PUBLIC EUROOPANUNIONIN NEUVOSTO. Brysel,24.heinäkuuta2013(30.07) (OR.en) 12283/1/13 REV1. Toimielintenvälinenasia: 2013/0074(COD) LIMITE

Transkriptio

1 ConseilUE EUROOPANUNIONIN NEUVOSTO Brysel,24.heinäkuuta2013(30.07) (OR.en) Toimielintenvälinenasia: 2013/0074(COD) PUBLIC 12283/1/13 REV1 LIMITE 369 POLGEN141 POLMAR21 PESC869 COSDP674 AGRI480 TRANS392 JAI625 ENV701 PECHE326 CODEC1751 OIKEUDELLISENYKSIKÖNLAUSUNTO * Vastaanotaja: Yhdennetyämeripolitikkaakäsiteleväpuheenjohtajantukiryhmä Kom:nehd.nro: 7510/13 COM(2013)133final Asia: EhdotusEuroopanparlamentinjaneuvostondirektiviksimertenaluesuunnitelun jarannikkoalueidenyhdennetynkäytönjahoidonpuiteista. Unionintoimivaltajaoikeusperusta Toisijaisuusperiaate * Tämäasiakirjasisältääoikeudelisenlausunnon,jokakuuluuEuroopanparlamentin, neuvostonjakomisionasiakirjojensaamisestayleisöntutustutavaksi30päivänä toukokuuta2001annetuneuroopanparlamentinjaneuvostonasetuksen(ey) N:o1049/20014artiklan2kohdasatarkoitetunsuojanpirinjajotaEuroopanunionin neuvostoeiolejulkistanutyleisöle.neuvostopidätääitseleenmahdolisuudenkäytää kaikkialailisiaoikeuksiaan,joslausuntojulkaistaanluvata /1/13REV1 1

2 1. Yhdennettyä meripolitiikkaa käsittelevä puheenjohtajan tukiryhmä pyysi 11. kesäkuuta 2013 pitämässään kokouksessa neuvoston oikeudellista yksikköä laatimaan arvion unionin toimivallasta toteuttaa toimenpiteitä, joita sisältyy ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi merten aluesuunnittelun ja rannikkoalueiden yhdennetyn käytön ja hoidon puitteista. Tässä lausunnossa esitetään tukiryhmän pyynnöstä kirjallisina oikeudellisen yksikön edustajan samassa kokouksessa antamat selitykset ja kehitellään niitä. 2. Tässä lausunnossa oikeudellisen arvion perustaksi otetaan komission toimittama ehdotus. Joissakin kohdissa otetaan kuitenkin huomioon myös puheenjohtajan tukiryhmässä käydyt keskustelut, joihin viitataan asiakirjassa 11271/1/13. I UNIONIN TOIMIVALTA JA OIKEUSPERUSTA 3. SEU 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun annetun toimivallan periaatteen mukaisesti unioni toimii jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja siinä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille /1/13 REV 1 2

