KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS

Transkriptio

1 KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS Antopäivä Taltionumero 1146 Diaarinumero 3983/1/17 Vuosikirja 1 (24) Asia Valittaja Kemikaaliturvallisuutta koskeva valitus Oy Teboil Ab Päätös, jota valitus koskee Asian aikaisempi käsittely Helsingin hallinto-oikeus nro 17/0616/3 Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtava palotarkastaja on päätöksellään sallinut Oy Teboil Ab:n tekemän ilmoituksen mukaisen kemikaalien vähäisen käsittelyn ja varastoinnin automaattijakeluasemalla Vihdin Nummelassa. Päätökseen sisältyvät määräykset ja ehdot 1 7, joista ehdot 2 3 kuuluvat seuraavasti: 2. Kaavamääräyksen mukaan alueella tulee kiinnittää erityistä huomiota pohjaveden suojelemiseksi. Rakentaminen, ojitukset ja maankaivu on tehtävä siten, ettei aiheudu pohjaveden laatumuutoksia tai pysyviä muutoksia pohjaveden korkeuteen. Ennen kaava-alueella tehtävien kaivutöiden aloittamista tulee selvittää pohjavesiolosuhteet ja pohjaveden taso sekä ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin pohjaveden suojelemiseksi. Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos edellyttää standardin 3352 (6. painos) kohdan 16.6 mukaista rakennemallia (jakeluasema pohjavesialueella). 3. Jakeluasema rakennetaan asetuksen 444/2010, jakeluasemastandardin SFS 3352 (6. painos, rakennemalli 7), KTM:n päätöksen 415/1998 ja SFS käsikirjan 59: Räjähdysvaarallisten tilojen luokittelu mukaan.

2 2 (24) Hallinto-oikeuden ratkaisu Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Oy Teboil Ab:n valituksen palotarkastajan päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään täällä kysymyksessä olevilta osin seuraavasti: Sovellettavat säännökset Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain (kemikaaliturvallisuuslaki) 1 :n mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä ja torjua vaarallisten kemikaalien sekä räjähteiden valmistuksesta, käytöstä, siirrosta, varastoinnista, säilytyksestä ja muusta käsittelystä aiheutuvia henkilö-, ympäristö- ja omaisuusvahinkoja. Lain tarkoituksena on lisäksi edistää yleistä turvallisuutta. Saman lain 2 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan laissa säädetään vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista, siirrosta sekä säilytyksestä. Lain 2 luvussa on säädetty vaarallisten kemikaalien tai räjähteiden käsittelyssä ja varastoinnissa edellytettävistä turvallisuusvaatimuksista. Kemikaaliturvallisuuslain 15 :n 1 momentin mukaan rakennukset ja rakenteet tulee suunnitella, rakentaa sekä tarvittaessa varustaa riittävin onnettomuuksien vaikutuksilta suojaavin tai niiltä ehkäisevin rakentein ja järjestelmin siten, että rakennuksessa mahdollisesti sattuvan räjähdyksen, tulipalon tai kemikaalipäästön seuraukset voidaan rajoittaa mahdollisimman vähäisiksi ja että rakennuksen ulkopuolella aiheutuneesta onnettomuudesta ei ole seurauksena vakavien vaurioiden vaaraa rakennuksessa oleville. Kemikaaliturvallisuuslain 20 :n mukaan vaarallisia kemikaaleja tai räjähteitä valmistavien, käsittelevien tai varastoivien tuotantolaitosten sijoituksessa tulee ottaa huomioon sijoituspaikan ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisessa oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus samoin kuin aluetta mahdollisesti koskevat kaavamääräykset. Kemikaaliturvallisuuslain 24 :n 1 momentin mukaan vaarallisen kemikaalin vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia saa harjoittaa vain tekemällä siitä ilmoituksen. Toiminnanharjoittajan tulee tehdä ilmoitus pelastusviranomaisille, jollei ilmoitusta 23 :n 2 momentin nojalla tule tehdä Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle. Ilmoituksessa on esitettävä tiedot ja selvitykset suunnitellusta toiminnasta ja turvallisuusjärjestelyistä. Saman

3 3 (24) pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin ilmoitusmenettelystä toimintaa aloitettaessa ja muutostilanteissa, ilmoituksen tekemisestä sekä ilmoituksessa esitettävistä tiedoista ja selvityksistä. Kemikaaliturvallisuuslain 25 :n mukaan saatuaan 24 :n 1 tai 2 momentissa tarkoitetun ilmoituksen asianomainen valvontaviranomainen tekee asiasta päätöksen, jossa voidaan asettaa toiminnalle tarpeellisia ehtoja 2 luvussa säädettyjen turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi. Kemikaaliturvallisuuslain 27 a :n 1 momentin mukaan pelastusviranomaisen on valvottava kemikaalien vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia harjoittavan tuotantolaitoksen teknisen toteutuksen ja toimintatapojen vaatimuksenmukaisuutta ja toimivuutta sekä sitä, että tuotantolaitos on säännösten ja 25 :ssä tarkoitetun päätöksen mukainen. Vaarallisten kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin valvonnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (685/2015) 5 :n 2 momentin mukaan jakeluaseman sekä vähittäismyymälän tai useamman vähittäismyymälän muodostaman kauppakeskuksen harjoittamaa vaarallisten kemikaalien varastointia on aina pidettävä vähäisenä. Saman asetuksen 33 :n 1 momentin mukaan edellä 5 :ssä tarkoitetusta kemikaalien vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista tehtävästä ilmoituksesta säädetään kemikaaliturvallisuuslain 24 :ssä. Pykälän 2 momentin mukaan ilmoituksessa on selvitettävä: 1) toiminnanharjoittajan nimi, kotipaikka ja yhteystiedot, 2) tuotantolaitoksen sijainti; 3) alueen vedenottamot, tärkeät ja muut vedenhankintaan soveltuvat pohjavesialueet sekä maaperän laatu; 4) tuotantolaitoksessa käsiteltävät ja varastoitavat fysikaalista vaaraa aiheuttavat (palo- ja räjähdysvaarallinen) kemikaalit sekä terveydelle tai ympäristölle vaaralliset kemikaalit; 5) 4 kohdassa tarkoitettujen kemikaalien käyttölaitteissa sekä varastossa kerrallaan olevat suuremmat määrät; ja 6) toiminnan suunniteltu aloittamisajankohta. Pykälän 3 momentin mukaan ilmoitukseen on liitettävä: 1) selvitys vaarallisten kemikaalien käsittelyyn ja varastointiin liittyvistä vaaroista ja onnettomuusriskeistä; 2) käyttöturvallisuustiedotteet tai vastaavat tiedot pääasiallisista käsiteltävistä ja varastoitavista kemikaaleista; 3) pääpiirteittäinen selostus siitä, miten teollinen käsittely ja varastointi on suunniteltu tapahtuvaksi; ja 4) selvitys palontorjunnan järjestelyistä, mahdollisen vuodon hallinnasta ja muista onnettomuuksien varalta suunnitelluista toimenpiteistä. Pykälän 4 momentin mukaan ilmoitus on tehtävä kirjallisesti vähintään kuukausi ennen teollisen käsittelyn tai varastoinnin aloittamista.

