Kirkkohallitukselle. Saatuaan tehtävänsä suoritetuksi Kirkon keskushallinto työryhmä jättää mietintönsä esityksineen kirkkohallitukselle.

Transkriptio

1 1 Kirkkohallitukselle Kirkkohallitus päätti ) asettaa työryhmän, jonka tehtävä on valmistella mennessä esitys kirkon keskushallinnon ja sen toimielinten uudistamiseksi siten, että kirkon keskushallinnon tehtävät tulevat toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset huomioon ottaen tarkoituksenmukaisella tavalla hoidetuiksi; 2) valita työryhmään puheenjohtajaksi kansliapäällikkö Jukka Keskitalon sekä jäseniksi hiippakuntadekaani Sixten Ekstrandin, piispa Seppo Häkkisen, kouluneuvos Raili Kemppaisen, agrologi Johannes Leppäsen, kirkkoherra Sari Lindströmin, kirkkoneuvos Pirjo Pihlajan ja ylituomari Liisa Talvitien; 3) valita työryhmän pysyviksi asiantuntijoiksi kirkkoneuvos Kimmo Kääriäisen ja kirkkoneuvos Risto Voipion; sekä 4) valita sihteeriksi hallintopäällikkö Mikko Salmelan. Työryhmän toimiaikaa jatkettiin tehdyllä kirkkohallituksen päätöksellä asti ja sen tehtävää täydennettiin liittämällä siihen myös kirkon lähetysstrategian edellyttämät hallinnolliset ratkaisut. Työryhmä otti nimekseen Kirkon keskushallinto työryhmä. Mikko Salmelan siirryttyä pois kirkkohallituksen palveluksesta työryhmä kutsui sihteeriksi lakimiesasessori Matti Mäkisen alkaen. Työryhmä kokoontui yhteensä 17 kertaa. Saatuaan tehtävänsä suoritetuksi Kirkon keskushallinto työryhmä jättää mietintönsä esityksineen kirkkohallitukselle. Helsingissä 9. päivänä elokuuta 2012 Jukka Keskitalo Sixten Ekstrand Seppo Häkkinen Raili Kemppainen Johannes Leppänen Sari Lindström Pirjo Pihlaja Liisa Talvitie Matti Mäkinen

2 2 YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Kirkon keskushallinnon nykyinen hallintorakenne, toimivalta ja tehtävät perustuvat 1. päivänä tammikuuta 1994 voimaan tulleeseen kirkkolakiin (1054/1993), sen nojalla annettuun kirkkojärjestykseen (1055/1993) ja evankelis-luterilaisen kirkon työmarkkinalaitoksesta annettuun lakiin (827/2005) sekä niiden nojalla annettuihin ohjesääntöihin ja työjärjestyksiin. Kirkon keskushallinnon rakenne on edelleen lähes sama kuin vuonna Vain joitakin kirkkohallituksen toimintaa koskevia tarkistuksia on tehty. Hiippakuntatasolla on tapahtunut merkittäviä muutoksia: tuomiokapitulit siirtyivät vuoden 1997 alusta kirkon kustannettaviksi ja niiden viranhaltijat kirkon viranhaltijoiksi, vuodesta 2004 lähtien hiippakunnissa ovat toimineet hiippakuntavaltuustot ja hiippakuntien taloudellista itsenäisyyttä on vahvistettu merkittävästi ja vuoden 2005 alusta Porvoon hiippakunnan hiippakuntaneuvostosta muodostettiin Kirkkohallituksen ruotsinkielinen erillisyksikkö. Vuoden 1994 kirkkolain uudistuksessa keskushallinnon toimielinten toimivaltasuhteet ja tehtävät jäivät jossain määrin avoimiksi. Tähän on jouduttu aika ajoin kiinnittämään huomiota, ja yhteistyön lisäämiseksi on toteutettu yksittäisiä kehitystoimenpiteitä. Piispainkokous on omalta osaltaan selvittänyt asemaansa Tampereen hiippakunnan tuomiokapitulin jo vuonna 1996 piispainkokoukselle tekemän aloitteen pohjalta. Kirkkohallitus on usean vuoden ajan kehittänyt kirkkohallituksen viraston ja henkilökunnan toimivuutta, piispainkokouksen ja kirkkohallituksen yhteiskokouksia sekä piispojen ja kirkkoneuvosten yhteisiä kokouksia. Tilanteen kokonaisvaltaiseen tarkasteluun on kuitenkin aihetta. Kirkkohallitus asetti täysistunnossaan 25. päivänä lokakuuta 2005 kansliapäällikkö Risto Junttilan johtaman työryhmän (Junttilan työryhmä), jonka tehtävä oli vuoden 2006 loppuun mennessä valmistella kirkon keskushallinnon kirkolliskokouksen, piispainkokouksen, kirkkohallituksen, kirkon ulkoasiain neuvoston ja kirkon työmarkkinalaitoksen uudistaminen siten, että kirkon yhteinen hallinto, talous ja toiminta hoidetaan tarkoituksenmukaisella tavalla. Työryhmän määräaikaa jatkettiin myöhemmin 30. päivään huhtikuuta 2007 asti. Kirkkohallitus antoi 21. päivänä lokakuuta 2008 kirkolliskokoukselle esityksen (9/2008) kirkon keskushallintoa koskevien kirkkolain ja kirkkojärjestyksen säännösten muuttamisesta. Kirkolliskokous käsitteli esitystä marraskuussa 2009 hallintovaliokunnan mietinnön 2/2009 pohjalta ja päätti yksimielisesti jättää esityksen raukeamaan sekä palautti asian kirkkohallitukselle uuteen valmisteluun. Keskeisimmät syyt esityksen raukeamiseen olivat kirkon ulkoasiain neuvoston asemasta ja ulkoasioiden hoidosta yleensä sekä piispainkokouksen kokoonpanosta vallitsevat ristikkäiset näkemykset. Piispainkokous käynnisti tämän jälkeen työjärjestyksensä uudistamistyön. Uusi työjärjestys, jolla piispainkokous ratkaisi muun muassa eräitä sen valmistelutyöhön ja esittelykäytäntöihin liittyviä kysymyksiä, tuli voimaan 1. päivänä maaliskuuta Kirkkohallituksen täysistunto asetti 21. päivänä syyskuuta 2010 kansliapäällikkö Jukka Keskitalon johtaman uuden työryhmän (työryhmä), jonka tehtävä on ollut valmistella mennessä esitys kirkon keskushallinnon ja sen toimielinten uudistamiseksi siten, että kirkon keskushallinnon tehtävät tulevat toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset huomioon ottaen tarkoituksenmukaisella tavalla hoidetuiksi. Myöhemmin työryhmän tehtävää täydennettiin liittämällä kirkon keskushallinnon kokonaisuuteen

