Kunnan vaikuttamismahdollisuudet kaivostoiminnan vaikutusten ja riskien hallinnassa

Transkriptio

1 Kunnan vaikuttamismahdollisuudet kaivostoiminnan vaikutusten ja riskien hallinnassa , Joensuu prof. Ismo Pölönen Suomen ympäristökeskus & Itä-Suomen yliopisto

2 Esityksen pääkysymykset Kunnan vaikuttamismahdollisuudet vaikutusten ja riskien hallinnan näkökulmasta Kaavoituksen keinoin Kunnan harkintavalta kaavoituksessa 1) laatimistarve 2) kaavan sisältö Miten kaavaratkaisu välittyy lupaharkintaan Kaivoslain mukaiset malminetsintä- ja kaivosluvat Ydinenergialain mukaisessa lupamenettelyssä Ympäristövaikutusten arvioinnissa

3 Kaivostoiminnan hallinnollisoikeudellinen (ympäristö)ohjaus SUUNNITTELU- JA ARVIOINTI- INSTRUMENTIT ENNAKKO- VALVONTA- JÄRJESTELMÄT YLEISNORMIT KOHDE- SUOJELU Kaavoitus + kaavan vaikutusten arviointi Lupamenettelyt (ml. vakuuksien asettaminen) Kiellot Luonnonsuojelu- ja maisemansuojelualueet Hanke-YVA Ilmoitusmenettelyt Velvollisuudet (ml. ympäristövahinkovakuutusvelvollisuus) Natura arviointi Raja- ja ohjearvot Kasvi- ja eläinlajien elinalueiden suojelu Muinaismuistojen suojelu JÄLKIVALVONTA JA YMPÄRISTÖVASTUUT 3

4 Kaavoituksen ominaispiirteitä Ohjaavat alueiden käyttöä maankäyttöintressien yhteensovittamisfunktio Esitetään kartalla kaavamerkintöjen ja määräysten avulla. Kaavoihin liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot. Vuorovaikutteinen suunnittelu (laajat osallistumisoikeudet) ja vaikutusten arviointi 4

5 Harkintavallasta kaavoituksen laatimistarpeen suhteen Kuntien on huolehdittava yleis- ja asemakaavojen laatimisesta ja niiden pitämisestä ajan tasalla (MRL 36, 51 ja 60 ) Kaavan laatimistarve jätetty varsin pitkälti kuntien oman harkintavallan piiriin. Ympäristöministeriö voi kuitenkin antaa MRL 177 ja 178 :n nojalla antaa suunnittelutehtävien hoitamista koskevia määräyksiä (tietyin säännöksissä määritetyin edellytyksin).

6 Rovaniemen HaO , Dnro 00613/12/4103 (ei lainvoimainen) Valtuusto oli hylännyt tuulipuistohankkeen toteuttamiseksi laaditun asemakaavaehdotuksen todeten mm. seuraavaa: Kunnassa toimivien yritysten mukaan tuulipuiston rakentamisesta aiheutuu merkittäviä maisemahaittoja, jotka heijastuvat kestämättömällä tavalla luontomatkailuyritysten toimintaedellytyksiin kunnassa. Matkailualan yritysten toimintaedellykset ovat ratkaisevan tärkeitä muun muassa kunnan työllisyyden, verotulojen ja elinvoiman kannalta. Myös alueen asukasyhdistykset kokevat tuulipuiston maisemahaitat suuriksi esimerkiksi asumisviihtyvyyden kannalta. Tuulivoimarakentaminen ei ole riittävän hyvin yhteen sovitettavissa alueen muun käytön kanssa, eikä kaavaehdotus vaali riittävällä tavalla alueella ja sen ympäristössä esiintyviä maisema- ja luonnonarvoja.

7 Rovaniemen HaO , Dnro 00613/12/4103 (ei lainvoimainen) Voiko kunta hylätä maakuntakaavaa ja valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita toteuttavan kaavan? Aluevarauksilla [maakuntakaavassa] ei ole kuitenkaan sellaista merkitystä, että kunta olisi velvollinen hyväksymään niiden mukaisesti alueelle laaditun kaavan. alueen osoittaminen maakuntakaavassa tuulivoimatuotantoalueeksi ei ollut esteenä kaavan hyväksymättä jättämiselle. HO ei toimivaltainen arvioimaan kaavoitusvelvollisuuskysymystä MRL 24.2 ja 51 :n pohjalta.

