Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 67 torstaina klo 9.30

Transkriptio

1 Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 67 torstaina ) 2 ) 3 ) klo 9.30 Nimenhuuto Päätösvaltaisuus HE 103 laeiksi valtion virkamieslain sekä yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 15 a :n väliaikaisesta muuttamisesta - I käsittely. Hyväksytään toimitettu asiantuntijoiden kuuleminen. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Heikki Kulla - Apulaisprofessori Jorma Saloheimo - Professori Kari-Pekka Tiitinen - Professori Kaarlo Tuori (- Vanhempi hallitussihteeri Pertti Saarela, VM) 4) HE 139 laiksi kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksen ja työntekijöiden työnteon palkattomasta keskeyttämisestä määräajaksi Asiantuntijoiden kuuleminen: - Vanhempi hallitussihteeri Pertti Saarela Valtiovarainministeriö - Professori Heikki Kulla - Apulaisprofessori Jorma Saloheimo - Professori Kari-Pekka Tiitinen - Professori Kaarlo Tuori 5) HE 95 Euroopan talousalueen perustamiseen liittyvien sopimusten eräiden määräysten hyväksymisestä - I käsittely jatkuu. Korjattu lausuntoluonnos: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely. 6) Valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus vuodelta 1991 (K 10) - I käsittely jatkuu. Päätetään jatkokäsittelystä. 7) LA 22 laiksi Suomen Hallitusmuodon 36 a :n muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Todetaan asiantuntijoiden kuuleminen päättyneeksi. Lähetekeskustelu mietinnön laatimiseksi. (Mietintöluonnos ) 8) Muut mahdolliset asiat 9) Seuraava kokous on perjantaina klo ) Kokouksen päättäminen

2 2 Lrrk f C5 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Lausuntonani hallituksen esityksestä Eduskunnalle laeiksi valtion virkamieslain sekä yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 15 a :n väliaikaisesta muuttamisesta (HE 103 v vp.) sekä hallituksen esityksestä Eduskunnalle laiksi kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksen ja työntekijöiden työnteon palkattomasta keskeyttämisestä määräajaksi esitän kunnioittaen seuraava. Keskityn lausunnossani lakiehdotusten käsittelyjärjestystä koskeviin kysymyksiin. 1. Valtion virkamiehiä koskeva lakiehdotus Nykyisessä hallitusmuodossa on virkamiesten virassapysymisoikeudesta säädetty ainoastaan tuomareiden osalta (HM ). Sen sijaan muiden virkamiesten oikeudesta pysyä virassaan samoin kuin virkamiesten virkasuhteen perusteista muutoinkin säädetään HM 91.3 :n mukaan erikseen lailla. Lakiehdotuksen mukaan ehdotettua lomauttamisjärjestelmää ei sovellettaisi tuomareihin, joten ristiriitaa perustuslain tasolla vahvistetun virassapysymisoikeuden kanssa ei ole. Lakiehdotusta on tarkasteltava myös suhteessa virkamiesten palkkauksen mahdolliseen perustuslain suojaan. Vuonna 1970 säädetyllä virkaehtosopimuslailla pääosa valtion virkamiesten palkkausta koskevista ratkaisuista siirrettiin sopimuksenvaraisiksi. Virkaehtosopimuslakia koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (3 v vp.) perustuslakivaliokunta katsoi, että "kun virkamiehen oikeuden palkkaukseensa katsotaan nykyisin nauttivan perustuslain suojaa, mutta käsiteltävänä olevan uudelleenjärjestelyn yhteydessä saatettaisiin palkkauksen suuruus määrättäväksi sopimuksin, jolloin palkkauksen alentaminenkin olisi

3 sopimuksin toteutettavissa, menettäisi virkamiehen oikeus palkkaukseen sanotun suojansa". V julkaisemassaan teoksessa Kansalaisvapauksien perustuslainturva Paavo Kastari luonnehti virkamiesten oikeutta tulevienkin palkkaetujensa järkkymättömyyteen "varhaisemmin kukoistaneeseen privilegioajatteluun pohjautuvaksi kuihtuvaksi jäänteeksi, jopa luonnottomaksi pahkaksi modernin omaisuuden kyljessä" (s. 67). Hän myös katsoi, että virkaehtosopimuslain säätämisen myötä " 1 saavutetun oikeuden 1 tulevaisuuden palkan järkkymättömyyteen samoin kuin sen perustuslainsuojankin täytyi lopulta hävitä" (s. 66). Perustustuslakivaliokunnan lausunnoista on kuitenkin myös virkaehtosopimuslain säätämisen jälkeiseltä ajalta osoitettavissa kannanottoja, jotka viittaavat siihen, että valiokunta olisi katsonut virkamiesten oikeuden tulevaan palkkaansa nauttivan edelleenkin tietynlaista perustuslain suojaa. Niinpä lausunnossaan 1 v vp. valiokunta katsoi, että "siltä osin kuin virkamies-palkat ovat jääneet virkaehtosopimusjärjestelmän ulkopuolelle tai virkamiespalkkauksia muutettaisiin virkaehtosopimusjärjestelmä sivuuttamalla, on hallitusmuodon 6 :n suoja edelleen olemassa". Valtion virkamieslain voimaanpanolakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa (13 v vp.) valiokunta puolestaan viittasi v ottamaansa kantaan ja totesi, että sen valossa "virkamiesten lakkautuspalkkaoikeuden perusteena olevien lakien kumoaminen näyttäisi kajoavan virkamiehelle perustuslaissa turvattuihin oikeuksiin ja lait olisi siksi kumottava perustuslainsäätämisjärjestyksessä". Valiokunta kiinnitti kuitenkin huomiota lakkautus-palkkajärjestelmästä luopumisen verraten pitkään siirtymäaikaan, mahdollisuuteen määrätä lakkautuspalkan suuruudesta virkaehtosopimuksin sekä siihen, että lakkautuspalkan sijaan ehdotettiin erorahasta ja toistuvasta korvauksesta muodostuvaa järjestelyä. Kannanottonaan valiokunta piti "lakkautuspalkkaoikeuden perusteena olevien lakien kumoamista niin epäolennaisena ja merkitykseltään vähäisenä puuttumisena perustuslaissa turvattuihin oikeuksiin, että tarkoitetut lait voidaan kumota tavallista lainsäädäntöjärjestystä käyttäen". Tämäkin vuodelta 1985 oleva lausunto on tulkittavissa siten, että valiokunta on edelleenkin katsonut virkamiehellä olevan tietty perustuslain (HM 6 :n) takaama oikeus myös tulevaan palkkaansa. Nyt ehdotettujen säännösten mukainen lomauttaminen merkitsisi myös palkkaetujen menettämistä. Ehdotus on siten ongelmallinen perustuslakivaliokunnan virkamiespalkan perustuslain suojasta tähän asti esittämien kannanottojen valossa. Nähdäkseni virkamiesten palkkauksen erityisasemasta HM 6 :n omaisuuden suoj an tulkinnassa olisi kuitenkin syytä luopua. Tämä erityisasema lienee pohjautunut paitsi Kastarin mainitsemaan privilegioajatteluun myös virkamiesten palkan oikeudellisen luonteen oikeudellisessa arvioinnissa aiemmin vallalla olleeseen ns. elatusteoriaan. Tämän teorian mukaan virkamiesten palkkaa ei pidetty korvauksena tehdystä työstä vaan sen tehtävänä oli taata virkamiehille riittävä elatus, joka mm. varmistaisi heidän riippumattomuutensa. Tätä teoriaa kuvasti osaltaan

4 2 mm. ennen virkamieslainsäädännön kokonaisuudistusta noudatettu käytäntö, jonka mukaan vakinaisten virkamiesten palkat maksettiin etukäteen, kunkin kuukauden 1. päivänä. Elatusteoriaa voi kuitenkin syystä pitää aikansa eläneenä, ja siitä luopumista osoittaa mm, valtion virkamieslain voimaanpanolailla toteutettu palkanmaksukäytännön uudistus. Myös virkamiesten palkka on luonteeltaan ns. ansaintateorian mukaan korvausta jo tehdystä työstä. Työsuhteisten työntekijöiden ja virkamiesten palkkaa ei ole enää perusteltua asettaa omaisuuden suojan suhteen keskenään eri asemaan, vaan virkamiestenkin osalta suoja on nähdäkseni rajoitettava vain jo ansaittuihin palkkaetuihin. Käsiteltävänä oleva lakiehdotus ei oikeuta puuttumaan tällaisiin palkkaetuihin, minkä vuoksi en katso sen puheena olevilta osin olevan perustuslain kanssa ristiriidassa. Mikäli valiokunta kuitenkin vastoin esittämääni näkemystä katsoisi, että virkamiehillä edelleen olisi tietynlainen HM 6 :n takaama oikeus tulevaan palkkaansa, pidän hallituksen esityksen perusteluissa mainittuja, virkamiesten taloudellisiin etuuksiin puuttumisen ulottuvuutta kaventavia näkökohtia merkityksellisinä. Puuttuminen olisi nähdäkseni valiokunnan aiemminkin noudattaman tulkintalinjan valossa niin vähäistä, että aihetta VJ 67 :n mukaisen käsittelyjärjestyksen käyttämiseen ei ole. Kun lakiehdotuksella ei ilmeisesti myöskään puututa taannehtivasti voimassa oleviin virkaehtosopimuksiin, katson sen olevan käsiteltävissä VJ 66 :n mukaisesti. 2. Kunnallisia virkamiehiä ja työntekijöitä koskeva lakiehdotus

5 Lakiehdotus koskee paitsi kunnallisia virkamiehiä myös kuntien ja kuntainliittojen työntekijöitä. Tiedossani ei ole, onko kunnallisia työntekijöitä koskevissa työehtosopimuksissa lomautuksia koskevia määräyksiä. Jos näin olisi ja jos ehdotetun lain sisältö olisi niiden kanssa ristiriidassa, ehdotuksella puututtaisiin takautuvasti sopimussuhteisiin tavalla, joka perustuslakivaliokunnan omaisuuden suojan yhteydessä noudattaman tulkintalinjan perusteella edellyttäisi VJ 67 :n mukaista järjestystä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan 2 v todennut, että HM 51.2 :n mukaiseen kunnalliseen itsehallintoon sisältyy kunnan oma oikeus päättää virkamiestensä palkkauksesta ja heidän palvelussuhdettaan koskevista muistakin ehdoista. Kun kunnallinen virkaehtosopimuslaki siirsi näiltä osin ratkaisuvaltaa kunnalliselle sopimusvaltuuskunnalle, se oli säädettävä VJ 67 :n mukaisessa järjestyksessä. Kun nyt ehdotetun lain mukaan päätösvalta palkattomasta lomasta kuuluisi valtuustolle, ehdotus ei nähdäkseni loukkaa HM 51.2 S:ssä kunnalliselle itsehallinnolle säädettyä suojaa. Helsingissä Kaarlo Tuori Professori

6 Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Perustuslakivaliokunta on pyytänyt lausuntoamme valiokunnan käsiteltävinä olevista hallituksen esityksistä nro 103/1992 (esitys laeiksi valtion virkamieslain sekä yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 15 a :n muuttamisesta) ja n:o 139/1992 vp. (esitys laiksi kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksen ja työntekijöiden työnteon palkattomasta keskeyttämisestä määräajaksi). Lausuntonamme esitämme kunnioittavasti seuraavan. Lainsäädäntöjärjestyksen ongelmia liittyy lähinnä kuntasektorin henkilöstöä koskevaan esitykseen. Valtion virkamiehiä koskeva esitys on tässä suhteessa vähemmän pulmallinen, ja sitä käsitellään lyhyesti lausunnon lopussa. 1 Osittain samansisältöiset esitykset (n:o 134 ja 134/1991) annettiin eduskunnalle jo noin vuosi sitten, jolloin ne kuitenkin tulopoliittisen ratkaisun synnyttyä vedettiin takaisin. Näistä ehdotuksista mm. juuri lainsäädäntöjärjestyksen kannalta ks. Saloheimo, Jorma, Pakkolomissa oikeudellisia ongelmia, Lakimiesuutiset 11/1991 s. 14 ss.

7 2 Kuntasektorin lomautukset Hallituksen esitys n:o 139/1992 vp. sisältää tässä vaiheessa vain suppean kaksivuotisen puitelain, jonka nojalla asianomainen kunnanvaltuusto tai kuntainliiton liittovaltuusto voisi päättää viranhaltijoiden ja työntekijöiden palkattomista lomista enintään kolmeksi viikoksi kalenterivuoden aikana. Ehdotuksen mukaan palkaton loma ei edellyttäisi viranhaltijan tai työntekijän työn vähentymistä. Pääasiana on lomautusten käyttö säästöjen aikaansaamiseksi kuntien vaikeassa taloudellisessa tilanteessa. Lomautusten perusteena olisi "kunnan tai kuntainliiton taloudelliseen asemaan liittyvä syy" (1 ). Tätä voidaan pitää erittäin väljänä sääntelynä verrattuna esimerkiksi työsopimuslain vastaaviin lomautusperusteisiin (30 ja 37 a ). Säännös mahdollistaa, kuten ehkä on tarkoituskin, tarvittaessa varsin laajat ja summaarisesti kuntien henkilöstöön kohdistettavat lomautukset. Henkilöstön kannalta katsoen näitä säästötoimia voidaan pitää asiallisesti palkanalennuksina. Juuri näistä tosiasiallisista palkanalennusvaikutuksista aiheu- tuu ensimmäinen lakiehdotuksen säätämisjärjestystä koskeva on- gelma. Nykyinen kunnallinen virkaehtosopimus on voimassa asti. Virkaehtosopimus, kuten kunnallinen virkaehto- järjestelmä muutoinkaan, ei kuitenkaan tunne lomautuksen mahdol- E-;. lisuutta. Sopimuksella voidaan katsoa sovitun tietystä palk- kauksen tasosta, ja jos jälkeenpäin säädetään kuntatyönantajan oikeudesta yksipuolisin toimin alentaa tätä tasoa, saatetaan joutua ristiriitaan voimassa olevan virkaehtosopimuksen kanssa. Ristiriitaa ratkaistaessa on otettava huomioon se, että palkkaus on sopimuksenvarainen palvelussuhteen ehto. Tältä osin virkaehtosopimus syrjäyttää kunnallisen virkaehtosopimuslain 2.1 :n nojalla lainsäännökset, ainakin tavallisessa lainsäädäntöjärjes-tyksessä annetut, vaikka laki olisi säädetty sopimuksen solmimisen jälkeenkin. Tavoiteltu palkkamenojen säästö voitaisiin ta itiän mukaan saada aikaan vain säätämällä asiasta perustuslainsäätämisjärjestyksessä tai muuttamalla itse virkaehtosopimusta. Kuntien työsuhteista henkilöstöä ajatellen kysymys on lomautusperusteiden huomattavasta laajentamisesta eli tässä mielessä sopimussuhteissa noudatettavien ehtojen muuttamisesta. Toisin kuin aikaisemmissa työlainsäädännön uudistuksissa, muutokset vaikuttaisivat nyt työntekijöiden asemaa heikentävästi. Tuntuvimmin tämä koskisi lakiehdotuksen piiriin kuuluvia kuntien määräaikaisia työntekijöitä, joita on runsaasti etenkin kunnallisten sosiaali- ja terveyspalvelujen

8 3 tehtävissä. Määräaikaisessa työsopimuksessa nimenomaisesti sovitaan tietyn pituisesta työkaudesta, eikä sopimuskautta voida normaalisti keskeyttää muuten kuin työsopimuslain 43 :ssä säädettyjen purkuperusteiden nojalla. Taannehtiva puuttuminen näihin sopimusehtoihin aiheuttaa kysymyksen hallitusmuodon 6 :ssä säädetyn omaisuuden suojan ulottuvuudesta. Perustuslakivaliokunnan kannan mukaan "on selvää, että laillisesti tehtyjen oikeustoimien sisältöön voidaan vain rajoitetusti puuttua tavallisilla laeilla taannehtivasti" (PeVL 5/1983 vp.). Tässä tapauksessa puuttumista vaikeuttaa lisäksi työvoiman suojelua koskeva hallitusmuodon 6.2 :n säännös. Sen sijaan työlainsäädännössä joskus käytetyistä lain voimaantulojärjestelyistä ei tässä tilanteessa ilmeisesti ole hyötyä (muutokset säädettäisiin tulemaan voimaan vasta sen jälkeen, kun lain voimaantulosta laskettava työsopimuksen irtisanomisaika on kulunut umpeen). Kun lakiehdotus vaikuttaisi juuri työsuhdeturvaa heikentävästi, irtisanoutuminen ei ole edes teoreettisesti katsoen mikään vaihtoehto työntekijälle, joka haluaisi välttyä tällaisilta vaikutuksilta. Säätämisjärjestystä hallituksen esityksessä on edelleen perusteltu sillä, että palkattoman loman taloudelliset vaikutukset viranhaltijoiden ja työntekijöiden asemaan olisivat suhteellisen pienet. Tässä yhteydessä on paikallaan ainakin todeta, että vuosina 1932, 1933 ja 1934 valtion virkamiesten palkkoja alennettiin kolmella kunakin vuonna erikseen säädetyllä lailla. Vuosina 1932 ja 1933 perheellisten virkamiesten palkkoja alennettiin 5 % ja perheettömien 10 % sekä vuonna 1934 vastaavasti 4 ja 8 %. Nämä lait säädettiin perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Nyt Käsiteltävän lakiehdotuksen vaikutukset olisivat enimmillään ilmeisesti noin 6 % vähennettynä työttömyysturvana saatavalla summalla. Valtion virkamiesten lomauttaminen ja irtisanominen Hallituksen esityksen nro 103/1992 mukaan valtion virkamiesla-kiin otettaisiin säännökset virkamiehen lomauttamisesta ja täsmennetyt säännökset irtisanomissuojasta. Muutokset niveltyvät valtion henkilöstöä koskevan palvelussuhdelainsäädännön kokonaisuudistukseen. Käsiteltävänä ei siten ole suhdanneluonteinen "kertakäyttölaki", vaikka muutokset onkin tarkoitettu saatettavaksi voimaan kokemusten saamiseksi ensin vain kahden vuoden ajaksi. Lomautusperusteita ja -menettelyä koskevat säännökset (9 a luku) olisivat melko seikkaperäiset ja vastaisivat hyvinkin sitä tasoa jota sovelletaan työsopimussuhteissa. Lomautusedellytykset olisi yksilöidysti sidottu asianomaisen virkamiehen tekemän työn

9 vähenemiseen ja uudelleenkoulutusmahdollisuuksiin. Lomautukset eivät tämän vuoksi ilmeisesti voisi saada sellaista summittaisen säästötoimen luonnetta kuin edellä käsitellyn kuntasektorin henkilöstöä koskevan lakiehdotuksen mukaan. Näistä syistä ehdotus ei myöskään aiheuta samanlaisia säätämisjärjestystä koskevia ongelmia kuin kunta-alaa koskeva esitys. Myös tässä voidaan tosin pohtia lomautussäännösten suhdetta voimassa olevaan (valtion) virkaehtosopimukseen. Lomautusharkinnan sidonnaisuudesta mielestäni kuitenkin johtuu, ettei ehdotettu laki sinänsä ole ristiriidassa virkaehtosopimuksen kanssa. Jos uusia säännöksiä kuitenkin ryhdyttäisiin soveltamaan laajojen kollektiivisten palkanalennusten aikaansaamiseksi pelkästään säästösyistä, kysymys tällaisten toimien sallittavuudesta voi

10 täisiin erikseen saattaa tutkittavaksi virkaehtosopimuksen rikkomista koskevana asiana. Lakiehdotus ei koske valtion työsuhteista henkilöstöä, joten esim. määräaikaisten sopimussuhteiden suojaa koskevia ongelmia ei aiheudu. Tosin valtion sopimuspalkkaisten virkamiesten kohdalla aktualisoituu kysymys suojasta taannehtivaa sovitun vuosi-palkkauksen alentamista vastaan. Asia voitaisiin hoitaa esimerkiksi rajoittamalla säännösten soveltamisalaa vielä tältä osin. Helsingissä syyskuun 16 päivänä 1992 oik. tri, tutkij a Helsingin yliopisto Työoikeuden profesori Helsingin yliopisto

11 L i f le A S f / Heikki Kulia Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Esitän käsityksenäni hallituksen esitykseen 103/92 (laeiksi valtion virkamieslain sekä yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 15a :n väliaikaisesta muuttamisesta) ja hallituksen esitykseen 139/92 (laiksi kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksen ja työntekijöiden työnteon palkattomasta keskeyttämisestä määräajaksi) liittyvistä, perustuslakiin kohdistuvista seikoista seuraavan. HE 103: Sopimusvapautta ei ole varsinaisesti turvattu hallitusmuodossa. Kuitenkin vakiintunut lainsäädäntökäytäntö kieltää pääsääntöisesti puuttumasta tavallisella lailla taannehtivasti yksityisten välisiin varallisuusoikeudellisiin oikeussuhteisiin. Myös virkaehtosopimus perustaa tällaisen oikeussuhteen. Lakiehdotuksen perusteluissa on lähdetty nykyisin vallitsevan tulkinnan mukaisesti siitä, että virkamiehen lomauttaminen on valtion virkaehtosopimuslain 2.1 :n mukainen palvelussuhteen ehto, josta voidaan sopia virkaehtosopimuksin. Tällä hetkellä virkaehtosopimuksessa ei ole nimenomaista mainintaa lomauttamisesta. Onko sitten sopimusta tehtäessä lähdetty siitä, että lomauttamissäännök sen poisjättämisellä on haluttu sulkea pois lomauttamismahdollisuus? Tähän vastaaminen edellyttäisi sopijapuolten käsitysten selvittämistä. Hallituksen esityksen perustelut heijastavat ainakin valtiotyönantajan käsitystä. Perusteluissa asiaan ei ole otettu kantaa suoraan mutta on kuitenkin todettu, että lomauttamisen ei myöskään voida katsoa vaikuttavan olennaisesti niihin olettamuksiin ja edellytyksiin, joissa virkaehtosopimus on tehty. Asia on säätämisjärjestyksen näkökulmasta tulkinnanvarainen. Kuitenkin tavallisen lainsäätämisjärjestyksen puolesta puhuu myös se seikka, että virkaehtosopimuslain 2.5 :ssä nimenomaan mainitaan täydentävä sääntely lainsäädännöllä niissä asioissa, joista ei ole sovittu. Valtion virkamiesten palkkaus nautti perustuslainsuojaa virkaehtosopimuslainsäädännön voimaantuloon saakka. Lainsäädäntökäytännössä on katsottu, että virkaehtosopimusjärjestelmän ulkopuolle jäävät palkkauksen osat, kuten eläkkeet

