Valitus ympäristönsuojelulain mukaisessa asiassa. Lounais-Suomen Jätehuolto Oy. Etelä-Suomen aluehallintovirasto nro 255/2016/1

Transkriptio

1 Vaasan hallinto-oikeus Korsholmanpuistikko 43 PL VAASA Puhelin Faksi Sähköposti Päätös 1 (23) Antopäivä Päätösnumero /0027/2 Diaarinumero 01531/16/5107 Asia Valitus ympäristönsuojelulain mukaisessa asiassa Muutoksenhakija ja luvan hakija Päätös, johon on haettu muutosta Lounais-Suomen Jätehuolto Oy Etelä-Suomen aluehallintovirasto nro 255/2016/1 Aluehallintovirasto on hylännyt Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:n kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 35 :n mukaisen poikkeuslupahakemuksen. Hakemus on koskenut Turun kaupungissa sijaitsevan Topinojan jätekeskuksen kaatopaikkatoimintaa. Ratkaisun antaminen ympäristönsuojelulain 199 :n mukaisesta toiminnan aloittamisesta mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta on rauennut, koska poikkeuslupahakemus on hylätty. Valituksenalaisen päätöksen perusteluja Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen (331/2013) 28 :n mukaan tavanomaisen jätteen kaatopaikan pintarakenteen tiivistyskerroksen alla olevaan jätetäyttöön tai rakenteeseen hyväksytään vain sellaista tavanomaista jätettä, jonka biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuus määritettynä orgaanisen hiilen kokonaismääränä tai hehkutushäviönä on enintään 10 prosenttia. Asetuksen 28 :ssä on myös säädetty eräiden jätteiden osalta poikkeuksista kiellosta sijoittaa orgaanisen aineksen raja-arvon ylittäviä jätteitä kaatopaikalle. Pykälän mukaan orgaanisen aineksen 10 % pitoisuusraja ei esimerkiksi tietyin ehdoin koske raatoja. Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 53 :n siirtymäsäännöksen mukaan asetuksen 27 ja 28 :n säännöksiä biohajoavan ja muun orgaanisen jätteen aineksen pitoisuuden selvittämisestä ja rajoittamisesta sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 2016 rakennus- ja purkujätteen lajittelussa ja muussa mekaanisessa käsittelyssä syntyvän jätteen osalta kuitenkin vasta 1 päivästä tammikuuta Viimeksi mainitun jätteen biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuus määritettynä orgaanisen hiilen kokonaismääränä tai hehkutus-

2 2 (23) häviönä ei kuitenkaan saa olla 1 päivästä tammikuuta 2016 suurempi kuin 15 prosenttia. Jätteiden sijoittamisen ja hyödyntämisen kaatopaikalla on täytettävä muun muassa jätelain 8 :n jätehuollon etusijajärjestystä koskevat ja kaatopaikoista annetun asetuksen 3 luvussa säädetyt vaatimukset. Jätelain 8 :ssä säädetty velvollisuus noudattaa etusijajärjestystä sitovana velvollisuutena koskee jätteen ammattimaista tai laitosmaista hyödyntäjää ja loppukäsittelijää sekä jätettä tuottavaa toiminnanharjoittajaa ja muita jätehuoltoon ammattimaisesti osallistuvia toimijoita. Näiden toimijoiden on siten osaltaan huolehdittava siitä, että niiden toiminnassa syntyvän jätteen määrää ja haitallisuutta vähennetään ja syntyvä jäte valmistellaan uudelleenkäyttöön, kierrätetään tai muutoin hyödynnetään etusijajärjestyksen mukaisesti mukaan lukien hyödyntäminen energiana. Jos hyödyntäminen ei ole mahdollista, jäte on loppukäsiteltävä. Sijoittaminen kaatopaikalle ei määräydy tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella niissäkään tapauksissa, joihin kaatopaikoista annetun asetuksen 28 :ää ei sovelleta. Jätelain 8 :n mukaisen etusijajärjestyksen mukainen viimesijainen jätehuoltovaihtoehto olisi jätteen loppukäsittely, joka käytännössä tapahtuisi joko kaatopaikalla tai polttolaitoksessa. Ympäristönsuojelulain 58 :n 3 momentin mukaan lupaviranomainen voi ympäristöluvassa antaa määräyksen, joka poikkeaa jätelain 14 :n nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen vaatimuksesta siinä säädetyin perustein. Määräys voidaan antaa myös erillisen hakemuksen johdosta noudattaen soveltuvin osin, mitä lupahakemuksen käsittelystä säädetään. Valtioneuvoston asetuksen kaatopaikoista 35 :n mukaan lupaviranomainen voi päättää, että biohajoavaa ja muuta orgaanista ainesta sisältävän jätteen sijoittamista koskevaa 28 :n mukaista rajoitusta ei sovelleta 15 :n mukaisesti esikäsiteltyyn jätteeseen, jos luotettavasti osoitetaan, että jäte ei ominaisuuksiensa vuoksi sovellu käsiteltäväksi muulla tavoin kuin sijoittamalla kaatopaikalle. Lupaviranomainen voi myös myöntää rajoituksesta poikkeuksen määräajaksi enintään vuodeksi kerrallaan, jos luotettavasti osoitetaan, että korvaava käsittelykapasiteetti saadaan käyttöön asetettavassa määräajassa. Asetuksen 35 :n mukaisia poikkeuksia voitaisiin myöntää esimerkiksi, jos osoitetaan, ettei jätteelle ole muuta soveltuvaa käsittelymenetelmää. Asetuksen 15 :n mukaan kaatopaikalle hyväksytään vain esikäsiteltyä jätettä. Vaatimus ei koske sellaista pysyvää jätettä, jota ei voida esikäsitellä teknisesti käyttökelpoisella tavalla eikä muutakaan jätettä, jos esikäsittely ei edistä 1 :ssä säädetyn tarkoituksen saavuttamista vähentämällä jätteen määrää tai haitallisuutta taikka jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012) 12 :n mukaan toiminnanharjoittajan, joka ammattimaisesti tai laitosmaisesti lajittelee tai muutoin käsittelee jätettä, on järjestettävä jätteen valmistelu uudelleenkäyttöön, kierrätys tai muu hyödyntäminen jätelain 8 :n mukaisesti siten, että käsiteltävästä jätteestä mahdollisimman pieni osa päätyy loppukäsiteltäväksi.

