LIITE. asiakirjaan KOMISSION SUOSITUS

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel C(2017) 6505 final ANNEX 1 LIITE asiakirjaan KOMISSION SUOSITUS palauttamistoimenpiteitä varten laaditusta jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitetusta yhteisestä "palauttamiskäsikirjasta" FI FI

2 PALAUTTAMISKÄSIKIRJA

3 1.1. Kolmansien maiden kansalaiset Laiton oleskelu Palauttaminen Palauttamispäätös Maastapoistamismääräys Pakenemisen vaara Vapaaehtoinen paluu Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt SOVELTAMISALA Rajatapaukset 2 artiklan 2 kohdan a alakohta Erityistakeet rajatapauksille Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset SUOTUISAMMAT SÄÄNNÖKSET MAAHANMUUTTOSÄÄNTÖJEN RIKKOMISTA KOSKEVAT SEURAAMUKSET KIINNIOTTO JA VELVOLLISUUS TEHDÄ PALAUTTAMISPÄÄTÖS Kiinniotto maastalähtötarkastuksen aikana Toisen jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen saajat Suhde Dublinin sääntöihin Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan voimassa olevia jäsenvaltioiden välisiä kahdenvälisiä sopimuksia Laittomasti oleskeleva humanitaarisesta (tai muusta) syystä oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan saanut kolmannen maan kansalainen Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jonka oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä Laillista maahanmuuttoa koskevien direktiivien erityissäännöt takaisinotosta jäsenvaltioiden välillä unionin sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa VAPAAEHTOINEN PALUU Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentäminen Vapaaehtoista paluuta edeltävät velvoitteet Vastakkaiset näkökohdat Säännösten noudattaminen käytännössä kauttakulku maitse Säännösten noudattaminen käytännössä kauttakulku lentoteitse Vapaaehtoisen paluun rekisteröinti MAASTAPOISTAMINEN Lentoteitse tapahtuva maastapoistaminen Kauttakulku lentoteitse Lentoteitse tapahtuva yhteinen maastapoistaminen

4 7.4. Euroopan raja- ja merivartioviraston koordinoimat palauttamisoperaatiot47 8. PAKKOON PERUSTUVAN PALUUN VALVONTA MAASTAPOISTAMISEN LYKKÄÄMINEN ILMAN HUOLTAJAA OLEVIEN ALAIKÄISTEN PALAUTTAMINEN Asianmukaisten elinten tarjoama apu Alaikäisen palauttaminen perheenjäsenelle tai nimetylle holhoojalle tai asianmukainen vastaanotto MAAHANTULOKIELLOT EU:n laajuinen vaikutus SIS II -järjestelmän käyttö Menettelytapakysymykset Syyt maahantulokiellon määräämiseen Maahantulokieltojen kesto Maahantulokieltojen kumoaminen, lyhentäminen ja lykkääminen Seuraamukset maahantulokiellon rikkomisesta Jäsenvaltioiden väliset neuvottelut Aikaisemmat maahantulokiellot MENETTELYLLISET TAKEET Oikeus hyvään hallintoon ja oikeus tulla kuulluksi Palauttamiseen liittyvät päätökset Päätöksien muoto ja kääntäminen Oikeussuojakeinot Kielellinen apu ja maksuton oikeusapu ENNEN PALAUTTAMISTA SOVELLETTAVAT SUOJALAUSEKKEET Kirjallinen vahvistus Laittoman aseman pitkittyminen SÄILÖÖNOTTO Säilöönoton oikeuttavat olosuhteet Säilöönoton muoto ja alustava tarkastelu Säilöönoton säännöllinen arviointi Säilöönoton päättäminen Kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole Säilöönoton enimmäiskeston saavuttaminen Palautettavien henkilöiden uusi säilöönotto Lievempien keinojen käyttäminen säilöönoton päättämisen jälkeen SÄILÖÖNOTON EDELLYTYKSET Poliisin aluksi suorittama säilöönotto Erityisten säilöönottolaitosten pääsääntöinen käyttö Erottaminen tavallisista vangeista

5 15.4. Säilöönoton aineelliset olosuhteet ALAIKÄISTEN JA PERHEIDEN SÄILÖÖNOTTO HÄTÄTILANTEET SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ, TULKINTA JA SIIRTYMÄKAUDEN JÄRJESTELYT LÄHTEET JA VIITEASIAKIRJAT LYHENTEET

6 JOHDANTO Tämä palauttamiskäsikirja toimii ohjeena palauttamistehtävissä toimiville toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, kuten poliisille, rajavartijoille, maahanmuuttoviranomaisille sekä säilöönottolaitosten ja valvontaelinten henkilöstölle. Käsikirjassa käsitellään jäsenvaltioissa noudatettavia vaatimuksia ja menettelyjä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi, ja se perustuu asiaa koskeviin unionin säädöksiin, erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2008/115/EY 1, jäljempänä palauttamisdirektiivi. Palauttamismenettelyt liittyvät käytännössä usein muihin menettelyihin (turvapaikkamenettelyt, rajatarkastusmenettelyt, maahantulo-, oleskelu- tai asumisoikeuteen johtavat menettelyt), joihin sovelletaan niitä koskevaa unionin ja kansallista lainsäädäntöä. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden olisi varmistettava näihin menettelyihin osallistuvien viranomaisten välinen tiivis yhteistyö. Käsikirjan ensimmäinen versio 2 hyväksyttiin lokakuussa Nykyinen vuonna 2017 tarkistettu versio perustuu 7. maaliskuuta 2017 annettuun komission suositukseen 3 ja sisältää kansallisille viranomaisille tarkoitettuja lisäohjeita siitä, miten palauttamisdirektiivin säännöillä voidaan parantaa palauttamisjärjestelmän tuloksellisuutta varmistaen samalla perusoikeuksien täysimääräinen toteutuminen. Asianmukaisten vaatimusten ja menettelyjen lisäksi toimiva palauttamisjärjestelmä edellyttää toimivaltuuksien virtaviivaista ja hyvin yhdennettyä organisointia kansallisella tasolla. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltioiden on kyettävä ottamaan palauttamiseen liittyviin menettelyihin mukaan kaikki niihin liittyvät toimijat (esim. lainvalvonta- ja maahanmuuttoviranomaiset, oikeusviranomaiset, lastensuojeluviranomaiset, terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut sekä säilöönottolaitosten henkilöstö) ja koordinoimaan niiden toimet niiden tehtävien ja toimivaltuuksien mukaisesti, jotta yksittäiset palautukset voidaan hoitaa nopeasti ja riittävän monialaisesti. Kansallisten palauttamisjärjestelmien tukena on oltava riittävästi koulutettua ja pätevää henkilökuntaa, joka voidaan mobilisoida nopeasti ja tarvittaessa joka päivä vuorokauden ympäri erityisesti silloin, kun palauttamismenettelyjen täytäntöönpanotaakka kasvaa. Tarvittaessa henkilökuntaa on voitava lähettää unionin ulkorajoille, jotta muuttopaineeseen voidaan reagoida välittömästi. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava operatiivisten tietojen jatkuva vaihtaminen Euroopan raja- ja merivartioviraston ja muiden jäsenvaltioiden kanssa. Jäsenvaltiot voivat myös hyödyntää Euroopan raja- ja merivartioviraston teknistä ja operatiivista tukea. Jotta palauttamisjärjestelmillä voitaisiin vastata haasteisiin, jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä mahdollisimman tehokkaasti palauttamisdirektiivissä säädettyä joustoa sekä säännöllisesti tarkistettava ja mukautettava palauttamisrakenteitaan ja -valmiuksiaan, jotta ne vastaisivat todellisia tarpeita ja olisivat tuloksellisia. Tällä käsikirjalla ei luoda jäsenvaltioille mitään oikeudellisesti sitovia velvoitteita eikä uusia oikeuksia ja velvollisuuksia. Se perustuu suurelta osin jäsenvaltioiden ja komission työhön palauttamisdirektiiviä 2008/115/EY käsittelevässä yhteyskomiteassa vuosina , ja siihen on koottu järjestelmällisesti ja tiivistetysti komiteassa käydyt keskustelut. Ne eivät välttämättä ilmennä jäsenvaltioiden yksimielisyyttä säännösten tulkinnasta. Käsikirjassa esitettyjä tulkintoja täydennetään ohjeilla viime aikoina esiin tulleista kysymyksistä (esim. Euroopan unionin tuomioistuimen uudet tuomiot ja kansainväliset normit). Ainoastaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (EUVL L 348, , s. 98). C(2015) C(2017) 1600 final. 5

