MÄÄRÄAIKAISTEN VAKINAISTAMINEN KUNTA-ALALLA. Tekstin koonnut Mari Lehtinen

Transkriptio

1

2 MÄÄRÄAIKAISTEN VAKINAISTAMINEN KUNTA-ALALLA Tekstin koonnut Mari Lehtinen 1

3 Koonnut Mari Lehtinen, lakimies, Tehy ry Määräaikaisten vakinaistaminen kunta-alalla. ISBN Painopaikka: Multiprint Oy,

4 Sisällysluettelo MÄÄRÄAIKAISTEN VAKINAISTAMINEN KUNTA-ALALLA... 5 Tarkoitus vähentää määräaikaisten määrää... 5 Selvityshenkilö Kirsti Palanko-Laakan selvitys osoittaa vakinaistamistarpeen... 5 Kunnan palkansaajajärjestöt yhteisrintamassa: vakinaistamistoimenpiteet saatava käyntiin... 6 MÄÄRÄAIKAISIA PALVELUSSUHTEITA KOSKEVA LAINSÄÄDÄNTÖ 7 Työsuhde: yleistä... 7 Virkasuhde: yleistä... 8 Määräaikaisuuden lailliset syyt... 9 Työn luonne... 9 Sijaisuus Harjoittelu, opiskelu Toiminnan vakiintumattomuus Avoinna oleva virka ja toimi Määrärahaperuste Täyttölupamenettely Työntekijän / viranhaltijan oma pyyntö Määräajaksi ottamisesta on säädetty erikseen TOIMINTAOHJEET Vakinaistamisselvittelyyn liittyvät asiat I Määräaikaiset, jotka eivät todellisuudessa sijaista ketään II Pysyvän sijaistarpeen selvitys Pysyvien sijaisten vakinaistaminen, malli A Pysyvien sijaisten vakinaistaminen, malli B III Rahoituksen epävarmuus IV Toiminta ei ole vakiintunutta V Työ on projektiluonteista VI Määräaikaiset päätoimiset tuntiopettajat Yhteenveto ROHKAISUA TARVITAAN

5

6 Määräaikaisten vakinaistaminen kunta-alalla Tarkoitus vähentää määräaikaisten määrää Tämän oppaan tarkoituksena on vaikuttaa siihen, että kuntien ja kuntayhtymien palveluksessa olevien työntekijöiden ja viranhaltijoiden perusteettomat määräaikaiset palvelussuhteet muutetaan toistaiseksi voimassa oleviksi. Kunnissa määräaikaisissa palvelussuhteissa työskentelee keskimäärin 25 % henkilöstöstä. Vaikka määräaikaisia palvelussuhteita tulisi vähentää merkittävästi, tärkeintä on kuitenkin aloittaa vakinaistamiseen tähtäävät toimenpiteet ja saada työnantajat ymmärtämään tämän asian välttämättömyys. Työnantajien tietoisuutta määräaikaisten palvelussuhteitten laillisuudesta ja siitä, mitä haittatekijöitä määräaikaiset palvelussuhteet aiheuttavat työnantajalle, tulee lisätä. Koska viimeisimmät tutkimukset osoittavat, että määräaikaisten määrä olisi taas nousussa, palkansaajajärjestöt ovat katsoneet, että asiaa on syytä yhdessä lähteä selvittämään eteenpäin. Työvoimapulan aikana työnhakijat valitsevat mieluummin hyvässä maineessa olevan työpaikan. Määräaikaisten vakinaistaminen viestittää siitä, että työnantaja noudattaa hyvää henkilöstöpolitiikkaa. Vakinaisessa palvelussuhteessa olevan halukkuus työpaikan vaihtamiseen on myös selkeästi vähäisempää kuin määräaikaisessa palvelussuhteessa olevan. Selvityshenkilö Kirsti Palanko-Laakan selvitys osoittaa vakinaistamistarpeen Työministeriö asetti maaliskuussa 2005 selvityshenkilö varatuomari Kirsti Palanko-Laakan selvittämään määräaikaisen työn yleisyyttä, käytön lainmukaisuutta ja lainsäädännön kehittämistarpeita. Selvitys julkaistiin Selvityksen mukaan kunnissa ja valtiolla määräaikaisten määrä on noin 23 %, yksityisellä se on hieman yli 10 %. Kunnan määräaikaisista 43 % on työskennellyt vähintään 5 eri sijaisuudessa joko yhtäjaksoisesti tai vain lyhytaikaisin keskeytyksin. Selvityksessä tulee selkeästi esiin se, että kunnissa on runsaasti laittomasti määräaikaisia palvelussuhteita. Palanko-Laaka toteaakin selvityksessään, että mm. terveydenhuoltoalalla on runsaasti määräaikaisuuksien loukkuun jääneitä työntekijöitä (erityisesti pienemmissä kunnissa). Tämä johtuu Palanko-Laakan mukaan pääosin siitä, että kuntatyönantajat eivät ole tienneet tai välittäneet huomioida sitä, että määräaikaisessa palvelussuhteessa olevan, joka paikkaa pysyvää sijaistarvetta, on oltava vakituisessa palvelussuhteessa! Myös projektityötä on käytetty väärin korvaamaan työtä, joka kuuluu tavanomaiseen toimintaan. Rahoituksen epävarmuudella on myös perusteltu määräaikaisuuksia, vaikka työ olisi jatkunut jo useamman vuoden ajan. 5

