Vaiheen 2 loppuraportti

Transkriptio

1 VATT-TUTKIMUKSIA 75 VATT-RESEARCH REPORTS Heikki Kemppi Adriaan Perrels Antti Lehtilä SUOMEN KANSALLISEN ILMASTO-OHJELMAN TALOUDELLISET VAIKUTUKSET Vaiheen 2 loppuraportti Valtion taloudellinen tutkimuskeskus Government Institute for Economic Research Helsinki 2001

2 ISBN ISSN Valtion taloudellinen tutkimuskeskus Government Institute for Economic Research Hämeentie 3, Helsinki, Finland Oy Nord Print Ab Helsinki, March 2001

3 KEMPPI, HEIKKI PERRELS, ADRIAAN LEHTILÄ, ANTTI: SUOMEN ILMASTO-OHJELMAN TALOUDELLISET VAIKUTUKSET. Helsinki, VATT, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Government Institute for Economic Research, 2001, (B, ISSN , No 75). ISBN Abstract: This is the final report on macro-economic cost assessment of a domestic climate policy programme for Finland. The core assessment work was done with an energy systems model (EFOM) soft linked with a macro-economic model (KESSU). The study was carried out in co-operation with VTT Energy. The policy programme consisted of both pricing measures and prescriptions. For the programme several variants were specified, each with their own dosage of measures. From an engineering-economic viewpoint the use of more nuclear looks economically advantageous, but from a macro-economic viewpoint the advantage is less prominent. Use of energy taxes combined with tax recycling seems from a macro-economic viewpoint less harmful than a purely prescriptive programme. Macro-economic cost of a purely domestic policy package for the first commitment period amount to about 0,5 % of Finnish GDP in The study was financed by the ministries of Trade and Industry, Environment and VATT/Ministry of Finance. Key words: climate policy, assessment, carbon tax, energy tax Tiivistelmä: Tämä raportissa esitetään kansallisen ilmasto-ohjelman toteuttamisen kokonaistaloudellisia vaikutuksia. Taloudelliset ja kokonaistaloudelliset vaikutukset on laskettu energiajärjestelmämallilla (EFOM) ja kokonaistaloudellisella mallilla (KESSU). Tutkimus toteutettiin yhteistyössä VTT Energian kanssa. Ilmasto-ohjelma sisältää sekä hintaohjauskeinoja että normiohjausta. Luoduissa ohjelmavaihtoehdoissa ohjauskeinojen merkitys vaihtelee. Teknistaloudellisesta näkökulmasta ydinvoima on edullinen ratkaisu, mutta kokonaistaloudellinen näkökulma kaventaa jossakin määrin lisäydinvoiman etua. Energiaverojen korotukseen ja energiaverojen kertymän takaisinkierrätykseen perustuva ohjelmavaihtoehto aiheuttaa pienemmät kustannukset kuin pelkkiin normeihin ja tukiin perustuva ohjelmavaihtoehto. Ilmasto-ohjelman toteuttamisen kokonaistaloudellisiksi kustannukseksi arvioidaan noin puolen prosentin alenema vuoden 2010 bruttokansantuotteessa. Tutkimuksen rahoittivat kauppa- ja teollisuusministeriö, ympäristöministeriö sekä VATT/valtiovarainministeriö. Asiasanat: ilmastomuutospolitiikka, arviointi, hiilivero, energiavero

4 KK

5 VATT ja ilmastopolitiikan kehitys Ilmastopolitiikasta on tullut pitkälle tulevaisuuteen kestävä teema kansallisessa politiikassa. Ilmastonmuutos ja sen torjunta on erittäin monisäikeinen haaste, jonka toteuttaminen edellyttää uutta tietoa, uusia ratkaisuja ja uusia sovellutuksia useilta tieteen osa-alueilta. Moninaisuus koskee myös ilmastopolitiikan taloustieteellisiä kysymyksiä, jonka vuoksi ilmastonmuutoksen talous on tullut tärkeäksi tutkimusaiheeksi VATT:n toiminta-alueella. Lisäksi haasteen kansantaloudellisen merkityksen vuoksi ilmastonmuutos on otettu yhdeksi avainteemaksi VATT:n tutkimusstrategiassa. Ilmastonmuutoksen talouteen liittyvät tutkimusongelmat koskevat monia taloustieteen osa-alueita. Vaikka ilmastonmuutos on sijoitettu VATT:n tutkimusstrategiassa lohkoon globaalinen kehitys, se liittyy myös strategiamatriisin muihin aiheisiin, kuten esimerkiksi kestävään kehitykseen, talouden rakennemuutokseen, verokilpailuun ja EU-integraatioon. Lisäksi ilmastonmuutokseen liittyvien taloudellisten kysymysten analysointi edellyttää omaa erityistietoa ympäristöstä ja energiataloudesta. Yksi VATT:n neljästä tutkimusalueesta on nimeltään Ympäristö ja infrastruktuurit, jonka toimialaan ilmastonmuutoksen talouden tutkiminen sopii luonnollisesti hyvin. Tutkimusalueelle luodaan paraikaa energia ja ympäristö -lohkoa, jossa ilmastomuutokseen liittyvä tutkimus on erittäin keskeinen osa-alue. Energia- ja ympäristölohkolla on mahdollisuus luoda uusia kehitysideoita, joista hyötyvät myös muut VATT:n tutkimusaiheet ja -alueet. Strategian ja strategiamatriisin tarkoitus onkin luoda lisäarvoa tutkimusalueiden hedelmällisellä vuorovaikutuksella. Esimerkiksi kestävä kehitys ja ilmastonmuutos ovat hyvin läheisesti yhteenkuuluvia tutkimusaiheita. Kokemukset Kioto-tutkimuksesta muodostavat hyvän perustan, jolle voidaan edelleen rakentaa uusia tutkimuksia ja kansantaloudellisia malleja. Yhtenä tutkimusprojektina vuosina 2001 ja 2002 on yleisen tasapainomallin kehittäminen niin, että se on soveltuu kansainvälisten ilmastomuutoskysymysten tutkimiseen. Ilmastotutkimuksen monimutkaisuus vaati luonnollisesti monelle taholle ulottuvaa yhteistyötä. Kioto-tutkimus loi laajaa ja hedelmällistä yhteistyötä VTT Energian kanssa. Toivottavasti Valtion teknillinen tutkimuskeskus toimii yhteistyökumppanina myös uusissa tutkimushankkeissa. Lisäksi vaikuttaa, että yhteydet Suomen ympäristökeskukseen muun muassa BAT-projektissa ja Suomen Akatemian projektissa Ohjausmekanismien vaikutus ravinteiden kiertoon ekosysteemeissä ja talousjärjestelmissä ovat luoneet uutta perustaa tulevaisuuden yhteistyölle. Seuraava tavoite olisikin kansainvälisen yhteistyöprojektin kehittäminen ilmastopolitiikan alueella. Reino Hjerppe Ylijohtaja