8 Rovaniemen HaO , Dnro 00613/12/4103 (ei lainvoimainen) Valtuuston harkintavallasta HaO totesi mm. seuraavaa: Valtuutetuilla on kaavan nähtäville asettamisesta riippumatta kuntalain 2.1 :ään perustuvan itsehallinnon sekä lainsäädännön ja hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden asettaman harkintavallan rajoissa oikeus päättää kaavan hyväksymisestä tai hylkäämisestä. Ei estettä luottamuksensuojan näkökulmasta valtuutetuilla on asemakaavan hyväksymisestä päättäessään oikeus arvioida aiheutuvien maisema- ja muiden haittojen merkittävyyttä kunnan elinkeinoelämän ja muutoinkin yleisemmin kunnan edun kannalta. Valtuuston ei voida perusteluissaan katsoa ottaneen kantaa vain kaavan sisältövaatimusten täyttymiseen, vaan valtuusto on tehnyt kokonaisarvioinnin tilanteesta HaO: Kunta ei ollut ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaansa

9 Rovaniemen HaO , Dnro 00613/12/4103 (ei lainvoimainen) Ratkaisun perusteella kaavavalituksessa ei voida tehokkaasti vedota maanomistajan / alueen haltijan lähtökohtaiseen oikeuteen saada aluettaan kaavoitetuksi, vaikka haettu kaavamuutos olisi laadittu MRL:n säännösten mukaisesti ja kaavaa laadittaessa tehdyt selvitykset osoittaisivat kaavan täyttävän laissa säädetyt sisältövaatimukset ja toteuttavan maakuntakaavaa sekä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Lopputuloksen kannalta keskeisessä asemassa erit. päätöksestä ilmenevät systemaattiset perusteet (177 ja 178 :n asema MRL:n järjestelmässä).

10 Kunnallisesta harkintavallasta kaavan sisällön suhteen Kaavoille asetettujen vaatimusten puitteissa mahdollista laatia tyypillisesti hyvin monensisältöisiä kaavoja. yleiskaavan joustavat sisältövaatimukset (MRL 39.2 ), joita tulkitaan osaltaan kaavan ohjaustavoitteen pohjalta. MRL mahdollistaa useanlaiset elinkeino-, hyvinvointi- ja ympäristöpainotukset. Kaavassa voidaan asettaa muita lakeja pidemmälle meneviä rajoitteita ympäristöllisin ja sosiaalisin perustein. Nämä näkökohdat voidaan jättää usein laillisesti myös taka-alalle.

11 Kaivostoiminnan haittojen ehkäisykeinoja yleiskaavoituksessa Kaavaan merkittävän kaivosalueen läheisyyteen ei osoiteta sellaisia maankäyttömuotoja, jotka ovat alttiita kaivosten haitallisille vaikutuksille. Alueelle ei osoiteta kaivostoimintaa (jos yhteensovittaminen ei mahdollista alueen muun käytön kanssa / merkittävät haitalliset vaikutukset) kunnalla ei ole lähtökohtaista oikeudellista velvollisuutta varata tiettyä kaavan piiriin kuuluvaa aluetta kaivostoiminnalle, vaikka alueella olisi taloudellisesti hyödyntämiskelpoinen esiintymä. valtauksen/malminetsintäluvan oikeusvaikutukset? Kaavan mahdollistettava luvan mukainen etsintä (luvan voimassaoloajan)? kaavaan sisällytetään merkintöjä ja määräyksiä, jotka edesauttavat suojavyöhykkeiden (esim. puustoiset alueet) syntymistä kaivostoiminnan ja sen vaikutuksille herkkien alueiden välille.

12 Epävarmuudet ja arvostukset kaavaratkaisussa Laajoista vaikutusten arvioinneista huolimatta tiedollisesta epävarmuudesta ei ole päästävissä kokonaan eroon (ja se voi jäädä vähäistä suuremmaksi). Tulevaisuuteen suuntautuneet ympäristölliset lupa- ja kaavaratkaisut tehdään aina (enemmän tai vähemmän) tiedollisessa epävarmuudessa. Kaavoitusmenettelyssä voidaan usein vaikuttaa myös siihen, minkälaisia riskejä ja epävarmuuksia kaivostoiminnan vaikutuksista pidetään kunnassa hyväksyttävinä ja hallittavissa olevina. Hyväksyttävyysarvioinnilla yhteys arvoihin, arvostuksiin ja koettuihin vaikutuksiin (viihtyvyys & hyvinvointi). MRL luo edellytyksiä kokonaisvaltaiselle hyödyt/mahdollisuudet vs. haitat/riskit -punninnalle kuntatasolla.

13 Kaavoitus malminetsintälupavaiheessa (KaivosL 46.1 :n 6-7 kohdat) Lupaa ei saa myöntää mm. alueelle, jossa luvan mukainen toiminta vaikeuttaisi oikeusvaikutteisen kaavan toteuttamista. Tarkastelu kohdentuu etsintätoiminnan, ei mahdollisesti siitä seuraavan kaivostoiminnan vaikutuksiin kaavan toteutumisen kannalta. Relevantti erityisesti asemakaava-alueella ja koelouhinnan osalta. Lisäksi luvan myöntämisen esteeksi voi muodostua kunnan vastustus vireillä oleva kaavoitukseen perustuen, jollei luvan myöntämiselle ole erityistä syytä. 13

14 Kaavoitus malminetsintälupavaiheessa Huomioitava etsintäalueiden ja -toimenpiteiden rajausmahdollisuus/-velvollisuus malminetsintäluvassa. Käytännössä kaavoitus johtaa harvoin malminetsintälupahakemuksen hylkäämiseen kokonaisuudessaan kaavoituksen vuoksi. Luvassa annettavilla lupamääräyksillä voidaan rajoittaa esim. koelouhintojen ja tutkimuskaivantojen tekemistä ympäristö- ja virkistyskäyttöarvoiltaan tärkeillä alueilla (kuten S, ma, MY ja V -alueet) 14