7 säädökset, joihin käsikirja perustuu tai joihin siinä viitataan, ovat oikeudellisesti sitovia, ja ainoastaan niihin voidaan vedota kansallisissa tuomioistuimissa. Vain Euroopan unionin tuomioistuin voi antaa oikeudellisesti sitovia tulkintoja unionin oikeudesta. 6

8 1. Määritelmät 1.1. Kolmansien maiden kansalaiset Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 1 kohta; Schengenin rajasäännöstö 4 2 artiklan 5 kohta Henkilö, joka ei ole Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin kansalainen ja jolla ei ole Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määriteltyä oikeutta vapaaseen liikkumiseen yhteisössä. Seuraavia henkilöryhmiä ei katsota kolmansien maiden kansalaisiksi: henkilöt, jotka ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUTsopimus) 20 artiklan 1 kohdassa (aikaisemmin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohta) tarkoitettuja unionin kansalaisia, eli henkilöitä, joilla on EU:n jäsenvaltion kansalaisuus 5 ETA:n/Sveitsin kansalaiset unionin kansalaisten perheenjäsenet, jotka käyttävät SEUT-sopimuksen 21 artiklan tai direktiivin 2004/38/EY 6 mukaista oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäsenet, joilla on samanlainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen kuin unionin kansalaisilla. Kaikki muut henkilöt, mukaan lukien valtiottomat henkilöt 7, katsotaan kolmannen maan kansalaisiksi. Lisäselvennys: EU:n/ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäseniä, joilla on oikeus tulla vastaanottavaan jäsenvaltioon ja oleskella siellä kyseisen unionin kansalaisen kanssa, ovat kansalaisuudestaan riippumatta seuraavat henkilöt: (a) puoliso tai, jos rekisteröity parisuhde rinnastetaan vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä avioliittoon, kumppani, jonka kanssa EU:n jäsenvaltion, ETAmaan tai Sveitsin kansalainen on rekisteröinyt parisuhteen jonkin jäsenvaltion lainsäädännön nojalla (b) unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa alle 21-vuotiaat jälkeläiset suoraan alenevassa polvessa ja heidän huollettavanaan olevat henkilöt (c) unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa huollettavana olevat sukulaiset suoraan ylenevässä polvessa. Edellä a c kohdassa mainittujen perheenjäsenten lisäksi joillakin muilla perheenjäsenillä voi tietyissä olosuhteissa olla unionin lainsäädännön mukainen vapaata liikkuvuutta koskeva oikeus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/399, annettu 9 päivänä maaliskuuta 2016, henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) (kodifikaatio), EUVL L 77, , s. 1. Yhdistyneen kuningaskunnan liittymissopimuksen erityismääräyksellä ainoastaan ne Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset, joiden katsotaan Euroopan unionin kannalta olevan Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia, ovat myös unionin kansalaisia. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta (EUVL L 158, , s. 77). Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan vuoden 1954 yleissopimuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan valtioton henkilö tarkoittaa henkilöä, jota ei mikään valtio lainsäädäntönsä perusteella pidä kansalaisenaan. 7

9 erityisesti, jos heillä on oikeus maahantuloon ja oleskeluun sellaisen kansallisen lain nojalla, jolla saatetaan voimaan direktiivin 2004/38/EY 3 artiklan 2 kohta. Jos kolmannen maan kansalainen väittää olevansa unionin kansalaisen perheenjäsen, jolla on SEUT-sopimuksen 21 artiklan tai direktiivin 2004/38/EY mukainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, mutta jäsenvaltio ei hyväksy väitettä, henkilöä voidaan pitää kolmannen maan kansalaisena. Tällaiset henkilöt voivat näin ollen kuulua palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, joten sen mukaisia vähimmäisvaatimuksia, menettelyitä ja oikeuksia on sovellettava. Jos on kyse mahdollisesta muutoksenhausta päätökseen, jolla henkilön kuuluminen direktiivin 2004/38/EY soveltamisalaan kiistetään, komissio katsoo, että henkilö voi kuitenkin edelleen (palauttamisdirektiivin 4 artiklassa tarkoitetun suotuisamman säännöksen perusteella) turvautua direktiivin 2004/38/EY VI luvun menettelyllisiin takeisiin (esim. päätöksen ilmoittaminen ja perusteleminen, määräaika poistua vapaaehtoisesti alueelta ja muutoksenhakumenettelyt) Laiton oleskelu Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 2 kohta; Schengenin rajasäännöstö 6 artikla Sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelu jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa. Tämä erittäin laaja määritelmä kattaa kaikki kolmansien maiden kansalaiset, joilla ei ole laillista oleskeluoikeutta unionissa. Kaikki EU:n jäsenvaltion alueella fyysisesti olevat kolmansien maiden kansalaiset oleskelevat siellä joko laillisesti tai laittomasti. Kolmatta vaihtoehtoa ei ole. Kansallisen lainsäädännön mukaisilla oikeudellisilla olettamuksilla, joiden perusteella jäsenvaltioiden tietyillä alueilla (esim. kauttakulkualueilla tai tietyillä raja-alueilla) oleskelevien henkilöiden ei katsota oleskelevan alueella, ei ole merkitystä tässä yhteydessä, koska tämä heikentäisi palauttamista koskevan EU:n säännöstön yhdenmukaista soveltamista. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin päättää olla soveltamatta säännöstön tiettyjä säännöksiä tähän ryhmään kuuluviin henkilöihin (ks. 2 kohta jäljempänä). Vuonna 2016 tehdyn Schengenin rajasäännöstön kodifioinnin jälkeen palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan viittauksella rajasäännöstön 5 artiklaan tarkoitetaan rajasäännöstön nykyisin voimassa olevaa 6 artiklaa. Esimerkiksi seuraavien kolmansien maiden kansalaisten ryhmien katsotaan oleskelevan laittomasti jäsenvaltiossa: vanhentuneen oleskeluluvan tai viisumin haltijat peruutetun oleskeluluvan tai viisumin haltijat kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat turvapaikanhakijat, jotka ovat saaneet päätöksen, jolla päätetään oikeus oleskeluun turvapaikanhakijana henkilöt, joita koskee maahantulokielto rajalla henkilöt, jotka on otettu kiinni heidän ylittäessään laittomasti rajan jäsenvaltioiden alueella kiinni otetut laittomat maahanmuuttajat henkilöt, jotka on pysäytetty heidän kulkiessaan jäsenvaltion alueen kautta päästäkseen toiseen jäsenvaltioon ilman lakiin perustuvaa oikeutta henkilöt, joilla ei ole oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jossa heidät on otettu kiinni (vaikka heillä on oikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa) henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltion alueella vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson aikana 8