4 4 (24) Asetuksen 35 :n mukaan pelastusviranomaisen tulee 33 ja 34 :ssä tarkoitettuja ilmoituksia käsitellessään toimia riittävässä yhteistyössä kyseessä olevan kunnan asianomaisten viranomaisten kanssa. Asetuksen 36 :n 1 momentin mukaan edellä 33 :ssä tarkoitettua ilmoitusta koskevassa päätöksessä on mainittava: 1) minkälaista toimintaa päätös koskee; 2) paikka, jossa laitos sijaitsee; 3) tiedot niistä vaarallisista kemikaaleista, joita päätös koskee; 4) kemikaalien enimmäismäärät laitteistossa ja varastossa; ja 5) toimintaa koskevat ehdot. Saman pykälän 2 momentin mukaan päätökseen on liitettävä tarpeelliset selvitykset. Pykälän 3 momentin mukaan pelastusviranomaisen tulee toimittaa päätös tiedoksi aluehallintovirastolle sekä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ja rakennusvalvontaviranomaiselle. Hallintolain 6 :n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. (---) Standardi SFS 3352 Palavien nesteiden jakeluasemaa koskevan standardin SFS 3352 kohdan 1 mukaan standardia sovelletaan nestemäisen polttoaineen jakeluun tarkoitettuun jakeluasemaan, johon kuuluvat sen toimintaan liittyvät säiliöt, jakelulaitteet ja rakennukset. Standardin kohdan 7.1 mukaan jakeluasemalla varastoidaan palavia nesteitä maanalaisissa ja maanpäällisissä säiliöissä, jotka sijoitetaan kokonaisturvallisuuden kannalta parhaaseen paikkaan ottaen huomioon palo-, ympäristö-, liikenne- ja liikenneturvallisuus. Standardin 16 luvussa käsitellään erityisiä jakeluasemarakenteita sekä esitetään rakennemallia koskevia vaatimuksia, joilla täydennetään jakeluaseman perusrakennemallia. Standardin kohdan 16.6 rakennemallia (jakeluasema pohjavesialueella, rakennemalli 7) sovelletaan jakeluasemiin, jotka sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle. Pohjavesialueiden rajoista ja luokituksesta vastaavat asianomaiset ELY-keskukset, joilta on saatavissa ajan tasalla olevat tiedot pohjavesialueista. Jakeluasema on ensisijaisesti sijoitettava tärkeän tai muun veden hankintaan soveltuvan pohjavesialueen ulkopuolelle. Jos

5 5 (24) polttoainehuollon järjestäminen tai muut painavat syyt edellyttävät jakeluaseman sijoittamista edellä tarkoitetulle pohjavesialueelle, tulee toiminta standardin mukaisin rakenteellisin ja käyttöteknisin toimenpitein järjestää sellaiseksi, ettei siitä aiheudu pohjaveden pilaantumisvaaraa. Asiassa saatu selvitys Oy Teboil Ab on ilmoittanut Länsi-Uudenmaan pelastuslaitokselle kemikaalien vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista perustettavalla uudella polttonesteiden jakeluasemalla. Ilmoituksesta on käynyt ilmi, että osoitteeseen Tuusankaari, Nummela (Vihti) sijoitettava polttonesteiden kylmäjakeluasema muodostuu uusista 2-vaippaisista SFS-EN standardin mukaisista maanalaisista 50 kuutiometrin polttonestesäiliöistä putkistoineen ja jakelulaitteineen seuraavasti: - 1 kpl 50 m³, joka on jaettu 25 m³:n (95E) ja 25 m³:n (98E) säiliöosastoihin - 1 kpl 50 m³, joka on jaettu 35 m³:n (DI) ja 15 m³:n (DI) säiliöosastoihin Rakennustyö on tarkoitus tehdä vuoden 2016 aikana. Valittajan antaman ilmoituksen mukaan kyse ei ole vedenhankintaa varten tärkeästä pohjavesialueesta (luokka I) tai vedenhankintaan soveltuvasta pohjavesialueesta (luokka II). Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut Vihdin kunnan ympäristövalvonnan pyynnöstä lausunnon, jonka mukaan tutkimustulosten perusteella tontti ei sijaitse pohjavesialueella, mutta jakeluasemaa rakennettaessa luonnontilainen tiivis maakerros joudutaan suurelta osin poistamaan ja maaperäolosuhteet rakentamisen jälkeen vastaavat olosuhteita pohjavesialueella. Pohjavesimuodostuma eli pohjavettä varastoivat kerrokset jatkuvat savikerrosten alla pohjavesialueen rajan ulkopuolelle. Valittajan teettämässä Ramboll Finland Oy:n raportissa on todettu, että säiliöalueen kaivutaso ei ulotu savi- ja silttikerrosten alapuolisiin hiekkakerroksiin ja näin ollen maankaivusta ei aiheudu riskiä pohjaveden purkautumisesta kaivantoon. Raportissa ei kuitenkaan ole ilmoitettu, mille syvyystasolle säiliöt ja putkisto on suunniteltu asennettaviksi. Raportin perusteella tontin alueelta on käytettävissä vain yhtenä ajankohtana määritellyt pohjaveden pinnankorkeustiedot, eikä tontilta ja sen ympäristöstä ole esitetty samana ajankohtana mitattuja pohjaveden pinnan korkeustietoja. Näin ollen ei ole tietoa, edustaako mitattu pohjavedenpinnan korkeus alinta, ylintä vai keskimääräistä pinnankorkeutta tontilla. Samanaikaisten pohjaveden pinnan korkeustietojen puuttuessa arvioita pohjaveden virtaussuunnista voi pitää ainoastaan suuntaa antavina. Esitettyjen tutkimustulosten perusteella Uudenmaan

6 6 (24) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen mielestä on mahdollista, että asennetut polttoainesäiliöt tulevat ainakin ajoittain sijaitsemaan pohjavesikerroksessa. Riippuen säiliön koosta saattaa myös käydä niin, että hyvin vettä johtavien hiekka-sorakerrosten ja säiliöiden pohjatason välinen savi-silttikerros jää niin ohueksi, ettei se riitä estämään mahdollisen vuodon tapahtuessa polttonesteiden valumista hiekka-sorakerroksiin. Esitettyjen tietojen ja lausunnossa arvioitujen ympäristövaikutusten perusteella Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on katsonut, että huoltoasema on mahdollista sijoittaa suunniteltuun paikkaan, mutta pohjavesien suojelemiseksi ja ympäristölle aiheutuvien haittojen ennalta estämiseksi asema tulee varustaa standardin SFS 3352 mukaisilla pohjavesialueelle sijoitettavan jakeluaseman pohjavesisuojauksilla. Vihdin kunnan tekninen ja ympäristökeskus on valittajalle lähettämässään kirjeessä ilmoittanut, että nykyisten suunnitellusta jakeluasemasta saatujen tietojen ja alueesta saatavilla olevien pohjavesitietojen mukaan ympäristövalvonnan näkemys on sama kuin Uudenmaan elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen näkemys eli suunniteltu jakeluasema tulee rakentaa standardin SFS 3352 (palavien nesteiden jakeluasema) rakennemallin 7 (jakeluasema pohjavesialueella) mukaan. Ympäristönsuojelulain mukaisen ilmoituksen rekisteröintiä koskevan asian käsittely on Vihdin kunnassa kesken. Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtava palotarkastaja on alussa selostetulla valituksenalaisella päätöksellään sallinut ilmoituksen mukaisen kemikaalien vähäisen käsittelyn ja varastoinnin päätöksen mukaisin ehdoin. Johtavan palotarkastajan päätös on annettu tiedoksi muun ohella Vihdin kunnan ympäristövalvonnalle. Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset Hallinto-oikeus toteaa aluksi, että pelastuslaitoksen johtavan palotarkastajan päätöksestä ilmenevät vaarallisten kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin valvonnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (685/2015) 36 :n 1 momentissa vähäisen toiminnan ilmoitukseen annettavalta päätökseltä edellytetyt seikat. (---) Päätöstä ei ole kumottava myöskään siitä syystä, että lupamääräyksessä on viittaus nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista annettuun valtioneuvoston asetukseen (444/2010), jota sovelletaan ympäristönsuojelulain nojalla rekisteröitävään toimintaan ja josta ei nyt tarkasteltavana olevan pelastusviranomaiselle tehdyn ilmoitusasian käsittelyssä ole ollut kysymys. Muilta osin hallinto-oikeus toteaa, että vaarallisten kemikaalien vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista pelastusviranomaiselle tehtävässä toiminnanharjoittajan ilmoituksessa on asianomaisen asetuksen

