TALOUDELLISET LASKELMAT PALVELUN KEHITTÄMISTYÖRYHMÄN MUISTIO

Transkriptio

1 1 TALOUDELLISET LASKELMAT PALVELUN KEHITTÄMISTYÖRYHMÄN MUISTIO ASETTAMINEN JA TEHTÄVÄ Puhemies asetti Taloudelliset laskelmat -palvelun kehittämistyöryhmän. Työryhmän tehtävänä oli arvioida, miten palvelu on vastannut asiakkaiden tarpeita ja minkälaisia kehittämistarpeita palvelussa on tähän mennessä kertyneiden kokemusten perusteella. Työryhmän puheenjohtajaksi nimettiin kansanedustaja Antti Lindtman (varahenkilö kansanedustaja Timo Harakka) ja jäseniksi kansanedustajat Sanna Lauslahti (talouspoliittinen sihteeri Antti Vesala), Ville Vähämäki (kansanedustaja Sami Savio), Outi Alanko-Kahiluoto (poliittinen sihteeri Katja Alvoittu), Mats Nylund (pääsihteeri Henrik Stenbäck) sekä talous- ja työllisyyspoliittinen sihteeri Elina Das Bhowmik (poliittinen sihteeri Timo Portaankorva), eduskuntasihteeri Jan Koskimies (eduskuntasihteeri Laura Koskinen), poliittinen sihteeri Markus Kalmi (poliittinen sihteeri Esa Erävalo), apulaispääsihteeri Timo Tuovinen, tieto- ja viestintäjohtaja Marjo Timonen ja tietopalvelupäällikkö Antti Rautava. Työryhmän sihteereiksi nimettiin tutkija Olli Kannas ja tutkija Leena Kerkelä. Työryhmä on kokoontunut 5 kertaa. Työryhmän määräaika päättyi PALVELUN NYKYTILA Tehtävä Sisäisen tietopalvelun taloudelliset laskelmat -palvelu tuottaa eduskunnalle analyysejä ja vaikutusarvioita politiikkamuutosten taloudellisista vaikutuksista. Politiikkamuutoksiin liittyvien laskelmien lisäksi tietopalvelusta saa myös muita ekonomistipalveluja, kuten erilaisia taloutta koskevia yhteenveto- ja tilastopalveluja. Lisäksi palvelun kautta on saatavilla juridisia selvityksiä ja analyysejä erityisesti talouteen mutta myös muihin aihealueisiin liittyen. Kysymysten aihealue voi liittyä mihin tahansa talouden osa-alueeseen, kunhan se liittyy kansanedustajan tai muun asiakkaan eduskuntatyöhön. Laajempien toimeksiantojen osalta palvelu on ensisijaisesti tarkoitettu eduskuntaryhmien tarpeisiin.

2 2 Asiakkaat Palvelun ensisijainen kohderyhmä on eduskuntaryhmät. Oppositioryhmien toimeksiannot asetetaan etusijalle kiireisinä aikoina. Eduskuntaryhmiin on jatkettu tiivistä yhteydenpitoa kiertämällä ryhmissä säännöllisin väliajoin. Perehdytyksen ja muun yhteydenpidon seurauksena palvelua käyttävät kaikki eduskuntaryhmät, eli tältä osin tavoite on saavutettu. Eduskuntaryhmissä tapahtuvien henkilöstömuutosten vuoksi yhteydenpidon tulee olla jatkuvaa. Toimeksiantoja on tullut myös melko runsaasti yksittäisiltä edustajilta ja heidän avustajiltaan. Muiden potentiaalisten asiakkaiden (mm. valiokunnat) kohdalla on pidetty matalaa profiilia. Jonkin verran toimeksiantoja on tullut näiltäkin tahoilta, ja niitä on tehty, jos resurssitilanne on sen mahdollistanut. Aktiivista markkinointia ei ole aloitettu, mutta valiokuntasihteeristön kanssa asiasta on keskusteltu alustavasti (palvelua on esitelty alustavasti valtiovarainvaliokunnalle, sosiaali- ja terveysvaliokunnalle sekä tarkastusvaliokunnalle). Markkinointia voidaan lisätä resurssien sallimissa puitteissa, kun ensin on katsottu, miten toimeksiantomäärät ja niiden laajuus kehittyvät ja miten resurssit riittävät toimeksiantojen hoitoon. Toimeksiannot Toimeksiannoista suurin osa on laajoja ja vaativia. Tässä suhteessa palvelu näyttää vastanneen tarpeisiin. Pienempiä toimeksiantoja on kuitenkin edelleen melko runsaasti ja ne liittyvät lähes poikkeuksetta yksittäisten edustajien ja avustajien pyyntöihin. Palvelun perustamiseen verraten painopiste on kuitenkin selvästi muuttunut tavoiteltuun suuntaan. Esimerkkejä palvelussa tuotettavista vaikutusarvioinneista on esitetty lyhyesti liitteessä 1. Toimeksiantoihin annettujen vastausten käsittelyssä käytetään tietopalvelun laatukäsikirjan mukaista laaduntarkistusmenettelyä. Välineet Laskentapalvelun käytössä on Sisu-mikrosimulointimalli, joka on henkilöverotuksen ja sosiaaliturvalainsäädännön suunnitteluun