10 henkilöt, joiden maastapoistamista on lykätty. Seuraaviin ryhmiin kuuluvien henkilöiden oleskelua ei katsota laittomaksi, koska heillä on laillinen oikeus oleskella jäsenvaltiossa (mahdollisesti tilapäisesti): Lisäselvennys: turvapaikanhakijat, joille on myönnetty oikeus oleskella jäsenvaltiossa turvapaikkamenettelyn ajan kansalaisuudettomat henkilöt, joilla on kansallisen lainsäädännön nojalla oikeus oleskella jäsenvaltiossa kansalaisuusaseman määrittämisen ajan henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltiossa ja joilla on virallinen asema maastapoistamisen estymisen vuoksi (jos tällaista asemaa pidetään kansallisen lainsäädännön mukaan laillisena oleskeluna) vilpillisin keinoin hankitun luvan haltijat, jos lupaa ei ole kumottu tai peruutettu ja sitä pidetään edelleen voimassa olevana lupana. Henkilöt, joiden oleskelulupahakemusta käsitellään, voivat oleskella maassa joko laillisesti tai laittomasti riippuen siitä, onko heillä voimassa oleva viisumi tai muu oleskeluoikeus. Laittoman oleskelun kestolle ei ole asetettu ajallista vähimmäisedellytystä tai edellytystä kolmannen maan kansalaisen tarkoituksesta jäädä jäsenvaltion alueelle laittomasti (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 8 48 kohta). Päättyneen luvan uusimista hakevat henkilöt oleskelevat laittomasti, ellei jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä toisin säädetä (ks. myös 5.7 kohta). Kolmansien maiden kansalaiset, joihin sovelletaan palauttamisdirektiivin mukaista palauttamismenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa perusteltua syytä olla palauttamatta heitä (skenaario, johon viitataan unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achughbabian, antaman tuomion 9 48 kohdassa), oleskelevat maassa laittomasti. Tuomioistuimen erityinen viittaus asiassa Achughbabian koskee ainoastaan sitä, ovatko kansalliset rikosoikeudelliset toimenpiteet palauttamisdirektiivin mukaisia. Tuomiossa ei todeta mitään palauttamisdirektiivin soveltamisalasta ja sovellettavuudesta, minkä vuoksi 2 artiklan 1 kohdassa vahvistettua yleissääntöä sovelletaan edelleen: joko A tai B, eli henkilö joko oleskelee laittomasti, missä tapauksessa palauttamisdirektiiviä sovelletaan, tai hänellä on oleskeluoikeus ja direktiiviä ei sovelleta Palauttaminen Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 3 kohta Prosessi, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna 1) alkuperämaahan, tai 2) kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai 3) muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään. Tämä määritelmä sisältää rajoituksia siitä, mitä voidaan ja mitä ei voida hyväksyä palauttamiseksi palauttamisdirektiiviä sovellettaessa. Jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevan kolmannen maan 8 9 Unionin tuomioistuimen tuomio , Affum, C-47/15, ECLI:EU:C:2016:408. Unionin tuomioistuimen tuomio , Achughbabian, C-329/11, ECLI:EU:C:2011:807. 9

11 kansalaisen viemistä takaisin toiseen jäsenvaltioon ei voida pitää unionin lainsäädännössä tarkoitettuna palauttamisena. Tällainen toiminta voi kuitenkin olla poikkeuksellisesti mahdollista kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai Dublin-sääntöjen perusteella. On suositeltavaa, ettei tätä kutsuta palauttamiseksi vaan takaisin viemiseksi tai siirtämiseksi. Tämä määritelmä merkitsee myös sitä, että jäsenvaltiot saavat palauttaa henkilön ainoastaan niihin kolmansiin maihin, jotka on lueteltu tyhjentävästi määritelmän kolmessa luetelmakohdassa. Tämän vuoksi henkilöä ei siis ole esimerkiksi mahdollista siirtää ilman hänen suostumustaan kolmanteen maahan, joka ei ole alkuperä- eikä kauttakulkumaa. Lisäselvennys: Alkuperämaa ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoittaa kolmannen maan kansalaisen kansalaisuusmaata. Kansalaisuudettomien henkilöiden tapauksessa tämän voidaan tavallisesta katsoa tarkoittavan henkilön entistä pysyvää asuinmaata. Kauttakulkumaa toisessa luetelmakohdassa kattaa ainoastaan kolmannet maat, ei EU:n jäsenvaltioita. Yhteisön tai kahdenväliset takaisinottosopimukset tai muut järjestelyt toisessa luetelmakohdassa koskevat ainoastaan kolmansien maiden kanssa tehtyjä sopimuksia. Jäsenvaltioiden kanssa tehdyillä kahdenvälisillä takaisinottosopimuksilla ei ole tässä yhteydessä merkitystä. Tällaisten jäsenvaltioiden välisten sopimusten perusteella voi kuitenkin tietyissä tapauksissa olla mahdollista viedä takaisin laittomia maahanmuuttajia muihin jäsenvaltioihin palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti (ks. 5.5 kohta jäljempänä). Käsite päättää vapaaehtoisesti palata kolmannessa luetelmakohdassa ei tarkoita vapaaehtoista paluuta. Vapaaehtoisella viitataan tässä yhteydessä palaavan henkilön määräpaikan valintaan. Tällainen määräpaikan vapaaehtoinen valinta voi tapahtua myös maastapoistamistoimenpiteen valmisteluvaiheessa: voi olla tapauksia, joissa palautettava haluaa, että hänet siirretään kauttakulkutai alkuperämaan sijasta johonkin muuhun kolmanteen maahan. Paluumaan määrittäminen maastapoistamisen yhteydessä: jos vapaaehtoiselle paluulle on asetettu määräaika, on palaavan henkilön vastuulla noudattaa paluuvelvollisuutta määräajan kuluessa. Paluumaata ei periaatteessa tarvitse ilmoittaa. Ainoastaan pakkokeinoihin (maastapoistaminen) turvautuvien jäsenvaltioiden on täsmennettävä, mihin kolmanteen maahan henkilö siirretään (ks. 1.5 kohta) Palauttamispäätös Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 4 kohta ja 6 artiklan 6 kohta Hallinnollinen tai oikeudellinen päätös tai muu toimenpide, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta. Palauttamispäätöksen määritelmässä on kaksi tärkeää elementtiä. Palauttamispäätökseen on sisällyttävä 1. oleskelun toteaminen laittomaksi ja 2. poistumisvelvollisuuden asettaminen. Palauttamispäätökseen voi sisältyä myös esimerkiksi maahantulokielto, vapaaehtoinen palaamisaika tai paluumaan nimeäminen. Jos paluumaata ei mainita, jäsenvaltioiden on varmistettava palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen palauttamisdirektiivin 5 artiklan mukaisesti. 10