7 7 (24) (685/2015) mukaisesti selvitettävä muun ohella alueen vedenottamot, vedenhankintaan soveltuvat pohjavesialueet sekä maaperän laatu, minkä jälkeen pelastusviranomainen voi ilmoituksen mukaisen toiminnan salliessaan asettaa päätöksessään kemikaaliturvallisuuslain 25 :n mukaisesti tarpeellisia ehtoja toiminnalle turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi. Asiasta päättäessään pelastusviranomaisen on tällöin otettava huomioon muun ohella rakenteiden riittävää suojausta koskevat kysymykset sekä aluetta koskevat kaavamääräykset kemikaaliturvallisuuslain 15 :n ja 20 :n säännösten mukaisesti. Asiakirjoihin liitetystä Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnosta ilmenee, että perustettavalle Oy Teboil Ab:n jakeluasemalle varattu alue sijaitsee Nummenlanharjun vedenhankintaa varten tärkeän pohjavesialueen (n:o ) läheisyydessä siten, että etäisyyttä pohjavesialueen rajaan on noin 250 metriä, ja että jakeluaseman rakentamisesta aiheutuvan maakerrosten poistamisen jälkeen maaperäolosuhteiden tontilla on arvioitu vastaavan olosuhteita pohjavesialueella. Asemakaavassa aluetta koskee valituksenalaisen päätöksen lupaehdossa 2 selostettu pohjaveden suojelumääräys. Kun otetaan huomioon edellä selostettu pelastusviranomaiselle kuuluva velvollisuus valvoa suunniteltujen rakenteiden teknistä toteutusta, suojausten riittävyyttä ja kaavamääräysten noudattamista sekä oikeus tältä osin asettaa toiminnalle tarpeellisia lupaehtoja, ja toisaalta saatu selvitys nyt tarkasteltavana olevan perustettavan jakeluaseman sijoittumisesta alueelle, jota koskee korostunut pohjaveden suojaamisvelvoite, hallintooikeus katsoo, että johtava palotarkastaja on voinut päätöksessään edellyttää jakeluaseman varustamista asianomaisen standardin mukaisilla pohjavesialueelle sijoitettavan jakeluaseman pohjavesisuojauksilla ja siten hyväksyä ilmoituksen päätökseen liitetyin ehdoin 2 ja 3. Johtava palotarkastaja ei ole edellä todetun perusteella mennyt päätöksenteossaan toimivaltaansa ulommaksi. Kemikaalien vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annettuun ilmoitukseen perustuvassa päätöksenteossa ei ole kysymys tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, vaan lain ja säännösten soveltamisesta käsiteltävänä olevaan asiaan. Valituksenalainen päätös ei ole myöskään yhdenvertaisuusperiaatteen tai muiden hallinnon oikeusperiaatteiden vastainen. Päätöstä ei ole muutoinkaan ilmennyt valituksen johdosta syytä muuttaa. Sovelletut oikeusohjeet Perusteluissa mainitut Valtioneuvoston asetus (856/2012) vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin turvallisuusvaatimuksista Kauppa- ja teollisuusministeriön päätös (415/1998) vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla

8 8 (24) Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Oy Teboil Ab on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ehdot 2 ja 3 ja vahvistaa, että polttonesteiden jakeluaseman rakenne voidaan toteuttaa yhtiön ilmoituksen mukaisena. Korkeimman hallinto-oikeuden olisi vahvistettava, ettei kyseessä ole pohjavesialue, johon ei vastaavasti sovelleta standardin 3352 (6. painos) kohdan 16.6 mukaista pohjavesialueen jakeluaseman rakennemallia. Vaatimustensa tueksi Oy Teboil Ab on esittänyt muun ohella seuraavaa: Yhtiö on Vihdin kunnan ympäristövalvonnan pyynnöstä teettänyt kiinteistön maaperä- ja pohjavesitutkimukset. Tutkimusten mukaan kohdekiinteistö ei sijaitse tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella, ja sen etäisyys lähimpään luokiteltuun pohjavesialueeseen, Nummelanharjun vedenhankintaa varten tärkeään pohjavesialueeseen (n:o ), on 250 metriä. Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos ei ole toimivaltainen viranomainen soveltamaan nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista annettua valtioneuvoston asetusta (JANO-asetus, 444/2010), koska kyseisen asetuksen soveltaminen kuuluu kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivaltaan. Pelastuslaitos on ylittänyt toimivaltansa vaatiessaan yhtiön jakeluasemalta JANO-asetuksen mukaisia suojauksia mainitun asetuksen sääntelyn vastaisesti. Valitusasiassa on alun perin kyse Vihdin ympäristövalvonnan haluttomuudesta rekisteröidä polttonesteen jakeluasemaa sitä koskevan valtioneuvoston asetuksen ja ympäristönsuojelulain mukaisesti. Kun ympäristövalvonnalla ei ole ollut voimassa olevan lainsäädännön (ympäristönsuojelulaki ja JANO-asetus) mukaisia perusteita vaatia jakeluaseman rakenteilta pohjavesialueelle sijoittuvan rakennemallin mukaisuutta, on Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos omassa päätöksenteossaan lainvastaisesti soveltanut JANO-asetusta. Kyse on viranomaisten välisestä toimivallan jaosta. Jakeluaseman ympäristön pilaantumista aiheuttavaa toimintaa ohjataan ympäristönsuojelulaissa. Lain liitteessä 2 luetellaan rekisteröitävät toiminnat, joihin polttonesteen jakelutoiminta kuuluu sijaitessaan tärkeän pohjavesialueen ulkopuolella, kuten nyt kyseessä olevassa tapauksessa. Jos taas toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle, sille on oltava ympäristölupa.

