hin perustava järjestelmä sopii parhaiten sen olosuhteisiin. Kiinteisiin hintalisiin perustuvassa järjestelmässä jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa muutettava järjestelmiään tämän lähestymistavan mukaiseksi. Jäsenvaltioille jäisi mahdollisimman suuri vapaus päättää järjestelmiensä yksityiskohdista. Järjestelmien olisi kuitenkin saavutettava vastaavat hintatasot ja mahdollistettava kauppa jäsenvaltioiden välillä. Sekajärjestelmässä jäsenvaltiot voisivat vapaasti valita kahden edellä kuvatun järjestelmän välillä. Yhteisön välineen tarkoituksena olisi määrittää joitakin perusperiaatteita, joita jäsenvaltioiden olisi noudatettava sen varmistamiseksi, että järjestelmät ovat toiminnallisesti yhteensopivia ja mahdollistavat kilpailun ja kaupan. Tällä hetkellä on epävarmaa, miten sekajärjestelmä toimisi käytännössä. Valmisteluasiakirjassa todetaan, että jos tehdään ehdotuksia yhteisön lainsäädännöksi, on tarkasteltava useita lisäkysymyksiä. Erityisesti on tarkasteltava uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön määritelmää, siirtymäkausia ja -järjestelmiä, pieniä erillisiä verkkoja ja uusia markkinalohkoja, alkuperätodistusta ja vähimmäistukea. Uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön määritelmän osalta todetaan, että on tärkeää, että uusiutuvat energialähteet määritellään niin, että tukea saavat ainoastaan sitä tarvitsevat uusiutuvia energialähteitä käyttävät sähköntuottajat. Erityisesti tulee tarkastella suuria vesivoimaloita ja jätettä. Suurten kokonaiskapasiteetiltaan yli 10 megawatin vesivoimaloiden jättäminen uusiutuvien energialähteiden määritelmän ulkopuolelle on valmisteluasiakirjan mukaan perusteltua seuraavista syistä: - Suurissa vesivoimaloissa tuotettu sähkö on yleensä kilpailukykyistä perinteisistä polttoaineista tuotetun sähkön kanssa. Tukijärjestelmät eivät saa tuottaa odottamattomia voittoja kilpailukykyiselle uusiutuviin energialähteisiin perustuvalle sähköntuotannolle. Ympäristönäkökohdat rajoittavat suurten vesivoimaloiden käyttömahdollisuuksia. Siirtymäkauden osalta valmisteluasiakirjassa todetaan, että direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä tarvittaisiin pitkä siirtymävaihe. Sisämarkkinoihin perustuvien järjestelmien tehokkaan käyttöönoton varmistamiseksi voi olla tarpeellista ottaa kansallisella tasolla käyttöön varsin laajat siirtymäjärjestelmät Mahdollisissa ehdotuksissa on kiinnitettävä erityistä huomiota pieniin erillisiin sähköverkkoihin ja uusiin markkinalohkoihin, joilla tekniikka ei ole vielä pitkälle kehittynyttä. Valmisteluasiakirjan mukaan jäsenvaltioiden välisen kaupan tehokas toteuttaminen saattaa edellyttää alkuperätodistusjärjestelmää. Järjestelmän avulla ostajat voivat olla varmoja, että sähkö on peräisin uusiutuvista energialähteistä. Valmisteluasiakirjan mukaan on harkittava myös sitä, tuleeko kaikille jäsenvaltioille asettaa samat velvoitteet, joiden tavoitteena on varmistaa tuen vähimmäistaso uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä varten kussakin maassa. Mikäli yhteisön puitteet perustuvat kiintiöihin ja kilpailuun, muotona saattaa olla vähimmäiskiintiö tai kulutuksen vähimmäismäärä, joka kunkin jäsenvaltion on saavutettava. Jos käytetään kiinteisiin hintoihin tai hintalisiin perustuvaa järjestelmää, voidaan mahdollisesti asettaa joitakin velvoitteita hintalisien asettamismenetelmiä tai tasoa varten. Valmisteluasiakirjan IV luvussa todetaan, että EU:n toimet voisivat vaikuttaa myönteisesti hallintoa ja suunnittelua koskevista menettelyistä aiheutuviin sekä verkkoyhteyksiä ja verkkojen vahvistamista koskeviin ongelmiin. Valmisteluasiakirjan mukaan voitaisiin mahdollisesti sopia, että jäsenvaltiot veivoitetaan tarkistamaan suunnitteluun ja hallintoon liittyvät toimenpiteet, joita uusiutuvia energialähteitä käyttäviltä potentiaalisilta sähköntuottajilta nykyisin vaaditaan. Uusiutuvia energialähteitä käyttävien sähköntuottajien verkkoon liittämisen osalta olisi varmistettava, että jäsenvaltioissa annettavat säännöt noudattaisivat yleisiä ja EU:n laajuisia periaatteita.