3 3 myös kirkon lähetysstrategian edellyttämät hallinnolliset ratkaisut. Työhön on liitetty soveltuvin osin myös arkkipiispan aseman ja tehtävien selvittäminen. Selvitys koskee lähinnä arkkipiispan toimimista keskushallinnon eri elinten puheenjohtajana. Kirkolliskokouksen toimeksianto kirkkohallituksen ylimpien virkojen nimikkeiden selvittämiseksi on myös sisällytetty työryhmän tehtävään. Työryhmä on tarkastellut kirkon keskushallinnon kokonaisuutta, eri keskushallintoelinten tehtäviä ja niiden toimivaltasuhteita. Työssä on otettu huomioon mm. kirkon yhteiskunnallisen aseman muuttuminen, kirkon jäsenmäärän pieneneminen, seurakuntien rakennemuutosprosessi, valtion ja kuntien hallinnon kehittyminen ja keventyminen sekä kirkon kansainvälisten suhteiden lisääntyminen ja monipuolistuminen. Junttilan työryhmän mietintö, siitä annetut lausunnot ja kirkkohallituksen esityksen (9/2008) käsittelyssä kirkolliskokouksessa esiin nousseet näkökohdat ovat olleet työn keskeisiä lähtökohtia. Keskushallinnon uudistamisella on selkeitä yhtymäkohtia hiippakunta- ja seurakuntatasoon. Toimeksianto ei kuitenkaan ole mahdollistanut näihin tasoihin liittyvien ehdotusten tekemistä. Hiippakuntaja seurakuntahallintoa suhteessa keskushallintoon on syytä tarkastella seurakuntarakenteen muutosprosessin jälkeen. Työryhmä on tarkastellut kirkon keskushallintoa kokonaisuutena ja asettanut uudistusten tavoitteeksi toimielinten tehtävien ja toimivaltasuhteiden selkeyttämisen, vastaamisen toimintaympäristön muutosten asettamiin haasteisiin, hallinnon keventämisen ja päätöksenteon ja joustavuuden lisääntymisen. 2 Nykytila 2.1 Keskushallintoa säätelevät normit ja käytäntö Kirkon hallintoperiaatteista Koko sen noin sadan vuoden ajan, jonka kirkon nykyiset keskushallintoelimet tai niiden välittömät edeltäjät ovat toimineet, jännitteisin keskushallinnon kehittämistä koskeva periaatteellinen kysymys on ollut niin sanottujen episkopaalisen, synodaalisen ja konsistoriaalisen hallintoperiaatteen tasapainottaminen kirkon keskushallinnossa. Suomen evankelis-luterilaisessa kirkossa näiden hallintoperiaatteiden eri elementtien on ymmärretty olevan läsnä kirkon hallinnon eri tasoilla. Millään kirkon hallinnon tasolla ei ole nähtävissä puhtaaksi viljeltynä vain yhtä periaatetta. Episkopaalinen hallintoperiaate Luterilaisen tunnustuksen mukaan kirkossa on erityinen hengellinen virka (ministerium). Tätä koskeva keskeinen tunnustuskirjojen kohta on Augsburgin tunnustuksen (CA) viides artikla, jossa sanotaan: Jotta saisimme tämän uskon, on asetettu evankeliumin opettamisen ja sakramenttien jakamisen virka. Hengelliseen virkaan vaaditaan erityinen kutsu (vocatio), jota ilman sitä ei saa toimittaa (CA: XIV). Kutsun antaa seurakunta eli kastettujen yhteisö, joten hengellinen valta on kirkon jäsenten viralle delegoimaa valtaa. Toisaalta se on mm. Augsburgin tunnustuksen puolustuksen (Ap. CA) mukaisesti Kristuksen itsensä valtaa, jota hengellinen virka käyttää Kristuksen puolesta (Ap. CA: VII & VIII). Hengellisen vallan kaksi pääkäyttötarkoitusta ovat (Ap. CA: XXVIII) valta saarnata sanaa ja jakaa sakramentteja sekä antaa anteeksi ja pidättää syntejä. Puhtaaksi viljeltynä episkopaalinen hallinto merkitsee, että kirkkoa johtavat piispat ja papit. Suomalaisessa keskustelussa episkopaalisella hallintoperiaatteella tarkoitetaan usein viran näkökulman ja läsnäolon painottamista yleisesti kaikilla hallinnon tasoilla. Keskushallinnon hallintoelimistä hengellisen viran erityistä omaa näkökulmaa edustaa selvimmin piispainkokous.

4 4 Synodaalinen hallintoperiaate Hallintoperiaatetta, jossa keskeinen asema on koko kirkkoa edustavalla yhteisellä kokouksella, sanotaan synodaaliseksi. Maallikot eivät hoida julkista saarnavirkaa, mutta heillä on vastuu myös kirkon tunnustuksen ja opetuksen sisällöstä. Tämä toteutuu muun muassa silloin, kun seurakunta kutsuu itselleen pappeja ja arvioi heidän sopivuuttaan saarnavirkaan. Koska tunnustuspohjasta vastaa koko yhteisö ja koska kirkon ykseyden edellytyksenä on yksimielisyys evankeliumin opista ja sakramenttien toimittamisesta (CA VII), maallikkojäsenet ja papisto ovat perinteisesti päättäneet tärkeistä ja kirkon uskon perustaan liittyvistä asioista yhdessä. Kirkon keskushallinnossa synodaalisuutta toteuttaa ennen muuta kirkolliskokous mutta osaltaan myös kirkkohallitus, jonka kokoonpanoperiaate muistuttaa kirkolliskokouksen vastaavaa. Konsistoriaalinen hallintoperiaate Konsistoriaalisuus toteutuu selvimmin toimielimessä, joka koostuu pienehköstä joukosta kirkon viranhaltijoita, joille on uskottu hallinto- ja päätäntävaltaa. Malli oli vallitseva niissä luterilaisissa kirkoissa, joissa, toisin kuin Pohjoismaissa, piispat jäivät syntyvien uskonpuhdistuskirkkojen ulkopuolelle ja joissa kirkon toimintaedellytykset turvasi yhteistyö maallisten hallitsijoiden kanssa. Suomen evankelisluterilaisen kirkon keskus-hallinnossa konsistoriaalinen elementti on selvimmin nähtävissä kirkkohallituksen virastokollegiossa Kirkon järjestysmuodosta nouseva rakenne Kirkon hallinto määräytyy kirkon olemuksesta ja tehtävästä. Hallinnon ja organisaation tehtävä on palvella sitä tarkoitusta, jota varten kirkko on olemassa. Kirkko ilmaisee käsityksensä omasta olemuksestaan ja tehtävästään järjestysmuodossaan. Kirkolliskokouksen 30. päivänä joulukuuta 1974 asettama kirkkojärjestyskomitea antoi järjestysmuotoa koskevista kysymyksistä selvityksen mietinnössään 10. päivänä syyskuuta Mietintö on ollut pohjana nykyisille säännöksille. Kirkko on pyhien yhteisö, jossa evankeliumi puhtaasti saarnataan ja sakramentit oikein toimitetaan (CA VII). Kirkon päätöksenteon erityispiirteet nousevat tästä kirkon perusolemuksesta. Kirkko on tämän Augsburgin tunnustuksen VII artiklan mukaan ensinnäkin yhteisö. Yhteisön elämään ja toimintaan tarvitaan järjestystä luovat rakenteet ja päätöksentekoprosessi. Yleisen pappeuden nojalla kaikilla on tässä yhteisössä yhtäläinen, kasteeseen perustuva valta. Toiseksi artiklassa todetaan, että kirkon näkyvänä merkkinä on evankeliumin puhdas saarna ja sakramenttien oikea toimittaminen. Näiden tehtävien hoitaminen on Augsburgin tunnustuksen mukaan kirkon hengellistä vallankäyttöä. Tämäkin valta kuuluu koko kirkolle, mutta kutsuessaan osan jäsenistään kirkon virkaan kirkko samalla oikeuttaa kutsutut käyttämään hengellistä valtaa kaikkien kastettujen yhteisön puolesta. Hengellistä valtaa tulee kuitenkin käyttää sopusoinnussa kirkon yksimielisen uskon kanssa. Tästä kirkon perusolemuksesta seuraa, että edustamisen (representaatio) käsite saa tässä yhteydessä erityisen sisällön. Kirkon voidaan sanoa olevan läsnä (praesens) silloin, kun evankeliumi puhtaasti julistetaan ja sakramentit oikein toimitetaan pyhien yhteisössä. Kirkko on läsnä (repraesentata), kun sekä kirkon jäsenet että evankeliumin julistamisen ja sakramenttien toimittamisen virka ovat saapuvilla silloin, kun tehdään päätöksiä kirkon puolesta. Ainoastaan yhdessä nämä voivat edustaa kirkkoa. Tämän vuoksi kirkon organisaatiolla on sen erityisluonnetta uskonnollisena yhteisönä vastaava rakenne. Organisaatioon kuuluvat sekä yhteisen pappeuden (edustusrakenne) että viran (virkarakenne) edustajat. Suomessa tämä kaksoisnäkökulma on kuulunut kirkon hallintoon keskiajalta saakka. Kirkon keskushallinnossa kirkolliskokous kuuluu