12 Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta sen suhteen, missä muodossa palauttamispäätös voidaan antaa (oikeudellinen tai hallinnollinen päätös / muu toimenpide). Palauttamispäätökset voidaan antaa erillisen toimenpiteen tai päätöksen muodossa tai yhdessä muiden päätösten, kuten maastapoistamismääräyksen tai laillisen oleskelun päättämistä koskevan päätöksen kanssa (ks kohta jäljempänä). Palauttamispäätöksessä todetaan oleskelun olevan laitonta päätöksen antaneessa jäsenvaltiossa sekä velvoite poistua EU:n jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelta. Lisäksi on korostettava, että 11 artiklan mukaisesti palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto, jolla on EU:n laajuinen vaikutus (sitoo kaikkia valtioita, joita palauttamisdirektiivi sitoo). Lisäselvennys: Palauttamispäätöksen joustava määritelmä ei estä sitä, että päätös, jossa asetetaan velvoite poistua maasta, on rikosoikeudellisen päätöksen muodossa ja annetaan rikosoikeudellisessa menettelyssä (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-430/11, Sagor, antaman tuomion kohta) Maastapoistamismääräys Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 5 kohta ja 8 artiklan 3 kohta Hallinnollinen tai oikeudellinen päätös tai muu toimenpide paluuvelvoitteen täytäntöönpanosta eli varsinaisesta kuljetuksesta pois asianomaisesta jäsenvaltiosta. Maastapoistamismääräys voidaan antaa joko yhdessä palauttamispäätöksen kanssa (yksivaiheinen menettely) tai erikseen (kaksivaiheinen menettely). Jos palauttamispäätös ja maastapoistamismääräys annetaan yhdessä yksivaiheisessa menettelyssä, on tehtävä selväksi (niissä tapauksissa, joissa vapaaehtoista paluuta varten määrätään tietty aika), että maastapoistaminen pannaan täytäntöön ainoastaan, jos henkilö ei noudateta velvollisuutta palata vapaaehtoisesti annetussa määräajassa. Kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden on aina kunnioitettava palauttamiskiellon periaatetta, henkilöä ei voida poistaa maasta (varsinainen kuljetus pois jäsenvaltiosta) määrittelemättömään määräpaikkaan vaan ainoastaantiettyyn paluumaahan. Palautettavalle on ilmoitettava etukäteen maastapoistamistoimen määränpää, jotta hän voi ilmoittaa mahdolliset syyt, joiden vuoksi hän katsoo, että palauttaminen ehdotettuun määräpaikkaan loukkaa palauttamiskiellon periaatetta, ja jotta hän voi käyttää oikeutta muutoksenhakuun. Komissio suosittelee, että tämä tehdään mainitsemalla paluumaa erillisessä maastapoistamispäätöksessä (kaksivaiheinen menettely) tai, kun on kyse yhdistetystä palauttamista ja maastapoistamista koskevasta päätöksestä (yksivaiheinen menettely), mainitsemalla maa, johon henkilö viedään, jos tämä ei ole noudattanut paluuvelvollisuutta, tai ilmoittamalla asiasta kyseiselle kolmannen maan kansalaiselle jollakin muulla päätöksellä tai toimenpiteellä Pakenemisen vaara Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 7 kohta ja johdanto-osan 6 kappale Pakenemisen vaaralla tarkoitetaan sitä, että yksittäistapauksessa on lainsäädännössä määritellyin objektiivisin perustein syytä olettaa, että palauttamismenettelyjen kohteena oleva kolmannen maan kansalainen saattaa paeta. 10 Unionin tuomioistuimen tuomio , Sagor, C-430/11, ECLI:EU:C:2012:

13 Pakeneminen vaara (tai sen puuttuminen) on ratkaiseva tekijä määritettäessä, myönnetäänkö määräaika vapaaehtoista paluuta varten, ja päätettäessä, onko säilöönotto tarpeen. Jäsenvaltioiden on perustettava arviointinsa pakenemisvaarasta kansallisessa lainsäädännössä vahvistettuihin objektiivisiin perusteisiin. Tämä vahvistetaan epäsuorasti unionin tuomioistuimen asiassa C-528/15, Al Chodor, antamassa tuomiossa 11, joka koskee Dublin-asetuksen 2 artiklan n alakohdassa 12 olevaa pakenemisen vaaran määritelmää. Kyseisen säännöksen teksti on käytännössä sama kuin palauttamisdirektiivin 3 artiklan 7 kohdan määritelmä. Unionin tuomioistuin katsoo antamassaan tuomiossa, että tällaiset objektiiviset perusteet on vahvistettava selkeästi yleisesti sovellettavissa sitovissa säännöksissä ja että vakiintunut kansallinen oikeuskäytäntö, jossa hyväksytään vakiintunut hallintokäytäntö, ei riitä. Tuomioistuin katsoo myös, että jollei tällaisia perusteita ole vahvistettu yleisesti sovellettavissa sitovissa säännöksissä, säilöönotto on todettava lainvastaiseksi. Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta tällaisten perusteiden määrittelyssä, mutta niiden olisi otettava huomioon seuraavat seikat viitteinä siitä, että laittomasti maassa oleva kolmannen maan kansalainen saattaa paeta: asiakirjojen puuttuminen asuinpaikan, vakinaisen oleskelupaikan tai luotettavan osoitteen puuttuminen ilmoittautumisvelvollisuuden laiminlyönti nimenomaisesti ilmaistu aikomus olla noudattamatta palauttamiseen liittyviä toimenpiteitä (esim. palauttamispäätös tai pakenemisen ehkäisemiseksi toteutettavat toimenpiteet) tuomio (vakavasta) rikoksesta toisessa jäsenvaltiossa 13 käynnissä oleva rikostutkinta tai rikosoikeudellinen menettely palauttamispäätöksen noudattamatta jättäminen, mukaan lukien paluuvelvoitteen noudattamatta jättäminen vapaaehtoisen paluun määräajassa aiempi käytös (esim. pakeneminen) varojen puute toisen jäsenvaltion antama palauttamispäätös voimassaolevan oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan myöntäneen jäsenvaltion alueelle siirtymistä koskevan velvoitteen noudattamatta jättäminen laiton maahantulo EU:n jäsenvaltioiden tai Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelle. Kansallisessa lainsäädännössä voidaan vahvistaa myös muita objektiivisia perusteita pakenemisen vaaran toteamiseen Unionin tuomioistuimen tuomio , Al Chodor ym., C-528/15, ECLI:EU:C:2017:213. Kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 (uudelleenlaadittu) (EUVL L 180, , s. 31) 2 artiklan n alakohta: pakenemisen vaaralla [tarkoitetaan] sitä, että yksittäistapauksessa on lainsäädännössä määritellyin objektiivisin perustein syytä olettaa, että palauttamismenettelyjen kohteena oleva hakija tai kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö saattaa paeta. Nämä tiedot voi pyytää tietoa eurooppalaisen rikosrekisteritietojärjestelmän kautta. Järjestelmän perustamisesta säädetään jäsenvaltioiden välisen rikosrekisteritietojen vaihdon järjestämisestä ja sisällöstä 26 päivänä helmikuuta 2009 tehdyllä neuvoston puitepäätöksellä 2009/315/YOS (EUVL L 93, , s. 23) ja eurooppalaisen rikosrekisteritietojärjestelmän (ECRIS) perustamisesta puitepäätöksen 2009/315/YOS 11 artiklan mukaisesti 6 päivänä huhtikuuta 2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2009/316/YOS (EUVL L 93, , s. 33). Komissio antoi 19. tammikuuta 2016 ehdotuksen (COM(2016) 7 final), jolla pyritään helpottamaan EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten rikosrekisteritietojen vaihtamista EU:ssa. 12

14 Unionin lainsäädännön yleisten periaatteiden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen mukaisesti kaikkien palauttamisdirektiivin nojalla tehtyjen päätösten on perustuttava tapauskohtaiseen arviointiin. Edellä esitetty luettelo perusteista olisi otettava huomioon palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa osana tapauskohtaista kokonaisarviointia, mutta se ei voi olla ainoa peruste olettaa automaattisesti, että on olemassa pakenemisen vaara. Usein pakenemisen vaaran toteaminen edellyttää useamman edellä mainitun perusteen täyttymistä. On vältettävä automaattisia oletuksia, esimerkiksi sitä, että laiton maahantulo tai asiakirjojen puuttuminen merkitsee aina pakenemisen vaaraa. Tällaisessa tapauskohtaisessa arvioinnissa on otettava huomioon kaikki asiaankuuluvat tekijät, kuten ikä, terveydentila ja sosiaaliset olosuhteet, joilla voi olla välitön vaikutus kolmannen maan kansalaisen pakenemisen vaaraan. Arviointi voi tietyissä tapauksissa johtaa päätelmään, että pakenemisen vaaraa ei ole, vaikka yksi tai useampi kansallisessa lainsäädännössä vahvistettu peruste täyttyy. Edellä mainittujen pakenemisen vaaraan viittaavien perusteiden lisäksi ja rajoittamatta kolmansien maiden kansalaisten oikeutta tulla kuulluksi ja käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja kansallisessa lainsäädännössä voidaan myös katsoa, että tietyt objektiiviset olosuhteet muodostavat kumottavissa olevan olettaman pakenemisen vaarasta (kolmannen maan kansalaisen olisi kumottava vaaran olemassaolo seuraavassa esitetyistä olosuhteista huolimatta). Tällaisia olosuhteita ovat esimerkiksi seuraavat: kieltäytyminen yhteistyöstä henkilöllisyyden selvittämisprosessissa, väärien tai väärennettyjen henkilöllisyysasiakirjojen käyttäminen, olemassa olevien asiakirjojen tuhoaminen tai muulla tavoin hävittäminen tai kieltäytyminen sormenjälkien ottamisesta palauttamisen väkivaltainen tai vilpillinen vastustaminen pakenemisen estämiseen tähtäävän toimenpiteen noudattamatta jättäminen (ks. 6.2 kohta) voimassaolevan maahantulokiellon noudattamatta jättäminen luvaton edelleen liikkuminen toiseen jäsenvaltioon. Komissio suosittelee tällaisten kumottavissa olevien olettamien vahvistamista kansallisessa lainsäädännössä Vapaaehtoinen paluu Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 8 kohta Paluuvelvoitteen noudattaminen palauttamispäätöksessä kyseistä tarkoitusta varten asetetussa määräajassa. Palauttamista koskevassa unionin säännöstössä vapaaehtoinen paluu tarkoittaa sitä, että velvoitetta palata kolmanteen maahan noudatetaan vapaaehtoisesti. Käsite vapaaehtoinen paluu ei kata tapauksia, joissa laillisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset päättävät palata kotimaahansa omasta päätöksestään. Tällainen aidosti vapaaehtoinen poistuminen (alla olevan kuvan skenaario 1) ei kuulu palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, koska se koskee laillisesti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia. Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten, joita ei ole vielä havaittu tai otettu kiinni (esim. sallitun oleskeluajan ylittäneet henkilöt), lähtemisen voidaan katsoa kuuluvan määritelmän vapaaehtoinen paluu piiriin. Palauttamisdirektiivin nojalla näillä henkilöillä on jo teoreettinen velvollisuus palata, ja heille voidaan antaa palauttamispäätös sekä maahantulokielto, kun viranomaiset saavat tiedon heidän laittomasta oleskelustaan (viimeistään maastalähtötarkastuksen yhteydessä, ks. 5.1 ja 11.3 kohta). Näin ollen palauttamisdirektiivi kattaa seuraavista vain skenaariot 2 ja 3: 13