15 Kaavoitus kaivoslupavaiheessa (KaivosL 47.4 ) Kaivosalueen ja kaivoksen apualueen suhde muuhun alueiden käyttöön tulee olla selvitetty. Kaivostoiminnan tulee perustua oikeusvaikutteiseen kaavaan tai kaivostoiminnan vaikutukset huomioon ottaen asian tulee olla muutoin riittävästi selvitetty yhteistyössä kunnan, maakunnan liiton ja ELY-keskuksen kanssa. HE: kaavoituksen vaihtoehtona suunnittelutarveratkaisu Viittaus kaavojen MRL:n mukaisiin oikeusvaikutuksiin kaavoituksesta lähtökohtainen este silloin, kun toiminta olisi asemakaavan vastaista tai alue varattu yleispiirteisessä kaavassa kaivostoiminnan kanssa jännitteiseen erityistarkoitukseen, kuten virkistyskäyttöön tai suojeluun. 15

16 MRL:n soveltaminen rinnakkain Suunnittelutarvealuetta koskeva sääntely tarkoitettu rakentamishankkeiden ohjaukseen ja sovellettavaksi niillä alueilla, jotka ovat lähtökohtaisesti yksityiskohtaisen suunnittelun (asemakaavan) tarpeessa. => Suunnittelutarvealuesääntely soveltuu huonosti kaivostoiminnan ohjaamiseen. Voinee tulla kysymykseen vain silloin, kun yksityiskohtainen suunnittelu tarpeen ja suunnittelutarveratkaisulle asetetut MRL:n edellytykset täyttyvät. Kaavoitus näyttäisi olevan tarpeen, jos alueidenkäyttöintressien yhteensovittamistarpeet suuret, aiheuttaa merkittävää rakentamista tai haitallisilta vaikutuksiltaan merkittävä kaivos 16

17 Ydinenergialain mukainen lupa Uraanin tai toriumin tuottaminen edellyttää muiden lupien ohella ydinenergialain (990/1987, YEL) mukaista lupaa. Lupa-asian ratkaisee valtioneuvosto. Merkitystä ei ole sillä, onko hankkeessa kyse ensisijassa esim. kultaesiintymän hyödyntämisestä, jos samalla on tarkoitus hyödyntää esiintymässä olevaa uraania tai toriumia. (HE 273/2009 vp) YEL:n mukaisen luvan myöntäminen edellyttää, että suunnitellun kaivospaikan tai malminrikastuslaitoksen sijaintikunta on puoltanut luvan myöntämistä. (YEL 21.4 ) Mahdollistaa kokonaisvaltaisen harkinnan kunnan yleisen edun näkökulmasta. 17

18 Kunnan vaikuttamismahdollisuudet vaikutusten arvioinnissa Miten kaivosten vaikutukset arvioidaan? Vaikutusten arviointien sisältö ja laatu vaikuttavat päätöksenteon laatuun Hanke-YVAssa kunta lausunnonantajana merkitys riippuu suurelta osin siitä, miten lausunto välittyy ELYkeskuksen omaan YVA-selostuslausuntoon (ELY:n lausunto hyvin keskeisessä roolissa) Sen sijaan kaavan vaikutusten arvioinnissa kunnalla mahdollisuus monipuoliseen tarkasteluun, jossa toiminnan myönteiset ja kielteiset vaikutukset punnitaan monipuolisesti eri toimijoiden, toimintojen ja intressien näkökulmista eri aikajänteillä. Tärkeässä asemassa mm. kaavan sisältövaatimusten ja tavoitteiden täyttymisen arvioinnissa.

19 Päätelmät pelkistäen Kunnan vaikuttamismahdollisuudet kaivostoiminnan vaikutusten ja riskien hallinnassa ovat laajimmat kaavoitusmenettelyissä. Uraanikaivosten osalta (ratkaiseva) vaikuttamismahdollisuus ydinenergialain mukaisessa lupamenettelyssä. Kunnalla laaja harkintavalta sekä kaavoituksen käynnistämisen että kaavojen sisältöjen suhteen. Kaivostoiminnan ja muiden alueidenkäyttöintressien yhteensovittamisessa erityisesti yleiskaavoitus avainasemassa.

20 Esityksen taustalla olevat julkaisut ja selvitys Ympäristönäkökohtien ja paikallisten toimijoiden asema kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa. Lakimies 3/2013, p Paikallisten osallistumisoikeudet malminetsintä- ja kaivoslupavaiheissa Uuden kaivoslain arviointia. Ympäristöjuridiikka 2/2012, p Yleiskaavoitus metsäalueiden käytön ohjauksessa (Pölönen, I. Malin, K.). Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja V (2011). Tampere, p Selvitys (julkaisematon) Kuusamon kaupungille ( ): Kuusamon kultakaivoshankkeeseen sovellettava YVA-, kaivosja kaavoituslainsäädäntö kunnan vaikuttamismahdollisuuksien ja matkailuvaikutusten näkökulmasta.