ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Transkriptio

1 81 Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta sekä laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi erillinen laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta. Rahoitus- ja vakuutusryhmittymällä tarkoitettaisiin laissa yritysryhmää, johon kuuluu sekä rahoitusalan että vakuutusalan yrityksiä. Ryhmittymän määritelmä täyttyisi, jos ryhmittymän emoyritys on luottolaitos, sijoituspalveluyritys, vakuutusyhtiö tai laissa tarkoitettu omistusyhteisö, ja ryhmittymään kuuluvista yrityksistä vähintään yksi on suomalainen luottolaitos tai sijoituspalveluyritys ja vähintään yksi on suomalainen vakuutusyhtiö. Ryhmittymään ei luettaisi työeläkevakuutusyhtiöitä. Eräitä raportointivelvollisuutta ja tarkastus- ja tiedonsaantioikeutta koskevia säännöksiä sovellettaisiin kuitenkin myös ryhmittymään kuuluvan yrityksen kanssa läheisessä toiminnallisessa yhteydessä oleviin eläkesäätiöihin, eläkekassoihin ja työeläkevakuutusyhtiöihin. Rahoitus- ja vakuutusryhmittymälle nimettäisiin aina yksi koordinoiva valvontaviranomainen. Sellaiseksi katsottaisiin jompikumpi toimialakohtaisista valvontaviranomaisista (Rahoitustarkastus tai Vakuutusvalvontavirasto) sen mukaan, kumman valvottava on ryhmittymän emoyrityksenä. Jos emoyritys on muu kuin valvottava, koordinoivaksi valvontaviranomaiseksi katsottaisiin pääsääntöisesti se viranomainen, jonka toimialaan kuuluva liiketoiminta ryhmittymässä on laissa säädettävin perustein laskettuna määräävämmässä asemassa. Ryhmittymän emoyrityksen olisi raportoitava säännöllisesti koordinoivalle valvontaviranomaiselle ryhmittymän rakenne, konsernitilinpäätös, riskikeskittymät, kiinteistö- ja osakeomistus, sekä ryhmittymän merkittävät sisäiset liiketoimet. Ryhmittymälle ei asetettaisi kiinteistö- tai osakeomistusta eikä riski R keskittymiä koskevia määrällisiä rajoituksia mutta luottolaitosten kiinteistö- tai osakeomistusta koskevat rajoitukset ulotettaisiin koko niiden konsolidointiryhmään. Muita koordinoivalle valvontaviranomaiselle säädettyjä tehtäviä olisivat ryhmittymään kuuluvien toimialakohtaisen valvonnan ulkopuolelle jäävien yritysten tarkastaminen, raportointiaineiston taikka muun valvonnan yhteydessä saatujen havaintojen perusteella tehtävien tarkastus- ja muiden toimenpideehdotusten antaminen toiselle valvontaviranomaiselle, lain soveltamisohjeiden antaminen sekä informointivelvollisuus ryhmittymän omistusyhteisöä koskevista päätöksistä. Koordinoivalle viranomaiselle annettaisiin samanlaiset oikeudet valvoa ryhmittymän omistajarakennetta sekä johdon sopivuutta ja luotettavuutta kuin toimiluvan alaisissa yrityksissä. Laissa säädettäisiin lisäksi erityisestä ryhmittymän yritykseen sovellettavasta ennakkoilmoitusvelvollisuudesta, joka koskisi uusia määräysvallan synnyttäviä hankintoja Euroopan talousalueen ulkopuolisessa luotto- ja vakuutuslaitoksissa sekä sijoituspalveluyrityksissä. Koordinoivalla valvontaviranomaisella olisi oikeus laissa säädetyin edellytyksin vastustaa hankintaa, jos se vaikeuttaisi ryhmittymän valvontaa. Laissa säädettäisiin myös rahoitus- ja vakuutusryhmittymien konsernitilinpäätökseen ja ryhmittymän omistusyhteisön erillistilinpäätökseen sovellettavista periaatteista. Luottolaitostoiminnasta annetun lain, vakuutusyhtiölain, sijoituspalveluyrityksistä annettua lain sekä sijoitusrahastolain salassapitosäännöksiä muutettaisiin niin, että asiakastietojen luovuttaminen olisi henkilötietolaissa tarkoitettuja arkaluonteisia tietoja lukuun ottamatta sallittua laissa tarkoitettuun ryhmittymään kuuluvalle yritykselle asiakas-

2 2 palvelun ja muun asiakassuhteen hoitamista, markkinointia sekä riskienhallintaa varten. Lisäksi vastaavia tietoja voitaisiin luovuttaa myös eräisiin muihin luottolaitosten ja vakuutusyritysten välisiin taloudellisiin yhteenliittymiin. Lisäksi luottolaitosten kiinteistön- ja osakeomistusta koskevat määrälliset rajoitukset laajennettaisiin koskemaan koko luottolaitoksen konsolidointiryhmää.

3 3 SISÄLLYSLUETTELO ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ... 1 SISÄLLYSLUETTELO... 3 YLEISPERUSTELUT Nykytila Nykyinen lainsäädäntö Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten valvonta Vakuutusyhtiöiden valvonta.... Valvontayhteistyö Luottolaitosten, sijoituspalveluyritysten ja vakuutusyhtiöiden ryhmävalvonta Asiakastietojen luovutusta koskevat säännökset Rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvontaa koskevat säännökset Kansainvälinen kehitys Ulkomainen lainsäädäntö Kansainvälisten järjestöjen suositukset Euroopan komission direktiiviehdotus finanssiryhmittymien valvonnasta Markkinoiden kehitys... Yleistä Suomi Ulkomaat... Nykytilan arviointi Rahoitus- ja vakuutusalan yhdentymiskehitykseen liittyvät riskit Yleistä... Tartuntariski Intressiriidat Sääntelyn ja valvonnan katvealueiden hyväksikäyttö... Lainsäädäntötarpeen arviointi Valvonnan peruslähtökohdat Valvonnan tehostamistarve... Ryhmittymän taloudellisen aseman valvonta Rahoitus- ja vakuutusryhmittymien toiminnan tehokkuuden edistäminen Toimialakohtaisen ryhmävalvonnan jatkuvuus... Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Yleistä Valvonnan ulottuvuuden laajentaminen... Omistajakontrollin ja omistusyhteisön johdon valvonnan tehostaminen Ryhmittymän laajentumien ssäätäminen luvanvaraiseksi Koordinoivan valvontaviranomaisen määrittely ja tehtävät... Tilinpäätöstä koskevat säännökset Sektorikohtaisten lakien muutokset Yleistä... Salassapitoa ja tietojenvaihtoa koskevien toimialakohtaisten säännösten muuttaminen Omistusyhteisön ja konsolidointiryhmän määritelmän muuttaminen... Omistajakontrolli, johdon sopivuus ja luotettavuus sekä tilintarkastus Keskinäisten liiketoimien ilmoittaminen... 32

4 Pääomien kaksinkertaisen hyväksikäytön estäminen Luottolaitosten osake- ja kiinteistönomistusrajoitusten soveltamisalan laajentaminen Esityksen vaikutukset Asian valmistelu... Muut esitykseen vaikuttavat seikat YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT Lakiehdotusten perustelut Laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien vlvonta luku. Yleiset säännökset... luku. Ryhmittymän valvonta luku. Tilinpäätös luku. Erinäiset säännökset... Laki luottolaitostoiminnasta Rahoitustarkastuslaki Sijoitusrahastolaki... Laki sijoituspalveluyrityksistä Vakuutusyhtiölaki a luku. Yleisiä säännöksiä... luku. Ensivakuutustoiminnan harjoittaminen ulkomailla luku. Vakuutusyhtiön osakkuus luku. Yhtiön johto luku. Tilinpäätös, konsernitilinpäätös ja vastuuvelan kattaminen luku. Vointojako ja yhtiön varojen muu käyttö b luku. Vakuutusryhmittymän lisävalvonta luku. Erinäisiä säännöksiä Laki ulkomaisista vakuutusyhtiöistä Laki työeläkevakuutusyhtiöistä... Vakuutusyhdistyslaki luku. Erinäisiä säännöksiä Laki Vakuutusvalvontavirastosta... Voimaantulo Säätämisjärjestys LAKIEHDOTUKSET Laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta Laki luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta... Laki rahoitustarkastuslain muuttamiesta Laki sijoitusrahastolain muuttamisesta Laki sijoituspalveluyrityksistä annetun lain muuttamisesta... Laki vakuutusyhtiölain muuttamiesta Laki ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetun lain 79 :n muuttamisesta Laki työeläkevakuutusyhtiöstä annetun lain muuttamisesta... Laki vakuutusyhdistyslain 16 luvun 10 :n muuttamisesta Laki Vakuutusvalvontavirastosta annetun lain 2 :n muuttamisesta LIITE RINNAKKAISTEKSTIT Laki luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta... Laki rahoitustarkastuslain muuttamiesta Laki sijoitusrahastolain muuttamisesta

5 5 5. Laki sijoituspalveluyrityksistä annetun lain muuttamisesta Laki vakuutusyhtiölain muuttamiesta... Laki ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetun lain 79 :n muuttamisesta Laki työeläkevakuutusyhtiöstä annetun lain muuttamisesta Laki vakuutusyhdistyslain 16 luvun 10 :n muuttamisesta Laki Vakuutusvalvontavirastosta annetun lain 2 :n muuttamisesta