5 U 18/1999 vp 5 Arvioita Suomen kannalta Jos komissio antaa ehdotuksen direktiiviksi uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön pääsystä sähkön sisämarkkinoille, nopeuttaisivat yhteiset säännöt uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoiden syntymistä. Direktiivin keskeisenä tavoitteena olisi lisätä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön osuutta. Direktiivi voisi lisätä kilpailua uusiutuvien energialähteitä käyttävien tuottajien välillä ja siten kilpailun kautta edistää teknologian kehittämistä ja kustannusten alentumista. Direktiivi mahdollistaisi myös kaupan jäsenvaltioiden välillä. Mahdollisen direktiiviehdotuksen vaikutuksia Suomessa on vaikea arvioida ennen konkreettista komission ehdotusta. Jäljempänä on kuitenkin kuvattu, minkä tyyppisiä vaikutuksia valmisteluasiakirjassa esitetyillä vaihtoehdoilla voisi olla ja mitä muutoksia lainsäädäntöön ne edellyttäisivät. V aihtoehtoja on tarkoitus analysoida tarkemmin valmisteluasiakirjasta saatujen lausuntojen ja tehtyjen selvitysten pohjalta. Valmisteluasiakirjassa esitetyistä vaihtoehdoista kilpailuun ja kiintiöihin perustuvat järjestelmät edellyttäisivät muutoksia Suomen lainsäädäntöön. Sähkömarkkinalaki (386/1995) ei sääntele sähkön tuotantoa tai kulutusta, joten sähkön kulutukselle tai tuotannolle asetettavat kiintiöt edellyttäisivät muutoksia sähkömarkkinalakiin. Jos kiinteisiin hintalisiin perustuva järjestelmä voitaisiin toimeenpanna myös uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä suosivalla verokohteluna, voitaisiin se toteuttaa Suomessa nykyisenlaisella energiaverotuksella. Kiinteisiin hintalisiin perustuvan järjestelmän soveltaminen ED-valtioiden väliseen kauppaan edellyttäisi muutoksia lainsäädäntöön. EY:n alueella vastavuoroisesti tunnustettavien uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön alkuperätodistusta koskevan järjestelmän toteuttaminen edellyttäisi Suomessa muutoksia lainsäädäntöön. Valmisteluasiakirjassa olevat uusiutuvia käyttävien tuotantolaitosten verkkoon liittämistä koskevat periaatteet vastaavat ainakin pääosin sähkömarkkinalain säännöksiä. Direktiivin soveltamisalan osalta on tarkoitus teettää tarkempia vaikutusanalyyseja. Pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla on runsaasti vesivoimalla tuotettua sähköä, minkä vuoksi on erityisen tärkeää selvittää suurissa vesivoimalaitoksissa tuotetun sähkön mukaan ottamisen hyötyjä ja haittoja. Näitä ovat mm. vaikutukset sähkön hintatasoon, vaikutukset eri kuluttajaryhmille sekä vaikutukset tuottajien väliseen kilpailuasemaan eri maissa. Yhteisötasolla jäsenvaltioille asettava vähimmäiskiintiö olisi vaikea toteuttaa johtuen jäsenvaltioiden erilaisista mahdollisuuksista hyödyntää uusiutuvia energialähteitä. Sähkönkulutuksen osuuteen perustuvan vähimmäiskiintiön lisäksi jäsenvaltiot voitaisiin velvoittaa lisäämään uusiutuvista tuotetun sähkön osuutta niin, että sen osuus direktiivissä mainittuna vuotena olisi määrätyn prosentin nykytasoa suurempi. Uusiutuvista tuotetun sähkön osuuden lisääminen Suomessa, jossa sen osuus on nykyisinkin korkea, on paljon vaikeampaa kuin maissa, jossa sen osuus on nykyisin pieni. Pakollisiin hintalisiin perustuvalla järjestelmällä olisi samanlaisia vaikutuksia kmn yhteisötason sähköverolla. Ne parantaisivat uusiutuvilla tuotetun sähkön kilpailukykyä. Valmisteluvaihe Energiaministerineuvosto hyväksyi 11 päivänä toukokuuta 1999 päätelmät uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön pääsystä sähkön sisämarkkinoille. Samassa yhteydessä energianeuvostossa keskusteltiin komission valmisteluasiakirjasta. Neuvoston päätelmiä ei ole laadittu komission valmisteluasiakirjan pohjalta, vaikka niissä käsitelläänkin samoja asioita. Päätelmissä on elementtejä, joita mahdollisten yhteisön tasolla annettavien uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön edistämistä koskevien puitteiden tulisi sisältää. Päätelmissään neuvosto pyytää komissiota tekemään konkreettisen ehdotuksen yhteisön puitteiksi uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön pääsystä sähkön sisämarkkinoille. Komissio antaa ehdotuksensa aikaisintaan lokakuussa 1999.

6