15 1. VAPAAEHTOINEN POISTUMINEN: laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten vapaaehtoinen paluu 2. VAPAAEHTOINEN PALUU: laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten paluuvelvoitteen vapaaehtoinen noudattaminen 2+3 = palauttamisdirektiivin 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu palauttaminen Palauttamisdirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua siirtymistä yhden jäsenvaltion kansalliselta alueelta toisen jäsenvaltion alueelle (ks. 5.4 kohta jäljempänä ) ei voida pitää vapaaehtoisena paluuna. Vapaaehtoisen paluun määritelmä edellyttää aina paluuta kolmanteen maahan. Kauttakulkua maitse toisten jäsenvaltioiden alueiden kautta koskevat erityissäännöt määritellään vapaaehtoisen paluun osalta jäljempänä 6.4. kohdassa Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 9 kohta 3. MAASTAPOISTAMINE N: laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten paluuvelvoitteen Haavoittuvassa asemassa olevilla henkilöillä tarkoitetaan alaikäisiä, ilman huoltajaa matkustavia alaikäisiä, vammaisia henkilöitä, ikääntyneitä henkilöitä, raskaana olevia naisia, alaikäisten lasten yksinhuoltajia sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun törkeän psyykkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan uhriksi joutuneita henkilöitä. Toisin kuin turvapaikkasäännöstössä käytetty haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden määritelmä (ks. esim. vastaanottoa koskevista vaatimuksista annetun direktiivin 2013/33/EU artikla tai kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden määrittelyä koskevan direktiivin 2011/95/EU artiklan 3 kohta), palauttamisdirektiivin määritelmä on tyhjentävä luettelo. Tarve kiinnittää erityistä huomiota haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tilanteeseen ja heidän erityistarpeisiinsa palauttamisen yhteydessä ei kuitenkaan rajoitu 3 artiklan 9 kohdassa nimenomaisesti lueteltuihin haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden ryhmiin. Komissio suosittaa, että jäsenvaltioiden olisi myös kiinnitettävä huomiota muihin tilanteisiin, joissa on kyse erityisestä haavoittuvuudesta. Tällaisia ovat esimerkiksi seuraavat turvapaikkasäännöstössä mainitut tilanteet: ihmiskaupan uhriksi joutuminen, naisten sukupuolielinten silpominen, henkilön vakava sairaus tai mielenterveyden häiriöt. Haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin ei pitäisi kiinnittää erityistä huomiota pelkästään niissä tilanteissa, jotka on nimenomaisesti mainittu palauttamisdirektiivissä (vapaaehtoista paluuta varten asetetulla ajanjaksolla sekä palauttamisen lykkääntymisen ja säilöönoton aikana). Komissio suosittaakin, että jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä huomiota heikommassa asemassa oleviin henkilöihin palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa arvioidessaan kunkin tapauksen yksilöllisiä olosuhteita. 2. Soveltamisala Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/33/EU, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista (EUVL L 180, , s. 96). Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU, annettu 13 päivänä joulukuuta 2011, vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (EUVL L 337, , s. 9). 14

16 Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 2 artikla ja 4 artiklan 4 kohta Palauttamisdirektiivin soveltamisala on laaja ja kattaa kaikki kolmansien maiden kansalaiset, jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella. Palauttamisdirektiivin piiriin kuuluvat tällä hetkellä kaikki EU:n jäsenvaltiot Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia lukuun ottamatta Sveitsi, Norja, Islanti ja Liechtenstein. Jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne sovella direktiiviä seuraaviin kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin: palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin rajatapauksiin (ks. 2.1 kohta) ja palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin rikosoikeustapauksiin (ks. 2.2 kohta). Jäsenvaltion päätös käyttää poikkeusta ja olla soveltamatta direktiiviä rajatapauksiin tai rikosoikeustapauksiin on tehtävä selväksi etukäteen kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä 16, koska sillä ei olisi muutoin mitään oikeusvaikutuksia. Ei ole mitään erityisiä muodollisia vaatimuksia ilmoittaa tällaisesta päätöksestä. On kuitenkin tärkeää, että kansallisesta lainsäädännöstä käy suoraan tai epäsuorasti selvästi ilmi, soveltaako jäsenvaltio poikkeusta ja missä määrin se sitä soveltaa. Jos jäsenvaltio ei ole etukäteen ilmoittanut päätöksestään soveltaa 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan mukaisia poikkeuksia, näitä säännöksiä ei voida käyttää perusteena sille, että palauttamisdirektiiviä ei sovelleta myöhemmin yksittäisissä tapauksissa. Mikään ei estä jäsenvaltioita rajoittamasta 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan mukaisen poikkeuksen soveltamista tiettyihin henkilöryhmiin (esim. maahanpääsyn epääminen ainoastaan ilma- tai merirajoilla), jos tämä tehdään selväksi kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä. Jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa poikkeusta vasta joskus myöhemmässä vaiheessa sen jälkeen, kun palauttamisdirektiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tämä ei saa kuitenkaan vaikuttaa epäsuotuisasti henkilöihin, joihin oli jo sovellettava palauttamisdirektiivin vaikutuksia (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, antama tuomio 17 : mikäli jäsenvaltio ei vielä ole käyttänyt mainittua mahdollisuutta [...], se ei voi vedota oikeuteen rajoittaa direktiivin henkilöllistä soveltamisalaa direktiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla suhteessa henkilöihin, joihin jo oli sovellettava kyseisen direktiivin vaikutuksia ) Rajatapaukset 2 artiklan 2 kohdan a alakohta Jäsenvaltion kauttakulkualueella tai raja-alueella oleviin henkilöihin, joilta on evätty maahanpääsy, sovelletaan jäsenvaltioissa usein erityissääntöjä: juridisen fiktion perusteella katsotaan joskus, että nämä henkilöt eivät oleskele jäsenvaltion alueella, ja heihin sovelletaan eri sääntöjä. Palauttamisdirektiivissä ei noudateta tällaista lähestymistapaa, vaan siinä katsotaan, että kaikki jäsenvaltion alueella fyysisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset kuuluvat sen soveltamisalaan Toisin kuin EU:n jäsenvaltioita, EU:n direktiivit eivät sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia SEUTsopimuksen 288 artiklan perusteella vaan yleisen kansainvälisen oikeuden periaatteiden mukaisesti ja vasta, kun ne ovat hyväksyneet direktiivit. Näin ollen Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö direktiivien saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ei sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia, toisin kuin EU:n jäsenvaltioita, vaan ne voivat vapaasti valita, millä tavalla ne saattavat palauttamisdirektiivissä asetetun velvoitteen osaksi kansallista lainsäädäntöään kansainvälisiä velvoitteitaan noudattaen (esimerkiksi viittaamalla suoraan direktiivin tekstiin). Unionin tuomioistuimen tuomio , Filev ja Osmani, C-297/12, ECLI:EU:C:2013:

17 Jäsenvaltiot voivat kuitenkin vapaasti päättää olla soveltamatta direktiiviä rajatapauksiin, jotka määritellään kolmansien maiden kansalaisiksi, joita koskee maahantulokielto Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan 18 mukaisesti tai jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti jäsenvaltion ulkorajan maa-, meri- tai ilmateitse ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa. Poikkeuksen soveltaminen voi olla hyödyllistä esimerkiksi merkittävän muuttopaineen kohteena olevissa etulinjan jäsenvaltioissa, jos se mahdollistaa tehokkaampien menettelyjen soveltamisen. Komissio suosittaa poikkeuksen soveltamista tällaisissa tilanteissa. Rajatapauksia koskevissa kansallisissa menettelyissä on noudatettava kansainvälisen oikeuden yleisiä periaatteita, kolmansien maiden kansalaisten perusoikeuksia ja palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädettyjä takeita (ks. 2.2 kohta). Lisäselvennys: Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että ulkorajan ylittämiseen on oltava suora ajallinen ja alueellinen yhteys. Siinä on siis kyse kolmansien maiden kansalaisista, jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni hetkellä, jolloin laiton ulkorajan ylittäminen on tapahtunut, tai tämän ylittämisen jälkeen lähellä kyseistä rajaa (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 72 kohta). Näin ollen esimerkiksi seuraavat kuuluvat henkilöihin, jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti [...] ulkorajan, koska laittomaan rajanylitykseen on edelleen SUORA yhteys: veneellä laittomasti saapuvat henkilöt, jotka pysäytetään saapuessaan tai pian sen jälkeen poliisin pidättämät raja-aidan yli kiivenneet henkilöt laittomat maahantulijat, jotka poistuvat junasta/linja-autosta, joka on kuljettanut heidät suoraan jäsenvaltion alueelle (pysähtymättä aiemmin jäsenvaltion alueella). Seuraavat eivät kuulu henkilöihin, jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti [...] ulkorajan, koska kyse ei ole enää SUORASTA yhteydestä laittomaan rajanylitykseen: laittomat maahantulijat, jotka otetaan kiinni jäsenvaltion alueella tietyn ajan kuluttua laittomasta maahantulosta laittomat maahantulijat, jotka otetaan kiinni raja-alueella, ellei luvattomaan rajanylitykseen ole edelleen suoraa yhteyttä laiton maahantulija, joka poistuu kolmannesta maasta tulevasta linja-autosta, jos tämä on jo pysähtynyt useasti EU:n alueella laittomat maahantulijat, jotka on jo karkotettu aiemmin ja jotka rikkovat edelleen voimassa olevaa maahantulokieltoa (ellei heitä oteta kiinni siten, että luvattomaan rajanylitykseen on suora yhteys) laittomat maahantulijat, jotka kulkevat sisärajan yli (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 69 kohta, ulkorajoja koskeva palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohta ja ulkorajoihin sovellettava Schengenin rajasäännöstön 14 artikla) 18 Schengenin rajasäännöstön vuonna 2016 tehdyn kodifioinnin jälkeen viittauksella säännöstön 13 artiklaan tarkoitetaan asetuksessa (EU) 2016/399 olevaa 14 artiklaa. 16

18 laittomasti maassa oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat poistumassa jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelta (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 71 kohta). Käytännön esimerkkejä henkilöistä, joihin soveltuu lause ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa ja joihin poikkeusta ei sovelleta: laittomat maahantulijat, jotka on pysäytetty ulkorajalla ja jotka ovat saaneet oleskeluoikeuden turvapaikanhakijoina. Vaikka heistä tulisi turvapaikkahakemuksen lopullisen hylkäämisen jälkeen uudestaan jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevia, heitä ei saa jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle rajatapauksena. kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan maahantulokieltoa ja joka oleskelee lentokentän kauttakulkualueella (ja joka voidaan siten jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle) siirretään sairaalaan lääketieteellisistä syistä ja hänelle annetaan lyhytaikainen kansallinen oleskelulupa, joka kattaa sairaalahoitoon tarvittavan ajanjakson (eikä maastapoistamista ainoastaan lykätä 9 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla). Palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalan ulkopuolelle jääville kolmansien maiden kansalaisille annettujen päätösten muodosta, sisällöstä ja oikeussuojakeinoista säädetään kansallisessa lainsäädännössä. Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan nojalla annetut maahantulokiellot kattavat kaikki henkilöt, jotka eivät täytä Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 1 kohdan mukaisia maahantulovaatimuksia. Henkilöt, joilta evätään maahanpääsy jäsenvaltion alueella sijaitsevalla lentokentän kauttakulkualueella tai rajanylityspaikalla, kuuluvat palauttamisdirektiivin soveltamisalaan (koska he ovat jo fyysisesti alueella). Jäsenvaltiot voivat kuitenkin soveltaa 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan poikkeusta, jossa todetaan, että jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta direktiiviä näihin tapauksiin. Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaan perustuvia poikkeuksia voidaan soveltaa ainoastaan ulkorajalla tapahtuvaan kiinni ottamiseen ei sisärajalla tapahtuvaan kiinni ottamiseen (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antama tuomio). Sisärajatarkastusten väliaikainen palauttaminen ei muunna sisärajoja uudelleen ulkorajoiksi. Tämä ei näin ollen vaikuta palauttamisdirektiivin soveltamisalaan. Rajatapaukset ja niitä muistuttavat tapaukset, jotka voidaan jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla, eivät ole samanlaisia kuin 12 artiklan 3 kohdassa mainitut tapaukset (yksinkertaistettu menettely laittoman maahantulon tapauksessa): laiton maahantulo (12 artiklan 3 kohdassa käytetty käsite) ei ole synonyymi 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuille rajatapauksille ja niitä muistuttaville tapauksille. Esimerkki: Laittomasti jäsenvaltiossa oleskeleva kolmannen maan kansalainen, joka otetaan jäsenvaltion alueella kiinni kolmen kuukauden kuluttua laittomasta maahantulosta, ei kuulu palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan vaan 12 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan Erityistakeet rajatapauksille Jos jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta direktiiviä rajatapauksiin, niiden on kuitenkin noudatettava palauttamiskiellon periaatetta ja varmistettava palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti, että näiden henkilöiden suojelun taso on vähintään yhtä suotuisa kuin se, josta säädetään seuraavia näkökohtia käsittelevissä direktiivin artikloissa: 17