9 9 (24) Ympäristönsuojelulain 116 :n mukaisesti rekisteröitävälle toiminnalle voidaan asettaa erityisiä vaatimuksia pilaantumisen ehkäisemiseksi lain 10 :n nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Polttonesteen jakelutoiminnan pohjavesisuojausvaatimukset ja niiden asettamista koskevat viranomaismenettelyt on siten säädetty ympäristönsuojelulaissa ja sen nojalla annetussa JANO-asetuksessa, joiden mukaisesti aseman rakenteelliset suojausvaatimukset ja sovellettava lupamenettely ratkeavat sen perusteella, sijaitseeko asema tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella. Tällaiselle pohjavesialueelle sijoittuessaan asemalle tulee olla ympäristölupa, ja sen suojausvaatimuksena on valituksenalaisessa päätöksessä nyt edellytetty niin kutsuttu erityisrakennemalli. Vastaavasti sijoitettaessa jakeluasema luokitellun pohjavesialueen ulkopuolelle noudatetaan suojausvaatimuksena standardia 3352 sekä JANO-asetusta. Kemikaaliturvallisuuslain keskeinen tehtävä on järjestää kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin ennakkovalvonta. Kemikaaliturvallisuuslain mukaisen ilmoituksen johdosta annettavassa päätöksessä voidaan antaa vain tarpeellisia ehtoja kemikaaliturvallisuuslain 2 luvussa säädettyjen vaatimusten täyttämiseksi, eikä viranomainen voi lupamääräyksessä ottaa ratkaistavakseen toimivaltansa ulkopuolelle kuuluvia seikkoja. Rekisteröintimenettelyn käyttöönoton ja JANO-asetuksen säätämisen myötä kunnallisille ympäristönsuojeluviranomaisille ei rekisteröitävyyden edellytykset täyttävän jakeluasematoiminnan osalta kuulu enää lainkaan harkintavaltaa. Mikäli toiminto täyttää rekisteröinnille asetetut edellytykset, se tulee rekisteröidä suoraan lain nojalla. Myöskään kemikaaliturvallisuuslainsäädännön nojalla ei voida kiertää sitä, mitä on tietoisesti ympäristönsuojelulain nojalla säädetty. Kemikaaliturvallisuuslainsäädännön mukaisen päätöksenteon seurauksena ei voi olla tärkeillä pohjavesialueilla edellytettyjen teknisten suojausvaatimusten edellyttäminen tärkeiden pohjavesialueiden ulkopuolella. Tämä vesittäisi ympäristönsuojelulainsäädännön, joka on pohjavesien suojaamisen pääasiallinen lainsäädäntö, piirissä tehdyt nimenomaiset valinnat suojaustasoista ja niiden soveltamisesta alueittain. Ympäristönsuojelulain mukaisella rekisteröintimenettelyllä on nimenomaisesti pyritty tiettyjen vähäpäästöisten toimintojen ennakkovalvonnan keventämiseen. Mikäli nykyisten JANO-asetuksen mukaisten suojausten katsottaisiin olevan luokitellun pohjavesialueen ulkopuolella riittämättömät ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja pohjaveden suojaamiseksi, tulee vaatimuksia tiukentaa lainsäädäntöä muuttamalla. Sen sijaan vaatimusten kiristäminen tapauskohtaisesti viranomaiskäytännössä on paitsi ympäristönsuojelulain, myös hallintolain 6 :ssä säädetyn

10 10 (24) yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista, kun voimassa olevaa lainsäädäntöä sovelletaan toiminnanharjoittajien kohdalla eri tavalla niiden maantieteellisestä sijainnista riippuen. Pelastusviranomaisen toimivalta ei siten ulotu kemikaaliturvallisuuslain, asetusten 685/2015 ja 856/2012 sekä kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 415/1998 turvallisuusvaatimusten täyttämisen tutkimisen ulkopuolelle, vaan muu toimivalta ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi kuuluu ympäristönsuojelulain nojalla kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Jakeluasemia ja niiden laitteita koskevan standardin SFS 3352 vaatimukset liittyvät erityisesti ympäristönsuojelulain 116 :n rekisteröinti-ilmoitukseen sekä 27 :n ympäristöluvan myöntämiseen ja täten kunnan ympäristösuojeluviranomaisen toimivaltaan. Suomen voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole erikseen määritelty pohjavesialueita, joita hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti koskisi korostunut suojaamisvelvoite. Suojeltavat ja erityisen tärkeät pohjavesialueet ovat vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 2 a luvun mukaisesti luokiteltuja. Asiassa on riidatonta, että Teboilin Vihdin Nummelaan suunniteltu polttonesteiden jakeluasema ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella. Valituksenalaisessa päätöksessä on kuitenkin sovellettu luokitellulla pohjavesialueella sijaitsevaa jakeluasemaa koskevia vaatimuksia luokitellun pohjavesialueen ulkopuolella sijaitsevaan jakeluasemaan. Kyse ei ole ollut valituksenalaisessa päätöksessä väitetyllä tavalla laillisuusharkinnasta. Pelastuslaitoksella ei ole kemikaaliturvallisuuslakiin eikä muuhunkaan kemikaalilainsäädäntöön perustuvaa oikeudellista perustetta vaatia pohjavesialueelle tarkoitetun rakennemallin soveltamista jakeluaseman toimintaan silloin, kun jakeluasema ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella. Kemikaaliturvallisuuslain 25 :n mukaan saatuaan vaarallisen kemikaalin vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia koskevan ilmoituksen pelastusviranomainen tekee asiasta päätöksen, jossa voidaan asettaa toiminnalle tarpeellisia ehtoja kemikaaliturvallisuuslain 2 luvussa säädettyjen turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi. Yhtiön ilmoituksessa esittämät standardin SFS 3352 mukaiset rakenteet perustuvat suoraan valtioneuvoston JANO-asetukseen ja koskevat jakeluasemaa, joka ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella. Koska kiinteistö ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella, ei ole tarvetta rakenteellisin ja käyttöteknisin toimenpitein edellyttää niitä erityissuojausrakenteita, joita edellytetään tällaisilla pohjavesialueilla sijaitsevilta jakeluasemilta. Koska ilmoituksessa esitetyt rakenteet ja suojaukset perustuvat suoraan voimassa olevaan lainsäädäntöön, pohjavesialueita koskevien standardien soveltaminen jakelu-

11 11 (24) aseman toimintaan ei ole kemikaaliturvallisuuslain 25 :n mukaisesti tarpeellista 2 luvun turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi. Valituksenalaisen päätöksen ehdot 2 ja 3 ovat siten tarpeettomia ja lainvastaisia. Valituksenalaisessa päätöksessä on viitattu kohdekiinteistöllä voimassa olevaan asemakaavamääräykseen. Yhtiö on toiminut asemakaavamääräyksen mukaisesti teettäen Vihdin kunnan ympäristövalvonnan pyynnöstä kiinteistön maaperä- ja pohjavesitutkimukset. Yhtiö on siten nimenomaisesti asemakaavan edellyttämällä tavalla selvittänyt kiinteistön pohjavesiolosuhteet. Tehdyissä tutkimuksissa on todettu, että kohdekiinteistö ei sijaitse pohjavesialueella ja etäisyys lähimpään luokiteltuun pohjavesialueeseen on 250 metriä. Edelleen yhtiö on asemakaavan edellyttämällä tavalla kiinnittänyt huomiota pohjaveden suojelemiseen alueella ja suunnitellut rakentamisen, ojitukset ja maankaivun siten, ettei niistä aiheudu pohjaveden laatumuutoksia tai pysyviä muutoksia pohjaveden korkeuteen. Yhtiö on ilmoittanut Vihdin kunnan ympäristövalvonnalle voivansa myös erikseen sovittavalla tavalla asentaa muutaman pohjavesiputken aseman ympäristöön, jos tätä pidetään tarpeellisena, ja ehdottanut Vihdin kunnan ympäristövalvonnalle, että tarkkailuohjelmasta voidaan sopia erikseen ympäristövalvonnan kanssa. Tarkkailulla voidaan varmistua aseman toiminnan turvallisuudesta sekä mahdollisesti monitoroida myös ELY-keskuksen lausunnossa mainittuja poikkeuksellisia pohjavedenpinnan liikkeitä. Jakeluasemien pohjavesirakennemallin soveltaminen edellyttäisi syvempää säiliökaivantoa, mikä todennäköisesti aiheuttaisi luontaisten suojaavien savi/silttikerrosten puhkaisemisen rakennustöiden aikana. Lisäksi rakennustyö aiheuttaa haittaa ympäristöön rakentamisalueen laajenemisena laajemman kaivannon takia, koska suojausrakenteet olisi rakennettava loivasti luiskattuihin kaivannon seinämiin. Pohjavesialueelle tarkoitetun rakennemallin soveltaminen johtaisi näin ollen asemakaavan kaavamääräysten vastaiseen ja ympäristön kannalta huonompaan lopputulokseen. Alueen asemakaavamääräys ja kemikaaliturvallisuuslain 20 eivät edellytä tai mahdollista pohjavesialueelle tarkoitetun rakennemallin soveltamista varmuuden vuoksi alueella, jonka kaavamääräysten mukaan tulee erityistä huomioita kiinnittää pohjaveden suojelemiseen, vaan asemakaavamääräys tulee huomioida muilla tavoin. Kemikaaliturvallisuuslain 25 :n mukaiseen päätösharkintaan ei kuulu tarkoituksenmukaisuusharkintaa, vaan kyseessä on oikeusharkintainen päätös. Kun yhtiön ilmoituksessa esittämät suojaukset ovat voimassa olevan lainsäädännön, standardin 3352 vaatimusten mukaiset, ja pohjaveden suojelemiseen on