3 3 (23) Aluehallintovirasto on katsonut, että hakemuksessa ei ole esitetty riittäviä perusteita hakemuksen mukaisten jätteiden sijoittamiseksi kaatopaikalle. Hakija on pääsääntöisesti perustellut hakemustaan yleisillä teknistaloudellisilla seikoilla sekä muun muassa jätteiden korkeilla kloori- ja tuhkapitoisuuksilla sekä heikoilla polttoarvoilla. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan poikkeamista valtioneuvoston asetuksen 331/ :n mukaisesta orgaanista ainesta koskevasta rajoituksesta ei voida myöntää teknistaloudellisista syistä. Jätteen määrän vähäisyys ei ole asetuksen mukainen peruste poikkeuksen myöntämiselle. Hakemuksesta ei myöskään yksiselitteisesti ja luotettavasti käy ilmi, että jätteiden laatuominaisuudet olisivat sellaisia, että niille ei olisi olemassa muita käsittelyvaihtoehtoja kuin kaatopaikkasijoitus. Korkeat kloori- ja tuhkapitoisuudet sekä jätteiden muut ominaisuudet kuten pölyäväisyys ja heikko polttoarvo eivät lähtökohtaisesti ole sellaisia ominaisuuksia, joiden perusteella jätteelle ei olisi olemassa vaihtoehtoisia käsittelymenetelmiä tai että jätteen ominaisuuksia ei esikäsittelyn, kuten esimerkiksi mekaanisen seulonnan, orgaanisen aineksen poiston polttamalla tai jollain muulla tavalla, avulla voitaisi muuttaa siten, että jäte soveltuisi sijoitettavaksi kaatopaikalle valtioneuvoston asetuksen 331/2013 jätteen kelpoisuusvaatimusten mukaisesti tai hyödynnettäväksi materiaalina tai energiana. Jätteitä on mahdollista ja tuleekin esikäsitellä paremmin jatkokäsittelyyn soveltuvaksi, kuten muun muassa pölyhaitan ja räjähdysvaaran ehkäisy kostuttamalla tai jollain muulla tavalla. Joissakin tapauksissa uusiin kaatopaikkavaatimuksiin sopeutuminen edellyttää toimintatapojen muutosta jätteen syntypaikalla, jotta jätteet on mahdollista toimittaa jatkokäsittelyyn. Tämä koskee muun muassa ulosteperäisiä jätteitä ja viranomaisten takavarikoimia materiaaleja. Kaatopaikoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa on rajoitettu erityisesti biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen sijoittamista tavanomaisen jätteen kaatopaikalle niistä aiheutuvien metaanipäästöjen vähentämiseksi. Asetus on annettu toukokuussa 2013, joten kaatopaikan pitäjällä ja jätteitä kaatopaikalle toimittavilla on ollut käytettävissä riittävästi aikaa, jotta asetuksen voimaantuloon on voitu ennalta varautua. Hakemuksen mukaisten jätteiden orgaanisen aineksen (TOC) pitoisuudet ovat korkeat ja vaihtelevat välillä %. Aluehallintovirasto on katsonut, että jätteiden sijoittaminen jatkossa kaatopaikalle voi lisätä alueen päästöjä, koska jätteissä oleva orgaaninen aines voi kaatopaikkaolosuhteissa pitkällä aikavälillä hajota tuottaen kaatopaikkakaasuja. Aluehallintovirasto on todennut, että rakennusjätteitä voidaan asetuksen 53 :n mukaisesti sijoittaa kaatopaikalle saakka, kun orgaanisen aineksen pitoisuus on enintään 15 %. Kuolleet eläimet voidaan sijoittaa kaatopaikalle siten kuin niistä on säädetty elämistä saatavista sivutuotteista annetussa laissa (517/2015) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY N:o 1069/2009) (sivutuoteasetuksessa) ja sen toimeenpanoasetuksessa (EU N:o 142/2011) on säädetty. Eläinsivutuotteet, kun niiden maahan hautaaminen on sallittua sivutuotelain (517/2015) nojalla, voidaan sijoittaa kaatopaikalle kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 28 :n perusteella. Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 28 :n 1 momentin kohdan 3) mukaan biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuusvaatimus enintään 10 % ei koske jätelain 3 :n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetussa sivutuo-

4 4 (23) teasetuksessa tarkoitettuja eläimistä saatavia sivutuotteita, jos asetuksessa tai sen täytäntöönpanosäännöksissä hyväksytään niiden hautaaminen maahan, tai muitakaan jätteitä erityistilanteessa, jos niiden sijoittaminen kaatopaikalle on välttämätöntä eläintautien torjumiseksi. Jätelain 3 :n 1 momentin 6 kohdan mukaan jätelakia ei sovelleta eläimistä saataviin sivutuotteisiin siltä osin kuin niistä säädetään muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden ja niistä johdettujen tuotteiden terveyssäännöistä sekä asetuksen (EY) N:o 1774/2002 kumoamisesta (sivutuoteasetus) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1069/2009, mukaan lukien sivutuoteasetuksen soveltamisalaan kuuluva lanta ja käsitellyt tuotteet. Lakia sovelletaan kuitenkin sellaisiin sivutuotteisiin ja niistä johdettuihin tuotteisiin, jotka on tarkoitettu poltettaviksi, kaatopaikalle sijoitettaviksi tai käytettäviksi biologisessa käsittelylaitoksessa. Aluehallintovirasto ei ole myöntänyt poikkeuksia hakemuksessa esitetyille jätejakeille, koska jätteille on ennalta arvioiden olemassa muuta käsittelyä kuin sijoittaminen kaatopaikalle. Poikkeusten myöntämisen edellytykset eivät ole täyttyneet. Ulostetta sisältävät jätteet voidaan esikäsitellä biologiseen laitokseen soveltuviksi. Ulostetta sisältävän jätteen pakkaus voidaan valmistaa biohajoavaksi. Kostutettu jauhemaisten pinnoitteiden jäte, esikäsitellyt PVC -jäte, lujitemuovi ja välppäyksessä ja siivilöinnissä syntyvät jätteet, käytetty aktiivihiili, kyllästyneet tai käytetyt ioninvaihtohartsit, katujen puhdistusjätteet, ulostetta sisältävät jätteet, viiltävät ja pistävät jätteet sekä ruumiinosat ja elimet voidaan polttaa jätteenpolttolaitoksessa. Myös pienet määrät PVC -jätettä voidaan käsitellä polttamalla muiden jätteiden seassa. Jäteluokasta ja muista luokan jätteistä polttokelpoiset jätteet voidaan toimittaa jätteenpolttoon. Sekalaista yhdyskuntajätettä voidaan tarvittaessa välivarastoida esimerkiksi paalaamalla paikassa, jonka ympäristölupa sallii kyseisenlaisen jätteen välivarastoinnin. Erityiskäsiteltävät pölyävät jätteet voidaan kostuttaa tai suojata kuljetuksen ja käsittelyn vaatimusten edellyttämällä tavalla pölyämisen ehkäisemiseksi. Rakentamisessa ja purkamisessa syntyvät sekalaiset jätteet on esikäsiteltävä riittävästi lajittelemalla syntypaikalla. Jätteiden mekaanisessa käsittelyssä muodostuvien jätteiden lajittelua ja esikäsittelyä on tehostettava niin, että voidaan päästä alle 15 % orgaanisen aineksen pitoisuuteen. Käsittelytavan kustannustehokkuus ei ole kaatopaikka-asetuksen mukainen peruste poikkeuksen myöntämiselle. Aluehallintovirasto on todennut, ettei se myöskään ole voinut myöntää valtioneuvoston asetuksen (331/2013) 35 :n mukaista määräaikaista korkeintaan vuoden mittaista poikkeusta, koska hakija ei ole esittänyt luotettavia tietoja siitä, koska mahdollista korvaavaa jätteiden käsittelykapasiteettia saadaan käyttöön. Hakijan esityksen mukaan vaihtoehtoiset käsittelymenetelmät tarkistettaisiin vuosittain. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan asetuksen mukaisen määräaikaisen poikkeuksen voi myöntää ainoastaan siinä tapauksessa, että hakemuksessa on esitetty luotettavasti, että esimerkiksi korvaava käsittelykapasiteetti tai -menetelmä on rakenteilla ja saadaan käyttöön määrätyssä ajassa tai että jätteiden käsittelystä on tehty sopimus, joka astuu voimaan tietyssä ai-