5 5 pääosaltaan edustusrakenteeseen, kun taas piispainkokous, jossa edustettuna on vain kirkon hengellinen virka, kuuluu selvästi virkarakenteeseen. Kirkkojärjestyskomitea pohti virkarakenteen ja edustuksellisen rakenteen välistä suhdetta koskevan periaatteen soveltamista kokonaiskirkon tasolla ja totesi sen herättävän kysymyksen kirkolliskokouksen ja piispainkokouksen toimivaltasuhteista. Kirkon tunnustuspohjan määrittäminen on kirkkojärjestyskomitean mielestä selvästi kirkolliskokouksen tehtävä. Tunnustuksen konkreettinen soveltaminen kirkon opetukseen, jumalanpalveluselämään ja kirkollisiin toimituksiin sekä periaatteelliset kannanotot kirkon uskon ja opin tulkintaa edellyttävissä kysymyksissä ovat sitä vastoin sellaisia tehtäviä ja oikeuksia, jotka eivät kuulu ilman muuta kirkolliskokoukselle yksinään. Periaatteellinen vastuu koko maailmanlaajuista Kristuksen kirkkoa ajatellen kuuluu piispan virkaan. Piispalla on oikeus ja velvollisuus hoitaa opetusvirkaa ja ottaa kantaa oppia koskeviin kysymyksiin. Piispainkokouksen täytyy siksi päästä vaikuttamaan tämäntyyppisiä asioita ratkaistaessa. Kirkkojärjestyskomitea tulkitsi Augsburgin tunnustusta siten, että koko kirkko on edustettuna ja täydesti läsnä silloin, kun sekä kirkon virka että kirkon jäsenet ovat saapuvilla. Lisäksi piispoilla on komitean mukaan erityisasema opillisissa asioissa kaitsentatehtävänsä vuoksi. Kirkolliskokouksen pitäisi periaatteessa olla täysivaltainen päättämään tunnustuksen konkreettisen soveltamisen asioista, koska siinä ovat läsnä sekä jäsenet että virka (myös piispat). Kuitenkin komitea totesi, että periaatteelliset kannanotot kirkon uskon ja opin tulkintaa edellyttävissä kysymyksissä eivät ilman muuta kuulu kirkolliskokoukselle yksinään. Kirkkojärjestyskomitea esitti siten kaksinapaisen mallin, jossa episkopaatti eli piispat ja synodi eli kirkolliskokous ovat keskenään jännitteisessä kentässä. Synodissa on sekä viran että jäsenten edustus. Suomen evankelis-luterilaisen kirkon kirkolliskokouksessa piispat ovat lisäksi koko kirkolliskokouksen olemassaolon ajan olleet myös itseoikeutettuja jäseniä. Silti eräissä asioissa on tarpeen nostaa virkarakenteinen hallintoelin pääosiltaan edustusrakenteisen rinnalle. Piispojen on kirkolliskokouksen jäseninäkin ikään kuin irrottauduttava toimittamaan omaa piispallista kaitsennan tehtäväänsä yhdessä, kokonaiskirkon tasolla. Ei riitä, että he puhuvat ja äänestävät kirkolliskokouksessa. Episkopaatin pitää voida myös asettua kirkolliskokousta vastapäätä, dialogiin sen kanssa. Tämä synodin ja episkopaatin ajoittainen polarisoituminen kahdeksi dialogin osapuoleksi on eri muodoissa tyypillistä luterilaisille kirkoille yleensäkin. Kirkkojärjestyskomitea asetti myös vastakkain toimivalta- ja kokoonpanokysymykset ja tarjosi tässä käyttökelpoisen työkalun piispainkokouksen ja kirkolliskokouksen suhteiden tarkasteluun. Komitean mukaan keskeinen kysymys erilaisten hallintoelinten vastuu- ja toimivalta-alueita määrättäessä on, kuinka kirkon edustusrakenne ja virkarakenne sovitetaan yhteen. Hallintoelinten kokoonpanosta päätettäessä on sitä vastoin ensisijaisesti kysymys juuri kirkolle luonteenomaisen edustusperiaatteen soveltamisesta. Periaate näyttää pääsevän parhaiten oikeuksiinsa siten, että kirkon viran edustajille ja kirkon jäsenistä valituille edustajille säädetään erityiset kiintiöt. Kirkkoon kuuluu oleellisesti virkarakenteinen vaikutus kaikilla hallinnon tasoilla. Tällaisessa mallissa on luonnollista, että virkarakennetta edustavalla piispainkokouksella on myös itsenäistä päätäntävaltaa. Piispainkokousta ei siten voi typistää pelkäksi lausunnonantajaelimeksi. Pohtiessaan kirkon organisaation ja hallinnon eri tasoja kirkkojärjestyskomitea esitti näkökohtia keskushallinnon organisaatiosta ja tehtävistä. Komitean mukaan Suomen evankelis-luterilainen kirkko ei ole ainoastaan hiippakuntien ja niiden seurakuntien summa vaan sillä on itsenäinen asema ylimpänä organisatorisena ja toiminnallisena yksikkönä. Kirkollinen työ tehdään kuitenkin pääasiassa seurakunnissa ja hiippakunnissa. Ylimpään tasoon kuuluvat vain ne tehtävät, jotka

6 6 kirkkolaki erikseen mainitsee ja edellyttää sinne kuuluvan. Tällaisia ovat ennen muuta edellytysten luominen kirkolliselle työlle ja työn yhtenäistäminen, päätösten tekeminen asioissa, jotka koskevat kirkon suhdetta valtioon ja kirkon asemaa yhteiskunnassa, sellaisten tehtävien hoitaminen, jotka sopivimmin voidaan tehdä keskitetysti kirkon piirissä, huolehtiminen keskitetystä hallinnollisesta ja taloudellisesta toiminnasta sekä huolehtiminen ekumeenisesta toiminnasta ja tehtävistä, jotka koskevat kirkon suhteita toisten maiden kirkkoihin. Ylimmän tason toiminnan sääntelyssä tulee ottaa huomioon seurakuntien itsehallinto ja hiippakuntien itsenäisyys. 2.2 Kirkon keskushallinnon nykytilan kuvaus Kirkolliskokous Kirkon yhteisessä hallinnossa ylintä päätösvaltaa käyttävä kirkolliskokous käsittelee asioita, jotka koskevat kirkon oppia ja työtä sekä kirkon lainsäädäntöä, hallintoa ja taloutta. Kirkolliskokouksen tärkeimpiä tehtäviä on hyväksyä kirkolliset kirjat, kirkkojärjestys ja kirkon vaalijärjestys sekä tehdä ehdotuksia kirkkolain säätämisestä, muuttamisesta tai kumoamisesta; käsitellä kirkon uskoa ja oppia koskevia kysymyksiä; antaa lausuntoja, tehdä esityksiä ja lausua toivomuksia valtioneuvostolle tarpeellisiksi katsotuista yhteiskunnallisista, taloudellisista, perhepoliittisista yms. kysymyksistä; päättää hiippakunnan perustamisesta ja sen rajojen muuttamisesta; päättää kirkon ekumeenisista suhteista; perustaa ja lakkauttaa arkkipiispan, piispojen ja kirkkoneuvosten virat, valita ja vapauttaa kirkkoneuvokset sekä kirkkohallituksen, kirkon ulkoasiain neuvoston ja kirkon työmarkkinalaitoksen valtuuskunnan jäsenet; vahvistaa kirkon keskusrahaston talousarvio ja toiminta- ja taloussuunnitelma sekä päättää, kuinka paljon seurakuntien on vuosittain maksettava kirkon keskusrahastoon (KL 20:7) Kirkolliskokouksen jäseninä ovat hiippakuntien piispat, kenttäpiispa, 96 valittua edustajaa, joista 32 on pappeja ja 64 maallikkoja, saamelaiskäräjien valitsema saamelaisten edustaja sekä valtioneuvoston määräämä edustaja. Läsnäolo- ja puheoikeus on kirkkoneuvoksilla (6) ja lainoppineilla asiantuntijoilla (2). Kirkolliskokouksen 96 edustajaa valitaan neljäksi vuodeksi vaalilla. Pappisedustajien vaalissa äänioikeutettuja ovat hiippakunnan papit ja maallikkoedustajien vaalissa seurakuntien kirkkovaltuustojen tai seurakuntaneuvostojen ja yhteisten kirkkovaltuustojen maallikkojäsenet (KL 20:1, KL 20:4, KL 20:5). Puheenjohtajana toimii arkkipiispa tai, jos arkkipiispan virka on avoinna, virassa vanhin piispa. Kirkolliskokous vahvistaa itselleen työjärjestyksen, valitsee itselleen kaksi varapuheenjohtajaa ja asettaa tarvittavat valiokunnat. Käytännöksi on vakiintunut, että varapuheenjohtajiksi valitaan maallikoita (KL 20:8). Kirkolliskokous kokoontuu vuosittain viikon mittaiseen istuntoon touko- ja marraskuun alussa. Asioiden vaatiessa myös ylimääräisten istuntojen järjestäminen on mahdollista. Piispainkokouksella, kirkkohallituksella ja hiippakuntavaltuustolla on oikeus tehdä esityksiä kirkolliskokoukselle. Edustajilla on aloiteoikeus. Kun asia koskee raamatunkäännöksen, kristinopin, virsi-kirjan, kirkkokäsikirjan, messu-sävelmistön ja kirkkojärjestyksen hyväksymistä tai kirkon uskoa ja oppia koskevaa kysymystä, niihin pohjautuvaa periaatteellista kannanottoa taikka kirkkolain säätämistä, muuttamista tai kumoamista, asia käsitellään kahdessa käsittelyssä ja sen hyväksyminen vaatii ¾:n määräenemmistökannatuksen (KL 20:9, KL 20:10). Piispainkokoukselle on varattava tilaisuus antaa lausunto kirkolliskokouksen käsittelyyn tulevissa uskoa ja oppia koskevissa asioissa (KJ 20:4) ja kirkkohallitukselle lainsäädäntöasioissa (KL 20:7,2,3-5).