6 6 YLEISPERUSTELUT 1. Nykytila 1.1. Nykyinen lainsäädäntö Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten valvonta Luottolaitoksia ja muita rahoitusmarkkinoilla toimivia valvoo Suomen Pankin yhteydessä oleva Rahoitustarkastus. Rahoitustarkastuksen asemasta, keskeisistä tehtävistä ja toimivaltuuksista valvottaviin nähden säädetään rahoitustarkastuslaissa (503/1993). Rahoitustarkastuksen valvottavia ovat rahoitustarkastuslain mukaan muun muassa luottolaitostoiminnasta annetussa laissa (1607/1993, jäljempänä luottolaitoslaki) tarkoitetut luottolaitokset, sijoituspalveluyrityksistä annetussa laissa (579/1996) tarkoitetut sijoituspalveluyritykset, ja sijoitusrahastolaissa (48/1999) tarkoitetut rahastoyhtiöt. Rahoitustarkastuksen valvottavia ovat lisäksi luottolaitoksen ja sijoituspalveluyrityksen omistusyhteisöt. Rahoitustarkastuksen toimivaltaan ei kuulu vakuutuslaitosten valvonta. Rahoitustarkastuksen tehtävänä on lain mukaan valvoa, että sen valvottavat toimivat lakien, asetusten, viranomaisten antamien määräysten ja ohjeiden sekä omien yhtiöjärjestystensä, sääntöjensä ja ohjesääntöjensä mukaisesti. Rahoitustarkastus pyrkii toiminnallaan edistämään rahoitusmarkkinoiden vakautta sekä luottamusta valvottavien ja markkinoiden toimintaan. Lainsäädännössä annettujen perustehtävien lisäksi Rahoitustarkastus edistää markkinoiden tiedonsaantia sekä markkinoiden rakenteellista tehokkuutta ja toimintavarmuutta. Toiminnan lähtökohtana on valvottavien omaa vastuuta sekä markkinakuria täydentävä viranomaisvalvonta. Rahoitustarkastus suorittaa tehtäväänsä muun muassa antamalla määräyksiä valvottavilleen niitä koskevien säännösten noudattamisesta sekä toimittamalla tarkastuksia valvottavissaan. Rahoitustarkastuksen tehtävänä on varmistaa, että toimiluvan saaneilla rahoitusmarkkinoiden osapuolilla on riittävät taloudelliset ja muut edellytykset harjoittaa toimintaansa ja että ne noudattavat päätöksenteossaan asianmukaisia menettelytapoja. Rahoitustarkastuksen valvontavaltuudet määritellään rahoitustarkastuslaissa tyhjentävästi. Valvontavaltuudet ovat lähtökohtaisesti samansisältöiset kaikkiin Rahoitustarkastuksen valvottaviin nähden. Rahoitustarkastuksella on läsnäolo-oikeus valvottavien hallintoelinten kokouksissa sekä oikeus kutsua ne koolle tarvittaessa. Rahoitustarkastuksella on oikeus saada tarkastettavakseen valvottavaa ja sen asiakasta koskevat asiakirjat ja muut tallenteet, sekä valvottavan tietojenkäsittely- ja muut järjestelmät sekä kassa ja muut varat. Rahoitustarkastuksella on laissa säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä oikeus antaa tarpeellisia tietoja muulle rahoitusmarkkinoita valvovalle viranomaiselle. Lisäksi tietoja on oikeus antaa valtion vakuusrahastolle, esitutkintaviranomaiselle, syyttäjälle tai muulle lain mukaan tiedon saantiin oikeutetulle viranomaiselle. Rahoitustarkastus voi asettaa asiamiehen valvomaan valvottavan toimintaa, jos sen asian hoidossa on esiintynyt taitamattomuutta, varomattomuutta tai väärinkäytöksiä. Rahoitustarkastus voi tehostaa vaatimuksiaan asettamalla uhkasakon sellaiselle valvottavalleen, joka ei ole toiminnassaan noudattanut sitä koskevia säännöksiä tai päätöksiä. Rahoitustarkastus voi luottolaitoslain mukaan esittää valtiovarainministeriölle luottolaitoksen toimiluvan peruuttamista tai rajoittamista, jos jokin laissa säädetyistä toimilupaa koskevista edellytyksistä ei enää täyty. Edellytykset liittyvät muun muassa omistajien ja hallintohenkilöiden luotettavuuteen, sekä luottolaitoksen tehokasta valvontaa estäviin merkittäviin sidonnaisuuksiin, joita sovelletaan sekä toimilupaa myönnettäessä, että jatkuvassa valvonnassa. Sijoituspalveluyrityksistä annetun lain mukaan sijoituspalveluyrityksen toimilupaedellytykset ovat pääosin samansisältöiset kuin luottolaitoksilla. Jos valtiovarainministeriö päättää peruuttaa toimiluvan taikka rajoittaa sitä, on ennen pää-

7 7 töstä kuultava Rahoitustarkastusta. Toimilupaedellytykset perustuvat luottolaitoksilla luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta annetun direktiivin 2000/12/EY ja sijoituspalveluyrityksillä direktiivin 93/22/EY vaatimuksiin. Sen lisäksi, että omistajien sopivuus ja luotettavuus on mainittu nimenomaisena toimilupaedellytyksenä, asetetaan luottolaitoslaissa erityinen ennakkoilmoitusvelvollisuus tahoille, joiden suora tai välillinen omistus luottolaitoksen osake- ja osuuspääomasta taikka äänivallasta tulisi ylittämään tai alittamaan yhden kymmenesosan, yhden viidesosan, yhden kolmasosan ja puolet taikka jos hankinnan kautta muutoin syntyy oikeus käyttää vastaavaa vaikutusvaltaa luottolaitoksen hallinnossa. Rahoitustarkastuksella on oikeus kolmen kuukauden kuluessa vastustaa hankintaa, jos omistus haittaisi luottolaitoksen varovaisten ja terveiden liikeperiaatteiden kehitystä. Rahoitustarkastuksella on omistajanvaihdoksen jälkeen myös mahdollisuus kieltää äänioikeuden käyttö valvottavassa, mikäli uusi omistaja vaarantaa edellä mainittujen periaatteiden toteutumisen. Mikäli osakkeet hankitaan rahoitustarkastuksen vastustuksesta huolimatta tai jos ilmoitus jätetään tekemättä, voi rahoitustarkastus kieltää omistajan äänivallan käyttämisen. Tämä niin sanottuun laadulliseen omistajakontrolliin liittyvä ilmoitusmenettely perustuu direktiivin 2000/ 12/EY säännöksiin. Sijoituspalveluyrityksiin sovellettavat laadullista omistajakontrollia koskevat säännökset ovat pääperiaatteiltaan samansisältöiset kuin luottolaitoksilla. Alin ilmoituskynnys on sijoituspalveluyrityksistä annetun lain mukaan kuitenkin viisi prosenttia sijoituspalveluyrityksen osakkeista tai äänivallasta. Luottolaitoksen ja sijoituspalveluyrityksen hallintohenkilöiden sopivuuden ja luotettavuuden arvioinnin kohdalla ei ole vastaavaa ennakkokontrollia kuin omistajilla, mutta muutoksista on välittömästi ilmoitettava Rahoitustarkastukselle. Direktiivissä 95/26/ETY (jäljempänä BCCI- direktiivi) säädettyjen velvoitteiden voimaan saattamiseksi rahoitustarkastuslakiin lisättiin vuonna 1996 säännökset tilintarkastajan velvollisuudesta antaa aktiivisesti tietoja Rahoitustarkastukselle. Valvottavan tilintarkastajan on viipymättä ilmoitettava Rahoitustarkastukselle tehtävänsä yhteydessä tietoonsa saamasta seikasta tai päätöksestä, jonka voidaan katsoa rikkovan valvottavaa koskevia säännöksiä, vaarantavan valvottavan toiminnan jatkamisen tai johtavan tilintarkastuskertomuksessa muistutuksen tai tilinpäätöksen vahvistamista koskevan kielteisen lausunnon antamiseen. BCCI-direktiivin voimaan saattamisen myötä luottolaitoslain ja sijoituspalveluyrityksistä annetun lain toimilupaedellytyksiä koskevaan luetteloon lisättiin vaatimus, jonka mukaan luottolaitoksen ja muun oikeushenkilön tai luonnollisen henkilön välillä oleva merkittävä sidonnaisuus ei saa estää luottolaitoksen tehokasta valvontaa. Lisäksi edellytetään, että edellä tarkoitettuun oikeushenkilöön tai luonnolliseen henkilöön sovellettavat Euroopan talousalueen ulkopuolisen valtion lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset eivät estä tehokasta valvontaa. Merkittävän sidonnaisuuden syntymisestä ja siinä tapahtuneesta muutoksesta on luottolaitoslain ja sijoituspalveluyrityksistä annetun lain mukaan ilmoitettava välittömästi Rahoitustarkastukselle. Rahoitustarkastuksen päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen Vakuutusyhtiöiden valvonta Vakuutusyhtiöiden ja muiden vakuutuslaitosten valvonta ja tarkastus kuuluu sosiaalija terveysministeriön hallinnonalalle. Ministeriön hallinnollisessa alaisuudessa toimii Vakuutusvalvontavirasto, jonka tehtäväksi vakuutusvalvonta ja -tarkastus on säädetty. Vakuutusvalvontaviraston toiminta-ajatuksena on vahvistaa luottamusta suomalaiseen vakuutusjärjestelmään ja edistää järjestelmän tehokkuutta vakuutuksenottajien ja vakuutettujen eduksi valvomalla ja tarkastamalla vakuutus- ja eläkelaitosten sekä muiden valvottavien toimintaa ja talouden kehitystä. Viraston tehtävänä on muun muassa operatiivisten valvontatehtävien suorittaminen, yksittäistä valvottavaa koskevien asioiden ratkaiseminen ja valvottavien hakemuksesta tehtävät päätökset ja poikkeusluvat. Lakisääteisen työeläkevakuutuksen huomattavan yhteiskunnallisen merkityksen vuoksi työeläke-