ja arvioimiseen tarkoitettu laskentaväline. Mallia voidaan käyttää mm. julkisen sektorin tulojen ja menojen muutosten (staattiseen) arvioimiseen, kansalaisten ja kotitalouksien taloudellisen aseman tarkasteluun sekä tuloerojen ja työnteon kannustinten tutkimiseen. Merkittävä osa laskennallisista toimeksiannoista erityisesti vaihtoehtobudjetteihin liittyen tehdään mikrosimulointimenetelmällä. Menetelmällä tuotetut arviot ovat vertailukelpoisia valtiovarainministeriön vastaavien laskelmien kanssa. Laskelmia politiikkamuutoksista, joiden mallintamiseen mikrosimulointi ei sovellu, voidaan tehdä muiden taloustieteellisten menetelmien avulla. Ekonomistien käytössä on mikrosimulointimallin yhteyteen rakennetun laajan henkilötasoisen rekisteriaineiston lisäksi myös Tilastokeskuksen Tulonjakotilaston palveluaineisto sekä Kulutustutkimus, joka sisältää kotitaloustason tietoja kulutuksesta ja tuloista. Tietopalvelun käyttöön on saatu myös muutamia muita makrotason aineistoja kuten välilliseen verotukseen kohdistuvien muutosten vaikutusten arvioinnissa tarvittavia tietoja sekä perintöverotukseen liittyviä jakaumatietoja.

3 3 Palvelun käytössä olevia taloudellisia malleja ja aineistoja pyritään lisäämään ja kehittämään kysynnän mukaan. Kehittämiskohteina on tähän mennessä havaittu erityisesti tiettyjen sosiaaliturva- ja verolajien arviointiin tarvittavien aineistojen puute (mm. elinkeinoverotus, kiinteistöverotus ja perintöverotus). Palvelun käytössä ei ole myöskään makrotaloudellisia malleja, joilla politiikkamuutosten dynaamisia vaikutuksia voitaisiin systemaattisesti arvioida. Myöskään mm. eläkejärjestelmään liittyviä pitkän aikavälin vaikutuksia ei voida juurikaan arvioida palvelun käytössä olevilla välineillä ja aineistoilla. Sekä makromallien että veroaineistojen saamista sisäisen tietopalvelun käyttöön on jo alustavasti aloitettu kartoittamaan. Resurssit Kokemusta palvelusta on viime vaalikauden alusta alkaen. Edellisen vaalikauden alussa palvelua antoi yksi henkilö. Lisäresursseja saatiin v syksyllä, joten kokemus laajasta palvelusta ei ole vielä kovin pitkä. Palvelun resursseja on lisätty myös vuosina 2014 ja 2015 ja tällä hetkellä palvelussa on neljä ekonomistia ja yksi verojuristi. Verkostot Verkostoja on kehitetty yhteydenpidolla eri organisaatioissa työskenteleviin ekonomisteihin. Tavoitteena on varmistaa tarvittavan tiedon saanti ja levittää sanaa Taloudelliset laskelmat palvelusta. Tavoite on sikäli toteutunut, että palvelun olemassa olosta ollaan tietoisia. Arviomme mukaan palvelu on saavuttanut aseman, jossa se noteerataan yhtenä tasavertaisena toimijana taloustiedon kentällä. Tässä korkean laadun ylläpito ja käytettävissä olevan tietopohjan kehittäminen ovat avainasemassa. Valtionvarainministeriön virkamiesten kanssa on pidetty yhteispalavereja ja sovittu niiden säännöllisyydestä. Tietopalvelun ekonomistit osallistuvat myös tiiviisti SISUmikrosimulointimallin kehittämistyöhön sekä mallin ylläpitoa varten muodostettuihin työryhmiin. 3. KEHITTÄMISKOHTEET JA TYÖRYHMÄN EHDOTUKSET Työryhmä katsoo, että Taloudelliset laskelmat palvelu on kokonaisarviossa saavuttanut ne tavoitteet, joita sille edellisen kehittämistyöryhmän muistiossa vuodelta 2012 asetettiin. Palvelu vahvistaa eduskunnan omaa analyysikapasiteettia. Se antaa tietotukea politiikkamuutosehdotusten vaikutusten arviointiin ja tukee vaihtoehtobudjettien laadun kehittämistä. Työryhmä on arvioinut tärkeimmiksi kehittämiskohteiksi seuraavat: 1) Toimeksiantojen ja vastausten julkisuus 2) Veroaineistojen laajentaminen 3) Makromallien käyttö 4) Vaihtoehtobudjettien aikataulutus ja toimeksiantojen priorisointi 5) Vaaliohjelmien vaikutusten arviointi