5 Vaatimukset hallinto-oikeudessa 5 (23) kataulussa. Asetus ei mahdollista toistaiseksi voimassa olevaa poikkeusmenettelyä, joka sisältäisi vuosittaisen tarkistamismenettelyn. Lounais-Suomen Jätehuolto Oy on vaatinut, että aluehallintoviraston päätös kumotaan ja hallinto-oikeus vahvistaa, että edellytykset haetulle poikkeusluvalle ja toiminnan aloittamiselle muutoksenhausta huolimatta ovat olemassa sekä palauttaa asian aluehallintovirastolle uudelleen ratkaistavaksi. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että sen oikeudenkäyntikulut korvataan täysimääräisesti korkoineen. Yhtiö on esittänyt muun muassa, että edellytykset poikkeusluvalle ja toiminnan aloittamiselle muutoksenhausta huolimatta ovat olemassa yhtiön hakemuksessa ja sen täydennyksessä sekä aluehallintovirastolle annetussa vastineessa esitetyllä ja perustellulla tavalla. Etelä-Suomen aluehallintoviraston soveltamiskäytäntö on poikennut muiden aluehallintovirastojen soveltamiskäytännöstä. Yhtiö on katsonut osoittaneensa luotettavasti, ettei jäte ominaisuuksiensa vuoksi sovellu käsiteltäväksi muulla tavoin kuin sijoittamalla se kaatopaikalle. Kaatopaikkasijoittamisella estetään myös jätteen hävityspoltto, jätteenpolttolaitoksen toiminnan häirintä, kuljetusten päästöt ja jätteen ominaisuuksien muuttuminen vaaralliseksi. Samalla ennen kaikkea varmistetaan poikkeuksen kohteena olevien jätteiden asianmukainen käsittely. Aluehallintoviraston edellyttämä laajempi esikäsittely lisäisi jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Hakemuksen kohteena olevat jätemäärät ovat jätelajeittain arvioituja enimmäismääriä. Kaikkia taulukon mukaisia jätteitä ei vastaanoteta vuosittain. Yhtiö ei voi vaikuttaa jätteiden tuottajien toiminnassa muodostuviin jätteisiin ja hakemuksella on pyritty varautumaan hakemuksen mukaisten jätteiden loppusijoitukseen kaikissa tilanteissa, jotta hakemuksen mukaisille jätteille on osoitettavissa asianmukainen käsittelypaikka. Aluehallintovirasto on tulkinnut valtioneuvoston kaatopaikoista antamaa asetusta (331/2013) liian tiukasti. Ympäristöministeriön päivätyssä muistiossa koskien ehdotusta valtioneuvoston asetukseksi kaatopaikoista on todettu, että asetuksen tavoitteena on ollut kehittää sääntelyä kaatopaikkojen aiheuttamien metaanipäästöjen ja suotovesikuormituksen vähentämiseksi. Laajemminkin tavoitteena on ollut kaatopaikkojen aiheuttaman ympäristökuormituksen vähentäminen. Kaatopaikka-asetuksen tulkinnassa on otettava huomioon sen tarkoitus. Kaatopaikka-asetuksen tarkoitus ei toteudu, jos kaatopaikkasijoittamiselle vaihtoehtoinen käsittely ja kuljetus lisäävät päästöjä siinä määrin, että saavutetut ympäristölliset hyödyt menetetään. Useat poikkeuslupahakemuksen mukaiset jätemateriaalit voitaisiin käsitellä jätteenpolttolaitoksissa. Jätemateriaali kulkeutuisi jätteenpolttolaitoksen läpi, mutta vähäisen orgaanisen aineksen pitoisuuden vuoksi pääosa materiaalista päätyisi jätteenpolttolaitoksen lopputuotteisiin eli tuhkiin, jotka usein luokitellaan vaarallisiksi jätteiksi. Jätteenpolttolaitoksella muodostuvat tuhkat ja kuonat on edelleen käsiteltävä ja ainakin osa tuhkista on käsittelyn jälkeen loppu-

6 6 (23) sijoitettava vaarallisen jätteen kaatopaikalle. Vähäisen polttoarvon omaavan jätteen polttaminen ei ole hyödyntämistä, vaan loppukäsittelyä, jolla ei ole etusijaa kaatopaikkasijoittamiseen nähden. Kaatopaikkadirektiivin tavoitteena on terveellisen ja turvallisen kaatopaikkasijoituksen lisäksi jätteiden hyödyntämisen lisääminen ja luonnonvarojen säästäminen. Merkittävä osa jätehuollon ympäristövaikutuksista aiheutuu kuljetuksista. Tässä tapauksessa tarpeettomista kuljetuksista aiheutuisi tarpeetonta neitseellisten fossiilisten polttoaineiden kulutusta. Edellä mainitut seikat liittyvät jätelain 8 :n mukaiseen etusijajärjestyksen arviointiin, tuotteen ja jätteen elinkaareen, varovaisuus- ja huolellisuusperiaatteeseen sekä toiminnanharjoittajan teknistaloudellisiin edellytyksiin. Lisäksi on otettava huomioon jätelain 19, jonka mukaisesti jätteen käsittelymahdollisuuksia arvioitaessa on otettava huomioon jätehuollon etusijajärjestys sekä maantieteelliset olosuhteet ja tarve tiettyjen jätteiden erityiskäsittelyyn. Maantieteellisiä olosuhteita arvioitaessa on otettava huomioon kuljetusmatkojen kohtuullisuus ja alueella syntyvän jätteen määrä. Lupaa on haettu enimmäismäärälle, jotta yhtiö hoitaessaan jätelain 32 :n mukaisia velvoitteita voi toimia jätelain 19 :n omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteiden edellyttämällä tavalla. Jätelain 19 :n läheisyysperiaatteen arvioinnin osalta aluehallintovirasto ei ole ottanut huomioon sitä, onko luvan hakijalla käytössään läheisyysperiaatteen edellyttämää kapasiteettia tai onko käytössä oleva kapasiteetti kustannuksiltaan kohtuullista. Ympäristöministeriön päivätyn muistion 35 :ää selittävässä kohdassa on todettu, että poikkeuksia voitaisiin myöntää esimerkiksi, jos osoitetaan, ettei jätteelle ole muuta soveltuvaa käsittelymenetelmää. Yllä mainitun muistion 3 luvussa on todettu muun muassa, että kaatopaikalle sijoittamista koskevassa päätöksessä on otettava huomioon jätelain 8 :ssä säädetty jätehuollon etusijajärjestys sitovana velvoitteena siten, että saavutetaan lain tarkoituksen kannalta paras tulos ja että kaatopaikalle sijoittamista koskevan päätöksen on perustuttava tarkasteluun kyseisen jätteen eri käsittelyvaihtoehtojen vaikutuksista. Arvioinnissa on otettava jätelain 8 :n mukaisesti huomioon tuotteen ja jätteen elinkaaren aikaiset vaikutukset, ympäristönsuojelun varovaisuus- ja huolellisuusperiaate sekä toiminnanharjoittajan tekniset ja taloudelliset edellytykset noudattaa etusijajärjestystä. Yhtiön hakemus on perustunut tähän harkintaan. Aluehallintoviraston päätöksessä ei ole otettu lainkaan huomioon kaatopaikkasijoitukselle vaihtoehtoisen käsittelyn ja kuljetusten ympäristövaikutuksia tai kustannusten kohtuullisuutta. Taloudellisten tekijöiden huomioon ottaminen päätöksenteossa on perusteltavissa myös ympäristönsuojelulain 20 :llä, jonka mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on noudatettava ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita eri toimien yhdistelmiä (ympäristön kannalta parhaan käytännön periaate). Hakemuksen mukaisille jätteille ei ole tiedossa muuta soveltuvaa käsittelymenetelmää ottaen huomioon teknistaloudelliset näkökohdat sekä ympäristön kannalta parhaan käytännön periaate. Arvioinnissa on otettava huomioon jätteiden vähäiset määrät, jolloin erillisen käsittelyn rakentaminen niille ei ole taloudellisesti mahdollista. Vastaavasti pienten jäte-erien kuljettaminen polttoon aiheuttaa