8 8 vakuutuksen perusteita koskevien päätösten tekeminen kuuluu kuitenkin sosiaali- ja terveysministeriölle. Vakuutusvalvontaviraston hallintoa koskevat säännökset sisältyvät Vakuutusvalvontavirastosta annettuun lakiin (78/1999) ja sen nojalla annettuun asetukseen (102 /1999). Laissa säädetään myös viraston valvottavista, keskeisistä tehtävistä ja johtokunnan kokoonpanosta. Säännökset vakuutuslaitosten valvonnan aineellisesta sisällöstä ja valvontaviranomaisen käytettävissä olevista valtuuksista sisältyvät kutakin vakuutuslaitostyyppiä koskevaan yksityiskohtaiseen erityislakiin. Tärkein vakuutuslaitoksia koskevista laeista on vakuutusyhtiölaki (1062/1979), joka sisältää säännökset vakuutusyhtiöiden toiminnasta ja valvonnasta. Lakisääteistä työeläkevakuutusta ja yrittäjäeläkevakuutusta harjoittavien vakuutusyhtiöiden valvonnasta on säännöksiä lisäksi työeläkevakuutusyhtiöistä annetussa laissa (354/1997). Muita valvonnan alaisia vakuutuslaitoksia sekä yhteisöjä ja laitoksia tällä hetkellä ovat muun muassa ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetussa laissa (398/1995) tarkoitetun ulkomaisen vakuutusyhtiön edustusto, vakuutusyhdistyslaissa (1250/1987) tarkoitettu vakuutusyhdistys, vakuutuskassalaissa (1164/1992) tarkoitettu vakuutuskassa ja eläkesäätiölaissa (1774/1995) tarkoitettu eläkesäätiö. Vakuutusvalvontavirasto valvoo myös suomalaisia vakuutusomistusyhteisöjä siten kuin vakuutusyhtiölain 14 ja 14 b luvussa säädetään. Vakuutusvalvontavirastolla on oikeus tarkastaa vakuutusyhtiön ja sen tytäryhteisön liikettä ja muuta toimintaa. Virastolla on oikeus suorittaa tarkastuksia vakuutusyhtiön tiloissa sekä osallistua yhtiön päättävien toimielinten kokouksiin. Vakuutusvalvontavirasto voi antaa vakuutusyhtiölle huomautuksen, kehottaa yhtiötä korjaamaan asian tai kieltää yhtiötä jatkamasta ministeriön tai Vakuutusvalvontaviraston virheellisenä pitämää menettelyä, jos vakuutusyhtiö ei noudata lakia, toimilupaansa, yhtiöjärjestystään tai viranomaisten antamia määräyksiä, jos yhtiö on käyttänyt hyvän vakuutustavan vastaisia menettelytapoja taikka jos yhtiön toiminnassa on ilmennyt väärinkäytöksiä. Vakuutusvalvontavirasto voi tehostaa vaatimuksiaan asettamalla uhkasakon valvottavalle. Jos viraston kehotusta tai kieltoa ei noudateta, virasto voi kieltää vakuutusyhtiötä antamasta uusia vakuutuksia, kunnes asia on korjattu. Vakuutusvalvontavirasto voi asettaa asiamiehen valvomaan valvottavan toimintaa, jos yhtiön toiminnassa on ilmennyt vakuutuksenottajien tai vakuutettujen edut taikka yhtiön toiminnan jatkuvuuden vakavasti vaarantavia puutteita tai väärinkäytöksiä. Vakuutusvalvontavirasto voi esittää sosiaali- ja terveysministeriölle vakuutusyhtiön toimiluvan peruuttamista tai rajoittamista muun muassa silloin, kun vakuutusyhtiön toimiluvalle asetetut edellytykset eivät Vakuutusvalvontaviraston käsityksen mukaan enää ole olemassa. Samoin kuin luottolaitoksilla ja sijoituspalveluyrityksillä, toimiluvan edellytykset liittyvät muun muassa omistajien ja hallintohenkilöiden luotettavuuteen sekä vakuutusyhtiön tehokasta valvontaa estäviin merkittäviin sidonnaisuuksiin, joita sovelletaan sekä toimilupaa myönnettäessä, että jatkuvassa valvonnassa. Vakuutusyhtiön omistajiin sovelletaan laadullista omistajakontrollia koskevia säännöksiä, jotka ovat pääperiaatteeltaan samansisältöiset kuin luottolaitoksilla. Vakuutusyhtiölain säännökset perustuvat kolmannen henkivakuutusdirektiivin 92/96/ETY ja kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin 92/49/ETY säännöksiin. Valvovan viranomaisen edellytykset kieltää vakuutusyhtiön osakkeiden hankinta on vakuutusyhtiölaissa kytketty vakuutustoiminnan terveen kehityksen vaarantamiseen. Äänioikeuden menettämisen lisäksi ilmoitusmenettelyyn liittyvänä sanktiokeinoina mainitaan vakuutusyhtiölaissa Vakuutusvalvontaviraston oikeus asettaa vakuutusyhtiölle ehtoja joita se pitää tarpeellisena vakuutustoiminnan terveen kehityksen kannalta. Kiellon vastaisesti toteutettu osakkeiden tai takuuosuuksien hankinta on lisäksi vakuutusyhtiölaissa erikseen säädetty rangaistavaksi vakuutusyhtiörikkomuksena. Muilta osin säännökset vastaavat sisällöltään sitä, mitä edellä on todettu luottolaitosten kohdalla. Edellä kappaleessa mainitut BCCIdirektiiviin perustuvat vaatimukset koskevat lisäksi vakuutusyhtiöitä samalla tavoin kuin luottolaitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä.

9 9 Vakuutusvalvontaviraston päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen Valvontayhteistyö Sekä rahoitus- että vakuutusvalvonnan tavoitteena on kehittää valvontaviranomaisten yhteistyötä rahoitusmarkkinoiden valvonnassa. Tämän vuoksi muun muassa Rahoitustarkastuksen ja Vakuutusvalvontaviraston johtokunnan kokoonpano on lähes yhdenmukainen. Lisäksi Rahoitustarkastuksen johtokunnan nimenomaisena tehtävänä on rahoitustarkastuslain mukaan Vakuutusvalvontaviraston kanssa tehtävän yhteistyön periaatteiden vahvistaminen. Vastaava säännös sisältyy myös Vakuutusvalvontavirastosta annettuun lakiin. Rahoitustarkastuslaki oikeuttaa Rahoitustarkastuksen luovuttamaan salassapitovelvollisuuden estämättä tietoja muuan muassa muulle rahoitusmarkkinoita valvovalle viranomaiselle tai sellaiselle yhteisölle, joka kotimaassaan lain nojalla hoitaa vastaavaa tehtävää kuin Rahoitustarkastus. Lain esitöissä mainitaan kyseisen pykälän koskevan muun muassa sosiaali- ja terveysministeriölle luovutettavia tietoja. Vakuutusyhtiölaki, eläkesäätiölaki ja vakuutuskassalaki puolestaan oikeuttavat Vakuutusvalvontaviraston luovuttamaan vakuutussalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja muun muassa Rahoitustarkastukselle. Tietojenvaihtoon oikeuttavien pykälien taustalla ovat lähes samansisältöiset pankki- sijoituspalvelu- ja vakuutusdirektiivien säännökset, joissa myös viitataan nimenomaisesti toisiin toimialakohtaisiin viranomaisiin. Myös direktiivissä 2000/12/EY sekä vakuutusyritysryhmän lisävalvontaa koskevassa direktiivissä 98/78/EY mainitaan viranomaisyhteistyön osapuolena toisen toimialan valvontaviranomaiset. Tiedonvaihtooikeus on BCCI-direktiivin implementoinnin johdosta vuonna 1996 laajennettu koskemaan myös eräitä muita viranomaisia. Rahoitustarkastus on laatinut yhdessä Vakuutusvalvontaviraston kanssa yhteisen valvontapöytäkirjan, jonka tarkoituksena on dokumentoida ja selkeyttää vakuutus- ja rahoitusvalvonnan yhteistyötä ja menettelytapoja valvonnan eri osa-alueilla. Mainittujen viranomaisten kesken on myös allekirjoitettu yksityiskohtaisempi valvontapöytäkirja Sampo-konsernin valvonnasta. Käytännön yhteistyötä tehdään muun muassa Sammon valvontaryhmässä. Rahoitustarkastus ja Vakuutusvalvontavirasto ovat myös yhdessä muiden pohjoismaisten valvontaviranomaisten kanssa allekirjoittaneet pöytäkirjan rahoitus- ja vakuutusryhmittymä Nordean valvonnasta. Nordean valvontaa varten on myös perustettu valvontaryhmä, joka koostuu mainittujen valvontaviranomaisten edustajista. Valvontapöytäkirjoilla ei kuitenkaan ole oikeudellista merkitystä vaan viranomaisten oikeudet ja velvollisuudet määräytyvät yksinomaan asianomaista viranomaista koskevan lain mukaisesti Luottolaitosten, sijoituspalveluyritysten ja vakuutusyhtiöiden ryhmävalvonta Luottolaitokset ja sijoituspalveluyritykset Luottolaitoksen taloudellisen aseman arvioinnissa keskeisen osan muodostaa yksittäisen toimiluvan omaavan yrityksen valvonnan lisäksi konsolidoitu valvonta, jonka soveltamisala määritellään konsolidointiryhmän käsitteen avulla. Konsolidointiryhmän määritelmän tarkoituksena on rajata niiden yritysten joukko, johon kuuluvat yritykset ovat sellaisessa taloudellisessa tai hallinnollisessa riippuvuussuhteessa luottolaitoksen kanssa, että niiden taloudellinen asema ja keskinäiset liiketoimet luottolaitoksen kanssa voivat merkittävästi vaikuttaa luottolaitoksen taloudelliseen asemaan. Valvonnan laajentaminen toimiluvan saaneiden yritysten ulkopuolelle on tärkeää erityisesti sen vuoksi, että pääosaa luottolaitokselle ja sijoituspalveluyritykselle sallitusta liiketoiminnasta voidaan harjoittaa ilman toimilupaa. Toisentyyppinen lähestymistapa eli keskittyminen yksinomaan toimiluvan omaavien luottolaitosten valvontaan saattaisi johtaa siihen, että luottolaitos siirtäisi osan liiketoiminnastaan ilman toimilupaa olevaan tytäryritykseen. Tämä puolestaan vaikeuttaisi muun muassa luottolaitoksen taloudellisen kokonaiskuvan arviointia. Konsolidoitua valvontaa koskevat säännökset perustuvat direktiiviin 2000/12/EY.