4 4 3.1.Toimeksiantojen ja vastausten julkisuus Kansliatoimikunta teki seuraavan päätöksen sisäisen tietopalvelun toimeksiantojen ja vastausten julkisuudesta: 1. Kansanedustajan, kansanedustajan avustajan, eduskuntaryhmän tai sen toimihenkilön toimeksianto sisäiselle tietopalvelulle ja tämän vastaus siihen eivät ole sellaisia viranomaisen asiakirjoja, joihin sovellettaisiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999), eivätkä ne siksi ole siinä tarkoitettuja julkisia asiakirjoja. 2. Toimeksianto ja siihen annettu vastaus saadaan luovuttaa muulle kuin toimeksiantajalle tämän suostumuksella. Jos toimeksiantoon annettuun vastaukseen viitataan yksilöidysti täysistunnossa tai muussa julkisessa yhteydessä, toimeksiannosta ja vastauksesta saadaan antaa tietoja pyynnöstä. 3. Valiokunnan toimeksiannon ja siihen annetun vastauksen julkisuus määräytyy eduskunnan työjärjestyksen 43 a :n nojalla sekä eduskunnan kanslian yksikön tai virkamiehen toimeksiannon ja siihen annetun vastauksen julkisuus viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännösten mukaan. 4. Toimeksiantoja ja niihin annettuja vastauksia voidaan luovuttaa tutkimustarkoituksiin eduskunnan pääsihteerin tietopalvelupäällikön esittelystä antamalla luvalla ja määräämin ehdoin. Kansliatoimikunnan päätös perustuu kahteen asiantuntijalausuntoon (lainsäädäntöneuvos Anna- Riitta Wallin ja professori Olli Mäenpää). Kokemuksen mukaan eniten haasteita on liittynyt päätöksen kohtaan 2, sen jälkimmäiseen lauseeseen: Jos toimeksiantoon annettuun vastaukseen viitataan yksilöidysti täysistunnossa tai muussa julkisessa yhteydessä, toimeksiannosta ja vastauksesta saadaan antaa tietoja pyynnöstä.. Käytännössä on esiintynyt mm. seuraavia tapauksia: 1. Sisäisen tietopalvelun tekemiin vastauksiin/laskelmiin on täysistuntokeskustelussa ja lehtijutuissa viitattu usein ylimalkaisesti. On sanottu esimerkiksi, että eduskunnan tietopalvelua on käytetty hyväksi vaihtoehtobudjetin valmistelussa, vaihtoehtobudjetin vaikutuksia on laskettu tietopalvelussa tai että luvut perustuvat eduskunnan tietopalvelusta saatuihin laskelmiin sen tarkemmin erittelemättä, mitä lukuja ja laskelmia tarkoitetaan. Nämä viittaukset eivät ole yksilöityjä viittauksia vastauksiin/laskelmiin. Sisäinen tietopalvelu ei niiden perusteella ole pystynyt arvioimaan, mihin laskelmaan tarkkaan ottaen viitataan, eivätkä laskelmat ole sen vuoksi tulleet julkisiksi. Viittausten tulisi olla riittävän yksilöityjä; tämä palvelisi parhaiten alkuperäistä tavoitetta eli kaikilla olisi keskustelussa käytettävissään sama faktapohja. 2. Yhdestä toimeksiannosta on voitu laskea useita eri versioita, kun lähtökohtaoletuksia on täsmennetty. Välillä on ollut epäselvää, mihin versioon julkisuudessa viitataan.

5 5 Käytännössä asia on hoidettu ottamalla yhteyttä toimeksiantajaan oikean version varmistamiseksi. 3. Vaihtoehtobudjeteissa on välillä käytetty lähdeviitettä, kun vaihtoehtobudjetin jokin ehdotus perustuu sisäisen tietopalvelun vastaukseen/laskelmaan. Useimmiten lähdeviitettä ei kuitenkaan ole ollut. Viittauskäytäntö voisi suurimmaksi osaksi ratkaista myös edellisten kohtien haasteet. 4. Toimeksiannon vastauksena on saattanut olla muistio, jossa on useita eri laskelmia. Viittaus yhteenkin muistiossa olevaan laskelmaan on johtanut koko muistion julkiseksi tuloon. Muistiot ovat kokonaisuuksia, joita ei tietopalvelussa voida niiden toimittamisen jälkeen enää pilkkoa. 5. Julkiseksi tulleen laskelman on saanut tietopalvelusta pyynnöstä. Tietopalvelussa on selvitetty, voitaisiinko julkisiksi tulleet laskelmat asettaa käytettäviksi eduskunnan Areenaan. 6. Sisäinen tietopalvelu ei ole osallistunut julkisiksi tulleisiin muistioihin liittyvään keskusteluun. Tietopalvelun työn tulokset näkyvät toimitetuissa muistioissa. Mahdollisten virheellisten viittausten tai vastaavien on arvioitu tulevan tarvittaessa oikaistuiksi asiasta käytävässä poliittisessa keskustelussa. Työryhmän kannanotot: 1. Kansliatoimikunnan tekemä päätös sisäisen tietopalvelun toimeksiantojen ja vastausten julkisuudesta määrittelee julkisuuskäytännöt pääpiirteissään ja se on osoittautunut toimivaksi. 