6 KK

7 Esipuhe Valtion taloudellinen tutkimuskeskus sopi vuoden 1999 alkupuoliskolla kauppaja teollisuusministeriön ja ympäristöministeriön kanssa Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa tehtävästä tutkimuksesta, jonka tavoitteena on arvioida Kioto ilmastosopimuksen Suomen velvoitteiden toteuttamisen kokonaistaloudelliset vaikutukset. Tutkimuksen ensimmäinen vaihe alkoi huhtikuussa 1999 ja päättyi huhtikuussa Tutkimuksen ensimmäisen vaiheen tavoitteena oli suorittaa useita asiaa kartoittavia esitutkimuksia. Toukokuussa 2000 alkanut tutkimuksen toinen vaihe kesti maaliskuun 2001 loppuun asti. Toisessa vaiheessa arvioitiin mallilaskelmilla kansallisten ilmastoohjelmien vaihtoehtojen kokonaistaloudelliset vaikutukset. Mallilaskelmat toteutettiin Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen ja Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen yhteistyönä. Tutkimuksen myöhemmässä vaiheessa yhteistyötä tehtiin tietojen vaihdossa myös Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen ja Suomen ympäristökeskuksen kanssa. Tutkimusta on ohjannut sekä asiantuntija- että johtoryhmä. Asiantuntijaryhmään kuului tutkijoita Valtion taloudellisesta tutkimuskeskuksesta ja Valtion teknillisestä tutkimuskeskuksesta, sekä Pekka Tervo kauppa- ja teollisuusministeriön edustajana, Magnus Cederlöf ja Antero Honkasalo ympäristöministeriön edustajina ja Heikki Sourama valtiovarainministeriön edustajana. Johtoryhmään kuuluivat alivaltiosihteeri Johnny Åkerholm valtiovarainministeriöstä, ylijohtaja Taisto Turunen kauppa- ja teollisuusministeriöstä, ylijohtaja Pekka Jalkanen ympäristöministeriöstä. Johtoryhmän puheenjohtajana toimi ylijohtaja Reino Hjerppe Valtion taloudellisesta tutkimuskeskuksesta. Esipuheen loppuun on liitettävä surullinen sanoma siitä, että Mikael Björnberg, joka kuului Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen tutkijaryhmään tuotteliaana ja asiantuntevana tutkijana, sai surmansa lento-onnettomuudessa marraskuussa Muistamme hänet hyvänä ystävänä ja arvostettuna tutkijana. Adriaan Perrels Projektijohtaja KK

8 KK

9 Yhteenveto Ilmastopolitiikan viitekehys Teollisuusmaiden muodostama ryhmä (ns. Annex B maat) on sitoutunut Kioto ilmastosopimuksessa 1 alentamaan kasvihuonekaasupäästöjään vuoden 1990 tasolta vuoteen 2012 mennessä. Euroopan yhteisöä koskeva tavoite kahdeksan prosentin alennus kasvihuonehuonepäästöissä tuotti EU:n taakanjakoneuvotteluissa Suomelle tavoitteen, jossa Suomen kasvihuonekaasupäästöt eivät kasva vuoden 1990 tasolta. Suomen tavoitteen toteuttamiseksi vuoden 2000 aikana valmistui kansallinen ilmasto-ohjelma (KIO). Valmistustyötä ohjasi Kioto-ministerityöryhmä, jota avusti kauppa- ja teollisuusministeriön (KTM), ulkoministeriön (UM), valtiovarainministeriön (VM), maa- ja metsätalousministeriön (MMM), liikenne- ja viestintäministeriön (LVM) ja ympäristöministeriön (YM) edustajista koostuva Kiotoyhdysverkko. Kioto-yhdysverkko valmisti ilmastostrategian ja kansallinen ilmasto-ohjelma (KIO) on Suomen ilmastostrategian tärkeä osa. MMM, YM, LVM sekä KTM ovat laatineet omat sektoriohjelmansa ja taustaselvityksensä kansallista ilmasto-ohjelmaa varten. Tämä tutkimusraportti esittelee kansallisen ilmasto-ohjelman laadinnan taustaksi tehtyjä kokonaistaloudellisia vaikutuslaskelmia. Tutkimus on tehty Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa yhteistyössä VTT Energian kanssa. Tutkimuksen tulokset kuvaavat Suomen kasvihuonekaasupäästötavoitteen toteuttamisen taloudellisia vaikutuksia. Suomen tavoitteena on saavuttaa vuosien keskiarvona vuoden 1990 kasvihuonekaasupäästöjen taso. Perusskenaariossa energiajärjestelmämallin mukaiset Suomen kasvihuonekaasupäästöt kasvavat noin 91,2 miljoonaan tonniin vuoteen 2010 mennessä ja vuoden 1990 kasvihuonekaasupäästöt olivat 75,2 miljoonaa tonnia. Kasvihuonekaasupäästöjä tulee siis vähentää noin 16 miljoonaa tonnia eli noin 18 %. Tärkein kasvihuonekaasu on hiilidioksidi (CO 2 ), jonka osuus Suomen kaikista kasvihuonekaasupäästöistä on noin 84 %. Muut kasvihuonekaasut ovat metaani (CH 4 ), dityppioksidi (N 2 O) sekä ns. uudet kaasut HFC, PFC, SF 6. Hiilidioksidipäästöjen suurin lähde on fossiilisten polttoaineiden käyttö energiantuotannossa ja liikenteessä, kuten kivihiilen käyttöön perustuva sähkön- ja kaukolämmöntuotanto sekä bensiinin ja dieselöljyn käyttö tieliikenteessä. Energiantuotannossa hiilidioksidipäästövapaita tuotantomuotoja ovat muun muassa vesi-, tuuli- ja ydinvoima. Suomessa biopolttoaineet ovat merkittävä energialäh- 1 Liitteessä 1 on ilmastopolitiikkaan liittyvä sanasto.

10 ii de. 2 Muita kasvihuonekaasupäästöjen lähteitä ovat jätehuolto (metaani), maatalous (metaani ja dityppioksidi) ja teollisuusprosessit (dityppioksidi ja uudet kaasut). Kansallisessa ilmasto-ohjelmassa käytetään hyväksi kasvihuonekaasujen välistä vaihdantaa ja hyödynnetään muun muassa edellä mainittuja hiilidioksidipäästövapaita energiamuotoja (esimerkiksi ydinvoima ja tuulivoima) ja vähäpäästöisempiä energiamuotoja (esimerkiksi maakaasu). Ilmasto-ohjelma sisältää lukuisia ohjauskeinoja ja toimenpiteitä, joilla pyritään energiansäästöön ja energiantuotannon rakenteen muuttamiseen vähemmän hiilidioksidipäästöjä aiheuttavaksi. Ohjauskeinot ja toimenpiteet koskevat kaikkia oleellisia sektoreita taloudessa. Ilmasto-ohjelmassa tärkeitä ohjauskeinoja ovat energiaverot ja tiettyjen energialähteille myönnettävät tuet. Rakennusten energiankulutusta koskevat normit ovat esimerkki tärkeistä toimenpiteistä. Kasvihuonekaasupäästöjen rajoittamiseen tähtäävät ohjauskeinot ja toimenpiteet ovat kuitenkin monimutkaisessa vuorovaikutuksessa. Yritykset ja kotitaloudet voivat toteuttaa päästöjenvähennykset erilaisilla tavoilla. Tämän vuoksi on järkevää tarkastella millaisia eroja erityisesti kustannuksissa eri ohjelmavaihtoehtojen välille syntyy. Ilmasto-ohjelman vaihtoehdot Ilmasto-ohjelman laadinnasta vastaavat ministeriöt päätyivät tietyissä ominaisuuksissa toisiaan muistuttaviin ilmasto-ohjelman vaihtoehtoihin, mutta joissakin ominaisuuksissa ohjelmavaihtoehdot kuitenkin poikkeavat toisistaan. Alun pitäen päävaihtoehtoja oli kaksi; KIO1 eli vaihtoehto ilman lisäydinvoimaa ja KIO2 eli lisäydinvoimavaihtoehto. KIO1 ja KIO2 ovat alkuperäiset ohjelmavaihtoehdot, joista muut ohjelmavaihtoehdot kehitettiin. Alkuperäiset ilmasto-ohjelmat (KIO1 ja KIO2), joista siis lähdettiin liikkeelle, koostuvat viidestä tärkeästä elementistä: - Muiden kasvihuonekaasujen kuin hiilidioksidin rajoittamiseen tähtäävät toimet ja ohjauskeinot. Muita kasvihuonekaasuja ovat metaani, N20, HFC, PFC, SF6. Suomen ilmastopolitiikan kannalta ainoastaan metaani ja typpidioksidi voivat merkittävästi (ml. kustannustehokkuus) vaikuttaa päästötavoitteen saavuttamiseen. - Uusiutuvien energialähteiden ohjelma (UEO), jolla pyritään erityisesti biomassan energiakäytön lisäämiseen. 2 Ilmastosopimuksen mukaan biopolttoaineiden käytöstä aiheutuvia hiilidioksidipäästöjä ei lueta kasvihuonekaasupäästöihin, koska oletetaan, että hiilen kierron vuoksi ne eivät aiheuta laskenta-ajanjaksolla säteilypakotteen muutosta.