12 12 (24) kiinnitetty alueella riittävää huomioita asemakaavan edellyttämällä tavalla, pelastusviranomaisen tulee hyväksyä toiminta yhtiön ilmoituksen mukaisena. Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtava palotarkastaja on antanut lausunnon, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä. Oy Teboil Ab:n ilmoituksessa ei ole esitetty mitään normaalista rakenteesta poikkeavaa suojausta, jolla osoitettaisiin pohjaveden suojelua koskevan kaavamääräyksen huomioiminen. Pyynnöstä huolimatta leikkauskuvia säiliöiden sijoituksesta ei myöskään saatu ilmoitusta käsiteltäessä. Pelastuslaitokselle ei toimitettu säiliöiden leikkauskuvia, mutta ilmoituksessa yhteyshenkilöksi nimetyltä rakennuspäälliköltä saadun tiedon mukaan kohteesta riippumatta säiliöiden alapinta on 4,5 metriä ja öljynerotinkaivon alapinta 2,61 metriä valmiista maanpinnasta alaspäin. Säiliöiden upotusta varten tehtävät kaivutyöt poistavat osan pohjavettä suojaavista tiiviistä maakerroksista. Jakeluasemien rakenteista on säädetty kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla (415/1998). Tämän päätöksen 4 :ssä viitataan Turvallisuus- ja kemikaaliviraston nimeämiin standardeihin. Standardi SFS 3352 Palavien nesteiden jakeluasema on nimetty Turvallisuus- ja kemikaaliviraston listassa. Standardissa SFS 3352 on kohta, jonka tavoitteena on pohjaveden suojaaminen, kohta 16.6 Jakeluasema pohjavesialueella (rakennemalli 7). Omaa rakennemallia vastaavalle kaavamääräykselle pohjavesialueen ulkopuolella ei standardissa esitetä. Koska kaavamääräyksen tavoitteena on pohjaveden suojaaminen, on pelastusviranomainen arvioinut kyseisen rakennemallin soveltuvan kaavamääräyksen toteuttamiseen. Standardia on ollut laatimassa Öljyalan Keskusliitto ry, joten pelastusviranomainen on arvioinut mallin olevan alalla tunnettu ja hyväksytty. Päätöksensä määräysten ja ehtojen kohdassa 2 Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos on viitannut kaavamääräykseen. Pelastuslaitos ei ota kantaa pohjavesialueen rajaamiseen eikä päätöksessä väitetä jakeluaseman sijaitsevan pohjavesialueella. Ilmoitusta käsiteltäessä Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos on toiminut yhteistyössä Vihdin kunnan ympäristövalvonnan kanssa. Vihdin kunta puolestaan on pyytänyt lausuntoa ELY-keskukselta. Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen näkemyksen mukaan päätöksessä annettujen määräysten ja ehtojen kohta 3 on oikeutettu JANO-asetusta 444/2010 lukuun ottamatta. Mainitun asetuksen soveltaminen kuuluu ympäristönsuojeluviranomaisten toimivaltaan, eikä pelastusviranomaisella ole toimivaltaa soveltaa asetusta, joten sen voi poistaa määräyksistä

13 13 (24) ja ehdoista. Oy Teboil Ab:n valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle laajasti esillä ollut mainittu asetus ei ole ollut perusteena pelastusviranomaisen vaatimukselle standardin SFS 3352 (6. painos) kohdan 16.6 mukaiseen rakennemalliin (jakeluasema pohjavesialueella). Määräysten ja ehtojen kohta 3 ei ole perustelu kohdalle 2. Kohdan 3 tavoitteena oli tuoda esille jakeluasemaa koskevat vaatimukset yleisesti. Oy Teboil Ab on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa: Viranomaisen toimivallan ylitys on kiistaton. Pelastusviranomaisen lausunnon perusteella jää epäselväksi, minkä nimenomaisen kemikaaliturvallisuuslain säännöksen nojalla pelastusviranomainen katsoo itsensä toimivaltaiseksi velvoittamaan nyt kysymyksessä olevan jakeluaseman käyttämään pohjavesialueella sijaitsevan jakeluaseman erityisrakennemallia. Helsingin hallinto-oikeudelle toimittamassaan vastaselityksessä pelastusviranomainen on viitannut nimenomaisesti kemikaaliturvallisuuslain 20 :ään. Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen tulkinta kemikaaliturvallisuuslain 20 :n velvoittavuudesta on kuitenkin virheellinen, eikä sen perusteella voida edellyttää jakeluasemastandardin pohjavesirakennemallin soveltamista kiinteistöllä, joka ei sijaitse pohjavesialueella. Voimassa olevassa asemakaavassa kiinteistöllä on voimassa jakeluasematoimintaa koskeva kaavamerkintä. Suunniteltu jakeluasematoiminta vastaa siten voimassa olevan asemakaavan aluevarausta. Asemakaavan määräys on otettu huomioon jakeluaseman suunnittelussa. Vastaavasti määräys huomioidaan myös jakeluaseman rakentamisessa ja toiminnan aikaisessa vaikutustarkkailussa. Pelastusviranomaisen lausunnosta saa käsityksen, ettei JANO-asetuksen mukaisesti luokitellun pohjavesialueen ulkopuolella sijaitsevalta jakeluasemalta edellytettävä rakennemalli suojaisi tehokkaasti pohjavettä eikä vastaisi alueella voimassa olevaa kaavamääräystä. Näkemys ei pidä paikkaansa. Jakeluasemia koskevien standardien nimenomaisena tarkoituksena on ollut, että standardin mukaiset rakenteet ja tekniset ratkaisut ovat riittävät kaikissa olosuhteissa luokitellun pohjavesialueen ulkopuolella. Standardien merkitys liittyy nimenomaisesti siihen, että niiden avulla pystytään yhtenäistämään viranomaismenettelyt ja käytännöt eri alueilla sekä varmistumaan jakeluasemien ympäristönsuojelun hyvästä tasosta. Standardissa SFS 3352 ei ole erityistä rakennemallia luokitellun pohjavesialueen ulkopuolella sijaitsevan jakeluaseman toiminnasta mahdollisesti aiheutuvan pohjaveden pilaantumisen ehkäisemiseksi, koska standardi itse ajaa tämän asian.