2. Lähtökohtana on, että jos toimeksiantaja viittaa julkisessa keskustelussa sisäisen tietopalvelun vastauksiin/laskelmiin, vastaus/laskelma tulee julkiseksi, jos tietopalvelu pystyy sen viittauksen perusteella yksilöimään. Tarvittaessa asia voidaan tarkistaa toimeksiantajalta. Julkiseksi tulon käytäntöä väljennetään nykytilaan verrattuna. Tavoitteena on, että viittaus vastaukseen/laskelmaan pääsääntöisesti johtaa julkiseksi tuloon. Jos toimeksiantaja aikoo käyttää vastauksen/laskelman tietoja julkisessa keskustelussa, olisi toivottavaa, että toimeksiantaja julkaisisi vastaus/laskelmamuistion kokonaisuudessaan. 3. Sisäinen tietopalvelu informoi toimeksiantajaa vastauksen/laskelman julkiseksi tulosta. 4. Sisäinen tietopalvelu varmistaa toimeksiantajalta, mihin toimeksiannon/vastauksen versioon julkisessa keskustelussa on viitattu, jos asiasta on epäselvyyttä. Julkiseksi tulosta päättää viime kädessä sisäinen tietopalvelu. 5. Vastaus/laskelmamuistiot tulevat julkisiksi sellaisina kuin ne on toimitettu toimeksiantajalle. Muistiot ovat kokonaisuuksia, joita ei sisäisessä tietopalvelussa niiden toimittamisen jälkeen enää pilkota, vaikka muistio sisältäisi useita eri laskelmia.

6 6 6. Eduskuntaryhmien tulisi käyttää vaihtoehtobudjeteissa ja muissa kirjallisissa esityksissä yksiselitteisiä lähdeviitteitä sisäisen tietopalvelun vastauksiin/laskelmiin. Sisäinen tietopalvelu lisää vastauksiin/laskelmiin mallin siitä, miten niihin tulisi viitata. 7. Julkisiksi tulleet toimeksiannot ja vastaukset/laskelmat asetetaan käytettäviksi eduskunnan intranetiin Areenaan. 8. Sisäinen tietopalvelu ei osallistu julkisiksi tulleista vastauksista/laskelmista aiheutuvaan keskusteluun. 9. Eduskuntaryhmille tiedotetaan julkisuuskäytännöistä. 3.2.Veroaineistojen laajentaminen Taloudelliset laskelmat -palvelun tarkoituksena on avustaa kansanedustajia ja eduskuntaryhmiä taloudellisten vaikutusarviointien laadinnassa. Palvelussa laaditaan analyysejä ja vaikutusarvioita politiikkamuutosten, kuten veromuutosten, taloudellisista vaikutuksista. Tässä työssä on käytössä Sisu-mikrosimulointimalli. Mallia käytetään henkilöverotukseen ja sosiaaliturvajärjestelmään kohdistuvien reformien taloudellisten vaikutusten arvioitiin, kuten tuloverotulojen arviointiin ja tuloerojen ja työnteon kannustinten tutkimiseen. Sisu-malli sisältää kattavasti henkilöverotuksen verotusaineistot ja sosiaaliturvajärjestelmän tietoaineistoja. Laskentapalveluun tulevat tietopyynnöt koskevat kaikkia verolajeja. Tällä hetkellä laskentapalvelulla on käytössään veroaineistoja vain luonnollisten henkilöiden tuloverotuksesta. Esimerkiksi yritysverotuksen, perintöverotuksen, kiinteistöverotuksen, arvonlisäverotuksen tai valmisteverotuksen verotiedot olisivat tarpeen näitä veroja koskevien muutosten arvioinnissa. Nykyisin laskelmia joudutaan tekemään makrotason tilastoista tai karkeiden jakaumatietojen avulla. Veroaineistojen käyttömahdollisuus parantaisi laskelmien tasoa ja vertailtavuutta merkittävästi. Taloudellisten vaikutusten arvioinnin laatu nousisi, kun arviot voitaisiin perustaa todelliseen tietoon verotuksen kohteista ja määristä. Yksikkötason tietojen avulla saadaan selville esimerkiksi vaikutukset eri verovelvollisryhmiin sekä voidaan arvioida vaikutuksia valtion verotuloihin. Yksikkötason veroaineistojen käyttö tekisi mahdolliseksi myös sen, että laskelmat olisivat vertailukelpoisia valtiovarainministeriön vaikutusarviointien kanssa. Verotustietojen salassapito ja niiden luovuttaminen Verotustietojen julkisuudesta säädetään verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa (1346/1999), jäljempänä verotietolaki. Verotustiedot ovat julkisia, mutta julkisuutta on rajoitettu merkittävästi. Verotietolain 4 :n mukaan verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, on 5-9, 20d ja 21 :ssä säädetyin poikkeuksin pidettävä salassa. Julkisia ovat ainoastaan verotietolaissa erikseen luetellut asiakirjat ja rekisterit, kuten tuloverotuksen ja kiinteistöverotuksen julkiset tiedot. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 4/2014 vp todennut, että verotustiedot ovat voimassa olevan lain 3 :n perusteella julkisia. Käytännössä 4 :n sisältämä salassapito

7 7 muodostuu kuitenkin pääsäännöksi, koska lähes kaikki verohallinnon hallussa olevat yksittäistä verovelvollista koskevat asiakirjat ovat säännöksen perusteella lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. Tämä käy ilmi myös verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain esitöistä (ks. HE 149/1999 vp). Salassa pidettävien tietojen luovutus edellyttää lain tasoista tiedon luovutus- tai tiedonsaantioikeussääntelyä. Jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty, viranomainen voi antaa salassa pidettävän tiedon toiselle viranomaiselle (laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta kohta). Tällaisen luovutusperusteen on siis täytettävä kolme vaatimusta: säännöksen on oltava laissa, sen on määriteltävä tiedon antamista tai viranomaisen oikeutta saada tieto ja sen on erikseen nimenomaisesti oikeutettava poikkeamaan salassapidosta viranomaisten välisissä suhteissa. Yleisenä lähtökohtana on perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan, että salassa pidettävä tieto voidaan antaa toiselle viranomaiselle vain, jos tieto on välttämätön viranomaisen tehtävien hoitamiseksi. 1 Verotietolaissa on erikseen säädetty tietojen antamisesta. Laissa on lueteltu ne viranomaistahot, joille Verohallinto voi tietoja luovuttaa, esimerkiksi rikosten selvittämistä, ulosottoa tai valvontatehtävää varten. Lisäksi verotietolain 16 :n mukaan verotustietoja voidaan antaa salassapitovelvollisuuden estämättä valtiovarainministeriölle verolainsäädännön ja talousarvion laadintaa varten. Eduskunnan sisäisen tietopalvelun tietotarve verotuksesta voidaan rinnastaa valtiovarainministeriön tarpeeseen, koska laskentapalvelussa laaditaan laskelmia ja vaikutusarviointeja vaihtoehtobudjetteja varten. Jotta laskentapalvelussa tuotetut laskelmat olisivat vertailukelpoisia, tulisi niiden perustua samoihin veroaineistoihin kuin valtiovarainministeriön laskelmat. Laskentapalvelun tiedonsaantioikeus veroaineistoihin edellyttäisi, että siitä nimenomaisesti säädettäisiin laissa. Verohallinto on katsonut yleensä tarkoituksenmukaisimmaksi sen, että tiedonsaantisääntely on otettu tietoja tarvitsevan tahon lainsäädäntöön. Silloin se kytkeytyy tietoja tarvitsevan tahon toimivaltaan ja tehtäviin ja mm. helpottaa säännöksen ajan tasalla pitoa. Eduskunnan tietojensaantioikeudesta säädetään perustuslain 47 :ssä, jonka mukaan eduskunnalla on oikeus saada valtioneuvostolta asioiden käsittelyssä tarvitsemansa tiedot. Lisäksi valiokunnat ja muut toimielimet saavat tarvitsemansa tiedot ministeriltä. Pykälän kolmannen momentin mukaan kansanedustajalla on oikeus saada viranomaiselta tämän hallussa olevia edustajantoimen hoitamiseksi tarpeellisia tietoja, jotka eivät ole salassa pidettäviä eivätkä koske valmisteilla olevaa valtion talousarvioesitystä. Oikeus saada tietoja ja asiakirjoja on PL 47 :n mukaan valiokunnan lisäksi myös muulla eduskunnan toimielimellä. Hidenin 2 mukaan voitaneen muina eliminä pitää tässä vain elimiä, jotka toimivat osana eduskunnan valtioelintoimintaa. Sisäisen tietopalvelun rooli on avustaa valtioelintoimintaa, joten sillä ei ole perustuslain nojalla mahdollisuutta saada käyttöönsä verotustietoja. Työryhmän kannanotot: 1. Työryhmä ehdottaa, että eduskunnan käyttöön hankitaan ajantasaiset yksilötason veroaineistot. Näitä tarvitaan vaikutusarviointien hyvän laadun, vaikuttavuuden ja vertailukelpoisuuden vuoksi. Tarve koskee tällä hetkellä ennen kaikkea yritysverotuksen, perintöverotuksen, kiinteistöverotuksen, arvonlisäverotuksen ja valmisteverotuksen tietoaineistoja. 1 Olli Mäenpää, Julkisoikeus, 2016, s Mikael Hiden, Juridiikkaa ja muotoja eduskuntatyössä. Eduskunnan kanslian julkaisu 3/2015 s.238.