19 pakkokeinojen käytön rajoitukset maastapoistamisen lykkääminen ensiapu, välttämätön sairaanhoito ja heikossa asemassa olevien henkilöiden tarpeet ja säilöönoton edellytykset. Lisäksi on syytä korostaa, että unionin turvapaikkasäännöstön suojatoimista (kuten erityisesti pääsystä turvapaikkamenettelyyn) ei suinkaan luovuta, jos jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta palauttamisdirektiiviä rajatapauksiin. Unionin turvapaikkasäännöstön velvoitteisiin kuuluvat erityisesti jäsenvaltioita sitovat velvollisuudet Lisäselvennys: ilmoittaa kolmansien maiden kansalaisille, jotka saattavat haluta tehdä hakemuksen kansainvälisestä suojelusta, tätä koskevasta mahdollisuudesta varmistaa, että rajavartijoilla ja muilla toimivaltaisilla viranomaisilla on tarvittavat tiedot ja että niiden henkilöstö saa tarvittavan koulutuksen hakijoiden tunnistamiseen ja ohjeiden antamiseen hakijoille siitä, missä ja miten kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia voidaan jättää varmistaa tulkkausjärjestelyt, sikäli kuin tämä on tarpeen menettelyn käytön helpottamiseksi varmistaa neuvontaa antavien järjestöjen ja henkilöiden pääsy ulkorajojen rajanylityspaikoilla ja kauttakulkualueilla olevien hakijoiden luo. Tämän säännöksen käytännön soveltaminen, jos maahanpääsy evätään rajalla: Vaihtoehtoja on kaksi: joko henkilö on fyysisesti jäsenvaltion alueella maahanpääsyn epäämisen jälkeen (esim. lentokentän kauttakulkualueella) tai henkilö ei ole alueella fyysisesti (esimerkiksi henkilö, jonka maahanpääsy on evätty maarajalla ja joka edelleen oleskelee fyysisesti kolmannen maan alueella). Ensimmäisessä tapauksessa on sovellettava palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan takeita. Toisessa tapauksessa 4 artiklan 4 kohdan takeita ei voida soveltaa. Palauttamiskiellon periaatteen noudattamista koskeva velvollisuus, joka tunnustetaan palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan b alakohdassa ja vahvistetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdassa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa, on ehdoton eikä sitä saa rajoittaa missään tapauksessa, vaikka ulkomaalaiset olisivat uhka yleiselle järjestykselle tai olisivat syyllistyneet erityisen vakavaan rikokseen. Tällaisilta henkilöiltä voidaan evätä pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, mutta heitä ei silti voida palauttaa paikkaan, jossa heitä voidaan kiduttaa tai heidät voidaan tappaa Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset Jäsenvaltiot voivat vapaasti päättää olla soveltamatta direktiiviä kolmansien maiden kansalaisiin Lisäselvennys: jotka on rikosoikeudellisena seuraamuksena määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti jotka on rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti jotka ovat luovuttamismenettelyn kohteena. Tässä säännöksessä tarkoitetut rikosoikeustapaukset ovat sellaisia, joita pidetään tyypillisesti rikoksena jäsenvaltioiden kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, annetussa tuomiossa unionin tuomioistuin on nimenomaisesti selventänyt, että kansallisen huumausainelain säännöksien 18

20 rikkomukset ja huumausainekaupasta saadut tuomiot voivat olla tapauksia, joihin poikkeusta sovelletaan. Asiassa C-329/11, Achughbabian, annetussa tuomiossa unionin tuomioistuin vahvisti, että poikkeusta ei voida soveltaa kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat syyllistyneet ainoastaan laittomaan oleskeluun, koska muuten direktiiviltä poistettaisiin sen kohde ja sitova vaikutus. Vähäisempiä maahanmuuttoon liittyviä rikkomuksia, kuten pelkkää laitonta maahantuloa tai oleskelua, ei voida käyttää perusteena tämän poikkeuksen soveltamiseen. Luovuttamismenettelyt eivät välttämättä liity palauttamismenettelyihin. Rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskeva vuoden 1957 eurooppalainen yleissopimus 19 rajoittaa luovuttamisen luovutettaviin henkilöihin, joiden osalta pyynnön esittäneen valtion toimivaltaiset viranomaiset ovat aloittaneet rikosoikeudenkäynnin tai jotka kyseiset viranomaiset ovat etsintäkuuluttaneet rangaistuksen tai säilöönottopäätöksen suorittamista varten. Päällekkäisyyksiä kuitenkin saattaa olla, ja poikkeuksen tavoitteena on tehdä selväksi, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus olla soveltamatta palauttamisdirektiiviin sisältyviä menettelytakeita toteuttaessaan palauttamisen luovuttamismenettelyjen yhteydessä. 3. Suotuisammat säännökset Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 4 artikla Vaikka palauttamisdirektiivin tarkoituksena on yhdenmukaistaa palautusmenettelyjä jäsenvaltioissa, se jättää erikseen mainiten ennalleen kahden- tai monenvälisten kansainvälisten sopimusten suotuisammat säännökset (4 artiklan 1 kohta). Palauttamisdirektiivi ei myöskään estä soveltamasta kolmannen maan kansalaisen kannalta suotuisampia säännöksiä, jotka sisältyvät yhteisön maahanmuutto- ja turvapaikka-alan säännöstöön (4 artiklan 2 kohta), eikä rajoita jäsenvaltioiden oikeutta antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia niiden henkilöiden kannalta, joihin niitä sovelletaan, edellyttäen, että kyseiset säännökset eivät ole tämän direktiivin vastaisia (4 artiklan 3 kohta). Lisäselvennys: Koska palauttamisdirektiivin tarkoituksena on säätää palauttamismenettelyssä olevien henkilöiden perusoikeuksien yhteisistä vähimmäisvaatimuksista, suotuisampi on aina tulkittava suotuisammaksi palautettavalle henkilölle eikä suotuisammaksi henkilön karkottavalle/poistavalle valtiolle. Jäsenvaltiot eivät voi vapaasti soveltaa tiukempia vaatimuksia asioissa, joita palauttamisdirektiivillä säännellään. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-61/11, El Dridi, antaman tuomion kohta: [direktiivissä 2008/115] ei kuitenkaan anneta jäsenvaltioille oikeutta soveltaa ankarampia säännöksiä kysymyksissä, joita direktiivi koskee. Sakon määrääminen palauttamispäätöksen sijaan: Palauttamisdirektiivi ei salli mekanismia, jonka nojalla kolmansien maiden kansalaisten laittomasta oleskelusta jäsenvaltion alueella määrätään olosuhteiden mukaan joko sakko tai maastapoistaminen, koska nämä kaksi toimenpidettä ovat toisensa pois sulkevia (ks. asiassa C-38/14, Zaizoune, annettu unionin tuomioistuimen tuomio 21 ) Euroopan neuvosto, rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskeva eurooppalainen yleissopimus, Unionin tuomioistuimen tuomio , El Dridi, C-61/11 PPU, ECLI:EU:C:2011:268. Unionin tuomioistuimen tuomio , Zaizoune, C-38/14, ECLI:EU:C:2015: