HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE VARHAISKASVATUSLAIKSI JA ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI (HE 40/2018 VP)

Transkriptio

1 Lainvalmisteluosasto Julkisoikeuden yksikkö Erityisasiantuntija Anu Mutanen LAUSUNTO Eduskunnan sivistysvaliokunnalle HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE VARHAISKASVATUSLAIKSI JA ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI (HE 40/2018 VP) Eduskunnan sivistysvaliokunta on pyytänyt oikeusministeriöltä lausuntoa otsikossa mainitusta asiasta (HE 40/2018 vp). Oikeusministeriö esittää lausuntonaan seuraavan. Yleistä Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi varhaiskasvatuslaki ja tehtäväksi uuden lain säätämisestä johtuvat lakitekniset muutokset eräisiin muihin lakeihin. Oikeusministeriö pitää uuden varhaiskasvatuslain säätämistä tarpeellisena ja ehdotetun lain tavoitteita, kuten lapsen edun ensisijaisuutta, kannatettavina muun ohella sääntelyn perusoikeuskytkentöjen vuoksi. Oikeusministeriö on antanut asian aiemmassa valmisteluvaiheessa opetus- ja kulttuuriministeriölle lausunnon (OM 285/43/20187, ), jossa tuotiin esille useita lakiehdotuksen ja sen perustelujen täydentämis- ja korjaamistarpeita. Osa näistä ehdotuksista on otettu esityksen jatkovalmistelussa huomioon. Oikeusministeriö kiinnittää vielä huomiota eräisiin toimialaansa kuuluviin keskeisiin sisällöllisiin seikkoihin sekä säädösteknisiin näkökohtiin. Lausunnossa esitetyt kommentit koskevat ehdotusta varhaiskasvatuslaiksi (1. lakiehdotus), ellei toisin ole todettu. Yleiset säännökset (1 luku) Oikeusministeriö pitää tärkeänä sitä, että yhdenvertaisuuden toteutuminen nousee lakiehdotuksen tavoitteissa esiin monesta näkökulmasta. Tästä, samoin kuin kielellisten oikeuksien, näkökulmasta merkityksellinen on esimerkiksi lakiehdotuksen 3 :n 6 kohta. Myös lakiehdotuksen 10 :n säännöstä kiusaamiseen puuttumisesta on erityisen tärkeä säännös. Puutteena voidaan kuitenkin pitää sitä, että esityksessä ei ole selkeitä linjauksia näiden tavoitteiden toimeenpanosta. Ehdotuksen 1 :ssä käytetään päiväkotitoiminnan, perhepäivähoidon, varhaiskasvatustoiminnan ja avoimen varhaiskasvatustoiminnan käsitteitä ilman, että niitä olisi pykälässä tai muualla laissa määritelty. Varhaiskasvatuksen määritelmä 2 :ssä on puolestaan juridisesti väljä. Ehdotetussa 1 :ssä viitataan myös yksityisen palveluntuottajan järjestämään tai tuottamaan päiväkotitoimintaan ja perhepäivähoitoon, kun puolestaan 43 :ssä käytetään käsitettä yksityinen varhaiskasvatus. Ehdotuksessa on näin ollen käsitteellisen täsmentämisen ja yhdenmukaistamisen tarpeita. Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Sähköpostiosoite Eteläesplanadi 10 PL oikeusministerio@om.fi HELSINKI VALTIONEUVOSTO

2 2(10) Varhaiskasvatuksen järjestäminen (2 luku) Lakiehdotuksen 2 lukuun sisältyy säännöksiä varhaiskasvatuksen järjestämisestä ja tuottamisesta. Samalla kuitenkin myös useissa muissa luvuissa (mm. 3 luku) olisi sääntelyä järjestämisvelvollisuudesta. Esimerkiksi varhaiskasvatuksen ajallisesta kestosta säädettäisiin 9 ja 12 :ssä, joilla on puolestaan kiinteä yhteys 5 :n 1 momentin säännökseen kunnan velvollisuudesta järjestää varhaiskasvatusta. Kokonaiskuva yhtäältä järjestämisvelvollisuuden sisällöstä ja toisaalta varhaiskasvatusoikeudesta jää siten epäselväksi, mitä voidaan pitää epäasianmukaisena muun ohella ehdotetun sääntelyn perusoikeuskytkentöjen ja viranomaisille velvollisuuksia asettavan luonteen vuoksi (ks. perustuslain 6, 16 ja 19, ks. myös PeVL 12/2015 vp). Ylipäänsä lakiehdotuksen sääntelyrakenteessa on epäjohdonmukaisuutta; muun muassa säännökset lapsen oikeudesta varhaiskasvatukseen olisi asianmukaisempaa sijoittaa ennen varhaiskasvatuksen järjestämistä koskevaa sääntelyä. Ehdotetun 8 :n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan varhaiskasvatusta voidaan järjestää myös viittoma- tai romanikielellä. Näitä kieliä ei kuitenkaan mainita pykälätekstissä. Oikeusministeriön näkemyksen mukaan näiden kielten nimenomainen mainitseminen varhaiskasvatuslaissa olisi perusteltua. (Ks. HE 294/2014 vp, s. 7, 50, ks. myös PeVM 10/2014 vp, SiVL 16/2014 vp.) Pykälän 2 momentin käsitteellä palvelunkäyttäjä viitataan ilmeisesti varhaiskasvatukseen oikeutettuun lapseen ja tämän vanhempiin, jotka käytännössä valitsevat varhaiskasvatuksen kielen. Käsitettä käytetään myös voimassaolevan varhaiskasvatuslain (36/1973) 14 a :ssä (909/2012). Vaikka säännöksen sanamuotoa ei esitetä muutettavaksi, oikeusministeriö kiinnittää huomiota siihen, että varhaiskasvatuksen kieli on eri asia kuin kielilaissa (423/2003) säädetty oikeus käyttää omaa kieltään viranomaisessa. Palvelunkäyttäjän käsite saattaa olla tässä mielessä ongelmallinen. Oikeus varhaiskasvatukseen (3 luku) Lakiehdotuksen 12 on kirjoitettu pääosin järjestämis- ja huolehtimisvelvollisuuden muotoon, vaikka kyse on subjektiivisesta oikeudesta varhaiskasvatukseen ja sen rajoittamisesta. Pykälästä ei ilmene, kuka päättää lapsen osallistumisesta varhaiskasvatukseen tai se, milloin päätös- tai harkintavalta on varhaiskasvatuksen järjestäjällä ja milloin lapsen huoltajalla on asiassa sananvaltaa. Ehdotettu 13 :n sääntely vuorohoidosta on puolestaan huomattavan yleistasoista verrattuna 12 :ään. Ehdotus herättää muun ohella kysymyksen siitä, onko vuorohoidossa olevalla lapsella samanlaiset oikeudet kuin tavallisessa varhaiskasvatuksessa olevalla ja koskevatko vuorohoitoa esimerkiksi 12 :n mukaiset rajaukset. Varhaiskasvatuksen suunnittelu ja arviointi (5 luku) Lakiehdotuksen 21 :ää vastaava säännös varhaiskasvatussuunnitelman perusteista lisättiin voimassa olevan varhaiskasvatuslain 9 :ksi lainmuutoksella (580/2015), jota ei viety perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi. Muutosta koskevan hallituksen esityksen mukaan varhaiskasvatussuunnitelman katsottiin muuttuvan suositusluonteisesta varhaiskasvatuksen sisällön ohjausvälineestä velvoittaviksi määräyksiksi, joita toiminnan järjestäjän ja tuottajan olisi noudatettava varhaiskasvatuksen suunnittelussa, toteuttamisessa, arvioinnissa ja kehittämisessä (HE 341/2015 vp, s. 20).

3 3(10) Ehdotettua 21 :ää vastaavasti perusopetuslain (628/1998) 14 :n 2 momentissa (477/2003) säädetään, että Opetushallitus päättää perusopetuksen opetussuunnitelman perusteista. Tästä lainmuutoksesta antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta ei ottanut kantaa opetussuunnitelman perusteita koskevasta toimivallasta säätämisen säädöstasoon (PeVL 70/2002 vp). Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) 15 :n 1 momentissa säädetään puolestaan, että Opetushallitus määrää ammatillisen koulutuksen tutkinnon perusteista. Laki säädettiin voimaan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella, mutta valiokunta ei ottanut kantaa Opetushallitukselle osoitettuun määräyksenantovaltuuteen (PeVL 22/2017 vp). Vaikka uuden varhaiskasvatuslain 21 :ssä ehdotetaan viitattavaksi päätösvaltaan, säännös merkitsisi laajan ja melko täsmentymättömän määräyksenantovallan osoittamista Opetushallitukselle. Esityksessä ei esitetä perusteluja ehdotetulle valtuudelle perustuslain 80 :n 2 momentin ja sitä koskevan perustuslakivaliokunnan käytännön (ks. esim. PeVL 52/2001 vp, s. 4, PeVL 46/2001 vp, s. 3) näkökulmasta. Henkilöstön mitoitus ja rakenne sekä täydennyskoulutus (7 luku) Lakiehdotuksen 7 luvussa on nostettu lain tasolle useita lasten päivähoitoasetuksessa (239/1973) olevia säännöksiä. Lisäksi 35 ja 38 :ssä olisi nykytilaa vastaavasti henkilöstömitoitusta koskeva asetuksenantovaltuus, jossa kuitenkin asetuksenantajan harkintavaltaa rajoitettaisiin nykyisestä. Perustuslakivaliokunta on todennut henkilöstön mitoitusta ja henkilöstörakennetta koskevasta voimassa olevan varhaiskasvatuslain 5 :stä, että valtiosääntöisesti huomattavasti parempi säätämistapa olisi siirtää kyseisen säännöksen nojalla annetut asetuksentasoiset säännökset varhaiskasvatuslakiin taikka täsmentää asetuksenantovaltuutta. Valiokunta kuitenkin hyväksyi ehdotetut asetuksenantovaltuudet tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä säädettäviksi. (PeVL 12/2015 vp, ks. PeVL 36/2012 vp.) Näiltä osin ehdotetuissa asetuksenantovaltuuksissa ja asetustasoisen sääntelyn nostamisessa lain tasolle ei ole huomauttamista. Perustuslakivaliokunnan kannanoton perusteella sivistysvaliokunta otti mietintöönsä lausuman, jossa valtioneuvosto velvoitettiin tekemään kokonaistarkastelu varhaiskasvatuslain asetuksenantovaltuuksista (SiVM 11/2015 vp). Tältä osin on todettava, että ainakin lakiehdotuksen 39 :ään sisällytetyn asetuksenantovaltuuden käsittely puuttuu esityksestä. Salassapito ja tietojen vaihto (8 luku) Esityksessä ei ole tehty seikkaperäistä arviota ehdotetun sääntelyn suhteesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin (621/1999, julkisuuslaki). Salassapitoa koskevassa lakiehdotuksen 40 :n 1 momentissa ei ole määritelty erikseen tai rajattu aineistoja, joihin julkisuuslakia sovellettaisiin. Esityksessä ei myöskään ole perusteltu, miksi koko julkisuuslain sijaan vain osaa sen säännöksistä ehdotetaan sovellettavaksi. Jos lain soveltamista kokonaisuudessaan ei katsota mahdolliseksi, olisi sovellettavat julkisuuslain säännökset syytä yksilöidä viittaamalla julkisuuslain lukuihin ja/tai nimettyihin säännöksiin. Sovelletaanko salassapitoon liittyen myös esimerkiksi 35 :n rangaistussäännöksiä? Siltä osin kuin sovellettavaksi ehdotettavat julkisuuslain säännökset edellyttävät julkisen vallan käyttämistä, tulee julkisuuslaki kuitenkin sovellettavaksi kokonaisuudessaan sen 4 :n 2 momentin nojalla.

4 4(10) Varhaiskasvatuslain 40 :n 2 ja 3 momentissa säädettäisiin julkisuuslakia täydentävästi salassa pidettävistä tiedoista. Esityksen mukaan sääntelytarve syntyy, kun jatkossa varhaiskasvatus ei enää ole osa sosiaalihuoltoa. Samalla voimassa olevaa salassapitosääntelyä purkautuu, kun nykyisellään kaikki varhaiskasvatuksen asiakkuustiedot ovat olleet salassa pidettäviä tietoja. Salassapidossa on kysymys perusoikeusrajoituksesta (perustuslain 12 :n 2 momentti), jonka perusteeksi tulisi esittää välttämättömät syyt. Säännösten on ylipäänsä oltava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten mukaisia (ks. PeVM 25/1994 vp, s. 5). Esityksessä ei ole tehty tältä osin kattavaa arviota. Oikeusministeriö toteaa, että eduskunnan julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä hyväksymän lausuman mukaan salassapitosäännösten sijoittamiseen erityislainsäädäntöön on suhtauduttava pidättyvästi (EV 303/1998 vp). Tämän vuoksi salassapidosta pitäisi ensisijaisesti säätää muuttamalla julkisuuslakia, ei säätämällä uusia salassapitoperusteita erityislakeihin. Nyt varhaiskasvatuslakiin ehdotetut salassapitoperusteet sivuavat julkisuuslaissa jo olevia salassapitoperusteita, ja vastaavat, tosin aiempaa rajatumpana, sitä, mikä voimassa olevan lain mukaan on ollut julkisuuslain nojalla salassa pidettävää. Asian valmisteluvaiheessa ei ole oltu yhteydessä oikeusministeriöön, jotta olisi voitu harkita tarvittavan salassapitosääntelyn ottamista varhaiskasvatuslain sijasta julkisuuslakiin. Varhaiskasvatuslaissa on lisäksi otettava huomioon Euroopan unionin yleinen tietosuoja-asetus. Henkilötietojen käsittelystä voidaan säätää vain tietosuoja-asetuksen kansalliselle lainsäädännölle jättämän liikkumavaran puitteissa. Henkilötietojen käsittelylle tulee olla 6 ja 9 artiklassa säädetyt perusteet. Tietojen käyttäminen muuhun käyttötarkoitukseen kuin siihen, mihin ne on kerätty, edellyttää otettavaksi huomioon sen, mitä tietosuoja-asetuksen 5, 6 ja 23 artiklassa säädetään. Lisäksi asiassa on otettava huomioon ehdotettu kansallinen tietosuojalaki (HE 9/2018 vp). Lakiehdotuksen 41 :n 1 momentin tiedonsaantisäännöksiin liittyy välttämättömyyskriteeri, mutta niissä ei yksilöidä ketä tai mitä tiedot voivat koskea (ks. PeVL 19/2012 vp). Myös lakiehdotuksen 42 :n 3 momenttiin ehdotettu tiedonsaantisäännös on muotoilultaan väljä. Luovutettavia tietoja ei ole säännöksessä sidottu välttämättömyyteen (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2 3, PeVL 19/2012 vp, s. 4 ja niissä mainitut lausunnot). Yksityisen palvelujen tuottajan järjestämä varhaiskasvatus (9 luku) Lakiehdotuksen 43 :n 2 momentin 3 kohdan mukaan palveluntuottajalla ei saa olla ulosotossa muun muassa verovelkoja tai muita julkisia velkoja. Esityksestä jää epäselväksi, miten viranomainen arvioi palveluntuottajan luotettavuutta ja miten pykälän yleiset edellytykset ylipäätään suhtautuvat ehdotettuun menettelyyn. Ehdotetun 44 :n sanamuodon mukaan kyse olisi ilmoitusmenettelystä, ja 43 :n perustelujen mukaan rekisteriviranomainen voisi antaa hylkäävän päätöksen rekisteröinnistä. Olisi varsin epätoivottavaa, jos varhaiskasvatuspalvelu loppuisi pelkästään ulosmittauksen vuoksi. Perusoikeusnäkökohtien kannalta ei olisi myöskään ongelmatonta, että minkä tahansa palveluntuottajan määräämisvallassa olevan yhteisön asettaminen konkurssiin tarkoittaisi sitä, ettei palvelua voisi enää harjoittaa.

5 5(10) Lakiehdotuksen 44 :n mukaisesti yksityinen varhaiskasvatuspalvelujen tuottaminen olisi voimassa olevan lain tapaan ilmoituksenvaraista toimintaa. Ehdotettu ilmoitusmenettely rinnastuu valtiosääntöoikeudellisesti luvanvaraisuuteen, ja sääntelyä on siksi arvioitava perustuslain 18 :ssä turvatun elinkeinovapauden näkökulmasta. Perustuslakivaliokunta on vastaavan kaltaisissa tilanteissa edellyttänyt, että viranomaisen toimivallan tulee perustua selkeästi oikeusharkintaan siten, että palvelujen tuottajalla on oikeus aloittaa toimintansa, jos se täyttää laissa määritellyt vaatimukset. Tältä osin lakiehdotus on epäselvä. Avoimeksi jää muun ohella se, missä menettelyssä 43 :n mukaiset edellytykset tarkistettaisiin. Niihin ei myöskään viitata 44 :ssä säädettäväksi esitetyn ilmoitusmenettelyn kohdalla. Lakiehdotuksen 44 :n 3 momentissa asetetaan kunnan toimielimelle velvollisuus varhaiskasvatuksen toimipisteen välittömään tarkastamiseen ja viipymättömään tietojenantoon aluehallintovirastolle. Esityksestä ei ilmene, mitä välittömyydellä ja viipymättömyydellä tässä yhteydessä tarkoitetaan. Säännöksen osalta on kiinnitettävä huomiota myös lakiehdotuksen 56 :stä jäljempänä sanottuun. Lakiehdotuksen 46 :ssä säädettäväksi ehdotettujen, ja perustelematta jätettyjen, säilytysaikojen osalta oikeusministeriö viittaa puolestaan 72 :n kohdalla lausuttuun. Palveluntuottajan tietojen julkistamista yleisessä tietoverkossa koskevan 47 :n 1 momentin loppuun on ehdotettu säännöstä, jolla ilmaistaisiin säännöksen suhde julkisuuslain 16 :n 3 momentissa säädettyyn. Koska julkisuuslaki on yleislaki, jota sovelletaan, jollei erityslaissa toisin säädetä, tulisi viittaus esityksessä ehdotetusta poiketen muotoilla niin, että säännöksessä ilmaistaisiin se, miltä osin yleislain säännöksestä on tarkoitus poiketa. Nyt muotoilusta voi saada virheellisesti käsityksen, että vain tiettyä yleislain yksittäistä säännöstä on tarkoitus soveltaa. Yleisessä tietoverkossa voidaan lakiehdotuksen mukaan julkistaa myös henkilötietoja, tosin ehdotuksen mukaan itsenäinen ammatinharjoittaja voi kieltää yhteystietojensa julkaisemisen. Perustuslakivaliokunta on pitänyt yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta olennaisena, että internetiin sijoitettavasta henkilörekisteristä ei voida hakea tietoja erilaisina massahakuina, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisinä hakuina (Ks. PeVL 46/2016 vp, PeVL 17/2016 vp, PeVL 32/2008 vp, s. 3). Varhaiskasvatusrikkomus (49 ) Varhaiskasvatuslain 49 :ksi ehdotettu rangaistussäännös koostuu kolmesta vaihtoehtoisesta tekotavasta: ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnistä, varhaiskasvatuksen järjestämisestä tai tuottamisesta, vaikka on poistettu 46 :ssä tarkoitetusta rekisteristä ja varhaiskasvatuksen tai esiopetuksen järjestämisestä tai tuottamisesta vastoin 58 :ssä tarkoitettua määräystä tai kieltoa. Selkeyden vuoksi voisi olla perusteltua, että tunnusmerkistön mukaiset vaihtoehtoiset tekotavat jaettaisiin erillisiin kohtiin. Ehdotetun rangaistussäännöksen ja rangaistavuuden alan osalta olennaista on se, laajeneeko rangaistavuuden ala nykyisestä. Rangaistussäännöksiä valmisteltaessa tulee tarkastella yhtenäisesti niitä arvoja, joita rikoslailla voidaan edistää ja suojata, sekä arvioida tarvetta eri tekojen säätämiseen rangaistavaksi. Vastaava arviointi koskee myös muualle kuin rikoslakiin otettavia rangaistussäännöksiä. Uuden rangaistussäännöksen tarve on lakiehdotuksessa aina perusteltava.