7 Piispainkokous Piispainkokous käsittelee kirkon uskoa, julistusta ja työtä sekä hiippakuntien hallintoa ja hoitoa koskevia kysymyksiä, tekee esityksiä ja antaa lausuntoja kirkolliskokoukselle ja kirkkohallitukselle sekä suorittaa muut sille kirkkolaissa tai kirkkojärjestyksessä annetut tehtävät (KL 21:2). Muut tehtävät tarkoittavat etupäässä erilaisissa hengellisessä työssä olevien viranhaltijaryhmien koulutusta ja kielitaitoa sekä jumalanpalvelusta, kirkollisia toimituksia tai opetusta koskevia asioita, joista piispainkokous voi antaa täytäntöönpanomääräyksiä (KL 2:3,2). Piispainkokoukselle on annettava tilaisuus antaa asiasta lausunto ennen kuin kirkolliskokous päättää hyväksyä ja määrätä käyttöön otettavaksi raamatunkäännöksen, kristinopin, virsikirjan, kirkkokäsikirjan ja messusävelmistön tai kun se käsittelee kysymyksiä, jotka käsittelevät kirkon uskoa ja oppia tai niihin pohjautuvia periaatteellisia kannanottoja (KJ 20:4). Piispainkokous nimeää kirkkohallitukseen kaksi piispaa neljäksi vuodeksi kerrallaan ja neljäksi vuodeksi kerrallaan piispan, joka osallistuu kirkon työmarkkinalaitoksen kokouksiin läsnäolo- ja puheoikeuksin. Piispainkokouksen jäseniä ovat hiippakuntien piispat tai, jos piispanvirka on avoinna tai piispalla on este, tuomiokapitulin hänen sijaansa keskuudestaan määräämä pappisjäsen, kenttäpiispa sekä jokaisen tuomiokapitulin keskuudestaan määräämä asessori (KL 21:1). Nykyään piispainkokouksessa on 20 jäsentä: 10 piispaa, kenttäpiispa ja yhdeksän asessoria. Lisäksi piispainkokous voi työjärjestyksellään määritellä, kenellä piispainkokouksessa on puhe- ja läsnäolo-oikeus. Piispainkokouksen puheenjohtajana on arkkipiispa tai, jos hän on estynyt, virassa vanhin läsnä olevista piispoista (KJ 21:1). Aloiteoikeus piispainkokouksessa on piispainkokouksen jäsenillä, kirkolliskokouksella, tuomiokapituleilla, kirkkohallituksella ja kirkolliskokouksen sen yhteyteen perustamilla toimielimillä sekä kirkon työmarkkinalaitoksella. Piispainkokous vahvistaa itselleen työjärjestyksen (KJ 21:2). Piispainkokous kokoontuu helmija syyskuun kaksipäiväisten istuntojen lisäksi pääsääntöisesti lisäksi yhden päivän istuntoihin joulukuun ensimmäisellä ja huhtikuun kolmannella viikolla. Arkkipiispa voi tarvittaessa kutsua piispainkokouksen koolle myös muulloin. Piispainkokouksen pääsihteeri ja teologinen sihteeri valmistelevat ja esittelevät käsiteltävät asiat. Valmisteluja voivat tehdä myös piispainkokouksen asettama työryhmä, piispainkokouksen jäsen tai kirkkohallituksen viranhaltija Kirkkohallitus Kirkkohallitus hoitaa kirkon yhteistä hallintoa, taloutta ja toimintaa. Sen päätöksentekoelimiä ovat täysistunto ja virastokollegio. Kirkkohallituksen täysistunnon jäsenet ovat arkkipiispa puheenjohtajana, kirkolliskokouksen valitsemat yhdeksän maallikkoa ja kaksi pappia sekä piispainkokouksen valitsemat kaksi piispaa. Kirkkohallitus on kirkon yleishallintoviranomainen. Kirkkohallituksen tärkeimpiä tehtäviä on hoitaa kirkon yhteistä hallintoa, taloutta ja toimintaa; toimia kirkon keskusrahaston hallituksena; antaa valtioneuvoston kirkolta pyytämät lausunnot, jollei lausunnon antaminen ole kirkolliskokouksen tehtävä; valmistella asioita kirkolliskokoukselle ja huolehtia kirkolliskokouksen päätösten täytäntöönpanosta; ohjata ja valvoa kirkolliskokouksen sen yhteyteen perustamien toimielinten työtä; perustaa ja lakkauttaa kirkko-hallituksen virat, mukaan lukien ne virat, joiden tehtävänä on palvella piispainkokousta ja kirkon työmarkkinalaitosta; julkaista kirkon säädöskokoelmassa siihen otettavat säädökset; määrätä, mihin yleisiin tarkoituksiin kolehteja on päiväjumalanpalveluksissa kannettava ja edistää kirkon toimintaa ja valvoa sen etua sekä hoitaa ne tehtävät, jotka eivät kuulu muulle kirkon viranomaiselle.