7 Kunnan palkansaajajärjestöt yhteisrintamassa: vakinaistamistoimenpiteet saatava käyntiin Tätä opasta ovat olleet tekemässä TNJ, Kunta-alan unioni, KTN ja JUKO. Kaikilla edellä mainituilla järjestöillä on paljon määräaikaisissa palvelussuhteissa olevia jäseniä, joiden palvelussuhde on jatkunut vuosia joko keskeytyksettä tai vain lyhytaikaisin keskeytyksin. Monella heistä määräaikainen palvelussuhde on todennäköisesti laiton. Erityisesti terveyden- ja sosiaalihuollon palveluksessa olevien määräaikaisuuksia perustellaan sijaisuuksilla. Työnantajat eivät huomioi sitä, että hyvin monet sijaiset paikkaavat pysyvää sijaistarvetta ja tällöin määräaikainen palvelussuhde ei ole laillinen. Monessa tapauksessa myös opettajat (erityisesti tuntiopettajat) ja lastentarhanopettajat hoitavat kunnissa ja kuntayhtymissä määräaikaisissa palvelussuhteissa pysyviä opetus- ja kasvatustehtäviä. Myös rahoituksen epävarmuus on yleinen peruste sille, miksi työnantajat haluavat tehdä määräaikaisia työsopimuksia / antaa viransijaisuusmääräyksiä, vaikka työ olisikin jatkunut jo useamman vuoden. Projektiluonteinen työ on myös lisääntymässä ja sen alkuperäinen tarkoitus on vesittymässä. Projekteja käytetään yhä useammin korvaamaan työtä, joka on työnantajan tavanomaiseen toimintaan liittyvää. Tällöin ei voida käyttää määräaikaista palvelussuhdetta. Tämä ohjeistus sisältää ns. yleisen osan, jossa kerrotaan määräaikaista palvelussuhdetta koskevista lainsäännöksistä oikeustapauksineen. Lisäksi olemme tehneet yksityiskohtaisen ohjeen, miten muun muassa pysyvää työn / sijaistarvetta on mahdollista selvittää. Vakinaistamisselvittely on tarkoituksenmukaista aloittaa pääsopijajärjestöjen yhteisellä neuvottelupyynnöllä. Tarkemmat ohjeet löytyvät toimintaohjeista. Tekstin on koonnut Mari Lehtinen. Helsingissä 20. päivänä helmikuuta 2006 TOIMIHENKILÖIDEN NEUVOTTELUJÄRJESTÖ TNJ RY KUNTA-ALAN UNIONI RY TEKNIIKAN JA PERUSPALVELUJEN NEUVOTTELUJÄRJESTÖ KTN RY JULKISALAN KOULUTETTUJEN NEUVOTTELUJÄRJESTÖ JUKO RY 6

8 Määräaikaisia palvelussuhteita koskeva lainsäädäntö Työsuhde: yleistä Määräaikaisen työsopimuksen tekemisestä on säädetty työsopimuslain 1 luvun 3 :n 2 momentissa. Kohdassa todetaan: Työsopimus on voimassa toistaiseksi, jollei sitä ole perustellusta syystä tehty määräaikaiseksi. Työnantajan aloitteesta ilman perusteltua syytä tehtyä määräaikaista työsopimusta samoin kuin ilman perusteltua syytä tehtyjä toisiaan seuraavia määräaikaisia työsopimuksia on pidettävä toistaiseksi voimassa olevina. Lähtökohtana työsopimuslaissa on toistaiseksi voimassa oleva työsopimus. Määräaikaiseksi työsopimus voidaan tehdä vain perustellusta syystä. Mikäli työsopimuksen kestoa ei ole määritelty tai jollei sen määräaikaisuudelle ole perustetta, työsopimus on voimassa toistaiseksi. Perustellun syyn vaatimuksella on haluttu torjua mahdollisuus kiertää työsuhdeturvaa koskevat työsopimuslain pakottavat säännökset työsopimuksen kestoaikaa koskevalla valinnalla. Esimerkkejä perusteista, joiden nojalla työsopimus on mahdollista tehdä määräaikaiseksi, mainitaan työsopimuslain perusteluosassa. Näitä ovat työn luonne, sijaisuus, harjoittelu tai muu näihin rinnastettava syy sekä muu yrityksen toimintaan tai suoritettavaan työhön liittyvä peruste (tilanteita käsitellään yksityiskohtaisemmin luvussa määräaikaisuuden lailliset syyt ). Jos työntekijä kuitenkin paikkaa työnantajan pysyvän työvoiman tarvetta, ei edellä olevia syitä voida pitää todellisina. Näin on esimerkiksi, jos työnantajalla on vuodesta toiseen tarve pitää palveluksessaan tietty määrä sijaisia, koska tietty osa henkilöstöstä on koko ajan poissa töistä. Määräaikaisten sopimusten käyttö on tällöin laitonta ja pysyvää sijaistarvetta paikkaavat henkilöt on vakinaistettava. Vaikka jo ensimmäistä ilman perusteltua syytä tehtyä määräaikaista työsopimusta pidetään toistaiseksi voimassa olevana, kielletään laissa vielä erikseen toistuvien määräaikaisten sopimusten tekeminen ilman perusteltua syytä. Toistuvien määräaikaisuuksien käytössä edellytetään, että kullekin määräaikaisuudelle on olemassa perusteltu syy, eikä menettelyllä paikata pysyvän työvoiman tarvetta. Näin ollen, vaikka kullekin yksittäiselle määräaikaisuudelle löytyy lain vaatima perusteltu syy, mutta kokonaisarviointi osoittaa, ettei työ ole aidosti tilapäistä (työnantajan työvoiman tarve on pysyvä), työsuhdetta pidetään toistaiseksi voimassa olevana. Mikäli määräaikaisen työsopimuksen laillisuudesta syntyy epäselvyyttä, on työnantajan tehtävänä näyttää perusteen olemassaolo. Viime kädessä työsuhteen 7

9 laillisuus ratkaistaan riita-asiana yleisissä tuomioistuimissa. Jos työsopimus on jo tuolloin päättynyt, työnantaja voidaan tuomita maksamaan työntekijälle irtisanomisajan palkka sekä korvaamaan vähintään kolmen ja enintään 24 kuukauden palkan. Tuomioistuin ei sen sijaan voi velvoittaa työnantajaa jatkamaan jo päättynyttä työsuhdetta. Kanne on nostettava käräjäoikeudessa viimeistään kahden vuoden kuluttua työsopimuksen päättymisestä. Virkasuhde: yleistä Kunnallisen viranhaltijalain 2 luvun 3 :ssä on säädetty määräaikaisesta virkasuhteesta: Virkasuhteen kestoaika Viranhaltija otetaan virkasuhteeseen toistaiseksi tai määräajaksi. Viranhaltija voidaan ottaa määräajaksi vain viranhaltijan omasta pyynnöstä tai jos määräajaksi ottamisesta on erikseen säädetty taikka tehtävän luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkasuhteeseen kuuluvien tehtävien hoidon järjestäminen tai muu näihin rinnastettava kunnan toimintaan liittyvä määräaikaista virkasuhdetta edellyttävä seikka sitä vaatii. Viranhaltijalla, joka on ilman 2 momentin mukaista perustetta otettu määräajaksi tai joka on ilman perusteltua syytä toistuvasti otettu peräkkäin määräajaksi, on oikeus saada virkasuhteen päättyessä vähintään kuuden ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvausvaatimus on esitettävä kuuden kuukauden kuluessa virkasuhteen päättymisestä. Myös kunnallisessa viranhaltijalaissa on lähtökohtana, että viranhaltija on otettava toistaiseksi voimassaolevaan palvelussuhteeseen, jos työ on pysyvää. Samoin pysyvä viransijaisuustarve samanlaisissa töissä tulee lain perustelujen mukaan täyttää perustamalla riittävästi virkoja, eikä käyttämällä toisiaan seuraavia viransijaisuuksia. Perusteet, joilla viranhaltija voidaan ottaa virkaan määräajaksi, löytyvät kunnallisesta viranhaltijalaista. Käytännössä määräaikaisen virkasuhteen käytön edellytykset ovat yhtenevät määräaikaisen työsopimuksen kanssa. Määräaikaista virkasuhdetta koskeva riitautusmenettely ja laittoman määräaikaisuuden seuraus eroavat sen sijaan vastaavista työsuhteessa. Määräaikaista virkasuhdetta koskeva riita on vietävä hallinto-oikeuden käsiteltäväksi kuuden kuukauden kuluessa virkasuhteen päättymisestä. Lisäksi viranhaltijalla on mahdollisuus virkasuhteen kestäessä saada erikseen hallintoriita-asiana vahvistetuksi, onko virkasuhteen määräaikaisuudelle olemassa lainmukainen peruste. Viranhaltijalla, joka ilman lainmukaista perustetta on otettu määräajaksi tai toistuvasti peräkkäin määräajaksi, on oikeus saada korvauksena vähintään 8

10 kuuden ja enintään 24 kuukauden palkka. Määräaikainen virkasuhde ei muutu työsuhteen tavoin toistaiseksi voimassaolevaksi. Myös kunnallisessa viranhaltijalaissa kielletään toistuvien määräaikaisten virkasuhteiden käyttö. Näin ollen myös toistuvien viransijaisuuksien osalta edellytetään, että kullekin määräaikaisuudelle on olemassa perusteltu syy. Lisäksi edellytetään, että menettelyllä ei paikata pysyvää viransijaisuustarvetta. Määräaikaisuuden lailliset syyt Työn luonne Kertaluonteinen työ, tietystä tilauksesta johtuva lisätyövoiman tarve sekä kausiluonteinen työ saattavat muodostaa perustellun syyn tehdä määräaikainen työsopimus / ottaa virkaan määräajaksi. Mikäli kyseessä on kertaluonteinen työ, jota työnantaja ei voi teettää vakinaisilla työntekijöillään / viranhaltijoillaan näiltä puuttuvan työn erityisen ammattitaitovaatimuksen vuoksi, on työnantajalla usein perusteltu syy teettää kyseinen työ määräaikaisessa työsuhteessa. Tietyn tilauksen kestoajaksi työnantaja voi palkata lisätyövoimaa määräaikaisin sopimuksin, kun tilauksen toimittaminen sitä edellyttää. Työnantajalla on kuitenkin oltava perusteltu aihe olettaa, ettei kyseisen tilauksen toimittamisen jälkeen määräaikaisiksi otettaville ole tarjota uutta työtä. Kausiluonteisella työllä tarkoitetaan työtä, jonka määrä vaihtelee vuodenajoista tai etukäteen tiedossa olevasta ajanjaksosta riippuen. Kausiluonteinen työ voi olla peruste määräaikaisen työsopimuksen tekemiselle vain, jos tilapäistyövoimaa tarvitaan vain lyhyehköksi ajaksi. Kausiluonteisten työn osalta työnantajan tulisikin harkita, onko hänellä mahdollisuus tarjota työntekijälle väliajaksi muuta työtä töiden uudelleenjärjestelyn tai loma-aikojen porrastuksen avulla. Jos työtä sen sijaan teetetään toistuvasti vuosittain esim kuukauden ajan, ei työtä voida pitää kausiluonteisena, eikä määräaikaisen sopimuksen tekemiselle ole perusteltua syytä. Vaasan KO 05/2540 Hengityshalvauspotilaiden hoitajalle oli tehty kolme määräaikaista työsopimusta, joiden kesto oli sidottu potilaan elinikään ja hoidon tarpeeseen. Käräjäoikeus katsoi, että potilaan elinikää ei voitu pitää työn luonteesta johtuvana perusteltuna syynä määräaikaisen työsopimuksen solmimiselle, sillä sopimusta solmittaessa ei ollut tiedossa, kuinka kauan työ tulisi kestämään. Koska kuntayhtymä oli vakiintuneesti tarjonnut kyseistä hoitomuotoa, oli työvoiman tarve pysyvää yksittäisestä potilaasta riippumatta. KKO 1989:100 Määräaikainen työntekijä oli työskennellyt kaupungin rakennusviraston puisto-osastolla erilaisissa puistotöissä sekä talvikaudella 9