10 10 Luottolaitoksen konsolidointiryhmään luetaan suomalaisen ja ulkomaisen luottolaitoksen, sijoituspalveluyrityksen ja omistusyhteisön lisäksi luottolaitoslaissa ja sijoituspalveluyrityksistä annetussa laissa tarkoitetut suomalaiset ja ulkomaiset rahoituslaitokset ja palveluyritykset. Konsolidointiryhmään kuuluvan ulkomaisen tytäryrityksen kohdalla ensisijainen valvontavastuu on tytäryrityksen kotivaltion valvontaviranomaisella, mutta tytäryrityksen luvut tulee yhdistellä suomalaisen luottolaitoksen laskelmiin esimerkiksi sen konsolidoitua vakavaraisuutta laskettaessa. Rahoituslaitoksen ja palveluyrityksen käsitteillä ei ole luottolaitoslainsäädännön ulkopuolella itsenäistä merkitystä vaan niiden tavoitteena on saattaa luottolaitoksen konsolidoidun valvonnan piiriin sellaiset luottolaitokselle sallittua liiketoimintaa tai luottolaitoksen toimintaa palvelevaa toimintaa harjoittavat yritykset, jotka ovat luottolaitoksen määräysvallassa. Konsolidoitu valvonta ulottuu luottolaitoksen määräysvallassa olevien yritysten lisäksi sellaisiin emoyrityksiin, jotka käyttävät määräysvaltaa luottolaitoksessa. Direktiivissä 2000/12/EY tällaiset emoyritykset jaetaan kahteen tyyppiin: rahoitusalan hallintayhtiöön ja monialan hallintayhtiöön. Keskeinen ero näiden välillä on edellä se, että vain rahoitusalan hallintayhtiöt luetaan luottolaitoksen konsolidointiryhmään ja ne ovat Rahoitustarkastuksen valvottavia. Rahoitusalan hallintayhtiöstä käytetään laissa nimitystä omistusyhteisö. Luottolaitoslain mukaan emoyritys kuuluu omistusyhteisönä luottolaitoksen konsolidoidun valvonnan piiriin, jos pääosa sen tytäryrityksistä on luotto- ja rahoituslaitoksia. Luottolaitoksen emoyritykset ovat kuitenkin niiden liiketoiminnan luonteesta riippumatta aina rahoitustarkastuslain 11 :n 4 momentissa tarkoitetun tarkastus- ja tiedonsaantioikeuden kohteena. Luottolaitoksen konsolidoitua taloudellista asemaa koskevat rajoitukset liittyvät muun muassa konsolidoitujen omien varojen, vakavaraisuuden ja konsolidoitujen asiakasriskien määrään. On kuitenkin huomattava, että konsolidointiryhmän kuuluvaa yritystä itseään eivät koske mainitut taloudellista asemaa koskevat rajoitukset, jollei kyse ole konsolidointiryhmään kuuluvasta toisesta luottolaitoksesta tai sijoituspalveluyrityksestä. Luottolaitoslain ja sijoituspalveluyrityksistä annetun lain mukaan luottolaitoksella ja vastaavasti sijoituspalveluyrityksellä sekä sen konsolidointiryhmään kuuluvalla yrityksellä on oltava sen toimintaansa nähden riittävä sisäinen valvonta ja riittävät riskienhallintajärjestelmät. Luottolaitoslaissa konsolidointiryhmän käsitteeseen viitataan myös muun muassa omien osakkeiden hankinnan rahoittamista ja pantiksi ottamista (24 a ), tilinpäätöstä (31 38 ), talletussuojarahaston kannatusmaksua (65 c ), salassapitovelvollisuutta (94 ) ja asiakkaiden tunnistamista (95 ) koskevissa säännöksissä. Sijoituspalveluyritysten konsolidoituun valvontaan sovelletaan samoja periaatteita kuin luottolaitosten konsolidoituun valvontaan. Vakuutusyhtiöt Vakuutusyhtiön taloudellisen tilan arviointi perustuu ensinnäkin yksittäisen vakuutusyhtiön valvontaan. Vakuutusyhtiön on täytettävä vakuutusyhtiölain edellyttämät vakavaraisuusvaatimukset, jotta se voi jatkaa normaalisti toimintaansa. Vakuutustoimialalla on myös vastikään saatettu voiman ryhmävalvontaa koskevat säännökset vakuutusyritysryhmään kuuluvien vakuutusyritysten lisävalvonnasta annetun Euroopan parlamentin ja direktiivin 98/78/EY (lisävalvontadirektiivi) myötä. Lisävalvontadirektiivin tarkoituksena on täydentää yksittäisiin vakuutusyrityksiin liittyvää valvontaa koskevia direktiivejä vakuutusyritysryhmän muodostavien vakuutusyritysten valvontaa koskevalla lainsäädännöllä, jotta vakuutusvalvontaviranomaiset pystyvät tekemään perustellumman arvion ryhmään kuuluvan vakuutusyrityksen taloudellisesta tilasta. Tavoitteena on estää vakuutusyrityksen vakavaraisuuden heikkeneminen ryhmittymään kuuluvien yritysten pääoman kaksinkertaisen hyväksikäytön johdosta ja pyrkiä välttämään tästä aiheutuvat riskit sekä estää ryhmään kuuluvien yritysten taloudellisen aseman vaarantuminen ryhmän sisäisten liiketoimien johdosta. Vaikka ryhmään kuuluvat yksittäiset vakuutusyritykset täyttävät

11 11 laissa säädetyt vakavaraisuusvaatimukset, myös ryhmän kokonaisuutena on täytettävä taloudellista asemaa koskevat säännökset. Lisävalvontadirektiivi saatettiin voimaan vakuutusyhtiölain muutoksella (949/2000), joka tuli voimaan pääosin Vakuutusyhtiön lisävalvontaa koskevat säännökset sisältyvät vakuutusyhtiölain 14b lukuun. Luvussa on säännökset muun ohessa vakuutusyhtiön ja vakuutusomistusyhteisön velvollisuudesta sisäisen valvonnan järjestämiseen, sekä mukautetun vakavaraisuuslaskelman laatimisesta, josta sosiaali- ja terveysministeriö on antanut asetuksen. Laskelma on laadittava silloin, kun vakuutusyhtiö on osakasyrityksenä vähintään yhdessä vakuutusyrityksessä, ulkomaisessa jälleenvakuutusyrityksessä tai kolmannen maan vakuutusyrityksessä tai kun vakuutusyhtiön emoyrityksenä on vakuutusomistusyhteisö, ulkomainen jälleenvakuutusyritys tai kolmannen maan vakuutusyritys. Vakuutusyritykseen rinnastetaan laissa myös suomalainen työeläkevakuutusyhtiö. Lukuun sisältyy myös säännökset vakuutusyritysryhmään kuuluvien yritysten sisäisten liiketoimien valvonnasta. Laissa on laajennettu Vakuutusvalvontaviraston tarkastusoikeutta lisävalvonnan alaisen vakuutusyhtiön emoyritykseen ja emoyrityksen tytäryritykseen niiden tietojen tarkastamiseksi, joilla saattaa olla merkitystä lisävalvonnassa. Vakuutusyhtiön sidosyritys, osakasyritys ja osakasyrityksen sidosyritys on velvoitettu määrätyissä tapauksissa toimittamaan Vakuutusvalvontavirastolle hallussaan olevat lisävalvonnan kannalta tarpeelliset tiedot. Vakuutusyhtiölain mukaan vakuutusomistusyhteisöllä tarkoitetaan emoyritystä, jonka pääasiallisena toimintana on hankkia ja omistaa osuuksia tytäryrityksistä, jotka ovat vakuutusyrityksiä, ulkomaisia jälleenvakuutusyrityksiä tai kolmannen maan vakuutusyrityksiä ja joista vähintään yksi on vakuutusyhtiölaissa tarkoitettu vakuutusyhtiö Asiakastietojen luovutusta koskevat säännökset Luottolaitoslain mukaan luottolaitoksella ja sen kanssa samaan konsolidointiryhmään kuuluvalla yrityksellä on oikeus antaa pankkisalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja samaan konserniin tai konsolidointiryhmään kuuluvalle yhteisölle, jos tietoja vastaanottavan yhteisön hallintoelinten jäseniä tai toimihenkilöitä koskee luottolaitoslaissa säädetty tai sitä vastaava salassapitovelvollisuus. Siten pankki voi salassapitosäännösten estämättä luovuttaa salassa pidettäviä tietoja samaan konserniin kuuluvalle muullekin yhteisölle kuin pankin kanssa samaan konsolidointiryhmään kuuluvalle yhteisölle (esimerkiksi vakuutusyhtiölle). Vakuutusyhtiön oikeudesta luovuttaa asiakasta koskevia salassa pidettäviä tietoja säädetään vakuutusyhtiölaissa. Toisin kuin luottolaitoslaissa, vakuutusyhtiölaissa on selkeästi määritelty ne tahot, joille vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja saa luovuttaa. Lain mukaan vakuutusyhtiö voi luovuttaa vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja muun ohessa vakuutusyhtiön kanssa samaan konserniin tai sen kanssa samaan taloudelliseen yhteenliittymään kuuluvalle vakuutustai eläkelaitokselle korvausasioiden hoitoa, vakuutussopimuksen tekemistä ja vakuutusliikkeen harjoittamisen kannalta tarpeellisten muiden tehtävien hoitamista varten; ei kuitenkaan terveydentilaan liittyviä tietoja. Koska vakuutusyhtiö voi luovuttaa salassa pidettäviä tietoja vain samaan konserniin kuuluvalle vakuutus- tai eläkelaitokselle, se ei voi luovuttaa tällaisia tietoja esimerkiksi samaan konserniin kuuluvalle pankille. Sijoituspalveluyrityksistä annetun lain mukaan sijoituspalveluyrityksellä ja sen konsolidointiryhmään kuuluvalla rahoituslaitoksella on oikeus antaa asiakasta koskevia salassa pidettäviä tietoja samaan konserniin kuuluvalle yhteisölle, jos sen hallintoelinten jäseniä tai toimihenkilöitä koskee laissa säädetty tai vastaava salassapitovelvollisuus ja jos tiedon antaminen on vastaanottavan yhteisön riskien hallinnan kannalta tarpeen. Lain säännös eroaa luottolaitoslain vastaavasta säännöksestä siinä, että tiedon antamisen on oltava vastaanottavan yhteisön riskien hallinnan kannalta tarpeen. Sijoitusrahastolaissa ei ole vastaavaa tietojen luovuttamista koskevaa säännöstä kuin luottolaitoslaissa tai sijoituspalveluyrityksistä annetussa laissa. Näin ollen rahastoyhtiö tai

12 12 säilytysyhteisö on oikeutettu antamaan rahasto-osuudenomistajan tai jonkun muun taloudellista asemaa tai liike- tai ammattisalaisuutta koskevan tiedon ainoastaan syyttäjä- tai esitutkintaviranomaisille rikoksen selvittämiseksi sekä muuten laissa tällaisten tietojen saantiin oikeutetulle viranomaiselle. Kaikissa edellä mainituissa, kuten muissakin yrityksissä, henkilötietojen luovuttamista rajoittavat lisäksi henkilötietolain (523/1999) säännökset Rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvontaa koskevat säännökset Nykyisessä luottolaitos- tai vakuutuslainsäädännössä ei ole varsinaisia rahoitus- ja vakuutusryhmittymiä koskevia säännöksiä. Lainsäädäntöön sisällytettiin kuitenkin luvun puolivälissä eräitä finanssiryhmäkomitean mietinnössä (1991:36) ehdotettuja muutoksia, jotka koskevat luottolaitosten ja vakuutusyhtiöiden muodostamia konserneja. Rahoitus- ja vakuutustoiminnan erillään pitämisen varmistamiseksi saatettiin voimaan luottolaitoslain 15, jonka mukaan luottolaitoksen toimitusjohtaja ei saa olla luottolaitoksen kanssa samaan konserniin kuuluvan vakuutusyhtiön toimitusjohtaja, eikä enemmistö luottolaitoksen hallituksen jäsenistä saa olla samaan konserniin kuuluvan vakuutusyhtiön hallituksen jäseniä tai toimitusjohtaja. Vakuutusyhtiölain 7 luvun 3 a :ssä on vastaava säännös vakuutusyhtiön johdon osalta. Komitean ehdotuksiin perustuu myös luottolaitoslain 16, jonka mukaan päätökset luotonannosta ja sijoittamisesta samaan konserniin kuuluvaan vakuutusyhtiöön on tehtävä luottolaitoksen hallituksessa, sekä sitä soveltuvin osin vastaava vakuutusyhtiölain 12 luvun6. Luottolaitoslain 75 :n 2 momentin 3 kohdan mukaan luottolaitoksen tai sen konsolidointiryhmään kuuluvan yrityksen sijoittaessa oman pääoman ehtoista rahoitusta (osakesijoituksen, pääomalainan tai debentuurin kautta) yli 10-prosenttisesti omistettuun vakuutusyhtiöön, tulee tällaiset sijoitukset vähentää luottolaitoksen ja sen konsolidointiryhmän omista varoista. Säännöksellä on ennen kaikkea haluttu estää pääomien moninkertainen hyväksikäyttö pankkien ja vakuutusyhtiöiden välillä. Vakuutusyhtiöitä koskee vakuutusyhtiölain 1 luvun 4 :n mukainen lainanottokielto, jonka mukaan luottoa voi ottaa ainoastaan poikkeustapauksissa. Vakuutusyhtiöt eivät myöskään saman luvun 4 a :n mukaan saa antaa vakuutta samaan konserniin kuuluvan luotto- ja rahoituslaitoksen sitoumuksesta Kansainvälinen kehitys Ulkomainen lainsäädäntö Rahoitus- ja vakuutusryhmittymiä koskevien erityissäännösten laajuus ja sisältö vaihtelee Euroopan talousalueella merkittävästi. Kansallisen sääntelyn tarpeeseen on vaikuttanut ennen kaikkea rahoitus- ja vakuutusryhmittymien toiminnan laajuus asianomaisessa valtiossa. Ehkä kattavin lainsäädäntö on nykyisin Norjassa, jossa rahoitustoimintaa koskeva lainsäädäntöä on muutoinkin monilta osin harmonisoitu. Esimerkiksi rahoitustoimintalain (1988/40) säännökset koskevat sekä luottolaitoksia että vakuutusyhtiöitä, jotka on laissa määritelty rahoituslaitoksiksi. Lainsäädännön harmonisointi koskee Norjassa myös rahoituslaitosten vakavaraisuuslaskentaa. Tämä on toteutettu siten, että kaikkiin luottolaitoksiin, vakuutusyhtiöihin ja holdingyhtiöihin sovelletaan luottolaitosdirektiivin mukaista 8 %:n vähimmäisvaatimusta. Laissa on myös ryhmittymän keskinäisiä liiketoimia koskevia säännöksiä, joiden mukaan liiketoimet on tehtävä noudattaen tavanomaisia markkinahintoja ja -ehtoja. Ryhmittymällä on myös oltava johdon hyväksymät sisäiset ohjeet keskinäisissä liiketoimissa noudatettavista periaatteista. Lisäksi laissa on nimenomaiset kiellot sisaryritysten välisistä konserniavustuksista, sekä ryhmittymään kuuluvalle yritykselle tai sen puolesta annettavista luotoista ja takauksista. Myös Tanskassa on vastikään täsmennetty lainsäädäntöä rahoitus- ja vakuutusalan ryhmittymiä silmällä pitäen. Kesäkuussa 2000 annettujen säännösten myötä luottolaitosten vakavaraisuussäännösten soveltamisala on laajentunut aiemmin sääntelyn ulkopuolelle jääneisiin holdingyhtiöihin ja rahoitusalan konserneihin. Uudet säännökset koskevat ensinnäkin sellaisia konserneja, joissa holding-