8 8 2. Työryhmä ehdottaa, että eduskunnan kanslia ryhtyy toimiin edelliseen kohtaan liittyvien lainsäädäntömuutosten toteuttamiseksi. Hankkeessa tehdään yhteistyötä valtiovarainministeriön, oikeusministeriön ja verohallinnon kanssa. 3.3.Makromallien käyttö Makromallien käyttö sisäisen tietopalvelun analyysivälineenä Sisäisessä tietopalvelussa on pohdittu analyysivälineiden laajentamista myös dynaamisiin vaikutusarvioihin. Sisu-malli soveltuu hyvin budjettitaloudellisiin ja staattisiin vaikutusarvioihin. Dynaamisilla vaikutuksilla tarkoitetaan yleensä vaikutuksia, jotka edellyttävät taloudellisesta toimeliaisuutta ja muutoksia taloudenpitäjien käyttäytymisessä. Näihin vaikutusarvioihin sisältyy myös hyvin paljon epävarmuutta. Yleisimmin dynaamisia vaikutuksia tarkastellaan eri vero- ja politiikkareformeissa muutoksena koko talouden tuotannon tasossa (vaikutus bruttokansantuotteeseen) ja työllisyysvaikutuksina. Dynaamisuudella voidaan viitata myös tulevaisuuteen ulottuvaan aikauraan. Kriteerit kokonaistaloudellisen mallin (makromallin) käytettävyydelle Karkeita arvioita dynaamisista vaikutuksista voidaan arvioida reformin suuruudella (esim. x miljoonaa euroa investointeja). Ekonometrinen tutkimus kartoittaa aiemmin tehtyjen reformien vaikutuksia. Kokonaistaloudellisella mallilla (makromallilla) tässä yhteydessä tarkoitetaan laskennallista mallia, joka sisältää kattavan informaation Suomen taloudesta ja jonka teoreettinen rakenne on dokumentoitu ja joka perustuu taloustieteelliseen kirjallisuuteen. Kokonaistaloudelliset mallit ovat yleisesti eteenpäin katsovia (vrt. ekonometrinen tutkimus). Tällaisen mallin ylläpito ja päivitys vaativat runsaasti henkilöresursseja. Esimerkkejä Suomessa tällaisista malleista on useissa tutkimuslaitoksissa ja valtiovarainministeriössä (AINO, VATTAGE, Kooma jne.) Tähän mennessä sisäinen tietopalvelu on perehtynyt lähinnä VATTAGE-mallin ominaisuuksiin. Eduskunnan mahdollisesti hyödyntäessä tämän tyyppisillä malleilla tehtäviä analyysejä, tulisi mallissa arvioida seuraavia tekijöitä: 1) Tulosten läpinäkyvyys, uskottavuus ja vertailtavuus Käytetty malli ja sillä tuotetut tulokset tulee olla todennettavissa niin, että lasketut vaikutusarviot kestävät ulkoisen kritiikin ja laskentaperusteet on jossain muodossa dokumentoitu. Laskelmiin liittyvä epävarmuus ja käytetyt oletukset on raportoitava. Käytössä olevan makromallin pitäisi sisältää piirteitä, joilla sitä voidaan arvioida suhteessa muihin malleihin, kansantalouden tilinpitoon tai muihin aggregaattitason muuttujiin. 2) Mallin ylläpito on taattu Useiden makromallien ongelma on niiden henkilösidonnaisuus. Toisaalta mallit voivat olla sidottuja niitä ylläpitäviin instituutioihin niin, että ulkopuolisena niiden käyttäminen on lähes mahdotonta. Laskelmien toteuttaminen edellyttää siis joko omaa mallia tai toimivaa yhteistyökuviota, jolla laskelmia voidaan teettää. Muiden instituutioiden rakentamien mallien

9 9 käyttö voitaisiin toteuttaa joko strategisella kumppanuudella tai ostopalveluilla. Tällaisenkin yhteistyön rakentaminen on pitkäjänteinen ja sitoutumista edellyttävä projekti. Työryhmä kiinnittää tässä yhteydessä huomiota hallituksen esitysten vaikutusarviointeihin. Hallituksen esityksissä on oltava riittävät arviot esitysten taloudellisista vaikutuksista. Sisäisen tietopalvelun laskelmapalvelun pääasiallisena tehtävänä on niitä täydentävien ja vaihtoehtoisten laskelmien tekeminen. Työryhmän kannanotot: 1. Työryhmä ehdottaa, että eduskunnan käyttöön hankitaan makromalli. 2. Sisäisen tietopalvelun tehtävänä on yhdessä makromalleja ylläpitävien organisaatioiden kanssa selvittää käytettävissä olevia malleja, niiden käyttökelpoisuutta eduskuntatyössä ja niiden ylläpitonäkymiä. 3.4.Vaihtoehtobudjettien aikataulutus ja toimeksiantojen priorisointi Aikataulutus Julkisen talouden suunnitelma annetaan yleensä huhtikuussa eduskunnalle ja se käsitellään ennen kesätaukoa. Julkisen talouden suunnitelma johtaa toimeksiantoihin sisäiselle tietopalvelulle, mutta aikataulullisesti näiden käsittelyssä ei yleensä ole ongelmia. Julkisen talouden suunnitelma herättää erilaista talouspoliittista keskustelua kuin seuraavan vuoden talousarvioesitys. Sisäisen tietopalvelun kannalta olisi kaiken kaikkiaan kuitenkin toivottavaa, että isompien reformien taloudellisia vaikutuksia voitaisiin laskea pitemmällä aikavälillä. Eduskuntaryhmien oman työn suunnittelu ja aikataulutus on tässä avainasemassa. Vaihtoehtobudjetteihin liittyvien toimeksiantojen aikataulu syksyisin on erittäin haasteellinen. Talousarvioesitys annetaan tavallisesti syyskuun puolivälissä. Vaihtoehtobudjettien täysistuntokeskustelu on ajoittunut yleensä loka-marraskuun vaihteeseen. Sisäinen tietopalvelu tarvitsee kokemuksen perusteella 1-2 viikkoa kunkin eduskuntaryhmän vaihtoehtobudjettien laskelmien tekemiseen. Laskelmapyyntöjen tarkentamiseen ja mahdolliseen uuteen laskentakierrokseen jää joka tapauksessa käytännössä erittäin vähän aikaa. Eduskuntaryhmien tulisi ottaa huomioon tämä aikataulu valmistellessaan laskentapyyntöjä. Toimeksiannot tulisi esittää mahdollisimman yksityiskohtaisesti (parametrisointi), jotta niiden tarkentamiseen ei menisi aikaa. Toimeksiantojen sisällöstä voisi keskustella useammin myös etukäteen tietopalvelun tutkijoiden kanssa. Työryhmässä keskusteltiin myös mahdollisuudesta sopia ennalta toimeksiantojen tarkat jättöajat. Talousarvioaloitteiden jättöaikataulu on niin kireä, ettei niihin liittyviä laskelmia ole juurikaan voitu tehdä. Laskelmapyyntöjä voi tulla myös erikoisvaliokuntien valtiovarainvaliokunnalle antamien lausuntojen eriäviin mielipiteisiin ja budjettilakien rinnakkaislakialoitteisiin liittyen.

10 10 Vaihtoehtobudjettien täysistuntokeskustelun jälkeen laskelmapyyntöjä tulee vielä valtiovarainvaliokunnan budjettimietinnön vastalauseisiin liittyen. Oppositioryhmien talousvastaavien ja sisäisen tietopalvelun välillä on järjestetty säännöllisesti neuvottelut syksyn aikatauluista. Neuvottelut ajoittuvat elo-syyskuun vaihteeseen. Liitteessä 2 on kuvattu vaihtoehtobudjettien aikataulutusta. Toimeksiantojen priorisointi Taloudelliset laskelmat palvelun ensisijaisia käyttäjiä ovat olleet eduskuntaryhmät. Erityisesti syksyllä vaihtoehtobudjettien valmistelun aikaan oppositioryhmät ovat olleet palvelun käyttäjinä etusijalla. Toimeksiantojen aikatauluja on pyritty käyttäjien kanssa sovittamaan siten, että kaikki toimeksiannot saadaan tehtyä. Oppositioryhmien kanssa on etukäteen selvitetty niiden budjettiehdotusten aikatauluja. Eduskuntaryhmien tulisi itse priorisoida laskentapyyntönsä siltä varalta, että kaikkia toimeksiantoja ei ehditä tehdä. Erityisesti pinnalla oleviin poliittisiin aiheisiin sekä vaihtoehtobudjetteihin liittyen on tullut paljon saman sisältöisiä toimeksiantoja saman eduskuntaryhmän sisältä. Sisäinen tietopalvelu toivoo toimeksiantojen tulevan pääsääntöisesti keskitetysti eduskuntaryhmän kanslian kautta. Tehtävien priorisoinnin vuoksi olisi myös toivottavaa, että laskelman tai tietopyynnön käyttötarkoitus kävisi ilmi toimeksiannosta. Muuna kuin vaihtoehtobudjettien valmisteluaikana yleisperiaatteena on käyttäjien tasapuolinen kohtelu siten, että kukin käyttäjä saa vuorotellen toimeksiantonsa selvitettäväksi. Toimeksiantoja pyritään pääsääntöisesti tekemään siinä järjestyksessä kuin ne ovat tulleet sisäiseen tietopalveluun. Toisaalta jos yhdeltä toimeksiantajalta on tullut suuri määrä toimeksiantoja, on väliin tehty myös muiden toimeksiantajien laskelmapyyntöjä. Palvelua ei ole erikseen markkinoitu yksittäisille kansanedustajille. Yksittäisten kansanedustajien toimeksiantoja on hoidettu resurssitilanteen niin salliessa. Yksittäisiltä asiakkailta tulevat toimeksiannot voivat kuormittaa palvelua ja hidastaa mm. eduskuntaryhmiltä tulevien (laajempien) toimeksiantojen käsittelyä. Erityisesti syksyllä laskentaresurssin tulisi olla lähes yksinomaan varattu vaihtoehtobudjetteja varten. Työryhmän kannanotot: 1. Työryhmä ehdottaa pysyväksi käytännöksi, että vaihtoehtobudjettien täysistuntokeskustelun ajankohta on marraskuun alussa eduskunnan istuntovapaaviikon jälkeen. Tämä järjestely antaa riittävän ajan siihen, että sisäinen tietopalvelu ehtii tehdä laskelmat korkealla laatutasolla. 2. Nykyisiä, edellä esiteltyjä toimeksiantojen priorisointiperiaatteita noudatetaan myös jatkossa.

11 11 3. Oppositioryhmien ja sisäisen tietopalvelun neuvotteluissa syksyn aikatauluista sovitaan suositusluonteiset päivämäärät vaihtoehtobudjetteihin liittyvien laskelmapyyntöjen jättämisestä. 4. Oppositioryhmien ja sisäisen tietopalvelun välillä käydään toinen keskustelukierros talousarvioesityksen julkistamisen jälkeen. Keskustelussa käydään läpi ryhmän tarkempia laskentatarpeita ja toimeksiantojen priorisointia. 5. Neuvotteluissa ja perehdytyksessä painotetaan sitä, että mikäli mahdollista eduskuntaryhmien tulisi tehdä laskelmapyyntöjä hyvissä ajoin jo ennen budjetin julkistamista. 6. Eduskuntaryhmät merkitsevät selkeästi vaihtoehtobudjetteihin liittyvät toimeksiannot. Eduskuntaryhmissä toimeksiantojen lähettäminen sisäiselle tietopalvelulle pyritään keskittämään tietyille henkilöille. 7. Sisäinen tietopalvelu laatii valmiita pohjia ja esimerkkejä hyvin laadituista toimeksiannoista ja parametrisoinneista. 8. Eduskuntaryhmille tiedotetaan toimeksiantojen priorisointiperiaatteista Vaaliohjelmien vaikutusten arviointi Puhemiehen aloitteesta lähetettiin marraskuussa 2014 eduskuntaryhmien puheenjohtajille ja pääsihteereille sekä puoluejohtajille kirje, jossa eduskuntaryhmille ja puolueille tarjottiin mahdollisuutta käyttää eduskunnan sisäisen tietopalvelun apua vaaliohjelmien taloutta koskevien osien valmistelussa. Tavoitteena oli lisätä ohjelmien vertailukelpoisuutta ja siten helpottaa äänestäjien valinnan mahdollisuuksia. Sisäisessä tietopalvelussa laadittiin vaaliohjelmien vaikutusten arvioinnista maaliskuussa 2015 lyhyt muistio, jossa arvioitiin vaaliohjelmien vaikutusarviointia tietopalvelun näkökulmasta (liite 3). Muistio sisältää myös joitain ehdotuksia. Varsinkin oppositioryhmien vaalikauden aikana tietopalvelussa arvioitavana olleista ehdotuksista monet kulkeutuvat muodossa tai toisessa myös vaaliohjelmiin. Vaaliohjelmien vaikutusten arviointi ei siten ole tietopalvelun näkökulmasta täysin erillinen hanke vaan pikemminkin vaalikauden aikana tehdyn arviointityön jonkinlainen päätepiste. Vaalikauden viimeisten vaihtoehtobudjettien valmistelun jälkeen sisäisessä tietopalvelussa on käytettävissä resursseja vaaliohjelmien ehdotusten arviointiin. Vaaliohjelmat ovat monilta osin niin yleisluontoisia, ettei niiden kaikkia taloudellisia vaikutuksia pystytä arvioimaan. Erikseen pitäisi keskustella puolueiden vaaliohjelmien systemaattisesta ja kattavasta arvioinnista. Keskustelun käynnistäjien pitäisi tulla puolueista ja/tai eduskuntaryhmistä. Vaaliohjelmien kattava arviointi edellyttäisi niiltä riittävän yhtenäistä esitystapaa, jotta niiden taloudelliset vaikutukset voitaisiin arvioida vertailukelpoisella tavalla. Sisäinen tietopalvelu on selvittänyt vaaliohjelmien arviointia EU-maissa (liite 4). Systemaattista, pitkäaikaista arviointia on tehty Alankomaissa; jonkinlaista käytäntöä asiassa on muutamissa muissakin maissa.

12 12 Työryhmän kannanotot: 1. Eduskuntaryhmät voivat ennen seuraavia vaaleja lähettää myös vaaliohjelmien yksittäisiin osiin liittyviä toimeksiantoja sisäiseen tietopalveluun arvioitavaksi samaan tapaan kuin ennen v vaaleja. 2. Eduskuntaryhmät voivat lähettää toimeksiantoja vain omien ehdotustensa taloudellisten vaikutusten arvioinnista. Toimeksiantoja muiden eduskuntaryhmien/puolueiden vaaliohjelmien arvioinnista ei tehdä. Esimerkiksi lähtökohtaoletuksia on näissä tapauksissa mahdotonta tarkentaa. 3.6.Työryhmän ehdotusten täytäntöönpanon seuranta Työryhmän kannanotto: 1. Työryhmä ehdottaa, että sille annetaan toimeksianto kokoontua keväällä 2018 puheenjohtajan kutsusta arvioimaan työryhmän tekemien ehdotusten toteutumista ja mahdollisia tarvittavia lisätoimia.