6 6(10) Esityksessä ei ole tuotu esiin sitä, miltä osin ehdotettavat kriminalisoinnit vastaavat voimassa olevan varhaiskasvatuslain rangaistussäännöksessä olevia kriminalisointeja ja miltä osin kriminalisoinnit mahdollisesti ovat siihen nähden uusia. Lakiehdotuksen 49 :n perusteluissa on todettu, että pykälään ehdotetaan tehtäväksi täsmennyksiä. Lausuntokierroksella olleeseen esitysluonnokseen verrattuna rangaistussäännökseen on lisätty rangaistavana tekona myös varhaiskasvatuksen järjestäminen tai tuottaminen, vaikka yksityistä varhaiskasvatusta järjestävä tai tuottava on poistettu 46 :ssä tarkoitetusta rekisteristä. Sitä, miksi ja millä perusteella edellä mainittu lisäys on rangaistussäännökseen tehty, ei ole perusteluissa mainittu. Perusteluissa on myös todettu, että lain looginen noudattaminen edellyttää, että varhaiskasvatuksen lisäksi rangaistavaa olisi sellaisen varhaiskasvatusyksikössä tapahtuvan esiopetuksen järjestäminen, johon 1 :n nojalla muutoinkin sovelletaan tiettyjä varhaiskasvatuslain säännöksiä. Mikäli rangaistavuuden ala mahdollisesti laajenee (esiopetuksen osalta), niin kriminalisoinnin tarvetta on perusteltu lähinnä vain lain loogisen noudattamisen osalta. Mahdollista rangaistavuuden alan laajentamista tai rangaistavuutta ylipäätään pelkästään tällä perusteella ei voida kuitenkaan pitää hyväksyttävänä. Näiden yllä esitettyjen seikkojen perusteella tulee harkita, onko rangaistavuuden ulottaminen myös esiopetukseen perusteltua. Rangaistussäännöksen ja rangaistussäännöksen perustelujen välillä vaikuttaa myös olevan epäselvyyttä. Rangaistussäännöksen perusteluissa todetaan, että varhaiskasvatuksen lisäksi rangaistavaa olisi sellaisen varhaiskasvatusyksikössä tapahtuvan esiopetuksen järjestäminen, johon 1 :n nojalla muutoinkin sovelletaan tiettyjä varhaiskasvatuslain säännöksiä. Lain 49 :ssä säädettäisiin rangaistavaksi esiopetuksen järjestäminen tai tuottaminen vastoin 58 :ssä tarkoitettua määräystä tai kieltoa. Mikäli esiopetuksen järjestämisen tai tuottamisen vastoin 58 :ssä tarkoitettua määräystä tai kieltoa on tarkoitus olla rangaistavaa, tulee huolehtia siitä, että lakiin sisältyvät asianmukaiset viittaussäännökset mahdollistavat esiopetusta koskevan määräyksen tai kiellon noudattamatta jättämisen rangaistavuuden (1 :n 5 momentin viittaussäännökset). Keskeistä on, että rangaistussääntelystä ilmenee rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla selvästi se, mitä säädetään rangaistavaksi. Merkittävää on muun ohella se, että rangaistussäännöksen ja rangaistavan menettelyn tunnusmerkit muodostavan sääntelyn väliset viittaukset ovat asianmukaiset. Lakiehdotuksen 49 :ään on sisällytetty niin sanottu toissijaisuuslauseke, jonka mukaan rangaistussäännöstä sovelletaan, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta. Esityksen perusteluissa ei ole kuitenkaan tuotu esiin niitä rikoksia, joihin nähden rangaistussäännös on toissijainen. Syyteoikeuden osalta esityksen perusteluissa todetaan, että laissa ei enää säädettäisi voimassa olevan lain 30 :n 2 momentin mukaisesti, että syyttäjä ei saa nostaa 1 momentissa tarkoitetusta rikkomuksesta syytettä, ellei sosiaalilautakunta ole ilmoittanut laiminlyöntiä syytteeseen pantavaksi. Muutosta on perusteltu sillä, että kunta ei ole asianosainen asiassa ja että sille ei ole perusteltua antaa toimivaltaa asiassa. Kunnan lisäksi valtion valvontaviranomaiset voisivat määrätä toiminnan välittömästi kes-

7 7(10) keytettäväksi taikka kieltää toimintayksikön käytön. Muutoksen tueksi esitetty perustelu pohjautuu asianosaisaseman puutteeseen. Ennen syytteen nostamista saattaisi olla perusteltua kuulla ainakin sosiaalilautakuntaa valvovana viranomaisena muun muassa sen tarkistamiseksi, onko valvova viranomainen hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti neuvonut ja ohjeistanut toiminnanharjoittajaa toimimaan oikein. Oikeusministeriö esittää harkittavaksi, olisiko siten ennen syytteen nostamista syytä kuulla sosiaalilautakuntaa tai antaa sille mahdollisuus antaa asiasta lausuntonsa vastaavaan tapaan kuin valvontaviranomaisen kuulemisesta on säädetty esimerkiksi rikoslain 30 luvun 12 :n 1 momentissa tai tupakkalain (549/2016) 112 :ssä. Hallinto ja valvonta (10 luku) Esityksessä todetaan 54 :n säännösten varhaiskasvatuksen alalla tehtävästä muistutuksesta ja kantelusta vastaavan asiallisesti sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) sekä potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (785/1992) sääntelyä. Muistutuksen voisi tehdä varhaiskasvatukseen liittyvään kohteluunsa tyytymätön lapsen vanhempi tai muu huoltaja. Tarkoituksena kuitenkin lienee kohdistaa muistutuksen käyttöala tyytymättömyyteen lapsen/huollettavan kohtelusta varhaiskasvatuksessa. Ehdotetun 56 :n mukaan tarkastajan apuna voi olla tarkastuksen toteuttamiseksi tarpeellisia asiantuntijoita. Ehdotus vastaa voimassa olevan varhaiskasvatuslain 8 a :ää. Säännösehdotuksesta on pääteltävissä, ettei tarkastajalle ole tarkoitettu antaa itsenäistä toimivaltaa tarkastuksen suorittamiseksi, vaan kyse voisi olla yksinomaan tarkastajan avustamisesta tämän suorittaessa tarkastusta. Näin ymmärrettynä säännös ei muodostu perustuslain 124 :n kannalta ongelmalliseksi. Esityksessä ei ole kuitenkaan tehty selkoa asiantuntijan asemasta ja sääntelyn suhteesta mainittuun perustuslain säännökseen. Ehdotettua säännöstä on myös syytä täydentää maininnalla siitä, ettei asiantuntijalla ole oikeutta suorittaa tehtäväänsä pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävissä tiloissa muutoin kuin yhdessä tarkastajan kanssa, jota hän avustaa. Ehdotetun 59 :n 3 momentin säännös poliisin virka-apuvelvollisuudesta vaikuttaa poliisilain (872/2011) 9 luvun 1 :n 1 momenttiin nähden tarpeettomalta. Säännösehdotus ei ole myöskään muotoilultaan asianmukainen. Muutoksenhaku (12 luku) Ehdotetun 62 :n 2 momentin mukaan oikeus valittaa oikaisuvaatimukseen annetusta kunnan toimielimen päätöksestä hallinto-oikeuteen rajattaisiin koskemaan lain 6, 8, 12, 13 ja 15 :ssä tarkoitettuja päätöksiä. Muilta osin oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä saisi valittaa hallinto-oikeuteen vain, jos päätös on vaarassa estää lapsen pääsyn varhaiskasvatukseen. Tältä osin hallinto-oikeudelle tulisi ehdotuksen perustelujen mukaan valitusluvan kaltaista harkintavaltaa sen suhteen, ottaako se asian käsiteltäväkseen. Tämän menettelyn piiriin kuuluisivat esimerkiksi varhaiskasvatusyksikköä ja toimintamuotoa koskevat päätökset. Ehdotettu sääntelytapa, jossa ensin lueteltaisiin valituskelpoiset hallintopäätökset ja lisäksi säädettäisiin valituslupamenettelyn kaltaisesta menettelystä hallinto-oikeu-

8 8(10) dessa, poikkeaisi olennaisesti voimassa olevasta yleissääntelystä samoin kuin muutoksenhakusäännöksistä muissa asiaryhmissä. Se poikkeaisi myös korkeimmassa hallintooikeudessa käytössä olevasta valituslupasääntelystä. Ehdotus merkitsisi muissa kuin momentin 1 virkkeessä mainituissa asioissa valituskieltoa ensimmäiseen tuomioistuinasteeseen, mutta laista ei selkeästi ilmenisi, millaisia asioita valituskiellon piiriin kuuluisi. Ehdotettu sääntelytapa on ongelmallinen asianosaisten oikeusturvan ja hallinto-oikeuksien toiminnan kannalta. Varhaiskasvatuksen tietovaranto (13 luku) Lakiehdotuksen 65 :n mukaan varhaiskasvatuksen tietovarantoon ei sovelleta tiedon luovuttamista koskevia julkisuuslain säännöksiä, tieteellistä tutkimusta varten luovuttamista lukuun ottamatta, eikä julkisuuslain 21 :ää. Julkisuuslain 21 :ään tehtyä viittausta lukuun ottamatta säännös jättää epäselväksi sen, miltä osin julkisuuslakia tarkkaan ottaen sovelletaan eli mitkä kaikki säännökset kuuluvat näihin luovuttamista koskeviin säännöksiin, joita ei sovelleta. Perusteluissa on esimerkkinä mainittu 16 ja 7 luku. Julkisuuslain 7 luku koskee salassapidosta poikkeamista ja salassapidon lakkaamista ja sisältää säännökset myös muun ohella salassapitoajoista. Säännökset, joilla on tarkoitus poiketa yleislaissa, on muotoiltava siten, ettei lain soveltajalle jää epäselväksi, miltä osin ehdotetun sääntelyn on tarkoitettu syrjäyttävän yleislaissa säädetyn. Säännöksen ehdotettu muotoilu ei täytä tätä edellytystä, eikä perustelujenkaan valossa rajanveto ole selvä. Lakiehdotuksen 66 :n 2 momentin mukaan Viranomaiset saavat käyttää niille laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi tarpeellisia tietovarantoon sisältyviä tietoja. Tämän jälkeen säännöksessä luetellaan tarkoitukset, joissa tietoja pääasiallisesti käytetään. Lakiehdotuksen perusteluista kuitenkin selviää, ettei säännöksen ole tarkoitus muodostaa oikeutta saada tietovarannon tietoja, vaan viranomaisen tiedonsaantioikeus tietovarannosta määräytyy muun lainsäädännön perusteella. Säännös on muotoilultaan tältä osin harhaanjohtava. Ehdotuksen 67 :n mukaan tietovarannon tietojen käsittelijänä toimisi Opetushallitus ja rekisterinpitäjänä kunta, kuntayhtymä tai yksityinen palveluntuottaja. Opetushallitus vastaisi kuitenkin 67 :n perusteella suuresta osasta tietosuoja-asetuksen rekisterinpitäjälle asettamista tehtävistä ja velvoitteista. Tietosuoja-asetus tunnistaa rekisterinpitäjän lisäksi yhteisrekisterinpitäjyyden (26 artikla) ja henkilötietojen käsittelijän (28 artikla). Esityksessä käytetty tietojen käsittelijä ei ole tietosuoja-asetuksen mukainen termi. Henkilötietojen käsittelijä käsittelee tietosuoja-asetuksen mukaan henkilötietoja rekisterinpitäjän lukuun. Rekisterinpitäjän vastuusta säädetään asetuksen 24 artiklassa. Artiklaan ei sisälly kansallista liikkumavaraa. Esityksessä ei ole selvitetty, millä tavalla kansallisen liikkumavaran on katsottu mahdollistavan rekisterinpitäjän vastuun siirtämisen henkilötietojen käsittelijälle. Lakiehdotuksen 69 :n mukaan Opetushallitus tuottaa tietovarantoon talletetuista tiedoista tietoaineistoja siten kuin opetus- ja kulttuuriministeriö määrää. Säännös syrjäyttäisi julkisuuslain 21 :ssä säädetyn siten, että Opetushallitus ei tuottaisi pyynnöstä tietoaineistoja muille viranomaisille. Pykälän 1 momentista ei käy ilmi, että ai-

9 9(10) neistoja tuotetaan vain opetus- ja kulttuuriministeriölle. Lakiehdotuksen 67 :n perusteluissa on lisäksi viittaus, jonka mukaan Opetushallitus tuottaa aineistoja opetus- ja kulttuuriministeriön lukuun. Epäselväksi jää se, mitä tällä tarkoitetaan, kun esityksen mukaan tietovarannon tietojen rekisterinpitäjinä toimisivat varhaiskasvatuksen palvelujen tuottajat ja henkilötietojen käsittelijänä Opetushallitus. Lakiehdotuksen 70 :ssä säädetty tietovarannon tietosisältö on laaja ja lausuntokierroksen jälkeen siihen on lisätty eräitä tietoja, kuten varhaiskasvatuksen henkilöstön kotikuntatiedot. Tietosuoja-asetuksessa säädettyjen henkilötietojen käsittelyä koskevien periaatteiden mukaisesti on varmistuttava siitä, että tietovarantoon kerättävät henkilötiedot ovat henkilötietoina (ei esimerkiksi anonyymina tietona) tarpeellisia niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään. Lakiehdotuksen 71 :ssä ehdotettu säännös yksilöinti- ja yhteystietojen tarkistamisesta oppijanumerorekisteristä on muotoilultaan epätavanomainen. Perustelujen mukaan kysymyksessä vaikuttaisi olevan tietojen luovuttaminen rekisteristä toiseen. Säännöksen perusteella olisi ilmeisesti tarkoitus luovuttaa oppijanumerorekisteristä myös sellaisia tietoja, joita sinne on luovutettu väestötietojärjestelmästä. Väestötietoja koskee kuitenkin väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain (661/2009, väestötietolaki) 51 :ssä säädetty luovutusrajoitus. Ehdotetun säännöksen suhde väestötietolain mukaiseen luovutusrajoitukseen ei ole selvä. Esityksessä ei muutoinkaan ole perusteltu sitä, miksi perusrekisterin tietoja ei luovuteta suoraan perusrekisteristä vaan toisen tietojärjestelmän kautta. Lain 72 :ssä säädettäisiin kaikkien tietovarannon tietojen säilytysajaksi viisi vuotta varsinaisen rekisteröinnin perusteen päättymisestä. Perusteluissa ehdotettujen säilytysaikojen on todettu määräytyneen