3 4. Lisäksi oikeusperustan valintaa koskevan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö 1. Jos unionin toimenpiteellä on kaksi eri tarkoitusta tai kaksi eri tekijää tai useampia eri tekijöitä, ja jos toinen näistä on pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, tällä toimenpiteellä on oltava yksi ainoa oikeusperusta, se, jota pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää 2. Vain poikkeuksellisesti, jos voidaan osoittaa, että säädöksellä on samanaikaisesti useita tavoitteita, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden toisarvoinen ja välillinen, tällaista säädöstä annettaessa voidaan käyttää useaa eri oikeusperustaa, jos nämä oikeusperustat soveltuvat keskenään yhteen. 3 Ehdotetun direktiivin tavoite ja sisältö 5. Nykyisen direktiiviehdotuksen 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden tavoitteena on edistää "meri- ja rannikkoalueiden talouden kestävää kasvua ja meri- ja rannikkoalueiden varojen käytön kestävyyttä". Johdanto-osan 1 kappaleessa tuodaan korostetusti esille merialueiden suuri ja jatkuvasti kasvava kysyntä erilaisiin käyttötarkoituksiin, kuten uusiutuvan energian laitoksiin, merenkulkuun, kalastukseen, meriekosysteemien suojeluun, matkailuun ja vesiviljelylaitoksiin, sekä rannikkoalueiden resursseihin kohdistuvat moninaiset paineet. Näihin haasteisiin olisi saman johdanto-osan kappaleen mukaan vastattava noudattaen suunnittelussa ja hallinnassa yhdennettyä lähestymistapaa Ks. esimerkiksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 23. lokakuuta 2007 asiassa C-440/05, kohta 61; tuomio 17. maaliskuuta 1993 asiassa C-155/91, kohta 7; tuomio 10. tammikuuta 2006 asiassa C-178/03, kohta 34. Ks. esimerkiksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 29. huhtikuuta 2004 asiassa C-338/01, kohta 55. Ks. esimerkiksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 11. kesäkuuta 1991 asiassa C-300/89, kohdat 13 ja /1/13 REV 1 3

4 6. Välineen tavoitetta selventää myös 5 artikla, jossa määritellään merten aluesuunnitelmien ja rannikkoalueiden yhdennetyn käytön ja hoidon strategioiden tavoitteet. Niiden avulla on tarkoitus edistää "a) energian huoltovarmuuden turvaamista unionissa edistämällä merienergialähteiden kehittämistä, uusien ja uusiutuvaan energiaan perustuvien energialähteiden kehittämistä, energiaverkkojen yhteen kytkemistä ja energiatehokkuutta; b) meriliikennettä ja toimivien ja kustannustehokkaiden meriliikennereittien tarjoamista Euroopassa sekä satamien käyttömahdollisuuksia ja liikenneturvallisuutta; c) kalastuksen ja vesiviljelyalan kestävää kehitystä ja kasvua, kalastusalan ja siihen liittyvien alojen työllisyys mukaan luettuna; d) ympäristön säilyttämisen, suojelun ja parantamisen varmistamista sekä luonnonvarojen käytön varovaisuutta ja järkevyyttä, muun muassa ympäristön hyvän tilan saavuttamiseksi, luonnon monimuotoisuuden häviämisen pysäyttämiseksi ja meren pilaantumisriskin vähentämiseksi; e) rannikko- ja merialueiden ilmastonmuutokseen sopeutumisen varmistamista." 4 7. Sisällön osalta ehdotuksessa säädetään yhteisistä puitteista merten aluesuunnitelmien ja rannikkoalueiden yhdennetyn käytön ja hoidon strategioiden laatimiseksi ja toteuttamiseksi jäsenvaltioissa (1 artiklan 2 kohta). Tärkeimpiin ehdotettuihin toimenpiteisiin kuuluu velvoitteita, joiden mukaisesti jäsenvaltioiden on kehitettävä ja toteutettava johdonmukaisia prosesseja, joilla suunnitellaan merialueiden käyttöä ja varmistetaan rannikkoalueiden käytön kestävyys sekä käynnistetään tarkoituksenmukainen rajatylittävä yhteistyö jäsenvaltioiden välillä (Perustelut, s. 3). 4 On huomattava, että tällä hetkellä keskustellaan a e alakohdan poistamisesta ja niiden korvaamisesta tekstillä "energiaa, liikennettä, kalastusta, ympäristöä ja ilmastonmuutosta koskevia unionin tavoitteita" /1/13 REV 1 4

5 8. Ehdotuksen 6 artiklassa säädetään tietyistä yhteisistä vähimmäisvaatimuksista, jotka suunnitelmien ja strategioiden on täytettävä (pyrittävä täyttämään) 5 Vaatimukset koskevat erityisesti yhteensovittamista, sidosryhmien osallistamista ja jäsenvaltioiden rajatylittävää yhteistyötä sekä kolmansien maiden lainkäyttövaltaan kuuluviin merivesiin ja rannikkoalueisiin kohdistuvien rajat ylittävien vaikutusten yksilöimistä. 9. Erityisesti merten aluesuunnitelmien osalta direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että niihin "on sisällyttävä vähintään merivesien toimintojen ja käytön alueellinen ja ajallinen kartoitus. Kartoituksessa on yksilöitävä kaiken meren käytön ja merellisten toimintojen nykyinen, aiottu ja mahdollinen jakautuminen, jotta 5 artiklassa säädetyt tavoitteet voitaisiin saavuttaa". Rannikkoalueiden yhdennetyn käytön osalta 8 artiklan 1 kohdassa vastaavasti säädetään, että niissä "on yksilöitävä vähintään joukko rannikkoalueisiin jo sovellettavia toimenpiteitä ja analyysi lisätoimien tarpeesta, jotta 5 artiklassa säädetyt tavoitteet saavutettaisiin." 10. Direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa ja 8 artiklan 2 kohdassa luetellaan joukko toimintoja, jotka jäsenvaltioiden on otettava huomioon laatiessaan suunnitelmia ja strategioita, kuten esimerkiksi "meriliikennereitit", "kalastusalueet" sekä "maatalous ja teollisuus". 11. Muut direktiiviehdotuksen velvoitteet koskevat sellaisia asioita kuin julkinen tiedottaminen ja kuuleminen, tietojen keruu ja vaihto, ympäristövaikutusten arviointi, yhteistyö muiden jäsenvaltioiden kanssa, kolmansien maiden kuuleminen, täytäntöönpano ja saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä. 5 Vaihtoehtoisesta sanamuodosta keskustellaan /1/13 REV 1 5

6 Arviointi 12. Komission ehdotus perustuu SEUT 43 artiklan 2 kohtaan, 100 artiklan 2 kohtaan, 192 artiklan 1 kohtaan ja 194 artiklan 2 kohtaan, jotka ovat oikeusperusta unionin toimille kalastus-, liikenne-, ympäristö- ja energia-asioissa. Ehdotetun direktiivin esitetty tavoite ja sisältö vastaavat tavoitteita, joiden mainituissa oikeusperustoissa ilmoitetaan olevan unionin politiikan tavoitteita kyseisillä aloilla. 13. Ehdotetun direktiivin tekstistä käy ilmi, että direktiivi tähtää samanaikaisesti kyseisiin eri tavoitteisiin ilman, että mikään niistä on toissijainen tai epäsuora verrattuna toisiin. Tuomioistuimen edellä mainitun oikeuskäytännön mukaisesti toimenpiteellä on siis oltava useita vastaavia oikeusperustoja, jos ne ovat yhteensopivia. Tässä tapauksessa kaikki neljä edellä mainittua oikeusperustaa koskevat toimenpiteitä, jotka hyväksytään tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen, joten ne ovat yhteensopivia. 14. Työryhmässä otettiin esille kysymys siitä, olisiko jäsenvaltioiden mahdollista ottaa suunnitelmia ja strategioita kehittäessään huomioon direktiivissä lueteltujen ohella muitakin kuin oikeusperustassa mainittuja tavoitteita, kuten matkailu. Oikeudellinen yksikkö katsoo, että mikään direktiivissä, jossa säädetään menettelyihin liittyvistä velvoitteista, ei estä jäsenvaltioita ottamasta huomioon muitakin intressejä. 15. Oikeudellinen yksikkö katsoo näin ollen, että ehdotetun direktiivin oikeusperusta on oikea ja riittävä /1/13 REV 1 6

7 16. Kun ehdotuksesta keskusteltiin puheenjohtajan tukiryhmässä, keskusteluissa esitettiin epäilyjä unionin edellytyksistä määritellä aluesuunnittelua koskevia velvoitteita näiden oikeusperustojen mukaisesti. Perusteluna esitettiin, että koska unionilla ei ole nimenomaista toimivaltaa käsitellä aluesuunnittelua, unioni ei ole toimivaltainen hyväksymään ehdotettua direktiiviä siinäkään tapauksessa, että se pyrkii mainittuihin unionin tavoitteisiin. 17. Ennen kaikkea on todettava, että perussopimukset eivät sulje pois sitä, että niiden antaman toimivallan harjoittaminen vaikuttaa aluesuunnitteluun, kuten oikeudellinen yksikkö on korostanut lausunnossaan energiatehokkuutta koskevasta direktiiviehdotuksesta SEUT 192 artiklan 2 kohdan b alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa mainitaan kaavoitus. Kyseisen määräyksen mukaan kaavoitukseen vaikuttavia unionin ympäristötoimenpiteitä ei hyväksytä tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen, vaan ne edellyttävät poikkeuksellisesti neuvoston yksimielisyyttä ja Euroopan parlamentin, talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean kuulemista. Tämä erityinen lainsäädäntömenettely on poikkeus päätöksentekomenettelystä, josta määrätään SEUT 192 artiklan 1 kohdassa, joka on oikeusperusta unionin toimille SEUT 191 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden, toisin sanoen unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi Oikeudellisen yksikön lausunto, 12. lokakuuta 2011, asiak /11. Oikeudellinen yksikkö kantana on, että SEUT 192 artiklan 2 kohdan b alakohta ei vaikuta niiden toimenpiteiden hyväksymistä koskevaan menettelyyn, joita unioni voi hyväksyä perussopimusten muiden määräysten nojalla, mukaan lukien SEUT 194 artiklan nojalla hyväksytyt toimenpiteet. Niihin unionin toimenpiteisiin, jotka kuuluvat muiden oikeusperustojen kuin SEUT 192 artiklan piiriin, ei sovelleta SEUT 192 artiklan 2 kohdan menettelytakeita, ja unionin toimenpiteet voivat siksi vaikuttaa kaavoitukseen ilman, että on noudatettava kyseisessä kohdassa määrättyä menettelyä. Ks. neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto alaviitteessä /1/13 REV 1 7

8 19. Unionin tuomioistuin on todennut, että toimenpiteet, jotka liittyvät yleisellä tavalla kaavoitukseen ja maankäyttöön jäsenvaltioissa, mutta joilla ei säännellä infrastruktuuria koskevien erityishankkeiden toteuttamista, tai toimenpiteet, joilla asetetaan rajoja sille, miten jäsenvaltiot voivat käyttää maaperäänsä, mutta joissa ei säännellä siitä, mihin niissä tarkoitettua aluetta saadaan käyttää, ovat yleisluonteisia toimenpiteitä, jotka eivät kuulu poikkeusmenettelyn piiriin. Vain toimenpiteet, joilla säännellään jäsenvaltioiden maankäyttöä ja vesivarojen käyttöä määrälliseltä kannalta, toisin sanoen, toimenpiteet, jotka liittyvät näiden määrälliseltä kannalta rajallisten varojen hallintaan ei niitä, jotka koskevat kyseisten varojen laadun parantamista ja laadun suojelua voidaan katsoa toimenpiteiksi, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden alueeseen ja maaperään ja jotka siten tulisi hyväksyä erityistä menettelyä noudattaen. 8 8 Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 30. tammikuuta 2001 asiassa C-36/98, kohdat /1/13 REV 1 8

9 20. Ehdotettuun direktiiviin sisältyvät toimenpiteet eivät ole sellaisia toimenpiteitä, joita unionin tuomioistuin pitäisi toimenpiteinä, jotka 'vaikuttavat' aluesuunnitteluun. Kuten edellä on osoitettu, käsiteltävänä olevaan ehdotukseen sisältyvät velvoitteet koskevat erityisesti prosessia, jota jäsenvaltioiden on noudatettava määritellessään suunnitelmia ja strategioita. Ehdotetun direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa ja 8 artiklan 2 kohdassa olevat toimintojen ja käyttöjen luettelot on laadittu hyvin yleisellä tasolla, ja jäsenvaltioilta edellytetään ainoastaan, että ne ottavat ne huomioon. Velvoitteita ei ole sen suhteen, miten nämä toiminnot ja käytöt olisi mainittava suunnitelmissa ja strategioissa, eikä sen suhteen, miten eri intressit olisi suhteutettava toisiinsa. Näin ollen suunnitelmien ja strategioiden varsinainen sisältö sekä valinnat, jotka niitä määriteltäessä on tehtävä, jätetään kokonaan jäsenvaltioiden harkintavaltaan. 21. Edellä mainitusta seuraa, että koska ehdotuksessa tarkoitetut toimenpiteet ovat luonteeltaan yleisiä eikä niillä säännellä maankäyttöä, ne soveltuvat yhteen mainitun oikeusperustan kanssa siksi, että ne ovat tarpeen neljän politiikanalan tavoitteisiin pyrkimiseksi SEU 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. II TOISSIJAISUUSPERIAATTEEN NOUDATTAMINEN 22. SEU 5 artiklan 1 ja 3 kohdassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaan unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla /1/13 REV 1 9

10 23. Kyseisessä artiklassa käytetyistä ilmaisuista "siltä osin kuin", "riittävällä tavalla" ja "paremmin", jotka edellyttävät arvoarvostelmaa, voidaan päätellä, että toissijaisuus on periaate, johon sisältyy poliittisen harkintavallan näkökulma 9 ; toimielinten on sitä soveltaessaan käytettävä toimivaltaansa koko säädösehdotuksen tarkastelun ajan ja punnittava edut ja haitat. 24. Tämän osalta on korostettava, että lainsäätäjällä on harkintavaltaa valita sentasoinen toimi, joka sen mielestä on saavutettavan tavoitteen kannalta asianmukainen sekä yhdenmukainen sen poliittisen vastuun kanssa, jonka oikeusperusta antaa lainsäätäjälle oikeusperustassa esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. 25. Rajoittamatta vielä tekemättä olevan poliittisen analyysin tulosta ja keskustelun lopputulosta, komission perusteluissaan ja vaikutusten arvioinnissaan esittämät näkemykset osoittavat, että EU:n toimista saadaan lisäarvoa, kun jäsenvaltioiden toimet merten aluesuunnittelussa ja rannikkoalueiden yhdennetyssä käytössä ja hoidossa varmistetaan ja virtaviivaistetaan täytäntöönpanon johdonmukaisuuden ja yhtenäisyyden turvaamiseksi kaikkialla EU:ssa ja kun varmistetaan puitteet sellaisten jäsenvaltioiden yhteistyölle, joilla on yhteisiä merialueita tai niiden osa-alueita. Tätä pidetään olennaisena, koska meriekosysteemit, kalastusalueet, suojellut merialueet sekä merten infrastruktuurit, kuten kaapelit, putket, laivaväylät, öljy- ja kaasulaitokset, tuulivoimalaitteet jne., ylittävät kansalliset rajat. Näin ollen on perusteltua ajatella, että lainsäätäjä voi arvioida, että direktiiviehdotuksen tavoite voidaan paremmin saavuttaa unionin tasolla kuin jäsenvaltioiden tasolla. 9 Neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto 29. lokakuuta 2008, asiak /08, 57 kohta /1/13 REV 1 10

11 III PÄÄTELMÄ 26. Edellä esitetyistä syistä oikeudellinen yksikkö katsoo, että koska ehdotuksessa tarkoitetut toimenpiteet ovat luonteeltaan yleisiä eikä niillä säännellä maankäyttöä, ne soveltuvat yhteen mainitun oikeusperustan kanssa siksi, että ne ovat tarpeen neljän politiikanalan tavoitteisiin pyrkimiseksi; komission ehdottamat oikeusperustat ovat oikeat ja riittävät; lainsäätäjän on arvioitava toissijaisuusperiaatteen noudattamista koskevia komission näkemyksiä ja päättää, voidaanko direktiiviehdotuksen tavoitteet saavuttaa paremmin unionin tasolla /1/13 REV 1 11