13 13 yhtiön tytäryritykset ovat pääasiassa pankkeja ja vakuutusyhtiöitä, eikä vakuutustoiminnan osuus ole vähäinen. Konsernien lisäksi vakavaraisuussäännöksiä sovellettaisiin myös edellä viitattuihin yksittäisiin holdingyhtiöihin. Konserneihin kuuluvat yksittäiset vakuutusyhtiöt laskevat vakavaraisuutensa edelleen vakuutusyhtiösäännösten mukaisesti. Lainsäädäntöteknisesti soveltamisalan muutos toteutettiin siten, että luottolaitoslainsäädäntöön (ja vakuutuslainsäädäntöön) luotiin uusi laajennettu omistusyhteisön käsite. Laajennetulla omistusyhteisöllä tarkoitettaisiin yritystä, joka on muu kuin direktiivissä 2000/12/ETY tarkoitettu omistusyhteisö ja jonka pääasiallisena toimintana on hankkia omistusosuuksia rahoitustoimintaa harjoitettavissa yrityksissä. Rahoitustoimintana pidettäisiin tässä yhteydessä mm. vakuutus-, pankki-, kiinnitysluottopankki- ja arvopaperivälitystoimintaa.vastaava määritelmä sisällytettäisiin myös vakuutuslainsäädäntöön, jonka mukaan tällaiseen omistusyhteisöön ja sen konserniin sovellettaisiin luottolaitoslainsäädännön mukaisia vakavaraisuusvaatimuksia. Espanjassa rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvontaa koskevat säännökset tulivat voimaan Säännöksissä määritellään muun muassa rahoitus- ja vakuutusryhmittymän valvonnasta vastaava koordinoiva valvontaviranomainen. Myös rahoitus- ja vakuutusryhmittymän vakavaraisuuslaskennasta ja riskikeskittymien seurannasta on annettu erillissäännökset Kansainvälisten järjestöjen suositukset Baselin pankkivalvontakomitean toimeksiannosta perustettiin 1990-luvun alkupuolella Tripartite Group-niminen työryhmä, johon kuuluivat suurimpien EU-jäsenmaiden lisäksi myös Yhdysvaltojen ja Japanin edustajat. Työryhmä julkaisi vuonna 1995 loppuraportin (BS/95/32) rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta. Samana vuonna Baselin pankkivalvontakomitea, kansainvälinen arvopaperimarkkinakomissio (IOSCO) ja kansainvälinen vakuutusvalvojien yhdistys (IAIS) perustivat uuden yhteistyöelimen (Joint Forum on Financial Conglomerates, jäljempänä Joint Forum), jossa oli mukana myös komission edustaja. Helmikuussa 1999 Joint Forum julkaisi suosituksen kansainvälisten rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta. Joint Forumin ehdotukset käsittelevät ryhmittymän pääomavaatimusta, johdon ja omistajien luotettavuutta ja tietojenvaihtoa, koordinoivaa valvontaviranomaista, sisäisiä liiketoimia ja suuria riskikeskittymiä Euroopan komission direktiiviehdotus finanssiryhmittymien valvonnasta Tavoitteet Euroopan komissio antoi ehdotuksen finanssiryhmittymään kuuluvien luottolaitosten, vakuutusyritysten ja sijoituspalveluyritysten lisävalvontaa koskevaksi direktiiviksi. Direktiiviehdotuksen johdantoosassa sääntelyn tarpeellisuutta perustellaan muun ohessa sillä, että nykyinen toimialakohtaisen sääntelyn soveltamisala ei ole riittävän kattava finanssiryhmittymiä silmällä pitäen. Tämä synnyttää sääntelyn katvealueita. Toisaalta ehdotuksen mukaan toimialakohtaisissa säännöksissä on myös tarpeettomia päällekkäisyyksiä ja epäjohdonmukaisuuksia, jotka voivat aiheuttaa tarpeettomia kustannuksia valvottaville. Esimerkiksi ryhmittymän emoyritys voi olla samanaikaisesti sekä vakuutus- että luottolaitosdirektiiveissä säännelty omistusyhteisö, johon kohdistuu kaksinkertaiset velvoitteet viranomaisraportoinnin osalta. Keskeiset ehdotukset Direktiiviehdotuksessa sääntelyn kohteena olevan finanssiryhmittymän käsite määritellään huomattavan laajasti niin, että lähtökohtaisesti kaikki toisiinsa läheisessä sidoksissa olevat yritykset luetaan samaan ryhmittymään. Läheisen sidoksen määritelmästä johtuen ryhmittymän edellytykset täyttyisivät esimerkiksi tilanteessa, jossa yritys omistaa välillisesti 20 % toisen yrityksen osakepääomasta. Ryhmittymän tulisi lisäksi taseella mitaten harjoittaa pääasiallisesti rahoitus- ja vakuutustoimintaa, siihen tulisi kuulua vä-

14 14 hintään yksi vakuutustoimintaa ja vähintään yksi luottolaitos- tai sijoituspalvelutoimintaa harjoittava yritys, eikä kummankaan toimialan osuus saisi olla vähäinen. Toimialojen keskinäisiä osuuksia mitattaessa rajana olisi tällöin 10 %, joka laskettaisiin vakavaraisuusvaatimuksen ja taseen perusteella. Toimivaltaiset viranomaiset voisivat yhdessä sopia 10 %:n kynnyksen alentamisesta kuten myös muiden toiminnan laajuutta kuvaavien kriteerien valinnasta Direktiiviehdotuksessa määritellään uusi monialan rahoitushallintayhtiön (mixed financial holding company) käsite. Tällä tarkoitettaisiin muuta kuin toimiluvan omaavaa emoyritystä, jonka tytäryrityksistä vähintään yksi on toimiluvan omaava yritys ja joka yhdessä tytäryritysten kanssa muodostaa finanssiryhmittymän. Ehdotuksen mukaan finanssiryhmittymään sovelletaan erillistä vakavaraisuusvaatimusta, jonka laskemisesta esitetään useita vaihtoehtoisia menetelmiä. Menetelmät perustuvat Joint Forumin helmikuussa 1999 julkaisemaan raporttiin. Vakavaraisuuspääomien osalta komissio ehdottaa pääoman jakamista kolmeen osaan (pankki/vakuutus/yhteinen pääoma), joista vain yhteisen pääoman ylijäämä voisi kattaa toisen toimialan mahdollista alijäämää. Pankkien oman pääoman eriä koskevia rajoituksia sovellettaisiin myös finanssiryhmittymän tasolla. Ehdotukseen sisältyy ryhmittymän sisäisiä liiketoimia ja riskikeskittymiä koskevia säännöksiä, joissa painopiste on ensisijaisesti laadullisissa vaatimuksissa. Siten direktiiviehdotuksessa edellytetään riskienhallintajärjestelmiltä ja sisäiseltä valvonnalta riskikeskittymien ja sisäisten liiketoimien seurantajärjestelmien kehittämistä. Raportoinnin osalta tämä merkitsee sitä, että suurille riskikeskittymille ei asettaisi määrällistä enimmäisrajaa. Jäsenvaltiot voisivat kuitenkin sallia määrällisten rajojen asettamisen kansallisissa säännöksissä. Ehdotukseen sisältyy varsin kattavat säännökset ns. koordinoivan valvontaviranomaisen nimeämisestä, sen tehtävistä sekä toimivaltaisten valvontaviranomaisten yhteistyöstä ja tietojenvaihdosta. Koordinoivaa valvontaviranomaisen nimeämistä koskevissa säännösehdotuksissa on selkeästi keskitytty rajat ylittävien finanssiryhmittymien valvontavastuun jakamiseen. Tämä tulee esille etenkin yksityiskohtaisissa säännösehdotuksissa, joilla pyritään määrittelemään säännöt koordinaattorin määräytymiselle useassa valtiossa toimivissa konglomeraateissa. Vaikka sääntely ensi sijassa kohdistuukin rajat ylittäviin ryhmittymiin, todetaan direktiiviehdotuksen johdanto-osassa koordinaattorin nimittämisen olevan tarpeen myös kansallisissa finanssiryhmittymissä. Koordinoivan valvontaviranomaisen tehtävinä mainitaan ehdotuksessa ryhmittymää koskevan informaation kerääminen ja edelleen välittämisen koordinointi, ryhmittymän taloudellisen kokonaisaseman arviointi ryhmittymän rakenteen, organisaation ja sisäisten riskienhallintajärjestelmien arviointi sekä valvontatoimenpiteiden suunnittelu ja koordinointi. Tehtäväluettelo ei ole tyhjentävä vaan valvojat voisivat esimerkiksi valvontapöytäkirjoissaan sopia koordinaattorin muista tehtävistä. Ehdotukseen sisältyy säännöksiä, jotka liittyvät finanssiryhmittymään kuuluvien yritysten keskinäiseen tiedonvaihtoon, viranomaisten tiedonsaantiin finanssiryhmittymään kuuluvista yrityksistä, sekä viranomaisten keskinäiseen tiedonvaihtoon. Yritysten keskinäisen tiedonvaihdon osalta jäsenmaiden edellytetään varmistavan, että kansallisessa lainsäädännössä ei ole esteitä yritysten väliselle tiedonvaihdolle valvonnan piiriin kuuluvissa asioissa. Jäsenmaiden olisi myös varmistettava, että viranomaisilla on tiedonsaantioikeus kaikista finanssiryhmittymien valvonnan piiriin kuuluvista yrityksistä ja tiedoista. Viranomaisten keskinäisen tiedonvaihdon osalta ehdotukseen sisältyy vähimmäisluettelo tiedonvaihdon kohteena olevista osa-alueista. Direktiiviehdotukseen sisältyy eräitä muutoksia luottolaitoksia, sijoituspalveluyrityksiä ja vakuutusyhtiöitä koskeviin direktiiveihin, joilla yhdenmukaistettaisiin toimialakohtaisia säännöksiä muun muassa ryhmittymän määritelmien, pääomien kaksinkertaisen hyväksikäytön ja viranomaisten välisen yhteistoiminnan osalta. Muutoksilla pyritään varmistamaan kilpailuneutraliteetti finanssiryhmittymien ja pääasiallisesti rahoitus- tai vakuutustoimintaa harjoittavien ryhmittymien välillä.