14 14 (24) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Leikkauskuvia ei ole tavanomaiseen suojausratkaisuun teetetty, koska jakeluasema ei sijaitse pohjavesialueella eikä kohdekohtaisille kuville ole koskaan aiemmin vastaavanlaisessa tilanteessa ollut tarvetta. Selvityksistä käy ilmi kaikki leikkauskuvia vastaava informaatio, kuten säiliöiden alapinnan taso, maanpinnan taso ja arvioitu pohjaveden taso, eikä leikkauskuvien toimittaminen säiliöiden sijoituksesta ole siten ollut tarpeellista. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallintooikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Perustelut Keskeiset sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain (kemikaaliturvallisuuslaki) 1 :n mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä ja torjua vaarallisten kemikaalien sekä räjähteiden valmistuksesta, käytöstä, siirrosta, varastoinnista, säilytyksestä ja muusta käsittelystä aiheutuvia henkilö-, ympäristö- ja omaisuusvahinkoja. Lain tarkoituksena on lisäksi edistää yleistä turvallisuutta. Lain 2 lukuun sisältyvät muun ohella 15, 18 ja 20. Lain 15 :n 1 momentin mukaan rakennukset ja rakenteet tulee suunnitella, rakentaa sekä tarvittaessa varustaa riittävin onnettomuuksien vaikutuksilta suojaavin tai niiltä ehkäisevin rakentein ja järjestelmin siten, että rakennuksessa mahdollisesti sattuvan räjähdyksen, tulipalon tai kemikaalipäästön seuraukset voidaan rajoittaa mahdollisimman vähäisiksi ja että rakennuksen ulkopuolella aiheutuneesta onnettomuudesta ei ole seurauksena vakavien vaurioiden vaaraa rakennuksessa oleville. Lain 18 :n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on otettava huomioon suunnitellessaan vaarallisia kemikaaleja tai räjähteitä valmistavien, käsittelevien tai varastoivien tuotantolaitosten sijaintia, että tuotantolaitos on sijoitettava riittävän etäälle luonnon kannalta erityisen tärkeistä ja erityisen herkistä alueista, muista ympäristönsuojelun kannalta tärkeistä kohteista sekä virkistysalueista niin, että ennalta mahdollisiksi arvioitavat räjähdykset, tulipalot ja kemikaalipäästöt tuotantolaitoksessa eivät aiheuta ympäristövahinkojen vaaraa näissä kohteissa. Lain 20 :n mukaan vaarallisia kemikaaleja tai räjähteitä valmistavien, käsittelevien tai varastoivien tuotantolaitosten sijoituksessa tulee ottaa huomioon sijoituspaikan ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva maan-

15 15 (24) käyttö- ja rakennuslain mukaisessa oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus samoin kuin aluetta mahdollisesti koskevat kaavamääräykset. Lain 21 :n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tarkemmin lain 2 luvussa säädetyistä yleisistä turvallisuusperiaatteista, toiminnan järjestämisestä tuotantolaitoksessa sekä tuotantolaitoksen suunnittelusta, rakentamisesta ja sijoituksesta. Lain 24 :n 1 momentin mukaan vaarallisen kemikaalin vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia saa harjoittaa vain tekemällä siitä ilmoituksen. Lain 25 :n mukaan saatuaan 24 :n 1 tai 2 momentissa tarkoitetun ilmoituksen asianomainen valvontaviranomainen tekee asiasta päätöksen, jossa voidaan asettaa toiminnalle tarpeellisia ehtoja 2 luvussa säädettyjen turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi. Lain 135 :n mukaan turvallisuus- ja kemikaalivirasto julkaisee luettelon niistä standardeista, joita noudattaen katsotaan vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain nojalla annettujen säännösten vaatimusten täyttyvän, sekä pitää tätä luetteloa yleisesti saatavilla. Vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin turvallisuusvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (kemikaaliturvallisuusasetus) 10 :n 1 momentin mukaan tuotantolaitoksen sijoituksessa tärkeällä tai muulla vedenhankintaan soveltuvalla pohjavesialueella tai sen läheisyydessä on varmistuttava, ettei tuotantolaitoksessa mahdollisesti tapahtuvan 5 :ssä tarkoitetun onnettomuuden seurauksena aiheudu ympäristönsuojelulain 17 :ssä tarkoitettua pohjaveden pilaantumista ja ettei pohjaveteen pääse vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen 4 a :ssä tarkoitettua ainetta. Vaarallisten kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin valvonnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 33 :n 2 momentin mukaan kemikaaliturvallisuuslain 24 :ssä tarkoitettua vähäistä toimintaa koskevassa ilmoituksessa on selvitettävä: 1) toiminnanharjoittajan nimi, kotipaikka ja yhteystiedot; 2) tuotantolaitoksen sijainti; 3) alueen vedenottamot, tärkeät ja muut vedenhankintaan soveltuvat pohjavesialueet sekä maaperän laatu; 4) tuotantolaitoksessa käsiteltävät ja varastoitavat fysikaalista vaaraa aiheuttavat (palo- ja räjähdysvaarallinen) kemikaalit sekä terveydelle tai ympäristölle vaaralliset kemikaalit;

16 16 (24) 5) 4 kohdassa tarkoitettujen kemikaalien käyttölaitteissa sekä varastossa kerrallaan olevat suurimmat määrät; 6) toiminnan suunniteltu aloittamisajankohta. Saman asetuksen 36 :n 1 momentin mukaan kemikaalien vähäistä käsittelyä ja varastointia koskevassa päätöksessä on mainittava: 1) minkälaista toimintaa päätös koskee; 2) paikka, jossa laitos sijaitsee; 3) tiedot niistä vaarallisista kemikaaleista, joita päätös koskee; 4) kemikaalien enimmäismäärät laitteistossa ja varastossa; 5) toimintaa koskevat ehdot. Pykälän 2 momentin mukaan päätökseen on liitettävä tarpeelliset selvitykset. Vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen (jakeluasemapäätös) 1 :n mukaan päätöksessä annetaan määräyksiä vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen (682/1990) soveltamisesta vaarallisten kemikaalien käsittelyyn ja varastointiin jakeluasemalla, jolta luovutetaan palavaa nestettä pääasiassa moottoriajoneuvon tai moottoriveneen polttoainesäiliöön. Päätöksen 4 :n mukaan Turvatekniikan keskus nimeää standardit, jotka kokonaan tai joltain osin täyttävät päätöksen vaatimukset. Ympäristönsuojelulain 17 :n 1 momentin mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että: 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto). Lain 116 :n 1 momentin mukaan lain liitteessä 2 säädetystä ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta on tehtävä rekisteröintiilmoitus kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ympäristönsuojelun tietojärjestelmään rekisteröintiä varten. Rekisteröinti-ilmoituksen sisältövaatimuksista sekä rekisteröitävää toimintaa koskevista ympäristönsuojeluvaatimuksista säädetään 10 :n nojalla.