11 iii - Energiansäästöohjelma (ESO), joka sisältää asumiseen, rakentamiseen, kuljetuksiin ja teollisuuteen kohdistuvia ohjauskeinoja ja toimenpiteitä. - Hiilenkäyttökielto KIO1-ohjelmassa ja yhden uuden 1300 MW ydinvoimalan rakentaminen KIO2-ohjelmassa. - Kotitalouksien ja yritysten energia- ja sähköverojen asteittainen korottaminen. Energiansäästönormit, uusiutuvien energialähteiden tuet ja energiaverojen veroasteet ovat samat KIO1:ssä ja KIO2:ssa. Jotta kaikki ohjelmavaihtoehdot toteuttaisivat saman vertailukelpoisen kasvihuonekaasupäästöjen tason energiaverojen veroasteita muutettiin kussakin ohjelmavaihtoehdossa siten, että päästötavoite toteutuu. Lisäksi muodostettiin neljä ohjelmavaihtoehtoa, joissa liikennepolttonesteiden verotusta ei korotettu. Edelleen haluttiin myös ohjelmavaihtoehdot, joissa energiaverotusta ei koroteta lainkaan. Lopulta muodostettiin kuusi keskeistä kasvihuonekaasupäästöissä vertailukelpoista ohjelmavaihtoehtoa. Kaiken kaikkiaan kyseiset kuusi ohjelmavaihtoehtoa valitettiin kymmenen kehitetyn ohjelmavaihtoehdon joukosta. Kun ohjelmavaihtoehdoissa muutettiin energiaverojen veroasteita päästötavoitteen saavuttamiseksi tarkalleen ja otettiin huomioon liikennepolttonesteiden lisäverovaihtoehdot sekä vaihtoehdot, joissa tavoite saavutetaan korottamatta energiaveroja, saatiin lopulta kaiken kaikkiaan seuraavat ohjelmavaihtoehdot: (1) KIO1; alkuperäinen KIO1, (2) KIO1-NONLV: kuten KIO1, mutta ilman liikennepolttoaineverojen korotuksia, (3) KIO1*: kuten KIO1, mutta energiaverojen veroasteita muutettu, jotta päästötavoite saavutetaan tarkalleen (liikennepolttoaineiden verotuksen perusteet samat kuin KIO1:ssa), (4) KIO1-NONLV*, kuten KIO1*, mutta ilman liikennepolttoaineverojen korotuksia, (5) KIO1-NONEV: kuten KIO1, mutta ilman energiaverojen korotuksia, sen sijaan tukien ja muiden toimien määrää on lisätty, sekä (6) KIO2; alkuperäinen KIO2, (7) KIO2- NONLV: kuten KIO2, mutta ilman liikennepolttoaineverojen korotuksia, (8) KIO2*: kuten KIO2, mutta energiaverojen veroasteita on muutettu, jotta päästötavoite saavutetaan tarkalleen (liikennepolttoaineiden verotuksen perusteet samat kuin KIO1:ssa ja KIO2:ssa), (9) KIO2-NONLV*: kuten KIO2-NONLV, mutta energiaverojen veroasteita on muutettu, jotta päästötavoite saavutetaan tarkalleen ja (10) KIO2-NONEV: kuten KIO2, mutta ilman energiaverojen korotuksia, sen sijaan tukien ja muiden toimenpiteiden määrää on lisätty. Lyhennetään kasvihuonekaasupäästötavoitteen tarkalleen toteuttavat energiaverovaihtoehdot seuraavasti: - Energiaverovaihtoehto 1: sisältää liikennepolttoaineverojen korotukset (KIO1* ja KIO2*).

12 iv - Energiaverovaihtoehto 2: ei sisällä liikennepolttoaineverojen korotuksia (KIO1-NONLV* ja KIO2-NONLV*). - Energiaverovaihtoehto 3: ei sisällä lainkaan energiaverojen korotuksia (KIO1-NONEV ja KIO2-NONEV). Tällöin päästörajoitteen tarkalleen toteuttavista ohjelmavaihtoehdoista saadaan seuraava taulukko, josta ilmenevät käytetyt lyhenteet eli ko. ohjelmavaihtoehdon nimi: Keskeiset ohjelmavaihtoehdot Ei lisäydinvoimaa, sähköntuotantovaihtoehto 1 Lisäydinvoimaa, sähköntuotantovaihtoehto 2 Energiaverovaihtoehto 1 KIO1* KIO2* Energiaverovaihtoehto 2 KIO1-NONLV* KIO2*-NONLV* Energiaverovaihtoehto 3 KIO1-NONEV KIO2-NONEV Arvioinnissa on keskitytty kuuteen päästötavoitteet tarkalleen toteuttavaan ohjelmavaihtoehtoon, jotka on esitetty yllä olevassa taulukossa. Julkisen sekotorin budjettitasapainon säilyttämisen vuoksi energiaverojen korottamisen vaikutukset neutraloidaan (kierrätetään takaisin) alentamalla muita veroja. Alun pitäen energiaverokertymän takaisinkierrätyksessä oli useita vaihtoehtoja: - 50 %/50 % eli puolet kertymästä kierrätetään takaisin kotitalouksien tuloverolla alennuksena ja puolet työnantajien sosiaalivakuutusmaksuilla % eli takaisinkierrätys perustuu vain kotitalouksien tuloveroon. - ALV alennus eli takaisinkierrätys perustuu arvonlisäveroperusteiden alentamiseen (ETLAN mallilla kokeiltu vaihtoehto). Laskelmien toteuttaminen ja tulosten tulkinta Ohjelmavaihtoehtojen taloudelliset vaikutukset arvioidaan käyttämällä yhdessä sekä energiajärjestelmämallia (EFOM) että ekonometristä kokonaistaloudellista mallia (KESSU). Kustannusten jakautuminen kotitaloustyyppien välillä arvioidaan tilastokeskuksen tietojen perusteella. Kokonaisarvio tehdään pienimuotoisella monikriteerianalyysillä.

13 v Laskelmissa energiajärjestelmämallilla lasketut ohjelmavaihtoehdon toteuttamisesta aiheutuvat välittömät kustannukset siirretään kokonaistaloudellisen mallin sektoreille. Kustannusten siirto kotitalouksille, palveluille ja teollisuuden toimialoille perustuu pääasiassa niiden energiankäyttöön. Teollisuuden ja palveluiden kustannusten muutos voidaan tulkita ko. toimialojen yksikkökustannusten kohoamiseksi, josta aiheutuu kannattavuuden muutos. Kannattavuuden heikkenemisen vuoksi vientiteollisuuden toimialojen vientitarjonta vähenee ja tätä kautta niiden panoskysyntä sekä välitön ja välillinen heikkenee. Tästä aiheutuu myös välillisiä vaikutuksia muille toimialoille. Palveluiden kustannusten kohoaminen vähentää niiden kysyntää, jolloin aiheutuu vastaavat panoskysynnän alentumisen vaikutukset kuin teollisuuden toimialojen tapauksessa. Kummankin edellä mainitun sektorin tuotannon muutoksen välitön ja välillinen vaikutus työllisyyteen alentaa edelleen kotitalouksien tuloja ja tätä kautta tuotantoa. Kotitalouksien energiankysyntää muutetaan vastaamaan energiajärjestelmämallin mukaista kotitalouksien energiankulutuksen muutosta. Kotitalouksien kysyntää muutetaan myös energiajärjestelmämallin kotitaloussektorin energian säästöinvestointien mukaisesti, jolloin aiheutuu kotitalouksien kysynnän rakenteen ja tason muutos. Laskelmissa oletetaan joustavat reaalipalkat (nimellispalkkoja ei muuteta hintatason muutoksen vuoksi), joten tältä osin ei aiheudu kokonaistaloudellisia lisäkustannuksia. Laskelmissa energiaverojen lisäyksen kertymä kierrätetään takaisin siten, että puolet kertymästä kohdistetaan kotitalouksien tuloveron alentamiseen ja puolet työnantajien sosiaalivakuutusmaksujen alentamiseen. Mikäli energiaverokertymä jää pienemmäksi kuin mikä on perusskenaarion energiaverokertymä julkisen sektorin budjetti tasapainotetaan kiristämällä kotitalouksien tuloverotusta. Kokonaistaloudelliset vaikutukset riippuvat muun muassa siitä, mikä on energiajärjestelmämallilla lasketut suorat kustannukset kullakin sektorilla (kuten raskaan teollisuuden kustannukset), mikä on tarvittava energiaverojen ja tukien taso, kuinka nämä kohdistuvat kullekin sektorille, sekä millä menettelyllä (kotitalouksien tulovero vs. työantajien sosiaaliturvamaksut) budjettitasapaino kokonaistaloudellisessa mallissa toteutetaan.

14 vi Johtopäätökset Vuoden 2010 tilanteen mukaan arvioituna bruttokansantuotteen määrä on ilmasto-ohjelman vuoksi 0,3 % - 0,6 % alhaisempi kuin perusskenaariossa ja kotitalouksien kulutus on 0,6 % - 0,9 % alhaisempi kuin perusskenaariossa. Yllä esitetyt tulokset perustuvat laskelmiin, joissa energiaveron nettokertymän muutos palautetaan kotitalouksien tuloverojen alennuksina ja työnantajien sosiaalivakuutusmaksujen alennuksina. Laskelmat siis perustuvat tasapainotettuun budjettiin. Edellä mainittujen vaihtoehtojen lisäksi energiaverojen nettokertymä voidaan palauttaa taloudenpitäjille alentamalla arvonlisäverotusta. Energiaverotus yhdistettynä energiaverokertymän takaisinkierrätykseen on kokonaistaloudellisten kustannusten kannalta suhteellisen tehokas ohjauskeino. Takaisinkierrätys selkeästi vähentää energiaverojen kokonaistaloudellista kustannusta. Ohjelmavaihtoehdot, joissa ei toteuteta energiaverojen korotuksia aiheuttavat kotitalouksille suuremmat kustannukset kuin energiaverojen korotukset sisältävät ohjelmavaihtoehdot. Ilman energiaverojen korotuksia kotitalouksien kulutus alenee 1 % - 1,2 %. Näissä ohjelmavaihtoehdoissa energiaverojen kiristämisen hiilidioksidipäästöjä alentava vaikutus kompensoidaan muita toimenpiteitä ja tukia lisäämällä. Tyypillisesti energiaverotusta korvaavat toimet ovat kalliimpia kuin energiaverojen korotus. Koska näissä ohjelmavaihtoehdoissa energiaverojen nettokertymä alenee, julkisen sektorin budjettitasapainon ylläpitämisen vuoksi kotitalouksien tuloverotusta kiristetään. Lisäydinvoima vaikuttaa kotitalouksien kulutuksella ja bruttokansantuotteella mitattuna 0,1 % - 0,2 % kustannuksia alentavasti. Lisäydinvoiman kustannusetu riippuu ohjelmavaihtoehdosta ja energiaverojen takaisinkierrätysmenettelystä. Kustannuseroa, joka on 0,1 % tai pienempi ei voida näiden mallilaskelmien tulosten tulkinnassa pitää merkitsevänä erona. Raskaan teollisuuden tuotannon alennus perusskenaarioon verrattuna vuonna 2010 vaihtelee välillä 0,1 % - 0,4 % ja vastaavasti kevyen teollisuuden tuotannon alentumisen vaihteluväli on 0,15 % - 0,25 %. Maatalouden ja yksityisten palveluiden tuotanto alenee 0,3 % - 0,6 %. Lisäydinvoima puolittaa raskaan teollisuuden kustannukset (tuotannon muutoksella mitattuna). Kevyen teollisuuden ja palveluiden kustannuksiin lisäydinvoima vaikuttaa suhteellisen vähän. Energiaverokertymän palautusmenettely vaikuttaa jossakin määrin ko. verokertymillä kokonaistaloudellisiin tuloksiin. Yksityiset palvelut ja kevyt teolli-

15 vii suus hyötyvät, kun energiaverojen kertymän takaisinkierrätys kohdistetaan kotitalouksien tuloverojen alentamiseen. Keskimääräinen kustannus kotitaloutta kohden energiaverojen takaisinkierrätyksen jälkeen vaihtelee 1200 markasta 1800 markkaan vuodessa vuoden 2010 tilanteen mukaan arvioituna. Ohjelmavaihtoehdoissa ilman energiaverojen korotuksia keskimääräinen kustannus kotitaloutta kohden vaihtelee 2000 markasta 2400 markkaan. Lisäydinvoima alentaa kotitalouksien keskimääräistä kustannusta markkaa. Lisäydinvoima pienentää hieman kotitaloustyyppien välistä kustannusten hajontaa. Ohjelmavaihtoehtojen toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset kotitaloutta kohden riippuvat merkittävästi kotitalouden asunnontyypistä ja lämmitysjärjestelmästä. Liikennepolttonesteiden lisäverojen sisällyttäminen ohjelmavaihtoehtoon lisää kotitalouksien välisiä kustannuseroja, koska henkilöautojen omistus ja vuotuiset ajokilometrit vaihtelevat suhteellisen paljon kotitaloudesta toiseen. Ohjelmavaihtoehtojen toteuttamisesta aiheutuva elinkustannusten suhteellinen muutos eli kustannusten muutos suhteutettuna käytettävissä oleviin tuloihin riippuu edellä esitetyistä tekijöistä ja kotitalouksien tuloista. Kotitaloustyyppikohtaiset erot elinkustannusten suhteellisessa muutoksessa ovat varsin pieniä. Joissakin kotitaloustyypeissä kustannukset kohoavat hieman yli yhteen prosenttiin käytettävistä olevista tuloista ja näihin kotitaloustyyppeihin kuuluu noin yhdeksän prosenttia kotitalouksista. Yksittäisten kotitalouksien suhteelliset kustannukset voivat olla tätäkin suuremmat. Vastaavasti myös tietyillä yksittäisillä yrityksillä kustannukset voivat olla huomattavasti keskiarvoa suuremmat. Vuoden 2010 jälkeen lisäydinvoiman sisältävien ohjelmavaihtoehtojen kustannukset kasvavat hitaammin kuin ohjelmavaihtoehtojen, joissa ei oleteta lisäydinvoimaa. Tulosten epävarmuudesta ja herkkyydestä ulkoisten olosuhteiden muutokseen kannattaa todeta kolme seikkaa: - Mikäli kansainvälisellä tasolla hyödynnetään joustavuusmekanismeja (päästöoikeuksien kauppaa ja yhteistoteutusta) kotimaisiin ilmastopoliittisiin ohjelmiin kohdistuu todennäköisesti muutospaineita, koska ko. ohjelma mahdollistaa suhteellisen merkittävän kustannussäästön toteuttamisen. - Perusskenaarion oletus sähkön tuonnin loppumisesta muista pohjoismaista vuoteen 2010 mennessä lienee varsin realistinen. Toisaalta on mahdollista, että sähkön tuonti säilyy tiettyyn määrään saakka kilpailukykyisenä vaihtoehtona. Ilman lisäydinvoimaa ohjelmavaihtoehdossa sähkön tuontimahdol-

16 viii lisuus alentaa kustannuksia, mutta lisäydinvoimavaihtoehdoissa sähkön tuonnilla on hyvin vähäinen vaikutus kustannuksiin. - EU:n tasolla toteuttavan ja jo perusskenaarioon sisältyvän viiden litran henkilöauton käyttöönoton onnistumista voidaan epäillä. Kyseisen toimenpiteen kustannuksettomuus ja ulkopuolisista olosuhteista riippuminen tekee siitä houkuttelevan toimenpiteen, mutta tarkemmin analysoituna ko. politiikan toteuttaminen on epävarmaa. Mikäli ko. politiikka epäonnistuu ei ole selvää, kuinka aiheutuva päästövähennysvaje katetaan. Laajemmalla arviointikehikolla tarkasteltuna (sisältää muitakin vaikutuksia kuin kokonaistaloudelliset kustannukset) osoittautuu, että ohjelmavaihtoehtojen keskinäinen paremmuusjärjestys useimmiten muistuttaa puhtaasti taloudellisilla muuttujilla saatavaa järjestystä. Ohjelmaluonnosten paremmuusjärjestys muuttuu vain mikäli muille kuin taloudellisille tuloksille annetaan merkittävästi enemmän painoa. Luonnollisesti ohjelmavaihtoehtojen keskinäiseen järjestykseen vaikuttaa aikajänne, jolla vaikutuksia tarkastellaan. Ohjelmavaihtoehtojen tavoitteena on ensimmäisen sopimuskauden velvoitteiden toteuttaminen, mutta todennäköisesti nyt aloitettava ilmastopolitiikka on osa huomattavasti pidempikestoista prosessia. KK

17 Sisällys 1 Johdanto 1 2 Tutkimuksessa käytetty arviointijärjestelmä Johdanto Energiajärjestelmää kuvaava malli EFOM Kokonaistaloutta kuvaava malli KESSU Arvioinnin muut vaiheet Pääkriteerit ja tärkeimmät arvioinnissa käytettävät muuttujat Kokonaistaloudelliset kustannukset Kustannusten jakaantuminen taloudenpitäjien kesken Tulosten epävarmuus ja herkkyys Tuloksia koskevia varauksia 18 3 Perusskenaarion tärkeimmät oletukset 21 4 Ilmasto-ohjelman kuvaus Katsaus ohjauskeinoihin ja niiden aiottuihin vaikutuksiin 25 5 Mallisimulointien tulokset Energiantuotannon rakenne ja kasvihuonekaasupäästöt Energiajärjestelmämallilla arvioidut kustannusmuutokset Taloudelliset vaikutukset Kokonaistaloudelliset vaikutukset Energiakustannusten muutoksen tulojakovaikutukset Taloudellisten vaikutusten herkkyystarkastelu Herkkyystarkastelun vaihtoehdot Herkkyystarkastelun tulokset 58 6 Ohjelmavaihtoehtojen vaikutusten yleisarviointi Johdanto Tulosten tulkintaa - mikä on lukujen arvo? Yksittäiset ohjauskeinot ja toimenpiteet 68

18 6.4 Ilmasto-ohjelman yleisarviointi 72 7 Johtopäätökset 77 Lähteet 81 LIITE 1 - SANASTO 83 LIITE 2 - Mallien syöttötiedot, muokkaukset ja tulokset 89 LIITE 3 - Tulosten siirtäminen EFOM:sta KESSU:un 97 LIITE 4 - Pääomakustannusten vaikutusten arviointi 103 LIITE 5 - Arvioinnin kyselyn ja keskustelun yhteenveto 107 LIITE 6 - MCA-käsittelyn tausta 111

19 1 Johdanto Teollisuusmaiden muodostama ryhmä (ns. Annex B maat) on sitoutunut Kioto ilmastosopimuksessa 3 alentamaan kasvihuonekaasupäästöjään vuoden 1990 tasolta vuoteen 2012 mennessä. Euroopan yhteisöä koskeva tavoite kahdeksan prosentin alennus kasvihuonehuonepäästöissä tuotti EU:n taakanjakoneuvotteluissa Suomelle tavoitteen, jossa Suomen kasvihuonekaasupäästöt eivät kasva vuoden 1990 tasolta. Suomen tavoitteen toteuttamiseksi vuoden 2000 aikana valmistui kansallinen ilmasto-ohjelma (KIO). Valmistelutyötä ohjasi Kioto-ministerityöryhmä, jota avusti kauppa- ja teollisuusministeriön (KTM), ulkoministeriön (UM), valtiovarainministeriön (VM), maa- ja metsätalousministeriön (MMM), liikenne- ja viestintäministeriön (LVM) ja ympäristöministeriön (YM) edustajista koostuva Kioto-yhdysverkko. Kioto-yhdysverkko valmisteli ilmastostrategian, josta kansallinen ilmasto-ohjelma (KIO) on tärkeä osa. MMM, YM, LVM sekä KTM ovat laatineet omat sektoriohjelmansa ja taustaselvityksensä kansallista ilmastoohjelmaa varten. Tämä tutkimusraportti esittelee kansallisen ilmasto-ohjelman laadinnan taustaksi tehtyjä kokonaistaloudellisia vaikutuslaskelmia. Tämän luvun lopulla esitellään joiltakin osin ilmastostrategian ja siihen kuuluvan ilmastoohjelman valmisteluprosessia. Tämä julkaisu on Kioto ilmastosopimuksen toteuttamisen kokonaistaloudellisten vaikutusten tutkimusohjelman toisen vaiheen loppuraportti. Julkaisu on mittavan valmistelutyön ja lukuisien mallilaskelmien lopputulos. Valmistelutyö sisälsi tutkimuksia ja selvityksiä sähkömarkkinoista, ohjauskeinojen valinnasta ja joustavuusmekanismien hyödyntämisestä sekä mallien kehitystyötä. Ohjelmavaihtoehtojen uudelleenarviointi voisi olla perusteltua esimerkiksi joustavuusmekanismien hyödyntämisen vaikutuksilla sekä mahdollisesti myös taloudellisten vaikutusten arvioinnista seuraavan palautteen vuoksi. Tämän vuoksi tämän tutkimuksen tuloksia voitaneen pitää pikemminkin oppimisprosessin tärkeänä osana, vaikka tutkimus sinällään on kattava yhteiskuntataloudellinen arvio kustannuksista. Tutkimus perustuu pitkälti perusskenaarioon ja ohjelmavaihtoehtoihin nojautuviin mallilaskelmiin. Mallilaskelmat käsittävät - energiantuotannon ja käytön tietoja; kuten primäärienergian kulutus, energian loppukulutus ja kasvihuonekaasupäästöt sekä energiajärjestelmän suorat kustannukset. 3 Liitteessä 1 on ilmastopolitiikkaan liittyvä sanasto.

20 2 Johdanto - taloudellisia kustannustietoja; kuten energiantuotannon ja käytön ohjaamisen toimialakohtaiset vaikutukset, kokonaistaloudelliset kustannukset, vaikutukset työllisyyteen sekä kotitalouksien elinkustannuksiin. Energiajärjestelmää eli energiatuotantoa ja käyttöä koskevat laskelmat tehtiin VTT- Energian käyttämällä ja kehittämällä EFOM-mallilla. Kokonaistaloudelliset vaikutukset laskettiin valtiovarainministeriön kehittämällä ja VATT:n käytössä olevalla kokonaistaloudellisella KESSU-mallilla. Kotitalouksien elinkustannusten muutoslaskelmat tehtiin erillisinä laskelmina. Kokonaisarvio suoritetaan monikriteerianalyysillä. Tutkimuksen pääasiallinen tarkoitus on ilmasto-ohjelman toteuttamisen taloudellisten vaikutusten arviointi. Nykyisen hallituksen ohjelma sisältää kaksi ohjetta kokonaistaloudellisten vaikutusten laskemiseksi. Ensinnäkin Suomen ilmastopoliittinen tavoite tulee saavuttaa mahdollisimman alhaisin yhteiskuntataloudellisin kustannuksin. Toiseksi ilmastopolitiikan toteuttaminen ei saa vaarantaa julkisen sektorin budjettitasapainoa. Toiseksi mainittu seikka otetaan mallilaskelmissa huomioon siten, että energiaverojen kertymän muutos kierrätetään takaisin talouteen muita veroja alentamalla ja myös tarvittaessa energiaverojen menetys korvataan muita veroja korottamalla. Laskelmat siis perustuvat julkisen sektorin budjettitasapainoon. Ensiksi mainitun kohdan toteuttaminen ei liene aivan yksiselitteistä, koska mahdollisimman alhaisilla yhteiskuntataloudellisilla kustannuksilla lienee useita tulkintoja. Yhteiskuntataloudellista kustannusta voidaan mitata useilla tavoilla, jolloin politiikkavaihtoehdon paremmuus riippuu valitusta mittarista sekä hyötyjen ja kustannusten tarkastelun aikajänteestä. Yhteiskuntataloudellisten minimikustannusten tavoite otetaan laskelmissa ja niiden tulkinnassa huomioon tarkastelemalla useita mittareita. Tutkimuksen tulokset perustuvat Kiotossa sovitun tavoitteen toteuttamisen vaikutuksiin EU:ssa sovitun taakanjaon mukaisesti. Suomen tavoitteena on saavuttaa vuosien keskiarvona vuoden 1990 kasvihuonekaasupäästötaso. Joitakin kustannuksia tarkastellaan vuoteen 2020 saakka ja samoin arvioidaan vuotta 2020 koskevan tiukemman kasvihuonekaasupäästötavoitteen seurauksia. Tutkimuksen sisältö on seuraava. Toisessa luvussa esitetään arviointia yleisellä tasolla ja kuvataan lyhyesti arvioinnissa käytettyjä malleja. Luvussa käsitellään myös lähestymistavan puutteita ja tulosten vertailtavuutta muihin vastaaviin tutkimuksiin. Kolmannessa luvussa esitellään laskelmissa käytettävä perusskenaario. Luvussa esitellään tärkeimmät perusskenaarion laadinnan periaatteet ja tärkeimmät perusskenaariota kuvaavat muuttujat.