8 8 Kirkkohallitus edustaa kirkkoa ja käyttää sen puhevaltaa tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa sekä tekee kirkon puolesta sopimukset ja muut oikeustoimet, jollei kirkkolain 19 luvun 1 :n 2 momentista muuta johdu (KL 22:2). Kirkkohallituksen jaostoille, virastokollegiolle tai kirkkohallituksen viranhaltijoille voidaan kirkkojärjestyksessä määrätyissä rajoissa antaa oikeus ratkaista asioita kirkkohallituksen puolesta. Kirkkohallituksella on oikeus siirtää toimivaltaansa kirkon keskusrahaston eläkerahaston varojen sijoittamista koskevissa asioissa asettamalleen kirkon keskusrahaston eläkerahaston johtokunnalle. Toimivallan siirron nojalla tehdyt päätökset voidaan kirkkojärjestyksessä määrätyllä tavalla siirtää kirkkohallituksen ratkaistaviksi (KL 22:3). Kirkkohallituksen tehtäväksi on kirkkolain 22 luvun 2 :n 9 a -kohdassa annettu hoitaa seurakunnille kuuluvia palkanlaskennan ja kirjanpidon tehtäviä. Näitä tehtäviä hoitaa vuoden 2012 alusta kansliapäällikön alaisuudessa toimiva Kirkon palvelukeskus (Kipa). Tarkemmin kirkkohallituksen tehtävistä sekä täysistunnolle kuuluvista asioista ja virastokollegiolle kuuluvista asioista määrätään kirkkohallituksen ohjesäännössä Kirkon ulkoasiain neuvosto Kirkolliskokous valitsee kirkon ulkoasiain neuvostoon neljäksi vuodeksi kymmenen jäsentä sekä kullekin henkilökohtaisen varajäsenen (KJ 20:7,2). Neuvoston puheenjohtaja on arkkipiispa. Neuvoston tehtävänä on hoitaa kirkon suhteita muihin kirkkoihin, uskontokuntiin ja kirkkojen välisiin järjestöihin, päättää yhdessä arkkipiispan kanssa kirkon edustamisesta näissä asioissa, johtaa Kirkkohallituksen ulkoasiain osaston toimintaa sekä valita Kirkon Ulkomaanavun säätiön hallituksen puheenjohtaja ja jäsenet. Kirkon ulkoasiain neuvostolle on annettu kirkkojärjestyksellä ja kirkkohallituksen ohje säännöllä myös omaa ratkaisuvaltaa ulkoasioiden hoitoa koskevissa asioissa (KL 20:7,2, KJ 22:4). Kirkon ulkoasiain neuvoston päätösvaltaa ja organisaatiota koskevat tarkemmat normit sisältyvät kirkkohallituksen ohjesääntöön. Neuvosto asettaa kahdeksi vuodeksi työjaoston, jonka tehtävänä on valmistella asioita neuvostolle, päättää kiireellisissä tapauksissa kirkon edustamisesta yhdessä arkkipiispan kanssa ja päättää muista kiireellisistä asioista. Viime vuosina työjaoston rooli ei ole ollut kovin keskeinen. Neuvoston asettamat toimikunnat, teologisten asiain toimikunta, ulkosuomalaistyön toimikunta ja lähetystyön toimikunta, toimivat alojensa työn suunnittelijoina, ohjaajina ja asioiden valmistelijoina. Kirkkohallituksen ulkoasiain osaston tehtävänä on hoitaa kirkon virallisia ekumeenisia suhteita ulkoasiain neuvoston tekemien linjapäätösten mukaisesti, vastata ulkomailla asuvien suomalaisten parissa tehtävästä työstä ja yhdessä toiminnallisen osaston kanssa koordinoida ja kehittää Suomessa asuvien ulkomaalaisten parissa tehtävää kirkollista työtä, edistää kirkon ulkomaista ja kirkkojenvälistä avustustyötä sekä kirkon lähetystyötä ja kirkon lähetysjärjestöjen yhteistyötä. Osasto jakautuu vastuualueisiin ulkoasiain neuvoston päättämällä tavalla. Hallinnollisesti osasto on osa Kirkkohallituksen virasto-organisaatiota mutta eroaa muista osastoista siten, että sitä johtaa kirkon ulkoasiain neuvosto (Kirkkohallituksen ohjesääntö 19 ). Käytännössä operatiivisesti osastoa johtaa osaston päällikkönä toimiva kirkkoneuvos. Kirkon ulkoasiain neuvosto valitsee Kirkon Ulkomaanavun säätiön hallituksen puheenjohtajan ja jäsenet (Kirkkohallituksen ohjesääntö 19, Kirkon Ulkomaanavun säätiön säännöt 5 ). Hallitukseen kuuluu puheenjohtaja ja kymmenen muuta jäsentä. Valinnat tehdään neljäksi vuodeksi. Säätiön sääntöjen muuttaminen on mahdollista vähintään kahdeksan hallituksen jäsenen kannatuksella ja patentti- ja rekisterihallituksen vahvistettua muutoksen (Kirkon Ulkomaanavun säätiön säännöt 14 ).

9 Kirkon työmarkkinalaitos Evankelis-luterilaisen kirkon, seurakuntien ja seurakuntayhtymien edunvalvontaa työmarkkina-asioissa hoitava viranomainen on vuoden 2006 alusta lähtien kirkon työmarkkinalaitos (KiT). Se korvasi 31. päivänä joulukuuta 2005 lakkautetun kirkon sopimusvaltuuskunnan. Kirkon työmarkkinalaitos on yksi Suomen työmarkkinoiden keskusorganisaatioista (ns. työmarkkinakeskusjärjestö). Se toimii toisaalta keskusjärjestötasolla kirkon, seurakuntien ja seurakuntayhtymien edunvalvojana ja toisaalta ns. liittotasolla solmimalla alakohtaisia virka- ja työehtosopimuksia. Työmarkkinalaitos huolehtii siitä, että palkkoja ja muita palvelussuhteen ehtoja koskevat sopimusratkaisut sopivat sekä kansantalouden että kirkon talouden ja toiminnan vaatimuksiin ja että kirkko toimii työmarkkina-asioissa kaikin puolin ajanmukaisesti. Työmarkkinalaitoksen valtuus tehdä kirkkoa ja seurakuntia sitovia virka- ja työehtosopimuksia niiden puolesta perustuu kirkkolain valtuutukseen ja kirkon työmarkkinalaitoksesta annettuun lakiin (827/2005). Kirkkolain mukaan kirkon työmarkkinalaitoksen tehtävänä on kirkon sekä seurakuntien ja seurakuntayhtymien puolesta neuvotella ja sopia niiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden palvelussuhteen ehdoista virka- ja työehtosopimuksin sekä työsuojelun yhteistoiminnasta niin kuin niistä erikseen säädetään (KL 22:9). Sopimusjärjestelmä rakentuu työnantajan ja työntekijöitä edustavien järjestöjen välisille neuvotteluille, joiden tuloksena on palvelussuhteen ehtoja koskeva virka- tai työehtosopimus. Kirkon työmarkkinalaitoksen päättävä elin on neljäksi vuodeksi valittava valtuuskunta. Sen muodostavat 11 kirkolliskokouksen valitsemaa jäsentä, joilla kullakin on henkilökohtainen varajäsen. Valinnan suorittavat ne kirkolliskokouksen edustajat, jotka eivät ole kirkon tai seurakunnan virka- tai työsuhteessa (KL 20:8,4). Käytäntönä on, ettei valtuuskunnan jäseneksi valita kirkon palvelussuhteessa olevaa henkilöä ja että valituilla on työelämän erityisasiantuntemuksen lisäksi luottamushenkilönä yhteys seurakuntahallintoon. Valtuuskunta valitsee itselleen puheenjohtajan ja kaksi varapuheenjohtajaa sekä vahvistaa itselleen työjärjestyksen. Valtuuskunnan kokouksissa on läsnäolo- ja puheoikeus kirkkohallituksen määräämällä henkilöllä ja piispainkokouksen määräämällä piispalla. Kirkon työmarkkinalaitoksella on aloiteoikeus piispainkokouksessa (KJ 21:2,1). Kirkon työmarkkinalaitoksen oikeuksista ja velvollisuuksista työmarkkinatoimijana on lisäksi säännöksiä eräissä työelämän laeissa (esim. Työsopimuslaki 13:7,3, Työtuomioistuinlaki 2:2 ja laki Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta 23:2). Seuraavassa on avattu vuoden 2006 alusta voimaan tulleen uuden kirkon työmarkkinalaitoksesta annetun lain taustoja siten kuin niitä on selostettu hallituksen esityksen perusteluissa. Kirkon työmarkkinalaitoksen asema kirkon organisaatiossa ja suhteessa seurakuntiin säilytettiin samanlaisena kuin sopimusvaltuuskunnalla oli ollut. Työmarkkinalaitos on hallituksen esityksen mukaan kirkolliskokouksen asettama ja sille raportoiva erillinen viranomainen. Sen valmistelu- ja täytäntöönpanoelimenä oli työmarkkinalaitoksen toimisto, jolle voi kuulua kirkkohallituksen muun virasto-organisaation ja päätöksentekojärjestelmän mukaisia tehtäviä. Hallituksen esityksessä todettiin, että valtuuskunta ja sen toimisto muodostivat yhdessä kirkon työmarkkinalaitos-nimisen kirkon keskushallinnon viranomaisen. Lain 1 :n 1 momentin mukaan "kirkon työmarkkinalaitos toimii evankelisluterilaisen kirkon sekä seurakuntien ja seurakuntayhtymien edunvalvojana työmarkkina-asioissa". Säännöksellä, jota ei ollut Kirkon sopimusvaltuuskunnasta annetussa laissa, täydennettiin ja tarkennettiin niiden asioiden piiriä, jotka kirkon keskushallinnossa kuuluvat kirkon työmarkkinalaitoksen vastuulle ja jotka kuuluvat kirkkohallituksen työmarkkina-