15 Markkinoiden kehitys Yleistä Sekä Suomessa että ulkomailla perinteisen luotonannon merkityksen väheneminen, rahoitus- ja vakuutustoiminnan kansainvälistyminen sekä riskienhallinnan ja pääomien hyväksikäytön tehostaminen ovat johtaneet kuluvan vuosikymmenen aikana merkittäviin rakennemuutoksiin pankki- ja vakuutustoimialalla. Yksi rakennekehityksen ilmenemismuotoja molemmilla sektoreilla on ollut liiketoimintakokonaisuuksien kasvattaminen sulautumisten ja muiden yritysjärjestelyjen kautta. Paitsi toimialojen sisällä, yhdistymiseen ja yhteistoiminnan tiivistämiseen tähtääviä järjestelyjä on toteutettu eri tavoin myös pankkien ja vakuutusyhtiöiden kesken. Järjestelyjen taustalla on yllä mainittujen toimintaympäristössä tapahtuvien muutosten lisäksi ennen kaikkea kiristyvä kilpailu kotitalouksien rahoitusvarallisuudesta. Suomessa pankkitalletusten houkuttelevuutta on lisäksi osaltaan vähentänyt myös talletussuojan rajaaminen ja talletuksia koskevien verohuojennusten purkaminen. Kilpailun kiristyminen on johtanut pankkien ja vakuutusyhtiöiden tarjoamien sijoitustuotteiden välisten erojen kaventumiseen ja tuotevalikoiman monipuolistumiseen. Tuotteiden lähentymistä on tapahtunut ennen kaikkea perinteisten pankkitalletusten ja sijoitusvakuutusten välillä. Koska toimialakohtaiset direktiivit rajaavat tiukasti yksittäisten tuotteiden tarjoamisoikeuden vain asianomaisen toimiluvan saaneille yrityksille, on tuotevalikoiman laajentaminen edellyttänyt esimerkiksi pankeilta erillisen vakuutusyhtiötytäryrityksen perustamista. Kansainvälisesti on olemassa myös useita esimerkkejä, joissa vakuutusyhtiön tytäryrityksenä on pankki. Usein pankkien ja vakuutusyhtiöiden kanssa samassa konsernissa toimii myös sijoitusrahastotoimintaa harjoittava rahastoyhtiö. Suoran tytäryhtiöomistuksen lisäksi yleisiä ovat olleet holdingyhtiöjärjestelyt, jolloin pankki ja vakuutusyhtiö ovat yhteisen emoyrityksen omistuksessa. Viimeksi mainittuun malliin on päädytty erityisesti silloin, kun pankki ja vakuutusyhtiö ovat olleet kooltaan suurin piirtein tasavahvoja taikka jos toimialakohtainen lainsäädäntö on kieltänyt pankkien ja vakuutusyhtiöiden keskinäiset omistukset. Varsinaisia sulautumisia pankkien ja vakuutusyhtiöiden välillä ei ole voitu toteuttaa, koska pankkidirektiivit kieltävät luottolaitoksilta vakuutustoiminnan harjoittamisen ja päinvastoin. Pankkien ja vakuutusyhtiöiden yhdistymisellä on pyritty varmistamaan täyden palvelun periaate, joka on taannut asiakassuhteen jatkuvuuden samassa konsernissa sijoituskohteen mahdollisesta muuttamisesta huolimatta. Yhdistymisen kautta on voitu saavuttaa myös merkittäviä kustannussäästöjä, koska esimerkiksi päällekkäistä konttoriverkostoa on voitu karsia. Myös muita konsernisuhdetta väljempiä yhteistoiminnan muotoja on pankkien ja vakuutusyhtiöiden välillä jossain määrin esiintynyt. Pankit ja vakuutusyhtiöt ovat esimerkiksi saattaneet solmia yhteistoimintasopimuksia, joiden mukaisesti yritykset tarjoavat toistensa tuotteita omista konttoreistaan Suomi Suomen markkinoille syntyi vuoden 2001 alusta ensimmäinen sekä pankki- että vakuutustoimintaa merkittävässä laajuudessa harjoittava rahoitus- ja vakuutusryhmittymä, kun maan suurin vakuutusryhmä (Sampo) ja kolmanneksi suurin pankkiryhmä (Leonia) yhdistyivät samaan konserniin. Toukokuussa 2001 ryhmä ilmoitti tehneensä tarjouksen Norjan suurimman henkivakuutusyhtiön ostamisesta, jonka myötä se saisi enemmistöosuuden myös pohjoismaiden suurimmasta vahinkovakuutusyhtiöstä. Lisäksi Suomen suurin pankki (Merita Pankki) ja sen kanssa samassa konserniin kuuluva suurin henkivakuutusyhtiö (Merita Henkivakuutus) toimivat osana pohjoismaiden suurinta rahoitus- ja vakuutusryhmittymä Nordeaa. Myös eräillä muilla suomalaisilla pankkiryhmillä on oma henkivakuutusyhtiö, eläkesäätiö tai eläkekassa. Pankkien lisäksi myös suomalaiset vakuutusyhtiöt ovat viime aikoina laajentaneet toimintaansa perustamalla omaisuudenhoitoja rahastoyhtiöpalveluja tarjoavia tytäryhtiöitä.

16 Ulkomaat Rahoitus- ja vakuutusryhmittymien määrää Euroopan unionissa tai muualla maailmassa on vaikea arvioida. Arvioinnin lopputulokseen vaikuttaa merkittävästi se, millä kriteereillä rahoitus- ja vakuutustoiminnan laajuutta ryhmittymässä mitataan. Euroopan komission jäsenmaissaan keväällä 2000 teettämän epävirallisen selvityksen mukaan unionin alueella toimii taseella mitaten noin 150 sellaista rahoitus- ja vakuutusryhmittymää, jossa kummankaan toimialan toiminta ei ole vähäistä. Pankkien ja vakuutusyhtiöiden välillä on viime aikoina toteutettu merkittäviä yritysjärjestelyjä, joista tuoreimpana esimerkkinä on Saksan suurimman vakuutusyhtiön ja kolmanneksi suurimman liikepankin ilmoitus yhdistymisestään keväällä Myös Belgiassa, Hollannissa ja Ranskassa, joissa ryhmittymiä on lukumääräisesti eniten, vastaava kehitys on edelleen jatkunut. EU:n ulkopuolisista maista toimialojen yhdistymiskehitystä on tapahtunut etenkin Yhdysvalloissa, jossa esimerkiksi vuonna 1999 syntyi taseeltaan maailman suurin rahoitus- ja vakuutusalan ryhmittymä vakuutus- ja investointipankkitoimintaa harjoittavan yhtiön yhdistyessä maailmanlaajuista vähittäispankkitoimintaa harjoittavan yhtiön kanssa. 2. Nykytilan arviointi 2.1. Rahoitus- ja vakuutusalan yhdentymiskehitykseen liittyvät riskit Yleistä Pankkien ja vakuutusyhtiöiden väliset yritysjärjestelyt ovat synnyttäneet kiihtyvällä vauhdilla rahoitus- ja vakuutusryhmittymiä lähes kaikkialla maailmassa. Samalla kun pankkien ja vakuutusyhtiöiden yhteenliittymisen myötä saavutettavia etuja voidaan monilta osin pitää kiistattomina, on valvojien keskuudessa kuitenkin yhä enenevässä määrin alettu kiinnittää huomiota niihin seurauksiin, joita rahoitus- ja vakuutusryhmittymien ajautumisesta taloudellisiin vaikeuksiin saattaisi aiheutua. Rahoitus- ja vakuutusryhmittymät ovat usein kooltaan niin suuria, että ryhmittymien taloudellisten vaikeuksien laajentuminen saattaisi horjuttaa rahoitusmarkkinoiden häiriötöntä toimintaa ja siten vaarantaa myös tallettajien ja sijoittajien asemaa sekä vakuutettuja etuja. Lisäksi valvojien kansainvälisissä yhteistyöelimissä käydyissä keskusteluissa on arvioitu, että tiettyjen riskien realisoituminen voi olla todennäköisempää pankkien ja vakuutusyhtiöiden muodostamissa konserneissa verrattuna puhtaasti pankki- tai vakuutustoimintaa harjoittaviin ryhmittymiin. Mahdollisena uhkatekijöinä on pidetty ennen kaikkea tartuntariskiä (risk of contagion), intressiristiriitoja (conflict of interest) sekä sääntelyn ja valvonnan katvealueiden hyväksikäyttöä (regulatory/supervisory arbitrage) ryhmittymässä Tartuntariski Tartuntariskillä tarkoitetaan uhkaa, jossa ryhmittymään kuuluvan yksittäisen yrityksen taloudelliset vaikeudet laajentuvat samaan ryhmittymään kuuluviin terveisiin pankkeihin ja vakuutusyhtiöihin. Tartuntariski voi johtua useista syistä. Ensinnäkin koko ryhmittymän maksuvalmiuden hallinta saatetaan keskittää yhteen yritykseen, jolloin tällaisen yrityksen vaikeudet saattavat johtaa maksuvalmiusongelmiin koko ryhmittymässä. Myös merkittävä osa sijoitustoiminnasta saatetaan ryhmittymässä keskittää yhteen yhtiöön esimerkiksi verotussyistä taikka asiantuntemuksen keskittämiseksi. Tällöin esimerkiksi markkina-arvojen muutoksista johtuvat ongelmat saattavat levitä myös sellaisiin ryhmittymän yrityksiin, joiden oma riskienhallinta on asianmukaisesti hoidettu. Tartuntariski voi myös liittyä ryhmittymän sisäiseen lainoittamiseen ja toisten puolesta annettavien sitoumusten myöntämiseen sekä ryhmittymään kuuluvien yritysten riskien vakuuttamiseen ilman riittävää jälleenvakuutusturvaa Intressiristiriidat Rahoitus- ja vakuutusryhmittymässä saatetaan joutua tilanteeseen, jossa liiketoimintaa