viranomaistarpeiden perusteella. Säännöksessä on kuvattu eräiden viranomaisten tarpeita saada tietoja takautuvasti, mutta sitä, miksi ehdotettu säilytysaika on juuri viisi vuotta, ei ole tarkemmin lokirekisteriä lukuun ottamatta avattu. Viitaten muun ohella tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan e alakohtaan oikeusministeriö toteaa, että säilytysajasta säädettäessä on huolehdittava siitä, ettei sääntely johda siihen, että henkilötietoja säilytetään kauemmin kuin niiden käsittelylle on tosiasiallinen tarve. Lakiehdotuksen 72 :n 4 momentin mukaan oppijanumero ja ne yksilöivät tunnistetiedot, joiden perusteella oppijanumero on annettu, säilytetään siten kuin laissa valtakunnallisesta opinto- ja tutkintorekistereistä (884/2017) säädetään. Oppijanumero säilytetään mainitun lain mukaan oppijanumerorekisterissä pysyvästi. Esityksessä ei ole esitetty perusteluja sille, miksi oppijanumero ja siihen liittyvät yksilöintitiedot pitäisi säilyttää varhaiskasvatuksen tietovarannossa sen jälkeen, kun muut siihen liitetyt tiedot on poistettu tietovarannosta. Lakiehdotuksen 73 :n 2 momentin mukaan tietoja voidaan luovuttaa lakiin tai laissa säädettyyn tehtävään perustuvan tiedonsaantioikeuden nojalla, salassa pidettäviä tietoja kuitenkin vain, jos oikeudesta niiden saamiseen on erikseen säädetty. Lakiehdotuksen 65 :n mukaan tietovarantoon ei kuitenkaan sovelleta julkisuuslakia, joten epäselväksi jää, mihin tietojen luovuttaminen silloin, kun siitä ei ole erikseen säädetty, perustuu tai voi perustua.

10 10(10) Voimaantulo (74 ) Osa kelpoisuusvaatimuksia (31 ) ja henkilöstörakennetta (37 ) koskevista säännöksistä tulisi ehdotetun 74 :n mukaisesti voimaan vasta vuoden 2030 alusta, mitä voidaan pitää merkittävän pitkänä voimaantulon ajallisena porrastuksena. Lain voimaantuloa koskeva perustuslain 79 esitöineen ei tunnista mahdollisuutta voimaantulon porrastamiseen. Perustuslakivaliokunta on pitänyt voimaantulon ajallista hajauttamista mahdollisena, kunhan voimaantulosäännös kirjoitetaan tätä tarkoitusta vastaavasti (PeVL 14/2005 vp, s. 3). Valiokunta on näissä yhteyksissä pitänyt tärkeänä myös panostamista lakien toimeenpanoon, kuten siihen liittyvään koulutukseen ja ohjaukseen sekä riittäviin voimavaroihin (ks. esim. PeVL 26/2017 vp, s. 10, PeVL 12/2016 vp, s. 2 3, PeVM 3/2010 vp, s. 8, PeVL 41/2002 vp, s. 3 4). Lisäksi se on kiinnittänyt huomiota lainsäädännön toimeenpanon seurantaan (ks. esim. PeVL 21/2016 vp, s. 3, PeVL 12/2015 vp, s. 5). Esityksessä ei esitetä perusteluja voimaantulon ajallisen porrastuksen perustuslainmukaisuudesta. Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys Esityksessä on tehty selkoa lakiehdotuksen suhteesta perustuslain 3, 10, 16, 18, 19 ja 80 :ään. Myös perustuslain 121 mainitaan viittauksenomaisesti. Lakiehdotuksessa on lisäksi perustuslain 6, 12, 17, 21, 22, 79, 124 :n kannalta merkityksellisiä säännöksiä, joihin nähden ehdotusta ei ole arvioitu. Esitykseen sisältyy lakiehdotuksen arviointia perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön valossa, mutta esimerkiksi tulkintoihin tarkastuksista kotirauhan piirissä ei viitata. Puuttumaan jäävät lisäksi perustelut Opetushallitukselle säädettäväksi ehdotettavasta varhaiskasvatussuunnitelman perusteita koskevasta valtuudesta. Liitelait Oikeusministeriö kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetun lain (504/2002) 4 :n 2 momentissa viitataan lasten päivähoidosta annettuun lakiin (36/1973), eli varhaiskasvatuslakiin, joka esityksessä ehdotetaan kumottavaksi. Lasten päivähoidosta annettuun lakiin viitataan myös saamen kielilain (1086/2003) 32 :n 2 momentissa. Parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä (HE 44/2017 vp) tämä säännös on ehdotettu muutettavaksi muotoon Saamelaisten oikeudesta saada varhaiskasvatusta omalla äidinkielellään säädetään varhaiskasvatuslaissa (36/1973). Tällaiset muiden lakien viittaussäännökset tulisi saattaa kohdistumaan uuteen varhaiskasvatuslakiin.