11 sen katuosastolla. RO, johon myös HO ja KKO ovat yhtyneet, totesi työn olleen kausiluonteista. Kaupungilla työnantajana ei siitä huolimatta ollut työn luonteesta johtuvaa perusteltua syytä solmia toistuvasti peräkkäin useita määräaikaisia työsopimuksia, koska työntekijän tekemä työ oli käytännössä jatkunut koko kalenterivuoden. Kaupunki oli solminut puistotyöntekijän kanssa kuusi määräaikaista työsopimusta, jotka muodostivat lähes kahden vuoden ajan kestäneen katkeamattoman ajanjakson. Se että kunta / kuntayhtymä ei jostain syystä perusta ja täytä lain edellyttämällä tavalla riittävää määrää opettajien vakinaisia virkoja, ei kuitenkaan oikeuta ottamaan vastaavaa työtä tekeviä tuntiopettajia määräaikaisiin virkasuhteisiin, mikäli työ on luonteeltaan jatkuvaa ja pysyvää. Tästä osoituksena seuraavat KHO:n antamat ratkaisut: KHO (2005/2828) velvoitti kunnan maksamaan tuntiopettajalle 12 kuukauden palkan, koska hänet oli otettu ilman laillista perustetta kolmeen välittömästi toisiaan seuranneeseen määräaikaiseen esiopettajan virkasuhteeseen. KHO totesi esiopetuksen järjestämisen olevan perusopetuslain mukaan kunnan lakisääteinen velvollisuus. Ottaen huomioon kunnan antama selvitys esiopetuksen järjestelyistä ja esiopetukseen osallistuneiden ja tulevina vuosina odotettavissa olevien lasten määrästä, niin kunnassa on ollut pysyvä tarve perustaa ainakin yksi esiopetusta antavan opettajan virka ja näin ollen laillisia perusteita tuntiopettajan määräaikaisiin virkasuhteisiin ei ollut. KHO (2003/2871) velvoitti kunnan maksamaan opettajalle 8 kuukauden palkan, koska hänet oli otettu ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin yläasteen historian ja yhteiskuntaopin päätoimisen tuntiopettajan määräaikaiseen virkasuhteeseen. KHO katsoi, että kun otetaan huomioon, että kysymyksessä on oppivelvollisille pakollinen oppiaine ja että päätoimisuuteen tarvittava opetustuntimäärä on vuosittain täyttynyt, niin tehtävät ovat olleet sillä tavoin jatkuvia, ettei tehtävän luonne ole edellyttänyt tuntiopettajan ottamista määräaikaiseen virkasuhteeseen. Myös valtion osalta on annettu vastaavasta asiasta seuraava KHO:n ratkaisu: KHO (2001/2965) velvoitti yliopiston maksamaan opettajalle 8 kuukauden palkan, koska hänet oli otettu ilman laillista perustetta määräaikaisiin virkasuhteisiin. KHO katsoi, että opettajan määräaikaisena hoitama tehtävä oli pysyväisluonteinen, joten tehtävän luonne ei edellyttänyt nimittämistä määräaikaisiin virkasuhteisiin. Määräaikaista virkasuhdetta ei KHO:n mukaan voida käyttää sillä perusteella, ettei tehtävään saada perustettua virkaa. Oppilas/opiskelijamäärien tai valinnaisten / vapaasti valittavien oppiaineiden lukuvuosittaiset vaihtelut eivät automaattisesti tuota sellaista epävar- 10

12 muutta opetustyön pysyvyydelle, että se oikeuttaisi käyttämään määräaikaista virkasuhdetta. Sama koskee myös koulukäyntiavustajien työsuhteen laatua. KHO on antanut asiasta seuraavan ratkaisun: KHO (2000/2941) velvoitti kunnan maksamaan tekstiilityön tuntiopettajalle 7 kuukauden palkan laittomista määräaikaisiin virkasuhteisiin nimittämisistä. Perusteluiden mukaan tekstiilityön opettajan tehtävät kunnassa olivat siitä huolimatta, että oppilasmäärä lukuvuosittain vaihteli jonkin verran ja päätoimisuuteen tarvittavan tuntimäärän täyttyminen oli riippuvainen kulloinkin valittavien valinnaistuntien määrästä, olleet sillä tavoin jatkuvia, ettei tehtävän luonne edellyttänyt tuntiopettajan nimittämistä määräaikaisiin virkasuhteisiin. Työnantaja ei voi perustella määräaikaisuutta virkajärjestelyillä tai organisaatiomuutoksilla, mikäli muutos ei ole vireillä jo tehdyn päätöksen perusteella. Toisaalta muutoksen aiheuttaman epävarmuuden tulee kohdentua virkamääräystä annettaessa nimenomaan määräajaksi täytettävään tehtävään. Asiasta on annettu seuraavat hallinto-oikeuksien lainvoimaiset ratkaisut: Turun hallinto-oikeus (04/0288/1) velvoitti kaupungin maksamaan musiikkiopiston viulunsoiton päätoimiselle tuntiopettajalle 14 kuukauden palkan, koska hänet oli otettu vuosina ilman laillista perustetta yhteensä 7 määräaikaiseen virkasuhteeseen. Hallinto-oikeus katsoi, että määräaikaisuuksia ei ole voinut laillisesti perustella vasta vuonna 2003 toteutetuilla virkajärjestelyillä, jossa kaksi virkaa oli yhdistetty yhdeksi viulunsoiton ja kamarimusiikin opettajan viraksi. Myös viulunsoiton opettajan tehtävät olivat siinä määrin jatkuvia, että vaikka opettajalle ei voitu tarjota viran opetusvelvollisuuden mukaista tuntimäärää ja vaikka oppilaiden määrä vaihtelin jonkin verran lukuvuosittain, niin tehtävän luonne ei edellyttänyt määräaikaisiin virkasuhteisiin ottamista. Vaasan hallinto-oikeus (03/0110/4) velvoitti kuntayhtymän maksamaan terveydenhuollollisten aineiden päätoimiselle tuntiopettajalle 12 kuukauden palkan, koska hänet oli otettu vuosina ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin. Hallinto-oikeus katsoi, että kuntayhtymä ei ollut luotettavasti selvittänyt, miten sen esille tuomat perusteet toteutetuista organisaatiomuutoksista, taloudellisesta tilanteesta, opiskelijamäärien vaihteluista tai opetushallituksen auditoinnista olisivat edellyttäneet kyseisen tuntiopettajan ottamista toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin. Tuntiopettajan tehtävien katsottiin siten olleen sillä tavoin jatkuvia ja pysyviä, ettei tehtävän luonne ollut edellyttänyt määräaikaista virkasuhdetta. Turun hallinto-oikeus (05/0384/1) velvoitti kuntayhtymän maksamaan elinkeinojohtajan virkaa hoitaneelle 6 kuukauden palkkaa vastaavan 11

13 summan, koska hänet oli otettu perusteettomasti peräkkäin kolmeen määräaikaiseen virkasuhteeseen. Hallinto-oikeus totesi ensinnäkin, ettei elinkeinojohtajan virka ollut sellainen johtovirka, joka luonteensa vuoksi olisi edellyttänyt määräaikaisen virkasuhteen käyttöä, koska hänen työtehtävänsä olivat pitkälti samoja kuin hänen työsuhteisena hoitamansa tehtävät eli erilaisiin kehittämishankkeisiin ja projekteihin osallistumista sekä yritysneuvontaa ja -ohjausta. Järjestyksessään toista määräaikaisuutta oli perusteltu sillä, että siitä päätettäessä oli kuntayhtymässä ollut vireillä toimintaa ja organisaatiota koskevia kehityshankkeita. Hallintooikeus totesi, että kun A oli otettu määräaikaiseen virkasuhteeseen loppuvuodesta 2000, kuntayhtymän muutoshankkeet olivat olleet yleisellä tasolla alkuvaiheessa. Koska tuolloin ei ollut olemassa konkreettisia suunnitelmia tai päätöksiä, jotka olisivat osoittaneet tarvetta tehtävien uudelleen järjestelyyn ja siitä johtuvaan määräaikaisuuden käyttöön, ei määräaikaisuudelle ollut hyväksyttävää perustetta. Myöskään oppituntien vähäinen määrä ei oikeuta käyttämään määräaikaista virkasuhdetta, mikäli opetustyötä tiedetään jokseenkin riittävän vuodesta toiseen. Asiasta on annettu seuraava hallinto-oikeuden lainvoimainen ratkaisu: Turun hallinto-oikeus (03/0133/1) velvoitti kaupungin maksamaan musiikkiopiston sellonsoiton tuntiopettajalle 6 kuukauden palkan, koska hänet oli otettu ilman laillista perustetta toistuvasti peräkkäin määräaikaiseen virkasuhteeseen. Opettaja oli toiminut kaupungin musiikkiopistossa yhteispäätoimisena tuntiopettajana eräiden toisten musiikkiopistojen kanssa. Hallinto-oikeus katsoi, että sellonsoiton opettajan tehtävät musiikkiopistossa olivat olleet jatkuvia, eikä tehtävän luonne ollut edellyttänyt määräaikaisia virkasuhteita, vaikka oppilaiden määrä oli vuosittain jonkin verran vaihdellut ja opetuksen tuntimäärä kyseisessä musiikkiopistossa vastasi vain sivutoimisen tuntiopettajan opetusmäärää. Sijaisuus Sijaisella tarkoitetaan henkilöä, joka palkataan väliaikaisesti poissa olevan työntekijän tai viranhaltijan tilalle. Vakinainen työntekijä voi sijaisuuden kestäessä olla esimerkiksi perhevapaalla, opintovapaalla, vuosilomalla tai sairaana. Olennaista sijaisuudessa on se, että poissa olevan työntekijän työsuhde / viranhaltijan virkasuhde jatkuu. Tästä huolimatta sijaisen ei tarvitse tehdä juuri poissaolevan henkilön töitä, vaan työnantaja voi hoitaa työtehtävien uudelleen jakamisen erilaisilla sisäisillä sijaisjärjestelyillä. Tarve palkata lisätyövoimaa tulee kuitenkin perimmiltään johtua jonkun työntekijän / viranhaltijan poissaolosta. Sijaisuuksien kanssa syntyy useimmiten ongelmia tilanteissa, joissa saman 12

14 työntekijän kanssa tehdään useita toisiaan seuraavia määräaikaisia sijaisuuksiin perustuvia työsopimuksia. Käytännössä ei ole olemassa selkeää sääntöä siihen, kuinka monta määräaikaista sopimusta voi olla peräkkäin, vaan asiaa arvioidaan pysyvän sijaistarpeen kannalta. Mitä pidempiaikaista on määräaikaisten sopimusten käyttö ja mitä useampia henkilöitä määräaikainen sijaistaa, sitä todennäköisempää on, että työnantajan sijaistarve on pysyvää ja määräaikaisten sopimusten käyttäminen laitonta. Virkasuhteessa tehdyt määräaikaisuudet on otettava huomioon kun arvioidaan määräaikaisten työsopimusten kestoa ja perusteita ja päinvastoin. Näin ollen, jos työnantajalla on koko ajan tarve pitää palveluksessaan tietty määrä sijaisia, koska tietty osa henkilöstöstä on jatkuvasti poissa töistä erilaisten lomien ym. syiden vuoksi, on työnantajalla pysyvä sijaistarve, jota paikkaavat määräaikaiset on vakinaistettava. Asia todetaan sekä työsopimuslain että kunnallisen viranhaltijain perusteluissa, joiden mukaan määräaikaisten sopimusten käytölle ei ole perusteltua syytä, jos työnantajalla on samoissa töissä pysyvä sijaistarve. Kuntasektorin työnantajat ovat saattaneet työsopimuslain muutoksen jälkeenkin vedota siihen, että kun jokaiselle yksittäiselle sijaisuudelle on lain tarkoittama peruste, se riittää myös sijaisuuksien ketjuttamiselle. Tulkinta on väärä ja perustuu vanhan työsopimuslain aikaiseen korkeimman oikeuden ratkaisuun KKO 1996:105, jonka mukaan yksilöity sijaisuus riittää perusteeksi myös määräaikaisten sopimusten ketjuttamiselle. Juuri tältä osin työsopimuslakiin omaksuttu pysyvän työvoiman tarpeen periaate muutti oikeustilaa. Lähtökohtana on kokonaisarvion tekeminen, jossa yksittäisen perusteen sallittavuus väistyy, kun peräkkäiset määräaikaisuudet toistuvat riittävän usein (Palanko-Laakan selvitys). Jos sijaisuutta käytetään määräaikaisuuden perusteena, työnantajan on yksilöitävä poissaoleva henkilö ja tämän tehtävät. Vastaavasti työntekijällä / viranhaltijalla on oikeus tietää ketä hän sijaistaa. Työnantajan on yksilöitävä myös vakinaisen työntekijän / viranhaltijan poissaolon kesto, jolloin voidaan arvioida vastaako määräaikaisuus poissaolon kestoa. Määräaikainen työsopimus tai virkamääräys on tehtävä koko siksi ajaksi, kuin työntekijä / viranhaltija tarvitaan työhön. Mikäli vakinainen työntekijä on poissa esimerkiksi vuoden ja työnantajalla on tarve palkata sijainen koko vuodeksi, perusteita ei ole menettelylle, jossa sijaiselle tehdään useita esim. 1 2 kuukauden pituisia määräaikaisia sopimuksia. Tampereen KO 05/12007 Kaupunki oli tehnyt sosiaalitoimen työntekijän kanssa yhteensä 43 sijaisuuksiin perustuvaa määräaikaista työsopimusta. Käräjäoikeus katsoi, että kaupunki ei ollut selvittänyt väittämiensä sijaisuuksien yhteyttä työntekijän työsuhteeseen, sillä sijaistettavista työntekijöistä pääosa oli työskennellyt aivan muualla kuin missä sijainen oli työskennellyt. 13