10 10 osaston toimialaan sen toimiessa kirkon työmarkkinalaitoksen toimistona. Uudistuksen tavoitteena oli saattaa työmarkkina-asioita koskeva neuvottelu- ja päätöksenteko-organisaatio ajanmukaiselle tasolle ottaen huomioon 30 vuoden aikana saadut kokemukset. Tavoitteena oli kehittää kirkon työnantajaorganisaatiota työmarkkinatoiminnan muutos huomioon ottaen, keventää kirkon työnantajaorganisaation rakennetta ja selkeyttää päätöksentekojärjestelmää. Työmarkkinalaitoksen valtuuskunnan ratkaisuvallan uskominen rutiininomaisissa tai nopeatempoista edunvalvontaa edellyttävissä asioissa valtuuskunnan osoittamissa puitteissa jaostolle ja myös työmarkkinalaitoksen toimiston viranhaltijalle tehtiin mahdolliseksi. Valtuuskunnan mahdollisuutta aiempaa itsenäisemmin päättää toimintamuodoistaan lisättiin siten, että työmarkkinalaitoksen valtuuskunta päättää omasta työjärjestyksestään, joka korvasi aiemman, kirkolliskokouksen ratkaistavaksi alistettavan ohjesäännön. Hallituksen esityksen mukaan työjärjestys koskee valtuuskunnan toiminnan sisäisiä järjestelyjä, eikä alistaminen kirkolliskokouksen ratkaistavaksi ole työmarkkinalaitoksen itsenäisen aseman vuoksi perusteltua. Uudistus korosti hallituksen esityksen mukaan työmarkkinalaitoksen itsenäistä vastuuta sekä asemaa kirkon työmarkkinakysymyksistä vastaavana edustuksellisena elimenä. Tässä kohdin siis valittiin eri linja kuin kirkkohallituksen osalta, jonka ohjesäännöstä päättämisen kirkolliskokous on katsonut tarkoituksenmukaiseksi pitää omassa päätösvallassaan. Työjärjestyksessä määrättiin mm. kokousten koollekutsumisesta, asiakirjojen laatimisesta ja tarkastamisesta sekä mahdollisesti asetettavien jaostojen ja toimikuntien kokoonpanosta sekä niille tai toimiston viranhaltijoille siirrettävistä tehtävistä ja toimivallasta. Työmarkkinalaitoksen valtuuskunnan oikeus siirtää päätösvaltaa oli laajempi kuin Kirkon sopimusvaltuuskunnalla. Siirretyn päätösvallan käyttäjästä, laajuudesta sekä menettelytavoista voitiin määrätä työjärjestyksen lisäksi valtuuskunnan yksittäisin valtuutuspäätöksin. Valtuutus voi koskea muutakin kuin virka- ja työehtosopimuksia koskevia asioita. Kirkkohallituksen yhteydessä olevan työmarkkinalaitoksen toimiston henkilökunta huolehti asioiden valmistelusta, esittelystä ja täytäntöönpanosta. Työmarkkinalaitoksen henkilöstö oli edelleen kirkkohallituksen henkilökuntaa. Työmarkkinalaitoksen talousarvio ja tilinpäätös olivat edelleen osa kirkon keskusrahaston talousarviota ja tilinpäätöstä. Työmarkkinalaitoksen toimiston viroista sekä viranhaltijoiden ja työntekijöiden ottamisesta ja erottamisesta sopimusjohtajaa lukuun ottamatta päätti kirkkohallitus. Työmarkkinalaitoksen valtuuskunnan ja toimiston henkilökunnan kiinteästä suhteesta johtui, että kirkkohallituksen tuli hyväksyä johtosääntö työmarkkinalaitoksen toimiston henkilöstön osalta työmarkkinalaitoksen valtuuskunnan esityksestä Kirkon keskusrahasto Kirkon keskusrahasto on kirkon yhteinen rahasto, jonka varoja käytetään keskusrahaston talousarvion mukaisesti eläkkeiden ja perhe-eläkkeiden maksamiseen; taloudellisesti heikossa asemassa olevien seurakuntien ja seurakuntayhtymien tukemiseen sekä seurakuntien yhteistoiminnan ja seurakuntarakenteen kehittämiseen; hiippakuntien ja kirkon keskushallinnon menoihin sekä kirkon yhteisiin tarkoituksiin sekä muiden lakiin ja sitoumuksiin perustuvien kirkon menojen suorittamiseen (KL 22:6). Kirkon keskusrahasto toimii kirkon eläkelaitoksena ja huolehtii sen tehtävistä siten kuin siitä erikseen säädetään. Keskusrahaston kotipaikka on Helsinki. Kirkon keskusrahaston talouden hoidosta, keskusrahastomaksujen maksamisesta, keskusrahastoavustuksista ja niiden hakemismenettelystä säädetään tarkemmin kirkkojärjestyksessä. Keskusrahaston talouden hoitoon sovelletaan muutoin soveltuvin osin, mitä seurakunnan ja seurakuntayhtymän talouden hoidosta säädetään. Kirkon keskusrahaston

11 11 taloushallinnon järjestämisestä määrätään tarkemmin kirkkohallituksen hyväksymässä taloussäännössä (KL 22:11, kirkolliskokouksen päätös , ei vielä voimassa). Kirkon keskusrahasto rahoittaa kirkon yhteisen toiminnan kirkkohallituksessa ja hiippakunnissa. Kirkon keskusrahasto vastaa lisäksi Kirkon eläkelaitoksen rahoituksesta. Kirkon palvelukeskuksen (Kipa) taloutta hoidetaan niin ikään kirkon keskusrahaston osana, mutta toiminta rahoitetaan asiakkailta perittävillä palvelumaksuilla. Rahoitus kerätään seurakunnilta erilaisina maksuina sekä markkinoilta sijoitustoiminnan tuottoina. Kirkon keskusrahasto on julkisoikeudellinen oikeushenkilö, jolla ainoana keskushallinnon toimijoista on Y-tunnus. Kaikki keskushallinnon omaisuus on kirkon keskusrahaston nimissä. Keskusrahasto on toimija myös suhteessa verottajaan ja muihin virallisiin tahoihin. Kirkon keskusrahaston sisällä on useita rahastoja, joista suurin on omakatteinen kirkon eläkerahasto. Muita omakatteisia rahastoja ovat mm. diakoniarahasto ja kansainvälisten ja ekumeenisten yhteyksien rahasto. Keskusrahaston hallituksena toimii kirkkohallituksen täysistunto (KL 22:2). Täysistunto hyväksyy ja allekirjoittaa keskusrahaston tilinpäätöksen ja hyväksyy keskusrahaston toiminta- ja taloussuunnitelman sekä esittää ne edelleen kirkolliskokoukselle, joka ylimpänä päättävänä elimenä vahvistaa tilinpäätöksen, myöntää vastuuvapauden sekä hyväksyy toiminta- ja taloussuunnitelman. Eläkerahaston sijoitustoimintaan liittyvissä asioissa päätösvaltaa on siirretty kirkon keskusrahaston eläkerahaston johtokunnalle (KL 22:3,2). Täysistunto nimittää toimikaudekseen johtokunnan jäsenet. Johtokunta raportoi vuosittain täysistunnolle toiminnastaan (eläkerahaston johtokunnan toimintakertomus) sekä sijoitus- ja riskienhallintasuunnitelmistaan. Eläkerahaston johtokunnan toimintakertomus liitetään kirkkohallituksen toimintakertomukseen. Hallinnollisesti Kirkon keskusrahasto kuuluu kirkkohallituksen organisaatioon siten, että talousosastona toimii kirkon keskusrahasto (Kirkkohallituksen ohjesääntö 11 ). Talousosaston johtajana toimiva kirkkoneuvos on myös kirkon keskusrahaston johtaja. Talousosasto on muiden osastojen tavoin osa kirkkohallituksen organisaatiota. Osastonjohtajan esimies on kansliapäällikkö. Kysymys siitä, milloin osastonjohtaja toimii talousosaston johtajana tai milloin keskusrahaston johtajana, on varsin selkeä. Kirkon keskusrahastona toimitaan silloin, kun kysymys on asioista, joiden yhteydessä on tunnistauduttava Y- tunnuksen omaavaksi oikeushenkilöksi. Tämä on välttämätöntä eläkelaitos-, sijoitusja vuokraustoiminnassa, kaikessa kaupankäynnissä, verotuksessa jne. Muulloin toimitaan kirkkohallituksen talousosastona. Kirkon keskusrahastoa koskevat päätökset tehdään ohjesäännön mukaisesti. Esimerkiksi kirkon keskusrahaston muuta kuin eläkerahastoa koskevat sijoitussopimukset päätetään virastokollegiossa, samoin riskienhallintasuunnitelmat. Kirkkohallituksen ja kirkon keskusrahaston nimenkirjoittajat ovat samat. 2.3 Muu julkishallinto Valtionhallinto Valtionhallinto Suomessa jakaantuu eduskunnalle vastuussa olevaan keskushallintoon, aluehallintoon ja paikallishallintoon. Keskushallinnon muodostavat valtioneuvosto siihen kuuluvine ministeriöineen, joita on 12, sekä keskushallinnon muut yksiköt. Yhteensä keskushallinnon yksiköitä on noin 100. Keskushallinnon virastorakennetta on viimeisten runsaan viidentoista vuoden aikana uudistettu yhdistämällä ja lakkauttamalla keskusvirastoja ja muita organisaatioita ja siirtämällä niiden tehtäviä ministeriöihin, muihin organisaatioihin ja valtion alue- ja paikallishallintoon. Julkisen sektorin tehtäviä on siirretty myös enenevästi varsinaisen hallintokoneiston ulkopuolelle, mikä on mahdollista tietyin perustuslaissa määrätyin ehdoin.

