Keskustelualoite 2/2011 Valtion ja kuntien rahoitusvarallisuus ja sen tuotto Mikko Spolander Toukokuu 2011
Esitetyt näkemykset ovat kirjoittajan omia, eivätkä siten välttämättä vastaa valtiovarainministeriön kantaa. Valtiovarainministeriö, Snellmaninkatu 1 A, Helsinki, PL 28, 00023 VALTIONEUVOSTO, mikko.spolander@vm.fi ISSN 1797-9714 ISBN 978-952-251-236-9
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 1(16) VALTION JA KUNTIEN RAHOITUSVARALLISUUS JA SEN TUOTTO 1 Yhteenveto Tässä selvityksessä tarkastellaan valtion ja kuntien rahoitusvarallisuutta vuosina 1999 2010. Huomio kohdistetaan varallisuuden määrään ja rakenteeseen sekä varallisuuden vuotuiseen tuottoon. Tietojen lähteenä käytetään rahoitustilinpitoa ja kansantalouden tilinpitoa, joissa sektoreiden saamiset ja niistä kertyvät tulot kirjataan yhdenmukaisesti. Valtiolla oli rahoitussaamisia 62,8 mrd. euroa ja kunnilla 20,7 mrd. euroa vuoden 2010 lopussa. Osakkeet ja muut osuuden muodostavat suurimman yksittäisen erän sekä valtion että kuntien kaikista saamisista. Valtion osake- ja osuusomistuksesta noin 60 % on kiinni pörssinoteeratuissa osakkeissa. Niiden markkina-arvon vaihtelu selittää suurimman osan valtion rahoitusvarallisuuden vaihtelusta tarkastelujaksolla. Kunnilla on hyvin vähän pörssinoteerattuja osakkeita salkussaan. Niiden osake- ja osuusomistus koostuu lähes yksinomaan osakemuotoisesta kiinteistöomistuksesta sekä osuuksista liikelaitoksissa ja kuntayhtymissä. Kuntien rahoitusvarallisuus on kasvanut näiden erien sekä osittain kassanhallintaan liittyvän sijoitusrahasto-omistuksen kasvun vanavedessä tarkastelujaksolla. Lainojen liikkeellelaskut ja takaisinmaksut sekä muut kassanhallinnan toimenpiteet vaikuttavat merkittävästi valtion rahoitusvarallisuuden vaihteluun kalenterivuoden aikana. Varovaisuusperiaatteen noudattaminen budjetoinnissa ja perustuslain vaatimus esittää talousarviossa arvio valtion lainanottotarpeesta ovat tupanneet kasvattamaan valtion kassaa tarpeettomasti. Perustuslakia ollaan paraikaa uudistamassa tältä osin niin, etteivät budjetointimenettelyt enää jatkossa kangistaisi kassanhallintaa epätarkoituksenmukaisella tavalla. Sekä valtio että kunnat ovat kyenneet saamaan rahoitusvarallisuudelleen kelvollisen tuoton. Niiden korollisten saamisten efektiivinen korkotuotto on ollut selvästi lyhyitä rahamarkkinakorkoja suurempi ja samaa tasoa kuin valtion lainoistaan maksama korko. Kuntien pörssinoteeratun osakeomistuksen osinkotuotto on ollut samaa tasoa kuin Hexyleisindeksiin sisältyvien yritysten keskimäärin, valtion pörssinoteeratun osakeomistuksen osinkotuotto on ollut jopa jonkin veran vertailutasoa korkeampi. Valtion ja kuntien muun osake- ja osuusomistuksen osinkotuotto on myös ollut vertailutasoa korkeampi. Valtio ja kunnat asettavat omistamilleen kuntayhtymille, kiinteistöosakeyhtiöille ja liikelaitoksille liiketaloudellisten tavoitteiden ohella yleishyödyllisiä tavoitteita. Tästä ja noteeraamattoman omistuksen arvostukseen liittyvistä varaumista huolimatta nämä yhtiöt ja yritysmäiset yhteisöt näyttävät olleen kelvollinen sijoitus omistajilleen.
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 2(16) 2 Lähteet ja käsitteet Selvityksessä käytetään rahoitustilinpidon tietoja valtionhallinnon ja paikallishallinnon rahoitusvaroista vaadeluokittain ja kansantalouden tilinpidon tietoja näistä varoista kertyneistä omaisuustuloista. Valtionhallinto koostuu talousarviotaloudesta ja talousarvion ulkopuolisista rahastoista. Valtion eläkerahasto luetaan kuitenkin sosiaaliturvarahastoihin kuuluviin työeläkerahastoihin ja jää siksi tämän tarkastelun ulkopuolelle. Paikallishallinto koostuu kunnista, kuntayhtymistä ja Ahvenanmaan maakuntahallinnosta. Tästä eteenpäin tässä muistiossa valtionhallinnosta käytetään nimitystä valtio ja paikallishallinnosta nimitystä kunnat. Rahoitusvaroista on tietoja vuosineljänneksittäin vuoden 1998 viimeiseltä neljännekseltä vuoden 2010 loppuun. Omaisuustuloista on tietoja pidemmältäkin ajalta, mutta alaeriin eli korkoihin ja osinkoihin eroteltuna vain vuosittain. Näistä syistä tarkastelu rajautuu kattamaan vuodet 1999 2010. Rahoitusvarat ovat varoja, jotka koostuvat maksuvälineistä, rahoitussaamisista sekä sellaisista taloudellisista varoista, jotka ovat luonteeltaan saamisten kaltaisia. Rahoitussaamiset oikeuttavat niiden omistajan eli velkojan saamaan maksun tai sarjan maksuja velalliselta eli siltä institutionaaliselta yksiköltä, joka on hankkinut saamisen vastineena olevan velan. Rahoitustilinpidossa rahoitusvarat jaetaan seitsemään vaadeluokkaan: monetaarinen kulta ja erityisnosto-oikeudet (AF.1) käteisraha ja talletukset (AF.2), muuta arvopaperit kuin osakkeet (AF.3), lainat (AF.4), osakkeet ja osuudet (AF.5), vakuutustekninen vastuuvelka (AF.6), muut saamiset (AF.7). Monetaarinen kulta ja erityisnosto-oikeudet (AF.1) ovat osa keskuspankin valuuttavarantoa. Niitä on vain Suomen Pankilla, joka jää tämän selvityksen tarkastelun ulkopuolelle. Käteisrahaan ja talletuksiin (AF.2) luokitellaan oman ja ulkomaanrahan määräiset talletukset rahalaitoksissa. Talletukset muissa kuin rahalaitoksissa luokitellaan lainoiksi. Muita arvopapereita kuin osakkeita (AF.3) ovat haltijapaperit, joita voidaan siirtää ja joilla käydään kauppaa jälkimarkkinoilla. Haltijapaperit eivät anna niiden haltijalle omistajan oikeuksia niiden liikkeelle laskijaan. Tällaisia papereita ovat rahamarkkinainstrumentit (AF.331), joukkovelkakirjalainat (AF.332) sekä johdannaissopimukset (AF.34). Suunnatut joukkovelkakirjalainat, joita ei voi siirtää, luokitellaan lainoiksi. Lainoiksi (AF.4) luokitellaan suoraan tai välittäjän kautta myönnetyt luotot. Lainoja ovat myös talletukset muissa kuin rahalaitoksissa ja joukkovelkakirjalainat, joita ei voi siirtää.
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 3(16) Osakkeita ja osuuksia (AF.5) ovat vaateet, joiden kautta niiden haltijalla on omistajan oikeuksia yrityksiin tai yritysmäisiin yhteisöihin. Tällaisia oikeuksia ovat oikeus osuuteen yrityksen voitosta ja yritystä tai yhteisöä purettaessa oikeus jako-osaan niiden lopetusvaroista. Osakkeita ja osuuksia ovat julkisen kaupankäynnin kohteena olevat pörssinoteeratut osakkeet (AF.511), noteeraamattomat osakkeet (AF.512) ja muut osuudet (AF.513) kuten asunto- ja kiinteistöosakkeet sekä muihin kuin osakemuotoisiin yhteisöihin sijoitettu pääoma. Näiden lisäksi sijoitus ja muiden rahastojen rahasto-osuudet (AF.52) luokitellaan osakkeisiin ja osuuksiin. Vakuutustekniseen vastuuvelkaan (AF.6) luokitellaan yksilölliseen vapaehtoiseen eläkeja henkivakuutukseen kuuluvat rahastot, joita vakuutuslaitokset keräävät tulevia korvauksia varten. Lakisääteiseen kollektiiviseen eläkevakuutukseen kuuluvat rahastot eivät sisälly tähän vaateeseen. Valtion ja kuntien rahoitustilinpidossa tähän erään kirjataan siirtosaamisia, joita ovat ennakkoon maksetut vahinkovakuutusmaksut ja saamatta olevat vahinkovakuutuskorvaukset. Muita saamisia (AF.7) ovat tavaroihin ja palveluihin liittyvien taloustoimien yhteydessä syntyvät siirtosaamiset sekä ennakkomaksut tekeillä olevista tai tulevista suoritteista. Muita saamisia ovat myös rahoitussaamiset, jotka syntyvät tulonjakoon liittyvien rahoitustaloustoimien ja niiden maksun ajoituserosta suoriteperusteisessa kirjanpidossa. Omaisuustulot jaotellaan kolmeen luokkaan sen mukaan, mistä vaateesta tulo kertyy: korot (D.41), joita kertyy vaateista luokissa AF.2, AF.3, AF.4, AF.52 ja AF.7, osingot (D.421), joita kertyy osakemuotoisista vaateista luokissa AF.511 ja AF.512. yrittäjätulon otot yritysmäisistä yhteisöistä (D.422), joita kertyy muista kuin osakemuotoisista vaateista luokassa AF.513. 3 Valtion rahoitusvarallisuus 3.1 Varallisuuden koostumus ja määrä Valtion saamiset vaadeluokittain esitetään kuviossa 1 ja liitetaulukossa 1. Käteisrahaksi ja talletuksiksi (AF.2) sekä muiksi arvopapereiksi kuin osakkeiksi (AF.3) luokitellut vaateet muodostavat valtion kassan. Valtiolla on kassassaan talletuksia rahalaitoksissa ja rahamarkkinainstrumentteja eli alkuperäiseltä maturiteetiltaan enintään vuoden mittaiseen rahoitukseen tarkoitettuja jälkimarkkinakelpoisia saamistodistuksia. Pidempään rahoitukseen tarkoitettuja joukkovelkakirjalainoja ja johdannaissopimuksia valtiolla ei ole rahoitussalkussaan. Valtion kassa vaihtelee kassaan kertyvien juoksevien tulojen ja kassasta maksettavien juoksevien menojen sekä velan lyhennysten ja nostojen mukaan. Jos valtion rahoitusasema on ylijäämäinen, valtio lyhentää velkaansa. Jos valtion rahoitusasema on alijäämäinen, valtio ottaa lisää velkaa. Velanoton kautta kerätyt varat päätyvät valtion kassaan,
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 4(16) josta niitä käytetään tarpeen mukaan vuoden kuluessa. Taantuman seurauksena valtion rahoitustarve ja lainanotto ovat kasvaneet merkittävästi. Mittavien lainaemissioiden myötä myös valtion kassan vaihtelut ovat voimistuneet. Kuvio 1: Valtion saamiset vaadeluokittain 1999 2010, milj. euroa. Vaateet yhteensä Käteisraha ja talletukset Muut arvopaperit kuin osakkeett Lainat Osakkeet ja osuudet Muut 80000 milj. euroa 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Lähde: Tilastokeskus. Velvoite osoittaa talousarviossa tulot, joilla menot katetaan, on säädetty perustuslaissa. Tästä syystä talousarviossa on aina ollut arvio velanottotarpeesta tai määräraha velan lyhentämiseen. Arviot ovat toimineet valtionvelan hallinnoinnin perustana. Siltä osin, kun valtion rahoitusalijäämä osoittautuu talousarviossa arvioitua pienemmäksi tai rahoitusylijäämä suuremmaksi, valtion kassaan kertyy ylimääräistä rahaa ns. talousarvion kumulatiivista ylijäämää. Vastaavasti menoarvioiden ylittyminen tai tuloarvioiden alittuminen kasvattaa arvioitua rahoitustarvetta. Yli- ja alijäämäarvioiden tarkentumisesta aiheutuvista muutoksista talousarvioon on päätetty lisätalousarvioiden yhteydessä. Pääsääntöisesti valtion rahoitustarve näyttäisi osoittautuneen talousarvioissa arvioitua pienemmäksi. 1990-luvun alun taantuman jälkeen on varsin monena vuonna käynyt niin, että valtion tilinpäätöksessä menot ovat jääneet talousarvioissa arvioitua pienemmiksi samalla, kun tuloja on kertynyt talousarvioissa arvioitua enemmän. Tällä tavoin systemaattisesti kertyneitä kumulatiivisia ylijäämiä on aika ajoin purettu talousarvioon eli talousarvion menoja on katettu suoraan valtion kassasta. Talousarvion tasapaino- eli kattamisvaatimusta koskevaa perustuslain sääntelyä ollaan parhaillaan muuttamassa joustavampaan suuntaan niin, että se sallisi valtionvelan hallinnoinnin nykyistä tehokkaammin. Tällöin valtion velkaa voitaisiin ottaa ja lyhentää joustavasti eduskunnan lainanottosuostumuksen asettamissa rajoissa, mikä rajoittaisi kumula-
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 5(16) tiivisten ylijäämien kehittymistä, valtion kassaan kasvua, valtion velanhoidon kustannuksia ja ylisuurten kassavarojen sijoittamisesta aiheutuvia riskejä. 1 Valtion lainasaamiset (AF.4) koostuvat valtion varoista myönnetyistä lainoista. Koska tietopohja ei salli tekemään jakoa alkuperäisen maturiteetin mukaisiin lyhytaikaisiin ja pitkäaikaisiin saamisiin, kaikkien lainasaamisten oletetaan olevan pitkäaikaisia. Valtion asuntorahaston (VAR) myöntämät lainat ovat lainasaamisten ylivoimaisesti suurin erä - noin 9 mrd. euroa vuoden 2009 lopussa. Merkittäviä mutta selvästi pienempiä lainasaamisia syntyy Maatilatalouden kehittämisrahaston (MAKERA) ja Ydinjätehuoltorahaston myöntämistä lainoista. Maatilatalouden kehittämisrahasto myöntää lainoja maatilojen elin-, työ- ja tuotanto-olosuhteiden parantavien investointien ja omistajanvaihdosten rahoittamiseen. Näiden kanta oli noin 350 milj. euroa vuoden 2009 lopussa. Ydinjätehuoltorahasto kerää jätehuoltovelvollisilta maksuja rahastoon, jolla varaudutaan kattamaan ydinjätehuollon kustannuksia. Rahasto voi myöntää varoistaan lainaa jätehuoltovelvollisille. Siltä osin, kun nämä eivät lainaa halua, rahasto lainaa varoja valtiolle. Ydinjätehuoltorahaston lainasaamiset olivat noin 300 milj. euroa vuoden 2009 lopussa. Valtion talousarviotaloudesta eli budjetista myönnetään myös lainoja. Suurimpia myöntäjiä ovat valtiovarainministeriö sekä työ- ja elinkeinoministeriö. Näihin lainoihin kuuluvat teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskuksen Tekesin myöntämät lainat teknologiseen tutkimukseen ja kehitykseen noin 490 milj. euroa, lainat Suomen Vientiluotolle noin 280 milj. euroa ja laina Islannin valtiolle noin 350 milj. euroa. Suomen osuus Kreikan valtiolle myönnetyistä vakauttamislainoista kirjataan myös aikanaan näihin lainasaamisiin. Valtaosa budjetissa mainituista valtion varoista myönnetyistä lainoista on kuitenkin lainoja valtion liikelaitoksille pääasiassa Senaatti-kiinteistöille. Rahoitustilinpidossa nämä saamiset luokitellaan kuitenkin oman pääoman ehtoisina sijoituksina osakkeisiin ja osuuksiin (AF.5). Valtio omistaa monenlaisia osakkeita ja osuuksia (AF.5). Osakkeet ja osuudet ovat valtion rahoitusvarallisuuden suurin erä. Lisäksi sen arvo on vaihdellut merkittävästi tarkastelujaksolla. Valtaosa valtion omistamista osakkeista ja osuuksista on pörssinoteerattuja osakkeita. Ne arvostetaan rahoitustilinpidossa markkina-arvoon ja siksi niiden arvo vaihtelee enemmän kuin muiden vaateiden. Samalla se, että valtio on myynyt osuuksiaan omistamistaan yhtiöistä sijoittajille, on kutistanut osakeomistuksen arvoa. 2 Noteeratun osake-omistuksen arvon vaihtelu selittää lähes täysin valtion koko osake- ja osuusomistuksen arvon vaihtelun viime vuosina. Valtio omistaa pörssinoteerattuja osakkeita paitsi suoraan myös Solidium Oy:n kautta. Nämä omistukset ja valtion omistuksen osuus kyseisissä yhtiöissä on koottu taulukkoon 1. Omistus yhtiöissä, joita valtio omistaa suoraan, on määritelty strategiseksi niin, että valtion omistusosuuden täytyy säilyä vähintään 50,1 prosentissa. 1 HE 158/2010 vp. 2 Valtion nettotulot osakemyynneistä ovat olleet lähes 13 mrd. euroa vuosina 1999 2009.
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 6(16) Taulukko 1: Valtion suoraan ja Solidium Oy:n kautta omistamat pörssinoteeratut osakkeet. Omistus suoraan Omistus Solidium Oy:n kautta Yhtiö Osuus, % Yhtiö Osuus, % Finnair 55,8 Elisa 10,0 Fortum 50,8 Kemira 16,7 Neste 50,1 Metso 10,4 Outokumpu 31,0 Rautaruukki 39,7 Sampo 14,1 Sponda 34,3 Stora Enso 12,3 TeliaSonera 13,7 Tieto 10,0 Tikkurila 14,7 Lähde: Valtiovarainministeriö. Valtio omistaa myös suuren määrän sellaisten yhtiöiden osakkeita, joita ei noteerata pörssissä. Koska ne arvostetaan rahoitustilinpidossa hankinta-, emissio- tai johonkin muuhun todellisesta markkinahinnasta poikkeavaan kirjanpitoarvoon, niiden arvo ei vaihtele läheskään samalla tavalla kuin noteerattujen osakkeiden. Valtion suurimpia noteeraamattomia osakeomistuksia ovat Altia, Destia, Ekokem, Fingrid, Gasum, Governia, Itella, Patria, Vapo, VR-yhtymä, Teollisen yhteistyön rahasto (Finnfund), Suomen Erillisverkot, Arsenal, Finnvera, Suomen Teollisuussijoitus, Alko ja Kuntarahoitus. Valtion omistamiin noteeraamattomiin osakkeisiin kuuluvat myös kiinteistöosakkeet kuten yliopistoille siirretyt kiinteistöt. Valtion liikelaitosten ja Suomen Pankin peruspääomista muodostuu osakkeet ja osuudet luokan muut osuudet. Valtio ei omista sijoitus ja muiden rahastojen rahasto-osuuksia. Valtiolla ei ole vakuutustekniseen vastuuvelkaan (AF.6) luettavia vaateita saamisissaan. Muita saamisia (AF.7) valtiolle syntyy erityisesti puolustusvoimien hankintoihin liittyvistä ennakkomaksuista. Ennakkomaksuja syntyy myös siitä, että valtio maksaa työntekijöidensä palkat tyypillisesti kuukauden puolivälissä eli ennen kuin työntekijä on tehnyt valtiolle palkkaa vastaavan työsuorituksen. Merkittäviä siirtosaamisia syntyy puolestaan siitä, että työnantajat tilittävät maksamistaan palkoista perimänsä tuloverot verohallinnolle aina veronmääräytymiskuukautta seuraavan ja tuotannon ja myynnin perusteella määräytyvät tuoteverot sitä seuraavan kuukauden aikana. Tästä syystä kunkin vuosineljänneksen viimeisen kahden kuukauden (maaliskuu, kesäkuu, syyskuu, joulukuu) verotuloja on aina siirtosaamisena kyseisen vuosineljänneksen rahoitustilinpidossa. Jakamalla vuotuiset valtion maksamat palkat ja palkkiot sekä valtion saamat verotulot keskimääräisiksi kuukausittaisiksi suorituksiksi saadaan karkea arvio siirtosaamisten mittaluokasta kunkin kuukauden lopussa. Vuonna 2009 keskimääräiset siirtosaamiset olisivat näin olleet noin 3 mrd. euron luokkaa. Jos tarkastelua täydennetään ottamalla huomioon valtion välituotekäyttö, arvio nousee runsaaseen noin 3¼ mrd. euroon. Luku on jonkin verran suurempi kuin valtion muut saamiset rahoitustilinpidossa (liitetaulukko 1).
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 7(16) 3.2 Varallisuuden tuotto Valtion kassan (AF.2 ja AF.3) ja noteeratun osakeomistuksen (AF.511) arvon vaihtelu selittää lähes täysin valtion koko rahoitusvarallisuuden arvon vaihtelun viime vuosina. Rahoitustilinpitoon kirjatun rahoitusvarallisuuden tuotto kirjataan kansantalouden tilinpitoon korkotuloina, osinkoina ja yrittäjätuloina. Valtiolle kertyy korkotuloja käteisrahasta ja talletuksista (AF.2), muista arvopapereista kuin osakkeista (AF.3), lainoista (AF.4), rahasto-osuuksista (AF.52) ja muista saamisista (AF.7). Osinkoja kertyy puolestaan osakkeista (AF.511 ja AF.512) ja yrittäjätuloa osuuksista (AF.513). Valtion saamat korot, osingot ja yrittäjätulot esitetään liitetaulukossa 3. Valtion korollisten saamisten vuotuinen efektiivinen tuotto korot suhteessa korollisten saamisten kunkin vuoden keskimääräiseen arvoon esitetään kuviossa 2. Kuvio 2: Valtion korollisten saamisten efektiivinen korko sekä 12 kuukauden euriborkorko ja Suomen valtion 10 vuoden viitelainan korko 1999 2010, %. 7 6 5 4 3 2 1 % korkotuotto 12 kk euribor Suomen valtion 10 v viitelaina 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Lähteet: Suomen Pankki ja Tilastokeskus. Tilinpidossa korkotuloja ei jaotella pienemmiksi puroiksi sen mukaan, mistä korollisiksi määriteltyjen saamisten alaerästä korot kertyvät. Tämä mutkistaa korkosalkun tuoton suhteuttamista vaihtoehtoiseen tuottoon markkinoilla. Saamiset, joista korkotuloja ajatellaan syntyvän, ovat hyvin eriluonteisia. Niihin luetaan saamisia puhtaista talletuksista ja muista kassanhallinnan instrumenteista (AF.2, AF.3 ja AF.52), valtion varoista myönnetyistä lainoista (AF.4) sekä ennakkomaksuista ja verontilitykseen liittyvien maksuaikojen myötä syntyvistä siirtosaamisista (AF.7). Erityisesti verontilitykseen liittyvien maksuaikojen myötä syntyviä siirtosaamisia on vaikea mieltää korollisiksi. Tästä syystä luokkaan AF.7 luokiteltuja saamisia ei tässä tarkastelussa lueta korollisiksi saamisiksi. Kuviossa 2 valtion korollisten saamisten efektiivistä tuottoa verrataan 12 kuukauden euribor-korkoon ja Suomen valtion 10 vuoden viitelainan korkoon. Koska talletukset
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 8(16) (AF.2) ja muut kassanhallinnan instrumentit (AF.3) ovat lyhyitä sijoituksia, lyhyttä rahamarkkinakorkoa voi pitää niille käypänä vertailutuottona. Valtion varoista myönnettyjen lainojen (AF.4) maturiteetti on selvästi pidempi, mutta niiden korot määräytyvät hallinnollisesti. Tästä syystä on epäselvää, mikä olisi käypä vertailutuotto niille. Ylipäätään valtion varoista myönnettyjen lainojen (AF.4) osuus korollisista saamisista on pienentynyt tarkastelujaksolla samalla, kun kassaan laskettavien erien (AF.2 ja AF.3) osuus on kasvanut (kuvio 3). Valtion 10 vuoden viitelainan korko kuvaa puolestaan kustannusta, joka syntyy, kun varoja makuutetaan kassassa tai niitä lainataan talouden muille sektoreille tilanteessa, jossa valtion rahoitusasema on alijäämäinen. Kuvio 3: Korollisiksi saamisiksi laskettavien erien osuus valtion kaikista korollisista saamisista 1999 2010, %. 100 % AF2 Käteisraha ja talletukset AF3 Rahamarkkinainstrumentit ja jvk:t AF4 Lainat 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Lähde: Tilastokeskus. Valtion korollisten saamisten vuotuinen efektiivinen korkotuotto on ollut säännönmukaisesti lyhyitä rahamarkkinakorkoja korkeampi tarkastelujaksolla. Keskimäärin valtion korkosalkku on tuottanut korkotuloa 4,2 % vuodessa tarkastelujaksolla. Samaan aikaan 12 kuukauden euribor-korko on ollut keskimäärin 3,2 prosenttia ja valtion 10 vuoden viitelainan korko 4,2 %. Se, miksi valtio on onnistunut korkosalkun hoidossa näin hyvin, kaipaisi tässä esitettyä tarkempaa perehtymistä korollisten saamisten rakenteeseen ja valtion kassanhallintaan. 3 Valtion osake- ja osuusomistuksen vuotuinen efektiivinen tuotto osingot ja yrittäjätulot suhteessa osake- ja osuusomistuksen kunkin vuoden keskimääräiseen arvoon esitetään kuviossa 4. 3 Yksi syy lienee se, että valtion varoista myönnettyjen lainojen korot määräytyvät hallinnollisilla päätöksillä, ovat siksi hyvin hidasliikkeisiä ja säilyvät markkinakorkojen laskiessa pitkään markkinakorkoja korkeampina.
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 9(16) Kuvio 4: Valtion osakeomistuksen vuotuinen efektiivinen tuotto ja Hex-yleisindeksin vuotuinen osinkotuotto 2001 2010, %. 8 7 6 5 4 3 2 1 % noteeratut muut Hex 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Lähteet: Bloomberg, Suomen Pankki ja Tilastokeskus. Tilinpidossa osinkotulot saadaan jaoteltua noteeratuista osakkeista saaduiksi osingoiksi ja noteeraamattomista osakkeista saaduiksi osingoiksi vuodesta 2001 alkaen. Tämän lisäksi osuusomistuksesta kertyy yrittäjätuloa. Osake- ja osuusomistuksen efektiiviset tuotot on laskettu tämän jaottelun mukaan niin, että noteeraamattoman osakeomistuksen osingot ja osuusomistuksesta kertyneet yrittäjätulot on niputettu yhteen. Kuviossa 4 efektiivisiä tuottoja verrataan Hex-yleisindeksin vuotuiseen osinkotuottoon. Noteerattujen osakkeiden osuus kaikista valtion omistamista osakkeista ja osuuksista on ollut korkea (kuvio 5). Osuus on vaihdellut ja ollut ylipäätään pienenemään päin tarkastelujaksolla. Osittain tähän on ollut syynä se, että noteerattujen osakkeiden hinnat vaihtelevat enemmän kuin noteeraamattomien, osittain se, että valtio on myynyt noteerattuja osakkeita salkustaan lähes 13 mrd. euron edestä tarkastelujaksolla. Edelleen yli puolet valtion omistamista osakkeista ja osuuksista on pörssinoteerattuja osakkeita. Valtion pörssinoteerattu osakeomistus näyttää tuottaneen osinkoa enemmän kuin Helsingin pörssin yleisindeksiin sisältyvät osakkeet keskimäärin. Noteeratun osakeomistuksen osinkotuotto on ollut keskimäärin 4,5 % ja HEX-yleisindeksin 3,5 % tarkastelujaksolla. Myös valtion muu osake- ja osuusomistus on tuottanut hieman yleisindeksiä enemmän sen tuotto on ollut keskimäärin 3,7 % tarkastelujaksolla. Näyttää siltä, että valtion liikelaitoksia ja valtion kokonaan tai suurimmaksi osaksi omistamia yhtiöitä, joita ei noteerata pörssissä, ei ole pystytetty pelkästään yleishyödyllisistä lähtökohdista hoitamaan tarpeellisiksi katsottuja tehtäviä. Mahdollisista yleishyödyllisistä tavoitteista huolimatta nämä yhtiöt ovat olleet kelvollinen sijoitus valtiolle. Tosin valtion muun kuin noteeratun osake- ja osuusomistuksen tuottoa nostaa se, että omistus tilastoidaan hankintahintaan tai johonkin muuhun kirjanpitoarvoon, joka lienee monesti omistuksen käypää arvoa alempi. Omistuksen käypään arvoon suhteutettuna sen tuotto olisi todennäköisesti edellä esitettyä alempi.
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 10(16) Kuvio 5: Pörssinoteerattujen ja muiden osakkeiden ja osuuksien osuus valtion kaikesta osake- ja osuusomistuksesta 1999 2010, %. 100 % % noteeratut muut 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Lähde: Tilastokeskus. 4 Kuntien rahoitusvarallisuus 4.1 Varallisuuden koostumus ja määrä Kuntien saamiset vaadeluokittain esitetään kuviossa 6 ja liitetaulukossa 2. Kuntien rahoitusvarallisuuden koostumus on monilta osin samanlainen kuin valtion. Kuntien kassa näkyy käteisrahassa ja talletuksissa (AF.2) ja muissa arvopapereissa kuin osakkeissa (AF.3). Kunnilla on kassassaan talletuksia rahalaitoksissa, rahamarkkinainstrumentteja ja joukkovelkakirjalainoja. Osa kuntien kassasta lienee sijoitettu osakkeiden ja osuuksien alle luokiteltaviin rahasto-osuuksiin (AF.52). Kunnilla on lainasaamisia (AF.4) lähinnä omilta liikelaitoksiltaan ja omistamiltaan yrityksiltä. Lisäksi kunnat välittävät valtion varoista lainoja esimerkiksi asuntoyhteisöille ja kotitalouksille. Nämä läpikulkuerät luetaan sekä kuntien velkoihin että saamisiin. Kunnilla on osakkeita ja osuuksia (AF.5) pitkälti samoin perustein kuin valtiolla. Noteerattujen osakkeiden omistuksen arvo on alentunut tasaisesti vuosikymmenen puolestavälistä lähtien ja on tätä nykyä varsin pieni. Kuntien osakemuotoinen kiinteistöomistus muodostaa suurimman osan kuntien noteeraamattomista osakkeista. Kuntien noteeraamattomien osakkeiden omistuksen arvo on noussut merkittävästi tarkastelujaksolla ja etenkin vuosikymmenen puolenvälin jälkeen. Osuudet kuntayhtymissä ja liikelaitoksissa ovat suurimpia eriä luokassa muut osuudet. Kunnat ovat sijoittaneet varojaan myös sijoitusrahasto-osuuksiin. Sijoitusrahasto-omistuksen arvon vaihtelu selittää lähes täysin kuntien koko osake- ja osuusomistuksen arvon vaihtelun viime vuosina.
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 11(16) Kuvio 6: Kuntien saamiset vaadeluokittain, 1999 2010, milj. euroa. Vaateet yhteensä Käteisraha ja talletukset Muut arvopaperit kuin osakkeet Lainat Osakkeet ja osuudet Muut 25000 milj. euroa 20000 15000 10000 5000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Lähde: Tilastokeskus. 4.2 Varallisuuden tuotto Kunnilla on vähäinen määrä vakuutustekniseen vastuuvelkaan (AF.6) luettavia vaateita saamisissaan. Nämä saamiset ovat ennakkoon maksettuja vahinkovakuutusmaksuja ja saamatta olevia vahinkovakuutuskorvauksia. Kunnille syntyy muita saamisia (AF.7) hankintoihin ja palkanmaksuun liittyvistä ennakkomaksuista sekä verojen tilitykseen liittyvän viipeen myötä syntyvistä siirtosaamisista samaan tapaan kuin valtiolle. Jakamalla vuotuiset kuntien maksamat palkat ja palkkiot sekä kuntien saamat verotulot keskimääräisiksi kuukausittaisiksi suorituksiksi saadaan karkea arvio siirtosaamisten mittaluokasta kunkin kuukauden lopussa. Vuonna 2009 keskimääräiset siirtosaamiset olisivat näin olleet runsaan 2 mrd. euron luokkaa. Jos tarkastelua täydennetään ottamalla huomioon kuntien välituotekäyttö, arvio nousee runsaaseen 2½ mrd. euroon. Luku on melko lähellä sitä, mitä kuntien muihin saamisiin on kirjattu rahoitustilinpidossa (liitetaulukko 2). Kuntien rahasto-omistuksen (AF.52) arvon vaihtelu selittää suuren osan kuntien koko rahoitusvarallisuuden arvon vaihtelusta viime vuosina. Muita merkittäviä selittäviä eriä ovat olleet käteisraha ja talletukset (AF.2) sekä noteeraamattomat osakkeet (AF.512) ja muut osuudet (AF.513). Kuntien saamat korot, osingot ja yrittäjätulot esitetään liitetaulukossa 3.
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 12(16) Kuntien korollisten saamisten vuotuinen efektiivinen tuotto esitetään kuviossa 7. Tuottoa verrataan lyhyeen rahamarkkinakorkoon ja valtion viitelainakorkoon samaan tapaan ja samoin perustein kuin edellä valtion korollisten saamisten tuottoa tarkasteltaessa. Toisin kuin valtiolla kunnilla on varsin paljon rahastosijoituksia (AF.52), joista kertyy korkotuloa tilinpidossa. Koska rahastosijoitukset koostunevat sekä luonteeltaan pitkäaikaisista että lyhytaikaisista vaateista, rahastosijoitusten vertailutuotto asettunee jonnekin lyhyen ja pitkän markkinakoron välille. Korollisiksi saamisiksi laskettavien erien osuus kuntien kaikista korollisista saamisista esitetään kuviossa 8. Kuvio 7: Kuntien korollisten saamisten efektiivinen korko sekä 12 kuukauden euriborkorko ja Suomen valtion 10 vuoden viitelainan korko 1999 2010, %. 7 6 5 4 3 2 1 % korkotuotto 12 kk euribor Suomen valtion 10 v viitelaina 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Lähteet: Suomen Pankki ja Tilastokeskus. Kuntien varoista myönnettyjen lainojen (AF.4) osuus korollisista saamisista on pienentynyt tarkastelujaksolla samaan tapaan kuin valtiolla. Samalla kassaan laskettavien erien (AF.2, AF.3 ja AF.52) osuus on kasvanut. Kannattaa huomata, että kunnilla on ollut selvästi valtiota enemmän rahamarkkinainstrumenteiksi ja joukkovelkakirjalainoiksi luokiteltuja instrumentteja saamisissaan tarkastelujaksolla. Kuten valtion myös kuntien korollisten saamisten vuotuinen efektiivinen korkotuotto on ollut lähes joka vuosi lyhyiden rahamarkkinakorkojen asettamaa vertailutasoa korkeampi tarkastelujaksolla mutta alhaisempi kuin 10 vuoden viitelainan korko. Keskimäärin kuntien korkosalkku on tuottanut korkotuloa 3,8 % vuodessa tarkastelujaksolla. Tuotto on hieman alhaisempi kuin valtiolla. Koska kunnilla joukkovelkakirjalainojen osuus korollisista saamisista on selvästi suurempi ja käteisen ja talletusten osuus selvästi pienempi kuin valtiolla, olisi voinut luulla, että kuntien korkosalkku olisi tuottanut keskimäärin enemmän korkotuloa kuin valtion korkosalkku. Sekä se, miksi kunnat ovat onnistuneet korkosalkkunsa hoidossa jossain määrin rahamarkkinakorkojen asettamaa vertailutasoa paremmin 4 että se, miksi kunnat eivät kuitenkaan ole onnistuneet valtiota paremmin, kai- 4 Syy tähän lienee sama kuin valtiolla. Kuntien varoista myönnettyjen ja kuntien välittämien valtion varoista myönnettyjen lainojen korot määräytyvät hallinnollisilla päätöksillä, ovat siksi hyvin hidasliikkeisiä ja säilyvät markkinakorkojen laskiessa pitkään markkinakorkoja korkeampina.
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 13(16) paisi tässä esitettyä tarkempaa perehtymistä korollisten saamisten rakenteeseen ja kuntien kassanhallintaan. Kuvio 8: Korollisiksi saamisiksi laskettavien erien osuus kuntien kaikista korollisista saamisista 1999 2010, %. AF2 Käteisraha ja talletukset AF3 Rahamarkkinainstrumentit ja jvk:t AF4 Lainat AF52 Rahasto-osuudet 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Lähde: Tilastokeskus. Kuntien osake- ja osuusomistuksen vuotuinen efektiivinen tuotto osingot ja yrittäjätulot suhteessa osake- ja osuusomistuksen (pl. rahasto-osuudet) kunkin vuoden keskimääräiseen arvoon esitetään kuviossa 9. Kuvio 9: Kuntien osakeomistuksen vuotuinen efektiivinen tuotto ja Hex-yleisindeksin vuotuinen osinkotuotto 2001 2010, %. 8 7 6 5 4 3 2 1 % noteeratut muut Hex 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Lähteet: Bloomberg, Suomen Pankki ja Tilastokeskus. Kunnilla on valtioon verrattuna minimaalisen vähän pörssinoteerattuja osakkeita salkussaan (kuvio 10). Kuntien pörssinoteerattujen osakkeiden osuus kuntien kaikkien osakkei-
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 14(16) den ja osuuksien (pl. rahasto-osuudet) arvosta on alentunut noin 7 prosentista vajaaseen 4 prosenttiin vuoden 2005 jälkeen. Kuvio 10: Pörssinoteerattujen ja muiden osakkeiden ja osuuksien osuus kuntien kaikesta osake- ja osuusomistuksesta 1999 2010, %. 100 % % noteeratut muut 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Lähde: Tilastokeskus. Kuntien pörssinoteerattu osakeomistus näyttää tuottaneen osinkoa jotakuinkin saman verran kuin Helsingin pörssin yleisindeksiin sisältyvät osakkeet keskimäärin. Noteeratun osakeomistuksen osinkotuotto on ollut keskimäärin 3,7 % ja HEX-yleisindeksin 3,5 % tarkastelujaksolla. Kuntien muun osake- ja osuusomistuksen tuotto on sitä vastoin ollut selvästi yleisindeksin tuottoa korkeampi sen tuotto on ollut keskimäärin 5,5 % tarkastelujaksolla. Kuntayhtymät ja kuntien liikelaitokset muodostavat suurimman osan kuntien muusta osake- ja osuusomistuksesta. Osa niistä lienee pystytetty hoitamaan kuntien tarpeellisiksi katsomia yleishyödyllisiä tehtäviä, eikä maksimoimaan kuntien sijoituksen arvoa tai sijoituksen tuottoa. Toisaalta tiedot muista lähteistä, esimerkiksi kuntien tilinpäätöksistä, viittaavat siihen, että erityisesti kuntien omistamat vesi-, kaasu- ja sähkölaitokset ovat niille erittäin tuottoisaa liiketoimintaa. Tämä selittänee, miksi kuntien muun osake- ja osuusomistuksen tuotto on sekä kuntien pörssinoteeratun osakeomistuksen, Hexyleisindeksin että valtion muun osake- ja osuusomistuksen tuottoa korkeampi. Aivan kuten valtion kohdalla myös kuntien muun kuin noteeratun osake- ja osuusomistuksen tuottoa nostaa se, että omistus tilastoidaan hankintahintaan tai johonkin muuhun kirjanpitoarvoon, joka lienee monesti omistuksen käypää arvoa alempi. Omistuksen käypään arvoon suhteutettuna sen tuotto olisi todennäköisesti edellä esitettyä alempi.
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 15(16) Lähteet: Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmä EKT 1995, Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto, Luxemburg, 1997. HE 158/2010 vp, http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2010/20100158.pdf, Oikeusministeriö. Julkisyhteisöjen rahoitustilinpito, Tilastokeskus. Kansantalouden tilinpito, Tilastokeskus. Valtion talousarvioesitys 2011, Valtioneuvosto. Valtion tilinpäätöskertomukset 1999 2009, Valtiovarainministeriö.
VALTIOVARAINMINISTERIÖ SELVITYS 16(16) Liitetaulukko 1: Valtio saamiset vaadeluokittain vuosina 1999 2010 keskimäärin, milj. euroa. Yhteensä Käteisraha ja talletukset Lainat Noteeratut osakkeet Muut osuudet Muut saamiset 1999 52304 1494 2929 963 0 11572 22830 5085 4513 0 0 2918 2000 55257 1904 4765 396 0 12029 21958 4788 5951 0 0 3467 2001 41153 1589 2120 193 0 11927 11480 3578 6930 0 0 3338 2002 39813 2187 630 135 0 11871 11099 3480 7324 0 0 3088 2003 44272 5232 1188 327 0 10899 11461 3387 8617 0 0 3163 2004 47345 4347 787 208 0 10928 13834 3550 10559 0 0 3133 2005 50712 3739 1188 188 0 11350 17885 3653 9770 0 0 2940 2006 57936 5293 41 0 0 11674 23635 3658 10903 0 0 2733 2007 62344 5664 29 0 0 12003 27453 3634 10828 0 0 2735 2008 56903 6724 23 0 0 12033 20792 3773 10857 0 0 2702 2009 54889 8622 1083 0 0 11953 15809 3974 11022 0 0 2428 2010 60668 9476 2384 0 0 11972 19394 4657 9825 102 0 2860 Lähteet: Suomen Pankki ja Tilastokeskus. Liitetaulukko 2: Kuntien saamiset vaadeluokittain vuosina 1999 2010 keskimäärin, milj.euroa. Yhteensä Käteisraha ja talletukset Lainat Noteeratut osakkeet Muut osuudet Rahamarkkinainstrumentit Joukkovelkakirjalainat Johdannaissopimukset Noteeraamattomat osakkeet Rahastoosuudet Vakuutustekninen vastuuvelka Rahamarkkinainstrumentit Joukkovelkakirjalainat Johdannaissopimukset Noteeraamattomat osakkeet Rahastoosuudet Vakuutustekninen vastuuvelka Muut saamiset 1999 16035 936 1139 182 4 4383 533 1434 4514 99 63 2751 2000 17082 1064 1169 429 4 4191 518 1823 4683 101 59 3043 2001 17099 1059 1221 546 5 4133 384 1724 4785 115 62 3069 2002 16908 1175 1060 532 1 4036 307 1593 4975 405 74 2752 2003 17755 1229 1101 607 1 4012 324 1694 5195 666 79 2849 2004 18147 1034 1163 681 1 3946 373 1767 5443 929 83 2728 2005 18714 1021 1154 670 2 3887 559 1917 5517 1046 77 2865 2006 20127 1415 1164 953 0 3913 444 2167 5646 1642 69 2717 2007 21117 1751 1149 819 0 3829 408 2387 5890 2145 83 2657 2008 21647 2078 474 1027 0 4110 334 2638 5944 2130 93 2821 2009 21072 2352 564 974 0 4255 255 2863 5902 963 94 2851 2010 20931 2602 513 772 0 4249 302 2934 5231 1188 94 3046 Lähteet: Suomen Pankki ja Tilastokeskus. Liitetaulukko 3: Valtion ja kuntien korko- ja osinkotulot vuosina 1999 2010, milj. euroa. Valtio Kunnat Korot Osingot Yrittäjätulon Korot Osingot Yrittäjätulon Noteeratut Muut otot Noteeratut Muut otot 1999 809 362 44 285 34 242 2000 949 943 61 323 44 220 2001 935 716 246 61 344 11 37 216 2002 746 480 299 81 291 8 52 210 2003 669 387 309 87 281 11 58 260 2004 540 682 232 90 254 14 92 322 2005 556 574 233 108 249 16 117 318 2006 725 891 367 99 302 10 100 319 2007 904 1498 313 158 421 18 106 383 2008 947 1414 447 293 426 18 115 430 2009 638 666 522 217 294 13 124 461 2010 398 608 629 218 282 13 120 402 Lähteet: Suomen Pankki ja Tilastokeskus. Korot kertyvät rahoitusvaroista käteisraha ja talletukset (AF.2), muut arvopaperit kuin osakkeet (AF.3), lainat (AF.4), rahasto-osuudet (AF.52) ja muut saamiset (AF.7). Osingot kertyvät rahoitusvaroista noteeratut osakkeet (AF.511) ja noteeraamattomat osakkeet (AF.512). Jako osinkoihin noteeratuista osakkeista ja osinkoihin noteeraamattomista osakkeista on saatavissa vuodesta 2001 eteenpäin. Yrittäjätulon otot kertyvät rahoitusvaroista muut osuudet (AF.513).
Valtiovarainministeriö Keskustelualoitteet 1/2009 Mika Kuismanen Ville Kämppi The effects of fiscal policy on economic activity in Finland 2/2009 Mikko Sariola Monetary policy and exchange rate shocks: effects on foreign trade in Finland 3/2009 Juha Itkonen Päästökauppajärjestelmien linkittämisen ilmastopoliittiset vaikutukset 1/2010 Samuli Pietiläinen The Bayesian Estimation of Private Investment in Finland 1/2011 Meri Obstbaum The Finnish unemployment volatility puzzle 2/2011 Mikko Spolander Valtion ja kuntien rahoitusvarallisuus ja sen tuotto