15 Kaupunki oli menettelyllään pyrkinyt kiertämään työntekijän työsuhdeturvaa. Lisäksi kaupungilla oli ollut pysyvä työvoiman tarve työntekijän työpanokselle, joten sillä ei ollut oikeutta määräaikaisten työsopimusten tekemiseen. Sovintosopimus / Joensuun kaupunki Kaupunki oli tehnyt lähihoitajan kanssa vajaan kuuden vuoden aikana yhteensä 106 perättäistä määräaikaista työsopimusta, joiden perusteeksi oli pääsääntöisesti ilmoitettu sijaisuus. Kun lähihoitaja pysyvään sijaistarpeeseen vedoten pyysi työnantajaltaan vakituista työsuhdetta tai vaihtoehtoisesti edes vuoden mittaista määräyskirjaa, häntä ei enää pyydetty töihin. Käräjäoikeuteen lähetetyn haastehakemuksen jälkeen kaupunki oli valmis sopimaan riidan. Sovintosopimuksessa kaupunki velvoitettiin suorittamaan lähihoitajalle kuuden kuukauden palkkaa vastaava korvaus, josta puolet oli korvausta työttömyydestä johtuvista menetetyistä palkkaeduista ja puolet korvausta ns. aineettomasta vahingosta kantajan kokeman loukkauksen johdosta. TT: Työnantaja oli solminut kuurosokeiden päivätoiminnan ohjaajan työtehtäviä tehneen työntekijän kanssa kymmenen määräaikaista työsopimusta. Työnantaja perusteli määräaikaisia sopimuksia muun muassa sijaisuudella, rahoituksen epävarmuudella ja työn projektiluonteisuudella. Työtuomioistuin katsoi, että työnantajalla oli pysyvä ohjaajan työtä koskeva työvoiman tarve, eikä siten perustetta solmia työntekijän kanssa määräaikaisia sopimuksia. Työntekijän työsopimus oli muodostunut toistaiseksi voimassa olevaksi. TT: Työnantaja oli solminut neljän siivoojan kanssa peräkkäisiä määräaikaisia työsopimuksia. Työsopimusten määräaikaisuuden syyksi työnantaja oli sittemmin ilmoittanut vakinaisten työntekijöiden sairauspoissaolojen määrän kasvusta johtuneen sijaisuustarpeen. Työntekijöiden työsopimusten määräaikaisuutta ei kuitenkaan ollut työsopimuksissa sidottu millään tavoin tietyn tai tiettyjen työntekijöiden sairausloma- tai muihin sijaisuuksiin, vaan sopimusten voimassaoloaika oli määräytynyt vain kalenteriajan perusteella. Työsopimukset oli myös solmittu olemaan voimassa peräkkäin ilman keskeytyksiä. Työtuomioistuin katsoi jääneen näyttämättä, että työnantajalla olisi ollut riittävät perusteet kysymyksessä olevien peräkkäisten määräaikaisten työsopimusten solmimiseen. Työsopimukset olivat siten muodostuneet toistaiseksi voimassa oleviksi. Kun työsopimusten päättymisen yhteydessä ei ollut noudatettu irtisanomisaikaa, työnantaja oli velvollinen suorittamaan työntekijöille irtisanomisajan palkat vuosilomakorvauksineen ja lomarahoineen. 14