12 12 Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle (Perustuslaki 124 ). Vuosina lukuisista valtion virastoista, laitoksista tai niiden osista muodostettiin liikelaitoksia. Liikelaitoksia on sittemmin muutettu yhtiömuotoisiksi osin EU-normien vaikutuksesta, sillä valtion liikelaitokset eivät konkurssisuojattuina voi ongelmattomasti toimia avoimilla markkinoilla. Myös liikelaitosten verottomuutta on pidetty markkinoita vääristävänä tukimuotona luvulta alkaen valtionhallinnossa on kehitetty tulosohjausta tavoitteena julkisten palvelujen tuotannon ja virastojen toiminnan tehostaminen. Samoin on toteutettu muitakin merkittäviä kehityshankkeita, jotka liittyvät toimintojen selkeyttämiseen, lainvalmistelun ja palvelujen laadun parantamiseen ja uusien sähköisten palvelujen kehittämiseen. Useilla hallinnonaloilla tukipalvelujen hoito on keskitetty niihin erikoistuneille palvelukeskuksille. Vuonna 2003 käynnistynyt valtionhallinnon tuottavuusohjelma tähtäsi tuottavuuden parantamiseen kattavasti kaikilla toimialoilla. Tavoitteeseen pyrittiin rakenteellisilla toimenpiteillä. Tuottavuusohjelmaa on kritisoitu voimakkaasti. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan väen vähentämisestä on ohjelmassa muodostunut itseisarvo. Ohjelman lopettamisesta sovittiin hallitusneuvotteluissa kesäkuussa 2011, ja marraskuussa 2011 valtiovarainministeri Jutta Urpilainen ilmoitti, että ohjelman tilalle ryhdytään laatimaan uutta vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelmaa. Pääministeri Jyrki Kataisen hallitus on käynnistänyt mittavan kehittämishankkeen, jonka tavoitteena on ministeriöiden yhdistäminen yhdeksi hallinnolliseksi kokonaisuudeksi. Valtion työmarkkinalaitoksena (VTML) toimiva valtiovarainministeriön henkilöstö- ja hallintopolitiikkaosasto on valtion työnantajaja henkilöstöjohtamisen keskusyksikkö. VTML edustaa valtiotyönantajaa tulopoliittisissa neuvotteluissa ja niiden valmisteluissa, solmii valtion keskustason virka- ja työehtosopimukset sekä tukee ja ohjaa virastojen sopimus- ja muuta työnantajatoimintaa. Valtion työmarkkinalaitos valmistelee myös valtion henkilöstöjohtamisen linjaukset ja huolehtii linjausten toteuttamisesta. Valtion työnantajatoimintaan kuuluu myös valtion henkilöstöön liittyvän lainsäädännön valmistelu, valtion talousarvion henkilöstömenojen arviointi ja henkilöstöhallinnon tilastojärjestelmän kehittäminen. Työnantajakenttä käsittää valtion talousarvion piirissä olevat virastot, joiden palveluksessa on noin henkilöä. Valtion aluehallinnon ja luvuilla toteutetuilla uudistuksilla vahvistettiin alueiden omaa päätöksentekoa ja toimintakykyä. Alueelliseen kehittämiseen liittyvät suunnittelutehtävät siirrettiin lääninhallituksilta maakuntien liitoille. Kuntalakiin tehtiin vuonna 1993 lisäys kuntayhtymistä, mikä teki mahdolliseksi aluekehittämisen myös kunnalliselta pohjalta. Maakuntien liittojen asema vahvistui vuonna 1994, kun liitoille annettiin lakiin perustuva aluekehitystehtävä yhdessä valtion alueviranomaisten kanssa. Valtion paikallishallinnon perusyksikkö oli vuodesta 1996 vuoteen 2007 kihlakunta. Kesällä 2007 hallitus käynnisti aluehallinnon laajan uudistushankkeen, joka tuli voimaan vuoden 2010 alusta. Valtion aiempien keskeisten aluehallintoviranomaisten lääninhallitusten, työ- ja elinkeinokeskusten, alueellisten ympäristökeskusten, ympäristölupavirastojen, tiepiirien ja työsuojelupiirien työsuojelutoimistojen tehtävät koottiin 1. päivästä tammikuuta 2010 lukien kahteen monitoimialaiseen viranomais-kokonaisuuteen: aluehallintovirastoihin (AVI) sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin (ELY). Aluehallintovirastojen yleishallinnollinen ohjaus kuuluu valtiovarainministeriölle ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten yleishallinnollinen ohjaus työ- ja elinkeinoministeriölle Kuntahallinto Kunnat erotettiin maallisina hallintoyksikköinä vuoden 1865 kunnallis-