17 17 (24) Nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (jakeluasema-asetus eli niin sanottu JANO-asetus) 1 :n mukaan asetusta sovelletaan nestemäisten polttoaineiden jakeluasemiin, joiden polttoainesäiliöiden kokonaistilavuus on vähintään 10 m 3. Asetusta sovelletaan ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksena toimintaan, johon tarvitaan ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 :n mukainen lupa. Asetusta sovelletaan myös toimintaan, joka rekisteröidään ympäristönsuojelulain nojalla. Asetuksen 5 :n 1 momentin mukaan jakeluaseman teknisestä rakenteesta säädetään vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetussa laissa ja vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla annetussa kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä. Saman pykälän 2 momentin mukaan nestemäisten polttoaineiden varastointiin ja käsittelyyn tarkoitettujen laitteiden ja rakenneosien on oltava jakeluasemia ja niiden laitteita koskevan standardin SFS 3352 vaatimusten tai muiden vastaavan tasoisten vaatimusten mukaisia. Lisäksi jakeluaseman tekninen rakenne on tarkastettava rakennus- ja kemikaaliturvallisuusmääräysten ja standardisoitujen ohjeiden mukaisesti työvaiheittain ja ennen aseman käyttöönottoa. Asetuksen 6 :n 5 momentin mukaan säiliöiden täyttöpaikka ja jakelualue on päällystettävä standardissa SFS 3352 määritellyllä kestopäällysteellä tai muulla vastaavan tasoisella kestopäällysteellä. Alueiden maarakenteet on tiivistettävä siten, että polttoaineiden ja muiden jakeluasemalla käsiteltävien ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien aineiden pääsy maaperään ja pohjaveteen estyy. Asiassa saatu selvitys Suunnitellulla jakeluasemakiinteistöllä on voimassa asemakaava, jonka mukaan alue on varattu KLA-1-merkinnällä liike-, toimisto- ja linja-autoasemarakennusten korttelialueeksi. Kysymyksessä olevalle alueelle on osoitettu myös pj-merkinnällä alue, jolle saa sijoittaa polttoaineen jakeluaseman. Koko asemakaava-aluetta koskee seuraava pohjaveden suojelumääräys: "Alueella tulee kiinnittää erityistä huomiota pohjaveden suojelemiseen. Rakentaminen, ojitukset ja maankaivu on tehtävä siten, ettei aiheudu pohjaveden laatumuutoksia tai pysyviä muutoksia pohjaveden korkeuteen. Ennen kaava-alueella tehtävien kaivutöiden aloittamista tulee selvittää pohjavesiolosuhteet ja pohjaveden taso sekä ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin pohjaveden suojelemiseksi."

18 18 (24) Alueella tehdyn pohjavesiselvityksen mukaan suunniteltu jakeluasemakiinteistö sijaitsee noin 250 metrin etäisyydellä Nummelanharjun I luokan pohjavesialueen rajasta, pohjavesialueen ulkopuolella. Kiinteistön maaperä on pintaosassa 2 3 metrin paksuudelta hiekkaa, jonka alapuolella esiintyy noin 3 4 metrin paksuinen savi- ja silttikerros. Pohjaveden pinta kiinteistöllä on havaittu noin viiden metrin syvyydellä maanpinnasta. Selvityksen mukaan pohjavesi virtaa luokitellusta pohjavesialueesta poispäin. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on Vihdin kunnalle antamassaan jakeluaseman ympäristönsuojelulain mukaista rekisteröintiä koskevassa lausunnossa todennut, että suunniteltu jakeluasemakiinteistö ei sijaitse pohjavesialueella, mutta pohjavesimuodostuma eli pohjavettä varastoivat kerrokset jatkuvat savikerrosten alla pohjavesialueen rajan ulkopuolelle. Edelleen lausunnon mukaan jakeluasemaa rakennettaessa luonnontilainen tiivis maakerros joudutaan suurelta osin poistamaan, jolloin maaperäolosuhteet rakentamisen jälkeen vastaavat olosuhteita pohjavesialueella. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan jakeluaseman säiliöt tultaisiin rakentamaan siten, että säiliöiden alapinta on 4,5 metriä valmiista maanpinnasta alaspäin ja öljynerotinkaivon alapinta on 2,61 metriä valmiista maanpinnasta alaspäin. Ratkaisun lähtökohtia Jakeluasemastandardi Suomen standardoimisliitto SFS ry on vahvistanut palavien nesteiden jakeluasemaa koskevan standardin SFS painoksen (jakeluasemastandardi). Jakeluasemastandardi sisältää jakeluaseman perusrakennemallin kuvauksen (rakennemalli 1). Lisäksi standardi sisältää joukon erityisrakennemalleja, joilla täydennetään tai vastaavasti helpotetaan erityisistä syistä perusrakennemallin soveltamista. Erityisrakennemallia 7 sovelletaan jakeluasemiin, jotka sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle. Pohjavesialueiden rajoista ja luokituksesta vastaavat standardin mukaan asianomaiset elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Standardit sinänsä eivät ole osa sitovaa lainsäädäntöä. Lainsäädännössä voidaan kuitenkin velvoittaa noudattamaan standardia siten, että siitä lain säännöksen tai viranomaisen päätöksen kautta tulee sitovana noudatettava vaatimus tai vähimmäistasoa osoittava mittari, johon standardista poikkeavia ratkaisuja verrataan.

19 19 (24) Jakeluasemien rakentamista ja toimintaa koskevat menettelyt Polttonesteiden jakeluasemien ympäristövaikutuksia ja turvallisuutta koskeva sääntelykokonaisuus muodostuu ympäristönsuojelulainsäädäntöön perustuvasta lupa- tai rekisteröintimenettelystä sekä kemikaaliturvallisuuslainsäädännön piiriin kuuluvasta ilmoitusmenettelystä. Jakeluasematoiminta edellyttää ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa, jos jakeluasema sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle. Tärkeän tai muun vedenhankintaan soveltuvan pohjavesialueen ulkopuolelle sijoitettava jakeluasema kuuluu ympäristönsuojelulain 116 :n mukaisen rekisteröintimenettelyn piiriin. Nyt kysymyksessä oleva jakeluasema sijoitetaan tärkeän tai muun vedenhankintaan soveltuvan pohjavesialueen ulkopuolelle, joten se kuuluu rekisteröintimenettelyn piiriin. Rekisteröitävän jakeluasematoiminnan ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksista on säädetty ympäristönsuojelulain nojalla annetulla jakeluasema-asetuksella. Rekisteröinnin yhteydessä ei tehdä hallintopäätöstä eikä rekisteröinnin yhteydessä voida antaa asetuksesta poikkeavia lisämääräyksiä. Jakeluasema-asetuksen 5 :n 1 momentin mukaan jakeluaseman teknisestä rakenteesta säädetään kemikaaliturvallisuuslaissa ja jakeluasemapäätöksessä. Pykälän 2 momentin mukaan nestemäisten polttoaineiden varastointiin ja käsittelyyn tarkoitettujen laitteiden ja rakenneosien on oltava jakeluasemia ja niiden laitteita koskevan standardin SFS 3352 vaatimusten tai muiden vastaavan tasoisten vaatimusten mukaisia. Lisäksi jakeluaseman tekninen rakenne on tarkastettava rakennus- ja kemikaaliturvallisuusmääräysten ja standardisoitujen ohjeiden mukaisesti työvaiheittain ja ennen aseman käyttöönottoa. Jakeluasema-asetuksen 6 :ssä säädetään lisäksi maaperän ja pohjaveden suojelemiseksi tarpeellisista toimenpiteistä, joihin kuuluu muun muassa säiliöiden täyttöpaikan ja jakelualueen päällystäminen standardissa SFS 3352 määritellyllä kestopäällysteellä tai muulla vastaavan tasoisella kestopäällysteellä. Jakeluasema-asetuksen 5 ja 6 :ää on asetuksen 1 huomioon ottaen tulkittava siten, että kemikaaliturvallisuuslaissa säädetyt edellytykset, jakeluasemapäätöksen mukaiset rakenneratkaisut ja jakeluasemastandardi tai sitä vastaava toteutus yhdessä jakeluasema-asetuksessa säädettyjen edellytysten kanssa muodostavat vähimmäisvaatimustason ympäristölupaa vaativan nestemäisen polttoaineen jakeluaseman rakenteille. Rekisteröinnin yhteydessä ei sen sijaan voida edellyttää toteutettavan edellä mainittujen säädösten ja jakeluasemastandardin mukaisen suojaustason ylittäviä ratkaisuja.

20 20 (24) Ympäristönsuojelulain mukaisen lupa- tai rekisteröintimenettelyn lisäksi jakeluasematoiminnan harjoittaminen edellyttää kemikaaliturvallisuuslain 24 :n 1 momentin mukaista ilmoitusta pelastusviranomaiselle kemikaalien vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista. Kemikaaliturvallisuuslain mukainen menettely on siten rinnakkainen ympäristönsuojelulain mukaisen menettelyn kanssa. Ilmoituksen johdosta tehdään valituskelpoinen hallintopäätös. Kysymyksenasettelu Asiassa on Oy Teboil Ab:n valituksen johdosta ratkaistavana kysymys siitä, onko pelastusviranomainen voinut polttonesteiden jakeluasemalla tapahtuvaa vaarallisten kemikaalien vähäistä varastointia koskevan ilmoituksen johdosta tekemässään kemikaaliturvallisuuslain 25 :n mukaisessa päätöksessä edellyttää, että jakeluasema rakennetaan jakeluasemastandardin SFS 3352 kohdan pohjavesialueille suunniteltua erityisrakennemallia noudattaen, vaikka suunniteltu jakeluasema sijaitsee pohjavesialueen rajauksen ulkopuolella. Lisäksi kysymys on siitä, onko pelastusviranomainen voinut sisällyttää ilmoituksen johdosta annettuun päätökseen ehdon, jonka mukaan jakeluasema rakennetaan jakeluasemaasetuksen mukaan. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos Pelastusviranomaisen toimivalta asettaa ehtoja Kemikaaliturvallisuuslain 25 :n nimenomaisen säännöksen mukaan pelastusviranomainen voi ilmoituksen johdosta tehtävässä päätöksessä asettaa toiminnanharjoittajalle tarpeellisia ehtoja kemikaaliturvallisuuslain 2 luvussa säädettyjen turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi. Vaikka kemikaaliturvallisuuslain yhtenä tarkoituksena onkin ympäristövahinkojen torjuminen, ympäristönsuojelulainsäädännössä asetettujen vaatimusten täyttyminen varmistetaan lähtökohtaisesti ympäristönsuojelulain mukaisessa rekisteröintimenettelyssä noudattamalla ympäristönsuojelulain nojalla annetun jakeluasema-asetuksen säännöksiä. Pelastusviranomaisen päätös ei kuitenkaan ole lainvastainen pelkästään sillä perusteella, että asetettujen ehtojen mukaan jakeluasema on rakennettava jakeluasematoimintaan joka tapauksessa edellä kuvatulla tavalla sovellettavan jakeluasema-asetuksen mukaan. Kemikaaliturvallisuuslain 21 :n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tarkemmin lain 2 luvussa säädetyistä yleisistä turvallisuusperiaatteista, toiminnan järjestämisestä tuotantolaitoksessa sekä tuotantolaitoksen suunnittelusta, rakentamisesta ja sijoituksesta. Kemikaaliturvallisuuslain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 279/2004 vp) mukaan kemikaaleja käsitellään monenlaisissa käsittelylaitteistoissa

21 21 (24) hyvin erilaisia määriä. Tästä syystä erilaisten toimintojen riskit ja niiden hallintaan soveltuvat turvallisuustoimenpiteet poikkeavat merkittävästi tapauksesta riippuen. Valtioneuvoston asetuksella on ollut tarkoitus antaa tarkemmat säännökset siitä, mitä kemikaaliturvallisuuslaissa määritellyt turvallisuusvaatimukset erityyppisissä tapauksissa merkitsisivät käytännössä. Ennen kemikaaliturvallisuuslain säätämistä voimassa olleet asetustasoiset ja ministeriön päätöksen tasoiset turvallisuusvaatimuksia koskevat säännökset on ollut tarkoitus uusia kemikaaliturvallisuuslain nojalla annetuilla valtioneuvoston asetuksilla. Jakeluasemapäätös on kuitenkin edelleen voimassa ministeriön päätöksen tasoisena säädöksenä. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) julkaisee luettelon niistä standardeista, joita noudattaen katsotaan kemikaaliturvallisuuslain nojalla annettujen säännösten vaatimusten täyttyvän, sekä pitää tätä luetteloa yleisesti saatavilla. Tukesin julkaisemaan kemikaaliturvallisuuslain 135 :n mukaiseen luetteloon sisältyy jakeluasemastandardi SFS Kemikaaliturvallisuuslain 135 :n tavoitteita ei ole täsmennetty lain esitöissä. Tarkoituksena on kuitenkin katsottava olevan, että Tukesin luetteloon kuuluvia standardeja noudattava toiminnanharjoittaja on voinut varmistua siitä, että kemikaaliturvallisuuslain nojalla annetun asetuksen vaatimukset tulevat standardin soveltamisalan osalta noudatetuiksi. Tällaisessa tilanteessa myös kemikaalien varastointia koskevassa ilmoitusmenettelyssä asetettavien ehtojen tarve on lähtökohtaisesti vähäinen siltä osin kuin kyseisiä seikkoja on käsitelty Tukesin luetteloon kuuluvassa standardissa. Pääsääntönä voidaan siten pitää, että standardeja noudattaen varmistutaan sektorikohtaisissa asetuksissa säädettyjen vaatimusten noudattamisesta. Lähtökohtaisesti ympäristönsuojelulain mukaisessa rekisteröintimenettelyssä varmistetaan ympäristönsuojelulainsäädännössä asetettujen vaatimusten täyttyminen noudattamalla jakeluasema-asetuksen säännöksiä. Toisaalta jakeluasematoiminta myös tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen ulkopuolella on ympäristönsuojelulain mukaisista valvontamenettelyistä riippumatta järjestettävä niin, että siitä ei aiheudu mainitun lain 17 :n 1 momentin 2 tai 3 kohdassa tarkoitettua pohjaveden pilaantumista. Kemikaaliturvallisuuslain säännökset ovat rinnakkain ympäristönsuojelulainsäädännön kanssa sovellettavia. Mainitun lain 2 luvun turvallisuusvaatimukset ja niiden soveltamistilanteet ovat moninaisia, eikä kemikaaliturvallisuuslaissa nimenomaisesti säädetä, että ehtojen asettaminen vähäistä varastointia koskevan ilmoituksen nojalla olisi kielletty sellaisessakaan tilanteessa, jossa asiaan soveltuu myös jokin Tukesin luetteloon