17 17 koskevat päätökset ja liiketoimet tehdään vastoin ryhmittymään kuuluvan yksittäisen yrityksen etua. Esimerkiksi ryhmittymän kassavirtaa, yhteisiä kuluja tai konsernitukea voidaan pyrkiä kohdentamaan heikommalle osapuolelle epäedullisella tavalla. Lisäksi muulla kuin markkinahintaan perustuvalla hinnoittelulla saatetaan siirtää varoja yrityksestä toiseen tavalla, joka heikentää tallettajien asemaa tai vakuutettuja etuja. Riskien siirtämistä yrityksestä toiseen saatetaan myös peitellä taseen ulkopuolisilla sitoumuksilla, jolloin yrityksen riskit eivät ilmene sen taseesta. Intressiristiriita voi toisaalta syntyä myös rahoitus- ja vakuutusryhmittymän ja sen asiakkaiden edun välillä. Esimerkiksi asiakkaan varoja voidaan pyrkiä sijoittamaan kohteisiin, jotka palvelevat ennen kaikkea rahoitus- ja vakuutusryhmittymän tarkoitusperiä. Intressiristiriidan syntymistä voidaan osin välttää sillä, että liiketoimintaa koskevat päätökset tehdään mahdollisimman läpinäkyvästi, riippumattomasti ja yksittäisen valvottavan näkökulmasta liiketaloudellisesti järkevällä tavalla. Tätä on osaltaan pyritty varmistamaan edellä kohdassa viitatulla pankin ja vakuutusyhtiön toimitusjohtajan ja hallituksen enemmistön erillisyyttä koskevilla säännöksillä. Mainitut säännökset koskevat kuitenkin ainoastaan hallitusta eivätkä siten esimerkiksi ryhmittymän toiminnallista johtoa. Lisäksi rahoitus- ja vakuutusryhmittymissä johdon sisäinen työnjako määritellään yhä useammin juridisista yksiköistä poikkeaviin liiketoimintakohtaisiin vastuualueisiin Sääntelyn ja valvonnan katvealueiden hyväksikäyttö Vakuutusyhtiöiden ja luottolaitosten taloudellisen aseman valvonnassa noudatettavat periaatteet poikkeavat toisistaan merkittävästi, mikä saattaa johtaa sääntelyn ja valvonnan katvealueiden hyväksikäyttöön rahoitus- ja vakuutusryhmittymässä Tämä johtuu ennen kaikkea siitä, että luottolaitosten ryhmävalvontaa koskevissa säännöksissä ei oteta riittävällä tavalla huomioon samaan ryhmittymään kuuluvia vakuutusyhtiöitä, ja päinvastoin. Onkin ilmeistä, että mikäli rahoitus- ja vakuutusryhmittymien kokonaisriskiasemaa ei riittävällä tavalla seurata, ongelmatilanteissa luottolaitos tai vakuutusyhtiö voi pyrkiä hyödyntämään toisen toimialan erilaisia informointivelvoitteita tai rajoituksia esimerkiksi siirtämällä osan omistusrajoitusten alaisesta omaisuudesta toisen toimialan yrityksen taseeseen. Mahdollisia katvealueiden hyväksikäyttötilanteita arvioidaan tarkemmin jäljempänä kappaleessa Lainsäädäntötarpeen arviointi Valvonnan peruslähtökohdat Luottolaitosten, sijoituspalveluyritysten ja vakuutuslaitosten valvonta jaetaan vakiintuneesti kahteen peruslohkoon: valvontaan (supervision) ja taloudellisen aseman sääntelyyn (regulation). Harkittaessa sekä rahoitusettä vakuutusalalla toimivan ryhmittymän valvonnan kehittämistä tulee siten arvoida sitä, 1) missä määrin ryhmittymän riskejä voidaan valvoa pelkästään valvonnan välineitä, kuten viranomaisten yhteistyötä ja tarkoituksenmukaista työnjakoa, esteetöntä tiedonsaantia sekä tarkastusoikeutta laajentamalla; ja 2) missä määrin lainsäädännössä on tarpeen asettaa ryhmittymälle sen kokonaisriskejä koskevia määrällisiä rajoituksia tai muita ryhmittymän toimintaa rajoittavia vaatimuksia. Rahoitus- ja vakuutusryhmittymän valvonnan perusedellytyksenä voidaan pitää valvonnan välineiden toimivuutta kaikissa tilanteissa. Vaikka valvonnan välineiden tarpeellisuudesta vallitsee toimialakohtaisten valvojien kesken varsin pitkälle menevä yksimielisyys, edellyttää toimialakohtaisen valvonnan toisistaan osin poikkeavien tavoitteiden yhteensovittaminen ryhmittymässä yleensä yhteisesti laadittuja pelisääntöjä valvonnan käytännön toteuttamisesta. Yleisesti voidaan todeta valvonnan välineitä koskevien yhteisten pelisääntöjen tarpeen olevan sitä suurempi mitä hajautuneempaa toimialakohtainen viranomaisvalvonta on. Rakenteen suhteen ääriesimerkkejä edustavat yhtäältä Skandinavian maat ja Englanti, joissa luottolaitos-, arvopaperi- ja vakuutusvalvonta on saman viranomaisen vastuulla, sekä

18 18 toisaalta Hollanti, Ranska ja Espanja, joissa valvonta kuuluu kolmelle eri viranomaiselle mainitun toimialajaon mukaisesti. Toisaalta organisatorisesti hajautuneessakin valvontajärjestelmässä viranomaisten välisten pelisääntöjen vahvistaminen voi tapahtua eri tavalla. Viranomaisten keskinäiset toimivaltuudet ja velvollisuudet ryhmittymien valvonnassa on eräissä maissa määritelty viranomaisten välisin kahden- tai monenkeskisin valvontasopimuksin. Toisaalta suomalaisen oikeusperinteen valossa ei voida pitää riittävänä järjestää ryhmittymien valvontaa pelkästään viranomaisten välisten sopimusten tai muun sääntelemättömän yhteistyön varaan, koska tällainen järjestelmä ei välttämättä mahdollistaisi kummankaan viranomaisen puuttumista yhteisestikään havaittuihin epäkohtiin oikeudellisesti pätevällä tavalla. Suomen kaltaisessa järjestelmässä korostuu siten tarve toteuttaa valvonnan välineiden käyttöä edistävät ratkaisut lainsäädännön tasolla. Erityisesti on tarpeen kiinnittää huomiota valvonnan välineiden esteettömään ja riittävän laajaan hyväksikäyttöön ryhmittymässä, mikä tarkoittaa paitsi valvontavaltuuksien ulottamista yhtäläisesti kaikkiin ryhmittymän osiin myös sitä, että viranomaisilla on tarvittaessa riittävät keinot puuttua ryhmittymän valvontaa vaikeuttaviin järjestelyihin. Toisena ryhmittymän valvonnan osaalueena voidaan pitää taloudellisen aseman sääntelyä. Myös tältä osin valvojien kesken vallitsee yksimielisyys siitä, että pelkästään toimialakohtainen valvonta voi olla riittämätöntä ryhmittymän ja sen eri osien kokonaisriskien arvioinnissa ja saattaa johtaa yritysten taloudellisen riskiaseman ali- tai yliarvioimiseen. Lisäksi toimialakohtaisia rajoituksia voidaan ryhmittymän kautta kiertää esimerkiksi käyttämällä samaa pääomaa kahteen kertaan toimialakohtaisten pääomavaatimusten kattamiseksi taikka siirtämällä osa rajoitustenalaisesta liiketoiminnasta tai omaisuudesta sellaisiin ryhmittymän osiin, jotka jäävät toimialakohtaisten rajoitusten ulkopuolelle. Ryhmittymää koskevien määrällisten rajoitusten voimaan saattaminen edellyttää kuitenkin luottolaitos- ja vakuutustoimialan keskeisten laskentaperiaatteiden varsin pitkälle menevää yhdenmukaistamista, mikä ei välttämättä ole toteutettavissa ainakaan lyhyellä aikavälillä. Koska rahoitus- ja vakuutusryhmittymää koskevaa sääntelyä ei ole vielä EU:ssa eikä muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta myöskään jäsenmaiden kansallisessa lainsäädännössä, saattaisi tiukkojen kansallisten rajoitusten välitön voimaan saattaminen heikentää luotto- ja vakuutuslaitosten kilpailuedellytyksiä ulkomaisiin yrityksiin verrattuna. Lisäksi on tältä osin otettava huomioon rahoitustoiminnan riskien valvonnassa tapahtunut kehitys, jonka mukaan valvonnan painopiste on osittain siirtymässä valvottavien sisäiselle valvonnalle asetettaviin vaatimuksiin ja sisäisten valvontajärjestelmien tarkastamiseen lakisääteisten rajoitusten sijasta. Ryhmittymän taloudellisia riskejä koskevien erillisten määrällisten rajoitusten säätämistä ei voida edellä sanotun johdosta pitää tarkoituksenmukaisena ainakaan toistaiseksi. Ryhmittymän valvontaa voidaan kuitenkin merkittävästi tehostaa nykyisestään siten, että toimialakohtaisten säännösten kannalta oleellinen tieto kootaan ja raportoidaan ryhmittymän emoyrityksen toimesta sillä tavoin yhtenäisiä periaatteita noudattaen, että viranomaiset saavat kattavan ja totuudenmukaisen kuvan yhtäältä yksittäisten valvottavien ja toisaalta koko ryhmittymän taloudellisesta asemasta Valvonnan tehostamistarve Valvonnan kattavuus ja ryhmittymän omistusrakenteiden läpinäkyvyys Toimialakohtaisten säännösten erilaisten tavoitteiden vuoksi niiden soveltamisala voi jäädä rahoitus-ja vakuutustoimintaa harjoittavaan ryhmittymän riskien kokonaisarvioinnin kannalta riittämättömäksi. Ryhmittymään saattaa syntyä viranomaisten valvontavaltuuksien taikka toimialakohtaisten rajoitusten ulkopuolelle jääviä katvealueita. Useimmiten katvealueiden taustalla on liiketaloudellisia tai historiallisia syitä, mutta katvealueita voidaan kasvattaa ryhmittymässä myös tarkoitushakuisesti. Yksittäisiä katvealueita saattaa syntyä esimerkiksi sen johdosta, että toimialakohtaiset säännökset jättävät edellä sano-

19 19 tun mukaisesti ryhmävalvonnan ulkopuolelle kokonaan tai osittain muuta kuin toimialalle sallittua liiketoimintaa harjoittavat yritykset. Toimialan lisäksi katvealueiden syntymisen taustalla saattaa olla ryhmittymän poikkeuksellinen rakenne, jota ei oteta huomioon toimialakohtaisissa säännöksissä.yritys saattaa esimerkiksi olla yhteisen johdon tai hallinnon kautta ryhmittymän tosiasiallisessa määräysvallassa, vaikka kirjanpidollinen tai yhtiöoikeudellinen määräysvaltasuhde ei sen kohdalla toteudu. Myös yritysmuodoltaan poikkeukselliset taikka muutoin erityissääntelyn kohteena olevat yritykset saattavat jäädä katvealueeseen, vaikka ne tosiasialliset määräysvaltasuhteet huomioon ottaen kuuluisivat osaksi ryhmittymää. Toimialakohtaisen valvonnan puutteellisuus voi tulla esille myös sellaisessa yritysrakenteessa, jossa kooltaan samaa suuruusluokkaa olevan luottolaitoksen ja vakuutusyhtiön omistus tapahtuu yhteisen, toimilupaa vailla olevan holdingyhtiön kautta. Jos holdingyhtiö tällöin omistaa vähäisessäkin määrin lisäksi muuta kuin rahoitus- ja vakuutustoimintaa harjoittavia yrityksiä, se katsotaan luottolaitosten konsolidoitua valvontaa ja vakuutusryhmittymien lisävalvontaa koskevien säännösten perusteella ns. monialan hallintayhtiöiksi (mixed activity holding company). Tällainen hallintayhtiö ei ole Rahoitustarkastuksen eikä Vakuutusvalvontaviraston valvottava eikä sitä lueta mukaan kummankaan toimialan taloudellista asemaa kuvaaviin mittareihin, vaikka huomattava osa sen omistaman ryhmittymän liiketoiminnasta on rahoitus- ja vakuutustoimintaa. Vaikka Rahoitustarkastuksella on oikeus tarkastaa myös monialan hallintayhtiöitä, joiden tytäryrityksenä on luottolaitos tai sijoituspalveluyritys, Rahoitustarkastuksella ei nykyisen lain mukaan ole valtuuksia puuttua tällaisen omistusyhteisön toiminnan huomattaviin epäkohtiin. Valvonnan tehokkuus edellyttää, että olemassa olevat katvealueet poistetaan ja että luodaan keinot puuttua tarvittaessa valvontaa heikentäviin rakennejärjestelyihin ryhmittymässä. Tällaisina järjestelyinä voidaan pitää esimerkiksi ryhmittymän yrityshankintoja sellaisissa valtioissa, joiden lainsäädäntö ei mahdollista yritystä koskevien tietojen luovutusta emoyrityksen valvontaviranomaisille. Ryhmittymä, jonka omistajia, johtoa taikka taloudellista asemaa koskevaa informaatiota ei pystytä emoyritystä valvovien viranomaisten toimesta kaikilta osin varmistamaan, ei myöskään voida katsoa täyttävän luottolaitoksiin, sijoituspalveluyrityksiin ja vakuutusyhtiöihin sovellettavan BCCI- direktiivin asettamia vaatimuksia valvonnan ja omistusrakenteen selkeydestä. Nykyiset toimialakohtaiset säännökset rajoittavat viranomaisten valtuudet valvontaa vaikeuttavissa järjestelyissä ainoastaan toimiluvan peruuttamiseen tai rajoittamiseen, eikä säännöksiä siten sovelleta esimerkiksi ilman toimilupaa oleviin omistusyhteisöihin. Toimiluvan peruuttamista ei toisaalta tällaisessa tilanteessa voida välttämättä pitää oikeantasoisena keinona puuttua mainittuihin epäkohtiin ryhmittymässä. Valvonnan katvealueiden lisäksi rahoitusja vakuutusryhmittymään sovellettavat säännökset voivat olla päällekkäisiä ja johtaa ristiriitaisiin tulkintoihin ryhmittymään sovellettavista säännöksistä. Esimerkiksi ryhmittymän emoyrityksenä oleva omistusyhteisö voidaan nykyisen luottolaitoslain ja vakuutusyhtiölain mukaan katsoa sekä luottolaitosomistusyhteisöksi että vakuutusomistusyhteisöksi. Nykyisen lainsäädännön edellä mainitut puutteet huomioon ottaen rahoitus- ja vakuutusryhmittymää koskevien säännösten soveltamisala tulisi määritellä sillä tavoin laajasti ja yksiselitteisesti, että samaan valvonnalliseen ryhmittymään luettaisiin kaikki sellaiset luottolaitos- ja vakuutustoimialalle sallittua tai niitä palvelevaa toimintaa harjoittavat yritykset, jotka ovat toisiinsa tosiasiallisessa määräysvaltasuhteessa. Lisäksi tulisi varmistaa keskinäisiä liiketoimia sekä tarkastus- ja tiedonsaantioikeutta koskevien säännösten soveltamisen sellaisiin emo- ja tytäryrityksiin, jotka harjoittavat muuta kuin luottolaitos- tai vakuutustoimialalle sallittua liiketoimintaa, tai jotka muutoin ovat ryhmittymään läheisessä toiminnallisessa yhteydessä. Samassa yhteydessä on BCCI-direktiivin tavoitteet huomioon ottaen tarpeen harkita säännöksiä, jotka oikeuttavat viranomaiset puuttumaan ryhmittymän tai siihen kuuluvan yrityksen valvontaa vaikeuttaviin järjestelyihin kieltämällä tällaiseen tilanteeseen johtavat

20 20 yrityshankinnat. Omistajien ja johdon sopivuus ja luotettavuus Nykyiset toimialakohtaiset säännökset asettavat sekä toimilupaa haettaessa että toiminnan aikana ilmoitusvelvollisuuden niille, joiden tarkoituksena on hankkia laissa säädetty määräosuus toimiluvan omaavan yrityksen osakkeista tai äänimäärästä. Näiden niin sanottujen laadullista omistajakontrollia koskevien säännösten tarkoituksena on estää omistus, joka haittaisi hankinnan kohteena olevan yrityksen varovaisten ja terveiden liikeperiaatteiden mukaista toimintaa tai vaarantaisi vakuutetut edut. Vaikka omistajakontrolliin liittyvä ilmoitusvelvollisuus koskee myös välillisiä osakeja osuushankintoja, on toimialakohtaisten säännösten ensisijaisena tavoitteena valvoa omistusta luottolaitoksessa, sijoituspalveluyrityksessä ja vakuutuslaitoksessa. Jos rahoitus- ja vakuutusryhmittymän emoyrityksenä on holdingyhtiö, saattaa osakkeiden tai osuuksien hankinta holdingyhtiöstä synnyttää hankkijalle toimialakohtaisten lainsäädännön perusteella useampikertaisen ilmoitusvelvollisuuden. Toisaalta holdingyhtiörakenteella on vaikutusta välillisesti myös ilmoituskynnykseen, sillä toimialakohtaisissa säännöksissä tarkoitetun ilmoitusrajan ylittävän osake- tai äänimäärän hankkiminen ryhmittymän omistusyhteisöstä ei välttämättä merkitse vastaavan suuruista osuutta samaan ryhmittymään kuuluvassa luottolaitoksessa, vakuutusyhtiössä tai sijoituspalveluyrityksessä. Nykyisten säännösten osittaisesta erilaisuudesta sekä viranomaisten niiden perusteella suorittamasta itsenäisestä harkinnasta seuraa, että valvojien toimenpiteet ilmoituksen tehneisiin holdingyhtiön omistajiin nähden saattavat poiketa toisistaan. Samoin kuin omistajien, myös yrityksen johdon sopivuus ja luotettavuus on toimialakohtaisissa säännöksissä säädetty toimilupaedellytykseksi. Vastaavasti viranomaisten valtuudet puuttua johdon sopimattomaan toimintaan liittyvät toimiluvan peruuttamiseen tai rajoittamiseen. Ryhmittymän emoyrityksen ollessa toimilupaa vailla oleva omistusyhteisö, sen johtoon ei tältä osin sovelleta toimialakohtaisia säännöksiä vastaavia vaatimuksia. Tätä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena, sillä koko ryhmittymän liiketoiminnan kannalta keskeiset päätökset tehdään yleensä emoyrityksen johdossa siitä riippumatta, onko emoyritys toimiluvan omaava yritys vai ei. Lisäksi rahoitus- ja vakuutusryhmittymissä johdon sisäinen työnjako jaetaan usein liiketoimintakohtaisiin vastuualueisiin, mikä ei vastaa lainsäädännön mukaista toimialajakoa. On myös mahdollista, että holdingyhtiön johto voi pyrkiä käyttämään konsernin varoja tallettajien tai vakuutuksenottajien etujen vastaisesti. Sen varmistamiseksi, että omistajien ja johdon sopivuutta ja luotettavuutta koskeva arviointi ryhmittymän emoyrityksessä tapahtuu sekä arvioinnissa käytettävien kriteerien että arvioinnin perusteella suoritettavien toimenpiteiden osalta yhdenmukaisin perustein, tulisi rahoitus- ja vakuutusryhmittymiä koskevissa säännöksissä ulottaa toimialakohtaisia säännöksiä vastaavat vaatimukset myös omistusyhteisöihin. Valvontavastuun jakaminen viranomaisten kesken Suomen nykyisestä järjestelmästä seuraa, että rahoitus- ja vakuutusryhmittymään kuuluvia yrityksiä valvoo kaksi viranomaista: Rahoitustarkastus ja Vakuutusvalvontavirasto. Valvonta ei kuitenkaan kummankaan viranomaisen toimesta välttämättä kata koko ryhmittymää, sillä toimialakohtaisten säännösten soveltamisala rajaa valvonnan ensisijaisesti toimiluvan omaaviin yrityksiin. Myöskään toimialakohtainen ryhmävalvonta ei kaikilta osin luo riittävää perustaa ryhmittymän valvonnalle, koska yhtäältä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten konsolidoidussa valvonnassa ei kaikilta osin oteta huomioon vakuutusyhtiötä ja toisaalta vakuutusryhmittymien valvonta keskittyy ensi sijaisesti ryhmittymään luettavien vakuutusyhtiöiden valvontaan. Rahoitus- ja vakuutusryhmittymiin nähden riittämätön soveltamisala saattaakin jättää tällaisen ryhmittymään valvonnallisia katvealueita, joihin kummankaan viranomaisen valvontavaltuudet eivät ulotu. Toisaalta valvontavaltuudet saattavat olla osittain päällekkäisiä erityisesti