13 13 asetuksella Suomen evankelis-luterilaisen kirkon seurakunnista. Kuntien itsehallinto perustuu Suomen perustuslakiin. Sen 12 :n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kunnan itsehallintoon kuuluu verotusoikeus, ja niillä on järjestämisvastuu suurimmasta osasta kansalaisille suunnatuista palveluista. Kuntia ohjaavat suorilla vaaleilla valitut valtuustot. Aluetasolla kunnallisen itsehallinnon toimijoita ovat kuntayhtymät, joihin on koottu erityisesti kustannuksiltaan kalliita palveluita (esimerkiksi erityissairaanhoito), sekä maakuntien liitot, jotka huolehtivat aluekehitystehtävistä ja maankäytön suunnittelusta. Vuoden 1995 kuntalaki antoi kunnille laajemmat mahdollisuudet hoitaa lakisääteisiä tehtäviään omin voimin tai yhteistoiminnassa muiden kuntien tai palvelujen tuottajien kanssa. Valtion viranomaisten ohjausta vähennettiin. Kuntahallinnon kehittämiseksi käynnistettiin vuonna 2006 kunta- ja palvelurakenneuudistus (PARAS), jonka tavoitteena oli luoda vahvoja peruskuntia tai yhteistoimintarakenteita, jotka kykenevät turvaamaan kuntalaisten palvelut. Uudistukseen liittyvä puitelaki on voimassa vuoden 2012 loppuun. Lain voimassaoloaikana on toteutettu lukuisia kuntaliitoksia. Jyrki Kataisen hallitus otti hallitusohjelmassaan tavoitteeksi kuntarakenteen kehittämisen niin kutsuttu vahvan peruskunnan ajatuksen pohjalta. Kunta perustuisi pääsääntöisesti työssäkäynti- ja asiointialueisiin. Valtiovarainministeriön kuntarakennetyöryhmän selvitys kullekin alueelle tarkoituksenmukaisesta kunta- ja palvelurakenteesta valmistui helmikuussa Työryhmä esitti kuntamäärän supistamista alle seitsemäänkymmeneen. Uudistusta on kritisoitu kunnissa voimakkaasti. Kunnat antoivat työryhmämietinnöstä lausunnot keväällä Tavoitteena on, että keväällä 2013 annettava kuntarakennelaki korvaa voimassa olevan puitelain. Tämän jälkeen on tarkoitus uudistaa kunnallishallinnon rakennelaki ja muut kuntarakennetta koskevat lait. Hallituksen tavoitteena on toteuttaa uudistus vuoteen 2017 mennessä. Kuntien yhteisestä edunvalvonnasta vastaa Suomen Kuntaliitto. Kuntaliitto on niin sanottuun välilliseen julkiseen hallintoon kuuluva organisaatio. Suomen Kuntaliiton perustamiseen liittyvistä järjestelyistä annetun lain (222/1993) 1 :n mukaan liitto on kuntien keskusjärjestö, johon sovelletaan yhdistyslakia. Yhdistyksen tarkoituksena on kuntien etuja palvelujärjestönä vahvistaa ja tukea kuntien ja niiden yhteistyön toimintaedellytyksiä ja elinvoimaisuutta. Liitto huolehtii kuntien ja niiden muodostamien yhteisöjen edunvalvonnasta, antaa asiantuntijapalveluita, osallistuu kunnallishallinnon kehittämistoimintaan, järjestää koulutusta ja huolehtii tietohuollosta, tiedonvälityksestä ja julkaisutoiminnasta. Kuntaliiton ylintä päätösvaltaa käyttävät valtuusto ja hallitus, jotka valitaan joka neljäs vuosi pidettävässä yhdistyksen kokouksessa. Kuntien edustajista koostuvassa poliittisin perustein valitussa valtuustossa on 101 jäsentä ja hallituksessa 15 jäsentä. Lisäksi liitolla on eri alojen neuvottelukuntia. Liitolla on toimitusjohtaja ja kaksi varatoimitusjohtajaa. Kuntaliiton osana toimii Kunnallinen työmarkkinalaitos (KT), joka hoitaa kuntien ja niiden muodostamien yhteisöjen työmarkkina-asioita siten kuin kunnallisesta työmarkkinalaitoksesta annetulla lailla (254/1993) säädetään. Kunnallinen työmarkkinalaitos käyttää itsestään nimeä KT Kuntatyönantajat. Lain mukaan kunnallinen työmarkkinalaitos neuvottelee ja sopii kuntien ja kuntayhtymien puolesta kunnallisten viranhaltijoiden ja työntekijöiden palvelussuhteen ehdoista kunnallisessa virkaehtosopimuslaissa (669/1970) ja kunnallisista työehtosopimuksista annetussa laissa (670/1970) säädetyssä järjestyksessä sekä suorittaa muut lain mukaan kunnalliselle työmarkkinalaitokselle kuuluvat tehtävät. KT tukee kuntien työnantajatoimintaa mm. antamalla suosituksia palvelussuhdetta, tuloksellisuutta ja työelämän laatua koskevissa asioissa ja hoitaa myös kuntatyönantajien edunvalvonnan Euroopan unionissa. Kuntaliiton osana KT hoitaa

14 14 työmarkkinoita ja työelämän kehittämistä koskevat asiat. Kunnallisen työmarkkinalaitoksen päätösvaltaa käyttää valtuuskunta, jonka 11 jäsentä valtiovarainministeriö määrää Suomen Kuntaliiton ehdottamista henkilöistä. Valtuuskunnan kokoonpano heijastelee kunnallisvaaleissa ilmeneviä puolueiden voimasuhteita. 2.4 Muiden luterilaisten kirkkojen keskushallinto Ruotsin kirkko (Svenska kyrkan) Ruotsin kirkon keskushallinto vastaa kirkon yhteisistä asioista: kirkon sisäisestä norminannosta, yhteisestä tiedotuksesta, koulutuksesta, kansainvälisistä yhteyksistä, kansainvälisestä diakoniasta ja lähetyksestä sekä kirkon äänen ja kannanottojen tuomisesta esiin yhteiskunnassa ja kansainvälisesti. Keskushallinnon ylin päättävä elin on kirkolliskokous (kyrkomötet), jonka 251 jäsentä valitaan suoralla kirkollisvaalilla. Piispoilla on kirkolliskokouksessa läsnäoloja puheoikeus, mutta he eivät ole jäseniä, ellei heitä erikseen valita. Kirkolliskokous valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja kaksi varapuheenjohtajaa. Kaksi kertaa vuodessa kokoontuva kirkolliskokous päättää muun muassa kirkkojärjestyksen hyväksymisestä ja muuttamisesta, kirkkokäsikirjasta ja virsikirjasta. Kirkolliskokouksen alaisuudessa on neuvostoja, jotka suunnittelevat ja järjestävät kirkon työtä. Tällaisia ovat kansainvälisen lähetyksen ja diakonian neuvosto, ulkoasioiden neuvosto sekä koulutus-, tutkimus- ja kulttuurineuvosto. Kirkolliskokouksen päätökset valmistelee ja panee täytäntöön kirkkohallitus (kyrkostyrelsen), joka edustaa kirkolliskokousten istuntojen välillä Ruotsin kirkko - nimistä yksityisoikeudellista uskonyhteisöä. Sillä on myös hallinnollisia tehtäviä, ja kirkolliskokouksen väliaikoina se kantaa päävastuun kirkon toiminnasta valtakunnan tasolla. Kirkolliskokous valitsee kirkkohallituksen jäsenet neljä vuotta kestäväksi toimikaudeksi. Valittujen 14 jäsenen lisäksi jäsenenä on arkkipiispa, joka on puheenjohtaja virkansa puolesta. Jäsenillä on varajäsenet ja arkkipiispalla kirkolliskokouksen valitsema sijainen. Kirkkohallituksen virastona toimii Uppsalassa sijaitseva kirkkokanslia (kyrkokansliet), jonka toimintaa johtaa pääsihteeri (general sekreterare). Piispainkokous (biskopsmöte) käsittelee teologisia ja opillisia asioita. Piispainkokouksen jäseninä ovat kulloinkin virassa olevat piispat. Puheenjohtajana toimii arkkipiispa tai hänen estyneenä ollessaan vanhin virassa oleva piispa. Kirkolliskokouksessa käsiteltäviä opillisia kysymyksiä varten on oppineuvosto, joka antaa asioista lausunnon ennen kirkolliskokouksen päätöstä. Neuvoston jäseninä ovat piispat ja kirkolliskokouksen valitsemat kahdeksan jäsentä sekä arkkipiispa puheenjohtajana. Voidakseen poiketa neuvoston kannasta kirkolliskokouksen tulee tehdä päätöksensä kahden kolmasosan enemmistöllä. Ruotsin kirkossa on vastikään kirkolliskokouksen toimeksiannosta toteutettu rakenneselvitys. Tavoitteena on luoda entistä tehokkaampi, suuriin yhteiskunnan muutoksiin vastaamaan pystyvä organisaatio. Kirkon jäsenmäärä todennäköisesti pienenee tulevaisuudessa, ja muuttoliike harvaan asutuilta seuduilta suurkaupunkeihin kasvaa. Seurakuntien haasteet ovat samansuuntaiset kuin Suomen kirkossa. Kirkkohallituksen kirkkokanslian kansainvälinen osasto (internationella avdelningen) huolehtii yhteistyöstä muiden kirkkojen ja kansainvälisten järjestöjen kanssa. Kansainvälinen osasto huolehtii myös työntekijöiden lähettämisestä ulkomaille ja humanitaarisesta avusta. Kansainvälinen osasto huolehtii myös kirkon vaikuttamisesta Ruotsissa sekä kansainvälisesti. Osasto vastaa Ruotsin kirkon globaaleista sitoumuksista. Kirkolliskokouksen ekumeniavaliokunta valmistelee kirkkojen välisiä ja ekumeenisia asioita, jotka koskevat työtä ulkomailla asuvien ruotsalaisten parissa sekä kansainvälistä lähetystä ja diakoniaa.