12 ovat omaisuudensuojan piirissä (PeVL 13/1985 vp). Tässä asiassa on kuitenkin kyse sinänsä sovittavasta asiasta, eikä ehdotettu lainmuutos sulje pois sopimus-mahdollisuutta. Käsitykseni mukaan laki ei loukkaa hallitusmuodon 6.2 :n mukaista työvoiman erikoista suojelua. Kuitenkin on syytä kiinnittää huomiota siihen, että lain mukaan lomauttajana on juuri valtio, jota kyseinen säännös velvoittaa. Ehkä on lähdettävä siitä, että valtio myös työnantajana on erityisellä tavalla sidottu. Silloin analoginen päättely työsopimuslain pohjalta ei ilman muuta ole perusteltua. Lain 45.la :ssa mainitaan lomauttamisen perusteena työn vähentyminen taloudellisten, tuotannollisten tai näihin verrattavien syiden vuoksi. Sanonta "taloudellisista syistä" on kovin tulkinnanvarainen. Yleisessä kielenkäytössä se viittaa juuri työnantajan palkkausvarojen vähenemiseen. Kuitenkaan pelkästään määrärahan loppuminen ei valtionhallinnossa osoita työn vähenemistä lakimääräisissä tehtävissä, vaan edellytetääm sitä ennen myös lakimääräisyyden poistamista eli asianomaisen lain muuttamista. Tämä seikka on todettu säännöksen perusteluissa. Kun otetaan huomioon asian keskeinen merkitys paitsi hallitusmuodon edellyttämän lainalaisen hallinnon myös kansalaisten palveluiden varmistamisen näkökulmasta, rajoitukseen olisi syytä viitata itse lakitekstissä. HE 139: Perusteluissa todetaan, että kunnallisissa virkaehtosopimuksissa tai työehtosopimuksissa ei ole määräyksiä, jotka oikeuttaisivat tai rajoittaisivat päättämästä ehdotetun kaltaisesta virantoimituksen keskeyttämisestä. Tällä perusteella perusteluissa edelleen todetaan, että ehdotuksen sisältämä sääntely ei siten suoranaisesti kohdistu seikkaan, josta olisi sovittu voimassa olevin virka- tai työehtosopimuksin. Nähdäkseni taannehtivuusongelmaa tarkasteltaessa on edellä mainitsemallani tavalla kiinnitettävä huomiota paitsi sopimuksen sanamuotoihin myös sopimusten osapuolten tarkoitukseen. Onko maiiutsemattomuudella haluttu sulkea pois nyt kyseessä oleva työnteon palkaton keskeyttäminen? Ehdottoman myönteinen vastaus voisi merkitä jopa sitä, että ehdotus pitäisi käsitellä perustuslain säätämisjärjestyksessä. Olettama on kuitenkin siihen suuntaan, että tuollaista sopimuksien sanamuodoista ilmenemätontä tarkoitusta ei ole ollut. Ehdotettu palkaton loma kaventaa mahdollisuutta tulevaisuudessa sopia palkkauksesta eli kaventaa sopimusvapautta. Palkattoman loman toimeenpano edellyttää kuitenkin aina kunnan taloudelliseen asemaan liittyvää syytä. Loman kesto voi olla enintään kolme viikkoa kalenterivuoden aikana. Loma ei estä muun palkatun työn tekemistä tuona aikana. Loma vähentää paineita irtisanomiseen. Laki olisi

13 määräaikainen. Näillä perusteilla on aiheellista katsoa, että ehdotus ei ole ristiriidassa HM 6 :ssa säädetyn omaisuuden suojan kanssa. Koska ehdotettu sääntely tekee mainitsemassaan tilanteessa palkan poissulkeutu-misen ei-sopimuksenvaraiseksi, olisi aihetta harkita selvyyden vuoksi vastaavan lisäyksen tekemistä kunnallisen virkaehtosopimuslain 2.3 :n sisältämään luetteloon. Tällainen muutos voitaisiin säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.