7 7 (23) suuret kustannukset ja ympäristönäkökohtien osalta on edelleen otettava huomioon kuljetuksista aiheutuvat päästöt sekä jätteiden polttamiseen liittyvät näkökohdat. Käsittelyhinnan nousu kohtuuttoman kalliiksi jätteentuottajille tulee ottaa huomioon käsittelymenetelmän soveltuvuuden arvioinnissa. Jos käsittely- ja kuljetuskustannukset nousevat jätteentuottajille kohtuuttomiksi, riski jätteiden toimittamisesta/joutumisesta muualle kuin asianmukaiseen käsittelypaikkaan lisääntyy. Jätteiden sijoittaminen laittomille kaatopaikoille aiheuttaa huomattavasti suuremmat ympäristöhaitat kuin niiden sijoittaminen kaatopaikka-asetuksen mukaisesti rakennetulle ja valvotulle kaatopaikalle. Laittomat kaatopaikat estävät jätelain tarkoituksen ehkäistä ympäristön pilaantumista ja sen vaaraa, ehkäistä ja vähentää päästöjä sekä poistaa pilaantumisesta aiheutuvia haittoja ja torjua ympäristövahinkoja, vähentää jätteiden määrää ja haitallisuutta sekä ehkäistä jätteistä aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Aluehallintovirasto on päätöksessään tulkinnut kaatopaikka-asetusta lainvastaisesti. Tulkinnassa ei ole otettu huomioon jätelain pääasiallista tarkoitusta ehkäistä jätteistä ja jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa ja haittaa terveydelle ja ympäristölle sekä vähentää jätteen määrää ja haitallisuutta, edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä, varmistaa toimiva jätehuolto ja ehkäistä roskaantumista. Yhtiö on viitannut hakemukseensa, jonka mukaan jätteet esikäsitellään soveltuvalla esikäsittelymenetelmällä siinä määrin kuin se on mahdollista. Jätteen tuottajat ovat esikäsitelleet jo useimpia jätteitä. Mekaaninen seulonta ei sovellu kaikille jäte-erille. Esimerkiksi pieninä kappaleina olevan orgaanisen aineksen erottaminen mekaanisesti epäorgaanisen jätteen joukosta on mahdotonta. Yhtiö on katsonut, ettei sillä ole jätekeskuksessa mahdollisuuksia orgaanisen aineksen poistoon polttamalla. Korkeat kloori- ja tuhkapitoisuudet, pölyävyys sekä jätteiden heikko polttoarvo vaikuttavat oleellisesti siihen, vastaanottavatko jätteenpolttolaitokset kyseisiä jätteitä, koska jätteiden polttamisesta saatava energiahyöty vähenee ja vastaavasti polton kustannukset nousevat. Ulostetta sisältävien jätteiden osalta yhtiö on todennut, ettei sillä ole tiedossa perusteluissa tarkoitettua biologista käsittelylaitosta, johon jätteet voitaisiin toimittaa. Yhtiön tiedossa ei ole myöskään jätteenpolttolaitosta, jossa muita hakemuksessa tarkoitettuja jätteitä voitaisiin perustelujen mukaisesti polttaa. Sekalaisen yhdyskuntajätteen sijoittamiselle kaatopaikalle on haettu lupaa poikkeustilanteissa. Poikkeustilanteilla tarkoitetaan tilanteita, joissa sekalaista yhdyskuntajätettä ei saada toimitettua eteenpäin energiana hyödynnettäväksi johtuen esimerkiksi polttolaitosten kapasiteetin täyttymisestä tai siitä, ettei jätteen vastaanottaja pysty vastaanottamaan sille käsiteltäväksi tarkoitettuja jätteitä. Jätteiden paalauksella ja välivarastoinnilla ei voida vaikuttaa polttolaitosten kapasiteettiin tai jätteen vastaanottajan jätteen vastaanottomahdollisuuksiin. Mikäli jätteitä välivarastoitaessa tai paalattaessa ei ole tiedossa, voiko jätteiden vastaanottaja vastaanottaa jätteitä jonkin tietyn ajan kuluessa, välivarastoinnista tai jätteiden paalauksesta ei ole vastaavaa hyötyä. Jätteiden mekaanisessa käsittelyssä muodostuvien jätteiden lajittelun ja esikäsittelyn tehostaminen siten, että päästään alle 15 % orgaanisen aineksen pitoisuuteen, ei ole teknistaloudellisesti mahdollista. Esimerkiksi pienenä silppuna olevan muovin, puun tai muun orgaanisen materiaalin erottaminen epäorgaani-

8 8 (23) sen jätteen seasta on mekaanisilla menetelmillä mahdotonta. Luvan hakijan mukaan hakemuksen mukaisten jätemateriaalien sijoittamisella kaatopaikalle ei ole kaatopaikan ympäristövaikutuksia lisäävää vaikutusta. Kaatopaikalla muodostuvat suotovedet johdetaan jätevedenpuhdistamolle käsiteltäväksi. Kaatopaikkakaasut kerätään ja johdetaan Turku Energian kattilalaitokseen poltettavaksi. Edelleen arvioinnissa tulee ottaa huomioon jätteiden kuljettamisesta muuhun käsittelyyn ja myös hakemuksen mukaisten jätteiden muusta käsittelystä, kuten poltosta aiheutuvat ympäristövaikutukset. Luvan hakija on, toisin kuin aluehallintovirasto on perusteluissaan todennut, varautunut kaatopaikka-asetuksen vaatimuksiin. Jätteiden lajittelua ja käsittelyä on kehitetty. Kaikki nykyisin käytettävissä olevat teknistaloudelliset käsittelymahdollisuudet ovat käytössä. Hakemuksen mukaisten jätteiden osalta vaihtoehtoisia käsittelymenetelmiä ottaen huomioon edellä valituksessa esiin tuodut näkökohdat ei ole. Luvan hakijalle jää epäselväksi, mitä esikäsittely- ja hyödyntämistoimintoja olisi tarjolla hakemuksen mukaisille jätejakeille. Aluehallintoviraston olisi tullut perustella hakemuksen mukaisten jätteiden muunlainen käsittely tai hyödyntäminen kuin hakemuksen mukainen kaatopaikalle sijoittaminen. Vaikka yhtiö on hakenut poikkeuslupaa pitkäaikaiseen poikkeamiseen, se on valmis hakemaan muutosta lupapäätökseen, jos sen tietoisuuteen tulee jokin uusi tai vaihtoehtoinen käsittelymenetelmä. Etelä-Suomen aluehallintoviraston ratkaisu poikkeaa myös merkittävästi muiden aluehallintovirastojen vastaavien päätösten linjauksista. Luvan hakija on perustanut oman hakemuksensa muiden aluehallintovirastojen tekemiin myönteisiin päätöksiin. Myönteiset päätökset ovat luvan hakijan näkemyksen mukaan osoitus siitä, että näissä hakemuksissa esitetyt perustelut ovat olleet riittäviä. Yhtiö on vedonnut tältä osin myös hallintolain 6 :n mukaiseen luottamuksen suojaan. Lupaviranomaisella on lupaharkintaa tehdessään ollut käytettävissä aiemmat lupapäätökset. Epäselvässä tilanteessa lupaviranomaisen olisi pitänyt tulkita asia luvan hakijan hyväksi. Aluehallintoviraston päätöksen perustelut eivät täytä hallintolain 45 :n lupapäätöksen perusteluvaatimuksia. Yhtiölle jää kielteisen päätöksen ja sen perustelujen jälkeen epäselväksi, mitä sen olisi tullut tehdä, jotta hakemus olisi voitu hyväksyä. Perusteluvelvollisuus korostuu myös sen vuoksi, että aluehallintovirastot ovat tehneet vastaavassa asiassa myönteisiä lupapäätöksiä, jolloin kielteinen päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön. Yhtiö on perustellut oikeudenkäyntikuluvaatimustaan sillä, että päätökseen sisältyy niin selkeitä virheitä, että oikeudenkäynnin on katsottava aiheutuneen kokonaisuudessaan viranomaisen virheestä. Yhtiön on ollut oikeuksiensa puolustamiseksi pakko valittaa päätöksestä ja käyttää valituksessa ulkopuolista apua.

9 9 (23) Asian käsittely hallinto-oikeudessa Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vastineessaan todennut, ettei sillä ole lisättävää aluehallintovirastolle poikkeuslupahakemuksen johdosta antamaansa lausuntoon. Turun ympäristönsuojeluviranomainen on vastineessaan todennut, että suurimmalla osalla hakemuksen tarkoittamista jätteistä ei ole uudelleenkäyttömahdollisuuksia ja niiden energiahyödyntämistä rajoittaa jätteiden matala lämpöarvo. Pääosin orgaaninen aines on myös hitaasti hajoavassa muodossa, jolloin kaatopaikkakaasuja ei synny merkittäviä määriä. Muiden kuin polttokelpoisen yhdyskuntajätteen määrät ovat myös vähäisiä. Ympäristönsuojeluviranomaisen näkemyksen mukaan muut jätejakeet kuin polttokelpoinen yhdyskuntajäte voidaan sijoittaa Topinojan jätekeskuksen jätetäyttöön. Kaarinan ympäristönsuojelulautakunta on vastineessaan katsonut, että edellytykset kaatopaikka-asetuksesta poikkeamiselle ovat olemassa, jos asetusta noudattamalla jätteiden käsittelyn ympäristövaikutukset muodostuvat negatiivisiksi. Tarkastelussa tulee ottaa huomioon Topinojan kaatopaikan paikalliset ominaisuudet, kuten kaatopaikkakaasujen talteenotto ja niiden hyödyntäminen lämmöksi sekä suotovesien johtaminen jätevedenpuhdistamolle käsiteltäväksi. Lisäksi on otettava huomioon kyseessä olevien jätejakeiden vaikutukset muiden poltettavien jätteiden hyödyntämisestä saatavan energian määrään sekä muut vastaavat asiat. Kaarinan kaupunginhallitus on antanut samansisältöisen vastineen kuin kaupungin ympäristönsuojelulautakunta. Liedon kaavoitus- ja rakennuslautakunta on vastineessaan katsonut, että Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:lle on perusteltua myöntää poikkeaminen hakemuksessa mainittujen biohajoavaa tai muuta orgaanista ainesta sisältävien jätteiden sijoittamiseen jätekeskuksen loppusijoitusalueelle. Liedon kunnanhallitus on antanut samansisältöisen vastineen kuin kunnan rakennus- ja kaavoituslautakunta. Etelä-Suomen aluehallintovirasto on todennut lausunnossaan, että kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen (331/2013) 35 :n mukaisessa poikkeuksen myöntämisessä ei ole kysymys tarkoituksenmukaisuus- tai kustannustehokkuusharkinnasta. Asetuksen 28 :ssä asetetusta orgaanisen aineksen pitoisuusrajoituksesta voidaan poiketa ainoastaan asetuksessa säädetyin edellytyksin. Lounais-Suomen Jätehuolto Oy on vastaselityksessään toistanut näkemyksensä, jonka mukaan päätösharkinnassa tulee ottaa huomioon kaatopaikkasijoitukselle vaihtoehtoisen käsittelyn ja kuljetusten ympäristövaikutukset ja niistä aiheutuvat kustannukset.

10 10 (23) Hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus hylkää valituksen. Oikeudenkäyntikuluja koskeva vaatimus hylätään. Perustelut Aluehallintoviraston menettelyä ja päätöksen perusteluja koskevat vaatimukset Hallintolain 6 :n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Hallintolain 45 :n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Ympäristönsuojelulain (527/2014) 39 :n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Muutoksenhakijayhtiö on katsonut, että aluehallintoviraston valituksenalaisen päätöksen perustelut eivät täytä hallintolain 45 :ssä säädettyjä perusteluvaatimuksia. Yhtiölle on jäänyt epäselväksi, mitä sen olisi pitänyt tehdä, jotta hakemus olisi voitu hyväksyä. Epäselväksi on myös jäänyt, mitä esikäsittely- ja hyödyntämistoimintoja olisi tarjolla hakemuksen mukaisille jätejakeille ja miten hakemuksessa mainitut jätteet käsitellään, kun loppusijoitus kaatopaikalle ei ole mahdollista. Hallinto-oikeus toteaa, että poikkeuslupahakemuksen käsittelyssä on ensisijaisesti kysymys siitä, onko yhtiö hakemuksessaan esittänyt riittävät perusteet poikkeuksen saamiseksi. Asiakirjojen mukaan aluehallintovirasto on varannut hakijalle tilaisuuden täydentää hakemustaan ja järjestänyt asiasta hakijan kanssa neuvottelun. Aluehallintoviraston tehtävä poikkeuslupahakemuksen käsittelijänä ei ole kielteisen päätöksen perusteluissa kertoa valituksessa vaadituin tavoin, miten toiminnanharjoittajan tulee jatkossa menetellä hakemuksen kohteena olleiden jätelajien osalta. Koska kysymys on ollut mahdollisen poikkeuksen myöntämisestä haetuille jätelajeille, hallinto-oikeus katsoo, että myös ratkaisun perustelut olisi tullut lähtökohtaisesti antaa jätelajeittain. Vaikka jätelajikohtaiset perustelut hakemuksen hylkäämiselle ovat aluehallintoviraston päätöksessä jääneet joiltain osin yleiselle tasolle, hallinto-oikeus katsoo, että päätöksen perustelut täyttävät ympäristönsuojelulain ja hallintolain vaatimukset. Edellä mainituilla perusteilla päätöstä ei ole lainvastaisen menettelyn tai perusteluiden puutteellisuuden johdosta tarpeen kumota ja palauttaa uudelleen käsiteltäväksi.

11 11 (23) Poikkeuslupa-asiassa sovellettavat oikeusohjeet Ympäristönsuojelulain 48 :n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Ympäristönsuojelulain 58 :n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi. Luvassa on tarvittaessa annettava määräys jätelain 32 :n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvan hyödynnettävän tai loppukäsiteltävän sekalaisen yhdyskuntajätteen taikka loppukäsiteltävän muun jätteen toimittamisesta mainitun lain 19 :n 2 momentissa tarkoitettuun käsittelylaitokseen. Ympäristönsuojelulain 58 :n 2 momentin mukaan jätteen käsittelyä koskeva ympäristölupa voidaan rajoittaa tietynlaisen jätteen käsittelyyn. Jätelain 32 :n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvan sekalaisen yhdyskuntajätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä taikka muun jätteen loppukäsittelyä koskevassa luvassa voidaan tarvittaessa määrätä, että toiminnassa saa käsitellä vain tietyltä alueelta peräisin olevaa jätettä. Edelleen ympäristönsuojelulain 58 :n 3 momentin mukaan lupaviranomainen voi ympäristöluvassa antaa määräyksen, joka poikkeaa jätelain 14 :n nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen vaatimuksesta siinä säädetyin perustein. Määräys voidaan antaa myös erillisen hakemuksen johdosta noudattaen soveltuvin osin, mitä lupahakemuksen käsittelystä säädetään. Ympäristönsuojelulain 70 :n 2 momentin mukaan jos valtioneuvoston asetuksella annetaan ympäristönsuojelulain tai jätelain nojalla jo myönnetyn luvan määräystä ankarampia säännöksiä tai luvasta poikkeavia säännöksiä luvan voimassaolosta tai tarkistamisesta, asetusta on luvan estämättä noudatettava. Jätelain (646/2011) 8 :n 1 momentin mukaan kaikessa toiminnassa on mahdollisuuksien mukaan noudatettava seuraavaa etusijajärjestystä: Ensisijaisesti on vähennettävä syntyvän jätteen määrää ja haitallisuutta. Jos jätettä kuitenkin syntyy, jätteen haltijan on ensisijaisesti valmisteltava jäte uudelleenkäyttöä varten tai toissijaisesti kierrätettävä se. Jos kierrätys ei ole mahdollista, jätteen haltijan on hyödynnettävä jäte muulla tavoin, mukaan lukien hyödyntäminen energiana. Jos hyödyntäminen ei ole mahdollista, jäte on loppukäsiteltävä. Jätelain 8 :n 2 momentin mukaan toiminnanharjoittajan, jonka tuotannossa syntyy jätettä tai joka ammattimaisesti kerää taikka ammatti- tai laitosmaisesti käsittelee jätettä, ja 48 :ssä tarkoitetun tuottajan sekä muun jätehuoltoon osallistuvan ammattimaisen toimijan on noudatettava etusijajärjestystä sitovana velvoitteena siten, että saavutetaan kokonaisuutena arvioiden lain tarkoituksen kannalta paras tulos. Arvioinnissa otetaan huomioon tuotteen ja jätteen elinkaaren aikaiset vaikutukset, ympäristönsuojelun varovaisuus- ja huolellisuusperiaate sekä toiminnanharjoittajan tekniset ja taloudelliset edellytykset noudattaa etusijajärjestystä. Jätelain 12 :n 2 momentin mukaan jätteen haltijan on oltava selvillä jätteen

12 12 (23) alkuperästä, määrästä, lajista, laadusta ja muista jätehuollon järjestämiselle merkityksellisistä jätteen ominaisuuksista sekä jätteen ja jätehuollon ympäristö- ja terveysvaikutuksista ja tarvittaessa annettava näitä koskevat tiedot muille jätehuollon toimijoille. Jätelain 14 :n 1 momentin 2 kohdan mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä käsittelylaitokseen tai -paikkaan vastaanotettavaa jätettä koskevista vaatimuksista tai rajoituksista taikka kiellosta toimittaa jätettä käsittelylaitokseen tai -paikkaan. Jätelain 14 :n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, että ympäristönsuojelulaissa tarkoitettu lupaviranomainen voi tapauskohtaisesti poiketa 1 momentin 2-6 kohdan nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen vaatimuksista siinä säädetyin perustein siten kuin ympäristönsuojelulaissa säädetään. Jätelain 19 :n 1 momentin mukaan jätelaissa tarkoitettujen viranomaisten on jätehuollon suunnittelussa ja ohjauksessa pidettävä tavoitteena sitä, että maassa on riittävästi ja tarvetta vastaavasti mahdollisuuksia 32 :n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvan sekalaisen yhdyskuntajätteen hyödyntämiseen tai loppukäsittelyyn sekä muun jätteen loppukäsittelyyn (omavaraisuusperiaate). Mahdollisuuksia arvioitaessa on otettava huomioon jätehuollon etusijajärjestys sekä maantieteelliset olosuhteet ja tarve tiettyjen jätteiden erityiskäsittelyyn. Jätelain 19 :n 2 momentin mukaan jätteen haltijan on huolehdittava siitä, että 1 momentissa tarkoitettu jäte toimitetaan käsiteltäväksi johonkin lähimmistä tarkoitukseen soveltuvista laitoksista (läheisyysperiaate). Edelleen jätelain 19 :n 3 momentin mukaan kunnan ja muiden jätehuollon toimijoiden on jätehuollon järjestämisessä otettava huomioon, mitä 1 momentissa säädetään. Jätelain 28 :n 1 momentin mukaan jätteen haltijan on järjestettävä jätehuolto, jollei jätelain 4, 5 tai 6 luvussa toisin säädetä. Jätelain 32 :n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä seuraavien, muiden kuin vaarallisten jätteiden jätehuolto: 1) vakinaisessa asunnossa, vapaaajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvä jäte, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete; 2) sosiaali- ja terveyspalveluissa ja koulutustoiminnassa syntyvä yhdyskuntajäte; 3) valtion, kuntien, seurakuntien ja muiden julkisoikeudellisten yhteisöjen sekä julkisoikeudellisten yhdistysten hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä muu kuin 2 kohdassa tarkoitettu yhdyskuntajäte; 4) liikehuoneistossa syntyvä yhdyskuntajäte, joka kerätään kiinteistöllä yhdessä 1-3 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa; 5) muu yhdyskuntajäte, joka kerätään yhdessä 1-4 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa alueellisessa putkikeräystai muussa vastaavassa keräysjärjestelmässä. Jätelain 32 :n 2 momentin mukaan kunnan on lisäksi järjestettävä asumisessa syntyvän vaarallisen jätteen vastaanotto ja käsittely. Maa- ja metsätaloudessa syntyvän vaarallisen jätteen vastaanotto ja käsittely kuuluu kunnan vastuulle, jollei kysymys ole kohtuuttomasta määrästä jätettä.

13 13 (23) Jätelain 33 :n mukaan kunnan on järjestettävä muun kuin 32 :ssä tarkoitetun jätteen jätehuolto, jos jätteen haltija tätä muun palvelutarjonnan puutteen vuoksi pyytää ja jäte laadultaan ja määrältään soveltuu kuljetettavaksi tai käsiteltäväksi kunnan jätehuoltojärjestelmässä. Jos kysymyksessä on jatkuvasti ja säännöllisesti tarvittava jätehuoltopalvelu, kunnan on tehtävä jätteen haltijan kanssa sopimus, jonka kesto on enintään kolme vuotta kerrallaan. Ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (713/2014) 6 :n mukaan, jos toiminta koskee jätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä, lupahakemuksessa on oltava selvitys muun muassa hyödynnettäväksi tai loppukäsiteltäväksi aiotun jätteen laadusta ja määrästä; alueesta, jolta jätettä aiotaan ottaa hyödynnettäväksi tai loppukäsiteltäväksi; jätteen hyödyntämisestä ja loppukäsittelystä sekä kaaviopiirros hyödyntämisen tai loppukäsittelyn kulusta sekä hyödyntämisen tai loppukäsittelyn tuottaman jätteen lajista, laadusta ja määrästä sekä siinä syntyvän jätteen hyödyntämisestä tai loppukäsittelystä. Asetuksen 6 :n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä jätelain 120 :ssä tarkoitettu jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelma. Asetuksen 16 :n mukaan kaatopaikkaa koskevassa lupapäätöksessä on oltava määräys muun ohella kaatopaikalle sijoitettavaksi hyväksytyn jätteen määrästä ja lajista jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012) 4 :ssä tarkoitetun luettelon mukaisesti. Jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012) 12 :n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan, joka ammattimaisesti tai laitosmaisesti lajittelee tai muutoin käsittelee jätettä, on järjestettävä jätteen valmistelu uudelleenkäyttöön, kierrätys tai muu hyödyntäminen jätelain 8 :n mukaisesti siten, että käsiteltävästä jätteestä mahdollisimman pieni osa päätyy loppukäsiteltäväksi. Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen (331/2013) 14 :n 1 momentin mukaan kaatopaikalle ei hyväksytä: 1) nestemäistä jätettä; 2) jätettä, joka on kaatopaikkaolosuhteissa jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY liitteen III korvaamisesta annetussa komission asetuksessa (EU) N:o 1357/2014 säädetyn mukaisesti räjähtävää, syövyttävää, hapettavaa tai syttyvää; 3) sairaalassa ja eläinlääkäriasemalla sekä niihin rinnastettavassa toiminnassa syntynyttä jätettä, joka on 2 kohdassa mainitussa komission asetuksessa säädetyn mukaisesti tartuntavaarallista; 4) tutkimus-, kehitys- tai opetustoiminnassa syntyviä käytöstä poistettuja kemiallisia aineita, joita ei tunnisteta tai joiden vaikutuksia ei tunneta; 5) käytöstä poistettuja auton, työkoneen tai muun ajoneuvon renkaita tai niiden silppua; kielto ei koske rengassilpun hyödyntämistä kaatopaikan pintarakenteen tiivistyskerroksen yläpuolella olevissa rakenteissa; 6) jätettä, joka ei täytä 5 luvussa säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia. Asetuksen 14 :n 3 momentin mukaan jätettä ei saa laimentaa tai sekoittaa muuhun jätteeseen tai aineeseen vain kaatopaikalle hyväksyttävälle jätteelle asetettujen kelpoisuusvaatimusten täyttämiseksi. Asetuksen 15 :n mukaan kaatopaikalle hyväksytään vain esikäsiteltyä jätettä. Vaatimus ei koske sellaista pysyvää jätettä, jota ei voida esikäsitellä teknisesti käyttökelpoisella tavalla eikä muutakaan jätettä, jos esikäsittely ei edistä

14 14 (23) 1 :ssä säädetyn tarkoituksen saavuttamista vähentämällä jätteen määrää tai haitallisuutta taikka jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Asetuksen :issä säädetään jätteen kaatopaikkakelpoisuuden määrittämisessä käytettävistä menetelmistä ja kaatopaikalle hyväksyttävän jätteen perusmäärittelyssä tarvittavista tiedoista. Asetuksen 24 :n mukaan kaatopaikalle hyväksyttävän jätteen on täytettävä kulloisenkin luokan mukaiselle kaatopaikalle tässä luvussa säädetyt kelpoisuusvaatimukset. Jos raja-arvoja tai muita kelpoisuusvaatimuksia ei ole määritelty tai vaatimuksia on tarpeen täydentää, niistä on päätettävä tapauskohtaisesti 4 luvussa säädetyn arvioinnin perusteella. Asetuksen 27 :n 1 momentin mukaan jäteluettelon nimikeryhmässä 20 mainitut tavanomaisiksi jätteiksi luokitellut yhdyskuntajätteet voidaan hyväksyä suppean testauksen perusteella tavanomaisen jätteen kaatopaikalle muun muassa, jos jäte on esikäsitelty 15 :n mukaisesti. Asetuksen 27 :n 2 momentin mukaan suppeassa testauksessa on selvitettävä jätteen sisältämän biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuus sen osoittamiseksi, että jätteen sijoittaminen kaatopaikalle ei ole kiellettyä 28 :n perusteella. Asetuksen 28 :n mukaan tavanomaisen jätteen kaatopaikan pintarakenteen tiivistyskerroksen alla olevaan jätetäyttöön tai rakenteeseen hyväksytään vain sellaista tavanomaista jätettä, jonka biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuus määritettynä orgaanisen hiilen kokonaismääränä tai hehkutushäviönä on enintään 10 prosenttia. Tämä ei koske seuraavia jätteitä: 1) energiantuotannossa tai jätteen polttamisessa syntyvä lento- tai pohjatuhka, jos sen liuenneen orgaanisen hiilen pitoisuus on alle 800 milligrammaa kilogrammassa määritettynä nesteen ja kiinteän aineen suhteessa 10 litraa kilogrammaa kuiva-ainetta kohden joko jätteen omassa ph:ssa tai ph:ssa 7,5 8; 2) pilaantunut maa-ainesjäte, pilaantunut ruoppausjäte tai asbestijäte, jos se sijoitetaan erillään muista jätteistä; 3) jätelain 3 :n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetussa sivutuoteasetuksessa tarkoitetut eläimistä saatavat sivutuotteet, jos asetuksessa tai sen täytäntöönpanosäännöksissä hyväksytään niiden hautaaminen maahan, tai muutkin jätteet erityistilanteessa, jos niiden sijoittaminen kaatopaikalle on välttämätöntä eläintautien torjumiseksi; 4) metsäteollisuudessa massan valmistuksessa syntyvä soodasakka tai keräyspaperin siistauksessa syntyvä liete ja 5) :ssä tarkoitettu jäte. Asetuksen 35 :n mukaan lupaviranomainen voi päättää, että biohajoavaa ja muuta orgaanista ainesta sisältävän jätteen sijoittamista koskevaa 28 :n mukaista rajoitusta ei sovelleta 15 :n mukaisesti esikäsiteltyyn jätteeseen, jos luotettavasti osoitetaan, että jäte ei ominaisuuksiensa vuoksi sovellu käsiteltäväksi muulla tavoin kuin sijoittamalla kaatopaikalle. Lupaviranomainen voi myös myöntää rajoituksesta poikkeuksen määräajaksi enintään vuodeksi kerrallaan, jos luotettavasti osoitetaan, että korvaava käsittelykapasiteetti saadaan käyttöön asetettavassa määräajassa. Asetuksen 38 ja 39 :issä säädetään jätteen haltijan tai muun tuojan sekä jät-

15 15 (23) teen vastaanottajan vastuista. Asetuksen 52 :n 1 momentin mukaan kaatopaikan ympäristölupaa koskevasta hakemuksesta ja lupa-asian käsittelystä säädetään ympäristönsuojelulaissa ja ympäristönsuojeluasetuksessa. Asetuksen voimaantuloa ja siirtymäsäännöksiä koskevan 53 :n 1 momentin mukaan asetus tulee voimaan 1 päivänä kesäkuuta Saman lainkohdan 3 momentin mukaan asetuksen 27 ja 28 :n säännöksiä jätteen biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuuden selvittämisestä ja rajoittamisesta sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 2016, rakennus- ja purkujätteen lajittelussa ja muussa mekaanisessa käsittelyssä syntyvän jätteen osalta kuitenkin vasta 1 päivästä tammikuuta Viimeksi mainitun jätteen biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuus määritettynä orgaanisen hiilen kokonaismääränä tai hehkutushäviönä ei kuitenkaan saa olla 1 päivästä tammikuuta 2016 suurempi kuin 15 prosenttia. Ympäristöministeriön asiaa koskevat merkitykselliset muistiot Ympäristöministeriön päivätyssä perustelumuistiossa koskien ehdotusta valtioneuvoston asetukseksi kaatopaikoista on todettu muun muassa, että asetuksen 3 luvussa säädettäisiin jätteen sijoittamista kaatopaikalle koskevista yleisistä vaatimuksista. Muistion mukaan jätteen hyväksymistä kaatopaikalle olisi selvitettävä kokonaisuutena muun muassa seuraavien säännösten perusteella: jätelain 8 :n nojalla jäte hyväksytään kaatopaikalle vain, jos sen hyödyntäminen ei ole mahdollista; toiminnanharjoittajan, joka ammattimaisesti tai laitosmaisesti käsittelee jätettä, on noudatettava lain 8 :n mukaista etusijajärjestystä sitovana velvoitteena siten, että saavutetaan lain tarkoituksen kannalta paras tulos; jätteen kaatopaikalle sijoittamista koskevan päätöksen on tämän mukaisesti perustuttava tarkasteluun kyseisen jätteen eri käsittelyvaihtoehtojen vaikutuksista; etusijajärjestyksen soveltamisessa ei siis ole kysymys tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Asetuksen 14 :n 1 momentissa mainittujen jätteiden sijoittaminen kaatopaikalle on kategorisesti kielletty. Asetuksen 15 :n mukaan jäte on esikäsiteltävä ennen sen sijoittamista kaatopaikalle; tämä voi esimerkiksi edellyttää, että jätteestä on poistettava siinä oleva orgaaninen aines polttamalla tai muulla tavoin ennen jätteen hyväksymistä kaatopaikalle. Kaatopaikalle sijoitettavan jätteen on eräin poikkeuksin täytettävä asetuksen 5 luvussa säädetyt yksityiskohtaiset laatuvaatimukset, mukaan lukien jätteen orgaanisen aineksen pitoisuudelle asetetut rajoitukset. Asetuksen 28 :ä koskevan perustelukohdan mukaan ehdotuksessa säädettäisiin, että tavanomaisen jätteen kaatopaikan pintarakenteen tiivistyskerroksen alla olevaan jätetäyttöön tai rakenteeseen saisi vuodesta 2016 hyväksyä vain sellaista jätettä, jonka biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuus määritettynä orgaanisen hiilen kokonaismääränä tai hehkutushäviönä olisi enintään 10 prosenttia. Siirtymäsäännösten mukaan rakennus- ja purkujätteen lajittelussa ja muussa mekaanisessa käsittelyssä syntyvälle jätteelle raja-arvo olisi kuitenkin välisenä aikana 15 prosenttia. Jäte voitaisiin sijoittaa kaatopaikalle, jos joko TOC- tai LOI määrityksen tulos olisi enintään 10 (tai 15) prosenttia. Esimerkiksi hehkutushäviölle asetetun raja-arvon ylittyminen ei siten estäisi jätteen sijoittamista kaatopaikalle, jos or-

16 16 (23) gaanisen hiilen kokonaismäärä alittaisi 10 (tai 15) prosentin raja-arvon. Jätteen epäorgaanisuuden varmistamiseksi raja-arvon tulisi olla mahdollisimman alhainen. Määritysmenetelmien rajoitusten vuoksi 10 prosentin raja-arvo on perusteltu, jotta vältyttäisiin alkuainehiilen ja mahdollisesti karbonaattisuolojen aiheuttamilta aiheettomilta raja-arvon ylityksiltä. Pykälässä säädettäisiin eräiden jätteiden osalta poikkeuksista kiellosta sijoittaa orgaanisen aineksen raja-arvon ylittäviä jätteitä kaatopaikalle. Kuten edellä 3 lukuun liittyvissä asetuksen perusteluissa todetaan, tällöin on otettava huomioon, että jätteen hyväksyminen kaatopaikalle ei määräydy vain nyt puheena olevan 28 :n mukaan. Jätteiden sijoittamisen ja hyödyntämisen kaatopaikalla on täytettävä myös muun muassa jätelain 8 :n jätehuollon etusijajärjestystä koskevat ja asetusehdotuksen 3 luvussa säädetyt vaatimukset. Sijoittaminen kaatopaikalle ei määräydy tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella niissäkään tapauksissa, joihin 28 :ää ei sovelleta. Asetuksen 35 :ä koskevassa perustelukohdassa on todettu, että pykälässä säädettäisiin lupaviranomaisen mahdollisuudesta myöntää eräissä tapauksissa poikkeuksia 28 :ssä säädetyistä rajoituksista. Poikkeuksia voitaisiin myöntää esimerkiksi, jos osoitetaan, ettei jätteelle ole muuta soveltuvaa käsittelymenetelmää. Pykälässä oleva viittaus asetuksen 15 :ään olisi informatiivinen ja korostaisi, että jätteet olisi tällaisissakin tapauksissa pääsääntöisesti aina esikäsiteltävä ennen sijoittamista kaatopaikalle. Ympäristöministeriön päivätyn orgaanisen jätteen kaatopaikkakiellon soveltamista koskevan muistion (YM3/401/2017) mukaan tavoitteena on, että orgaanisen jätteen sijoittamisesta tavanomaisen jätteen kaatopaikalle pääosin luovutaan. Käytännössä jäte on toimitettava esikäsittelyyn ennen kaatopaikalle sijoittamista tai kaatopaikan sijasta muihin käsittelylaitoksiin. Jätteen orgaanisen aineksen rajoituksella tuetaan jätteiden kierrätystä, muuta hyödyntämistä ja uusien jätteenkäsittelymenetelmien kehittämistä. Tarkoitus on, että kaatopaikka-asetuksen mukaista poikkeusmenettelyä käytetään erittäin harkitusti ja että poikkeukset vähenevät selkeästi vuosittain jätteen käsittelymenetelmien kehittyessä. Asetuksessa säädetyt orgaanisen jätteen sijoittamista koskevat rajoitukset ja jätteiden esikäsittelyä koskevat vaatimukset täydentävät toisiaan. Molempien vaatimusten tavoitteena on, että kaatopaikalle ei enää toimiteta esikäsittelemätöntä orgaanista jätettä. Käytännössä jäte hyväksytään kaatopaikalle vain, jos tämä on ympäristönsuojelun kannalta paras käsittelyvaihtoehto. Etusijajärjestyksen soveltamisessa ei ole kyse tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Kaatopaikan pitäjä voi hakea lupaviranomaiselta tapauskohtaista poikkeusta jätteen orgaanisen aineksen pitoisuutta koskevasta rajoituksesta esittämällä luotettavat selvitykset kyseisestä jätteestä ja sen käsittelystä. Käytännössä tarvittavat selvitykset antaa jätteen tuottaja tai muu haltija. Selvityksiin kuuluvat muun ohella kaatopaikka-asetuksen 4 luvussa säädetyn kaatopaikkakelpoisuuden arviointimenettelyn mukainen jätteen perusmäärittely, mukaan lukien tiedot jätteen laatuominaisuuksista sekä arviot jätteen kelpoisuusvaatimusten täyttymisestä ja käsittelymahdollisuuksista. Poikkeuslupahakemuksessa on myös esitettävä selvitys asetuksen 15 :n mukaisesta jätteen esikäsittelystä ja sen vaikutuksista.

17 17 (23) Hakemus Lounais-Suomen Jätehuolto Oy on hakenut valtioneuvoston asetuksen kaatopaikoista (331/2013) 35 :n mukaista poikkeusta sijoittaa hakemuksessa mainittuja jätteitä Topinojan jätekeskuksen tavanomaisen jätteen kaatopaikalle. Poikkeusta on haettu niin pitkäksi aikaa kuin orgaanista ainesta sisältävälle jätteelle ei ole muuta teknistaloudellista käsittelytapaa. Vaihtoehtoisten käsittelymenetelmien mahdollisuus on esitetty tarkistettavaksi vuosittain. Poikkeuslupaa on haettu yhdyskuntajätteiden sijoittamiselle kaatopaikalle silloin, kun niitä ei saada polttolaitokseen käsiteltäväksi. Sijoitettava yhdyskuntajätemäärä olisi enintään tonnia vuodessa. Muut määrältään suurimmat loppusijoitettavaksi haettavat jätelajit ovat tulipalojätteet, jätteiden mekaanisen käsittelyn jäte ja rakennusjätteen lajittelurejekti kukin enintään tonnia jätettä vuodessa. Lisäksi yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa kaatopaikalle erityiskäsiteltävää pölyävää jätettä, kattohuopaa, eriste- ja mineraalivilloja, rakennusten ylä- ja alapohjan eristeitä, jätevedenkäsittelyn välppäjätettä, katujen puhdistusjätteitä, PVC- ja lujitemuovia, lasikuitujätteitä, ioninvaihtohartseja, terveydenhuollon biologisia jätteitä sekä viiltäviä ja pistäviä jätteitä, kuolleita eläimiä, maalipölyä, aktiivihiilijätettä, ulostetta sisältäviä jätteitä sekä viranomaisten takavarikoimia materiaaleja. Poikkeusluvalla loppusijoitettavaksi haettava jätemäärä on yhteensä enintään tonnia vuodessa. Yhtiön esittämät yleiset perusteet valituksen hyväksymiselle Yhtiö on perustellut vaatimustaan poikkeusluvan saamiseksi sillä, että jätteiden käsittely muulla tavoin kuin sijoittamalla kaatopaikalle aiheuttaisi enemmän päästöjä ympäristöön. Erityisesti jätteiden kuljettaminen muunlaiseen käsittelyyn aiheuttaisi lisääntyneen liikenteen johdosta hiilidioksidipäästöjä. Hallinto-oikeus toteaa, että jätelain 14 :n 2 momentti huomioon ottaen poikkeus kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 28 :ssä säädetystä kaatopaikkakelpoisuudesta voidaan myöntää vain asetuksen 35 :ssä säädettyjen poikkeusperusteiden täyttyessä eli jos jäte ei ominaisuuksiensa vuoksi sovellu käsiteltäväksi muulla tavoin kuin sijoittamalla kaatopaikalle. Koska asetuksessa ei ole säädetty muuta perustetta poiketa pääsäännöstä, asiassa ei tule yhtiön esittämällä tavalla arvioitavaksi, voisiko jonkin jäte-erän sijoittaminen kaatopaikalle olla hyväksyttävissä valituksessa esitetyillä perusteilla. Suppeiden poikkeamisperusteiden johdosta sillä seikalla, että jätteen kuljetus- ja käsittelykustannukset ovat korkeammat toimitettaessa jäte kaatopaikkasijoittamisen asemesta lainsäädännön edellyttämään käsittelyyn tai muun käsittelyn aiheuttamilla ympäristövaikutuksilla, ei ole asiassa oikeudellisesti ratkaisevaa merkitystä. Yhtiö on valituksessaan katsonut, että jätelain 19 :ssä säädettyä omavaraisuus- ja läheisyysperiaatetta tulisi tulkita valituksenalaisessa asiassa siten, että se tukisi yhtiön hakemusta sijoittaa joitain jätejakeita poikkeuslupahakemuksen mukaisesti kaatopaikalle. Hallinto-oikeus toteaa, että jätelaissa säädetyllä omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteella on tarkoitus ohjata viranomaisia ja muun muassa kunnallisia toimijoita järjestämään jätehuolto siten, että maassa on riittävästi ja tarvetta vastaavasti mahdollisuuksia jätelain 32 :n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvan sekalaisen yhdyskuntajätteen hyödyntämiseen tai