16 Itä-Suomen HO Sairaala-apulainen työskenteli ns. varahenkilön vakanssilla Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntainliiton palveluksessa. Hänen kanssaan oli tehty viisi eripituista määräaikaista työsopimusta vuosina Työntekijä työskenteli eri työpisteissä sen mukaan, missä milloinkin tarvittiin sijaistyövoimaa. Työntekijä tuli raskaaksi eikä työnantaja uusinut työsopimusta. Itä-Suomen hovioikeus katsoi, että sairaala-apulaisen työssä ei ollut kyse määräaikaisesta työtehtävästä, sillä kuntayhtymä oli voinut arvioida vuosittain tarvittavan varahenkilöiden määrän tarvetta vastaavaksi eikä varahenkilön työ ollut luonteeltaan määräaikaista, koska varahenkilöstöstä oli ollut tarvetta usean vuoden ajan. Sairaala-apulaisen työsuhdetta oli pidettävä toistaiseksi voimassa olevana. Harjoittelu, opiskelu Työsopimus voidaan tehdä määräaikaiseksi tai virka täyttää määräajaksi, mikäli kyse on tietyn ajanjakson pituisen harjoittelun suorittamisesta. Harjoittelu voi perustua esimerkiksi opiskeluun. Hyvin yleistä on, että nuori tai aikuinen suorittaa työssä oppimalla ja työnsä ohella ammatillisen toisen asteen tutkinnon (oppisopimuskoulutus). Tämä oppisopimus, joka solmitaan opiskelijan ja työnantajan välillä on luonteeltaan määräaikainen työsopimus suoraan lain perusteella. On kuitenkin huomioitava, että mikäli työntekijällä on vakituinen työsuhde samaan työnantajaan ennen oppisopimuskoulutuksen aloittamista, tämä työsuhde pysyy voimassa oppisopimuskoulutuksesta huolimatta. Toiminnan vakiintumattomuus Toiminnan aloittamisesta johtuva kysynnän vakiintumattomuus saattaa joillakin aloilla aiheuttaa perustellun syyn jonkin aikaa tehdä määräaikaisia työsopimuksia. Kysynnän vakiinnuttua ei määräaikaisen sopimuksen tekemiseen enää ole edellytyksiä, ellei jokin muu määräaikaisuuden peruste ole olemassa. Myöskään organisaatiomuutosta ei voida pitää perusteltuna syynä, mikäli toimintaa aiotaan jatkaa uudessa organisaatiossa. Koska organisaatiomuutos voi kuitenkin olla peruste määräaikaisuudelle, asiasta tulee olla tehty kunnan asianomaisen viranomaisen päätös, josta on tarkastettavissa kyseisiin tehtäviin liittyvät henkilöstövaikutukset. 15

17 Avoinna oleva virka ja toimi Kunnallisessa viranhaltijalaissa mainitaan yhtenä määräaikaisuuden perusteena avoinna olevaan virkasuhteeseen kuuluvien tehtävien hoito. Viran täyttäminen määräajaksi ei kuitenkaan voi perustua vain siihen, että tehdään päätös viran määräaikaisesta (väliaikaisesta) täyttämisestä. Kyseessä on aina väliaikainen menettely, jonka tulee perustua perusteltuun ja hyväksyttävään syyhyn. Tällainen syy voi olla esimerkiksi viran julistaminen uudelleen haettavaksi, samoin kuin viran täyttämisestä tehty valitus. Kuten edellä on todettu, organisaatiomuutos voi olla peruste määräaikaisuudelle. Jos virka tulee avoimeksi organisaatiomuutoksen vireillä ollessa ja organisaatiomuutoksella voi olla vaikutusta viran pysyvyyteen, voidaan virka täyttää määräaikaisesti organisaatiomuutoksen valmistelun ajaksi. Määräajaksi ottaminen voi liittyä esim. tilanteeseen, jossa opettajan virka vapautuu kesken lukuvuoden. Koska kesken lukuvuoden on vaikea saada riittävästi muodollisen kelpoisuuden täyttäviä hakijoita, on katsottu, että kunta / kuntayhtymä voisi tällaisessa tapauksessa palkata opettajan määräaikaiseen virkasuhteeseen lukuvuoden loppuun saakka. Luonnollisesti seuraavan lukuvuoden alusta lukien virka tulee täyttää vakinaisesti. Viranhaltija voidaan ottaa määräajaksi suorittamaan avoinna olevan viran tehtäviä, kunnes virka saadaan täytettyä ja valittu henkilö ryhtyy tekemään siihen kuuluvia tehtäviä. Jotta avoimen viran hoito olisi asianmukainen määräaikaisuuden peruste, edellytetään, että viran täyttämiseksi ollaan ryhdytty toimenpiteisiin tai että työnantajalla on ainakin asialliset syyt viran avoinna pitämiseen. Kunnat perustavat usein työsopimussuhteisia toimia. Toimella ja sellaisen perustamisella ei sinänsä ole työlainsäädännön soveltamisessa merkitystä. Työlainsäädäntö ei tunne esimerkiksi käsitettä avoin toimi, joten sitä ei voida käyttää perusteltaessa työsopimuksen määräaikaisuutta. Toisaalta, kuten edellä on selostettu, ei virkasuhteessakaan pelkästään päätös viran määräaikaisesta täyttämisestä oikeuta määräaikaisen virkasuhteen käyttämiseen. Riippumatta siitä, onko tiettyä työsuhteista tehtävää varten perustettu tointa vai ei, on määräaikaiselle työsuhteelle oltava perusteltu syy, aivan kuten virkasuhteessakin. Toimi eli työsuhde on siis joko vakituinen tai määräaikainen. Jos joku hoitaa avointa tointa, eikä työsopimuksessa ole tarkemmin määritelty ja perusteltu mahdollista määräaikaisuutta, tulee luottamusmiehen pyytää selvitystä siitä, onko kyseessä vakituinen vai määräaikainen työsuhde. Määrärahaperuste Talousarviossa palkkaukseen käytettävien varojen määrä ei ole peruste käyttää määräaikaisia työsopimuksia julkisyhteisön palvelussa työskentelevälle. Vuodesta toiseen jatkuva määräaikainen palvelussuhde, jota perustellaan rahoituksen 16

18 epävarmuudella, on lainvastainen. Määräaikaisissa palvelussuhteissa olevien tilanne on siis selvitettävä ja tutkittava erityisesti se, jatkuuko toiminta. Budjettisidonnaisuudesta on valtion osalta annettu seuraava korkeimman oikeuden ratkaisu: KKO 1993:70 Vesi- ja ympäristöpiiri oli tehnyt työntekijän kanssa yhdeksän peräkkäistä määräaikaista työsopimusta sillä perusteella, että työntekijän palkkaukseen tarvittavat varat oli saatu jaksoittain budjetin määrärahoista. Korkein oikein totesi, että palkkaukseen tarvittavien varojen saanti budjetin määrärahoista ei muodostanut työsopimuslaissa edellytettyä syytä solmia toistuvasti peräkkäin määräaikaisia työsopimuksia. Työntekijän työsopimusta oli pidettävä kokonaisuudessaan toistaiseksi voimassa olevana. Työsopimuksen tekeminen määräajaksi voi olla mahdollista, jos julkisyhteisö tarvitsee määräaikaisia työntekijöitä tietyn määräkestoisen työn tekemiseen, johon on osoitettu määrärahat budjetissa (kyseeseen tulee lähinnä projektityö). Työllisyysvaroin palkatut ovat yleensä laillisesti määräaikaisissa työsuhteissa. Täyttölupamenettely Kunnassa voidaan taloudellisten syiden vuoksi tehdä päätös, että työntekijää ei palkata toistaiseksi voimassaolevaan työsuhteeseen. Tällainen täyttökielto ei voi olla perusteena määräaikaisen työsopimuksen tekemiselle. Kunta voi työnantajana päättää, tekeekö se työntekijän kanssa työsopimuksen vai ei, sen sijaan sillä ei ole mahdollisuutta päättää työsopimuslain tai kunnallisen viranhaltijalain sääntelemistä määräaikaisuuden perusteista. Määräaikaisuutta ei siten voida perustella pelkästään täyttökieltoa koskevalla päätöksellä, vaan peruste edellyttää aina työsopimuslaissa tai kunnallisessa viranhaltijalaissa olevaa perustetta. Työntekijän / viranhaltijan oma pyyntö Määräaikaisuudelta ei vaadita perusteltua syytä, jos työsopimus on tehty määräaikaiseksi työntekijän omasta pyynnöstä. Myös viranhaltija voidaan nimittää virkaan määräajaksi ilman laillista perustetta, mikäli hän itse sitä pyytää. Olennaista asiassa on se, että pyyntö määräaikaisuudesta on tullut aidosti työntekijältä. Mikäli työntekijän pyyntöä ei ole kirjattu työsopimukseen, on työnantajan osoitettava, että määräaikainen työsopimus on solmittu työntekijän pyynnöstä. 17

19 Määräajaksi ottamisesta on säädetty erikseen Kunnallisen viranhaltijalain mukaan virkasuhteeseen voidaan ottaa määräajaksi myös silloin, kun määräajaksi ottamisesta on säädetty erikseen. Esimerkiksi sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain (272/2005) 12 :n mukaan sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön tehtävään voidaan ottaa enintään vuodeksi henkilö, jolla suoritettujen opintojen perusteella on riittävät edellytykset tehtävän hoitamiseen, mikäli tehtävään ei saada henkilöä, jolla on siihen säädetty kelpoisuus. Lisäksi opetushenkilöstön kelpoisuudesta annetun asetuksen (986/1998) 23 :n mukaan opetusta voidaan väliaikaisesti enintään vuoden ajaksi määrätä antamaan henkilö, jolla on riittävä koulutus ja tehtävän edellyttämä taito. Tällainen henkilö voidaan kuitenkin määrätä antamaan opetusta yli kuuden kuukauden ajaksi vain, jos tehtävän edellyttämät kelpoisuusvaatimukset täyttäviä henkilöitä ei ole määräystä annettaessa saatavilla tai jos siihen on muu erityinen syy. 18

20 Toimintaohjeet Toivottavaa on, että kaikkien palkansaajajärjestöjen pääluottamusmiehet tekisivät työnantajalle yhteisen neuvottelupyynnön määräaikaisten aseman selvittämiseksi. Yhdessä tehdyllä neuvottelupyynnöllä on huomattavasti enemmän painoarvoa yksittäisen järjestön tekemään pyyntöön verrattuna. Yhteisen neuvottelupyynnön jälkeen voi olla tarkoituksenmukaista, että neuvotteluja jatketaan esimerkiksi hallintokunnittain tai virastoittain taikka siten kuin paikallisesti katsotaan tarkoituksenmukaiseksi. Neuvottelujen alussa on sovittava, mitä henkilöstöryhmää asia koskee. Selvittelyn kohteena voi olla esimerkiksi kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) liitteessä 3 mainittu henkilöstö tai vanhustenhuolto taikka se voi olla rajoitetumpi, kuten ruokahuollossa työskentelevät, eri terveydenhuollon alojen (esimerkiksi psykiatria) henkilöstö, opetusalan tuntiopettajat tai koulunkäyntiavustajat. Määräaikaisten vakinaistamisselvittely tulisi aloittaa ns. laajamittaisesti eli sen tulisi koskea useita henkilöitä. Koska määräaikaisten määrä on noin 25 % henkilöstöstä, vakinaistamisselvittelyn päämääränä on selkeästi vähentää tätä prosenttia. Vakinaistamisselvittelyyn liittyvät asiat I Määräaikaiset, jotka eivät todellisuudessa sijaista ketään Jos määräaikaisten osuus on huomattavan suuri, esimerkiksi vähintään 30 % henkilöstöstä, on ensin syytä selvittää, sijaistavatko määräaikaiset todella jotakin henkilöä. Jos sijaisuutta ei todellisuudessa ole, tulee nämä henkilöt vakinaistaa ennen pysyvän sijaistarpeen selvittämistä. Nämä määräaikaiset on vakinaistettava suoraan työsopimuslain 1 luvun 3 :n 2 momentin perusteella, jonka mukaan ilman perusteltua syytä tehtyä työsopimusta (koska sijaistettavaa ei ole) pidetään toistaiseksi voimassa olevana. Samaa periaatetta tulee noudattaa virkasuhteessa olevien osalta. Esimerkiksi vanhainkodissa henkilöstörakenne voi olla sellainen, että määräaikaisia on lähes yhtä paljon kuin vakituisia. Jo pelkästään tämä tosiasia osoittaa sen, että suuri osa määräaikaisista tekee vakituiselle henkilöstölle kuuluvaa työtä, jolloin heidät on vakinaistettava. 19