PÄÄTÖS Nro 28/08/1 Dnro ISY-2007-Y-160 Annettu julkipanon jälkeen 15.2.2008 HAKIJA Kaakkois-Suomen ympäristökeskus ASIA Oikaisuvaatimus, joka koskee Päijänteen säännöstelyn kalataloudellisen velvoitetarkkailuohjelman hyväksymispäätöstä 28.5.2007 OIKAISTAVAKSI VAADITTU PÄÄTÖS Oikaisuvaatimus koskee Keski-Suomen ja Hämeen TE-keskuksien yhteistä päätöstä 28.5.2007 (dnro 2194/5723/2006 (K-S) ja dnro 2151/5723/06 (Häme)) Päijänteen säännöstelyn kalataloudellisen velvoitetarkkailun hyväksymisestä vuosiksi 2007 2012. Päätöksellä on muutettuna hyväksytty Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen 19.2.2007 päivätty tarkkailuohjelmaesitys. Tarkkailuvelvoite perustuu Päijänteen säännöstelyn lupaehtojen muuttamista koskevaan Itä-Suomen ympäristölupaviraston päätökseen nro 75/02/1 (20.12.2002) ja sitä koskeviin Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen nro 04/0274/2 (9.9.2004) ja Korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen nro 675 (27.3.2006). Toisen vesistötoimikunnan 2.2.1953 antamaan Päijänteen säännöstelypäätökseen on edellä mainitussa luvan muuttamista koskevassa hakemusasiassa annetussa päätöksessä lisätty uusi, säännöstelyn vaikutusten tarkkailua koskeva lupaehto 6a):
2 Luvan haltijan tulee tarkkailla Päijänteen säännöstelyn vaikutuksia vesistöön Keski- Suomen ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla sekä kalakantoihin ja kalastukseen Keski-Suomen ja Hämeen TE-keskusten hyväksymällä tavalla. Tarkkailuohjelmat on esitettävä mainituille viranomaisille hyväksyttäviksi 28.2.2005 mennessä. Oikaisuvaatimuksen peruste ja viranomaisen toimivalta Vesilain 2 luvun 14a :n 4 momentissa on säädös vesilain mukaisen luvan perusteella alueellisen ympäristökeskuksen tai TE-keskuksen tekemän tarkkailuohjelman hyväksymispäätöksen oikaisumenettelystä. Oikaisuvaatimuksen käsittelijä on ympäristölupavirasto. OIKAISUVAATIMUS Kaakkois-Suomen ympäristökeskus on 20.6.2007 hakenut oikaisua Keski-Suomen ja Hämeen TE-keskuksien yhteiseen päätökseen Päijänteen kalataloudellisesta velvoitetarkkailusta vuosiksi 2007 2012. TE-keskukset hyväksyivät ympäristökeskuksen 19.2.2007 laatiman tarkkailuohjelman muutettuna siten, että tarkkailuohjelmaan tulee lisätä yksi haukiseurannan vertailujärvi, joka tulee hyväksyttää asianomaisilla TEkeskuksilla ennen tarkkailun aloittamista. TE-keskukset perustelevat vertailujärven sisällyttämistä ohjelmaan seuraavasti: "Vertailualueen seuranta antaa Päijänteen seurannan tueksi taustatietoa siitä miten haukikanta säännöstelemättömässä järvessä kehittyy". Kaakkois-Suomen ympäristökeskus pitää haukiseurannan vertailujärven lisäämistä tarpeettomana ja kohtuuttomana ja vaatii päätöksen muuttamista tältä osin. Perustelut Päijänteen ohella Kaakkois-Suomen ympäristökeskus tulee tarkkailemaan säännöstelyn vaikutuksia hauen poikastuotantoon yhdellä koealueella Konnivesi-Ruotsalaisella. Lisäksi ympäristökeskus tarkkailee säännöstelyyn liittyen hauenpoikastiheyksiä viidellä koealueella Kymijoen Pyhäjärvellä. Koska Päijänteen vedenkorkeus vaihtelee hauen kutuaikana vuosittain, pystytään säännöstelyn vaikutus hauen poikastuotantoon
todentamaan pitkäaikaisseurannalla ilman vertailujärveä. Myös muut hauen poikasseurantakohteet antavat osaltaan tietoa haukikannoissa tapahtuvista muutoksista. 3 Vaasan hallinto-oikeus totesi päätöksessään 9.9.2004 (Dnrot 00490-00496/03/8150), ettei tarkkailua ole käytännössä mahdollista toteuttaa niin, että se koskisi vain säännöstelyn muutoksen vaikutuksia mutta ei muutoksen pohjana olevan varsinaisen säännöstelyn vaikutuksia. Hallinto-oikeus velvoitti näin luvan saajan tarkkailemaan laajemmin kuin mitä varsinainen hakemusasia olisi edellyttänyt. Kaakkois-Suomen ympäristökeskus katsookin, että on kohtuutonta jos tarkkailua edelleen laajennetaan kohdistaen se myös säännöstelemättömiin vesistöihin. Ympäristökeskuksen näkemyksen mukaan TE-keskuksien esittämä taustatiedon keruu kuuluu lähinnä heille itselleen, ei luvan haltijalle. OIKAISUVAATIMUKSEN KÄSITTELY Ympäristölupavirasto on 10.7.2007 varannut Keski-Suomen ja Hämeen TEkeskuksien kalatalousyksiköille mahdollisuuden vastineen antamiseen oikaisuvaatimuksen johdosta. TE-keskuksien yhteinen vastine Vastineenaan kalatalousyksiköt lausuvat seuraavaa: "Keski-Suomen ja Hämeen TE-keskukset pitäytyvät päätöksessään, jonka mukaan tarkkailuohjelmaan tulee sisällyttää seurantaa myös vertailualueella ja esittävät näin ollen Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen oikaisuvaatimuksen hylkäämistä. Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen kalataloudellinen tarkkailuvelvoite perustuu Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen (9.9.2004), jossa määrätään seuraavasti: 6a) Luvan haltijan tulee tarkkailla Päijänteen säännöstelyn vaikutuksia vesistöön Keski-Suomen ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla sekä kalakantoihin ja kalastukseen Keski-Suomen ja Hämeen TE-keskusten hyväksymällä tavalla. Hallinto-oikeuden perustelujen mukaan tarkkailua tarvitaan, koska säännöstelyn muutos saattaa vaikuttaa kalojen kutuun ja poikasten elinoloihin. Hallinto-oikeus myös katsoi, että säännöstelyn vaikutusten tarkkailu ei ole luvan saajalle kohtuuton ottaen huomioon hankkeen laajuus ja siitä saatava hyöty. Päijänteen säännöstelyn on katsottu vaikuttavan lähinnä Päijänteen hauki- ja siikakan-
toihin, ja Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen esittämä tarkkailuohjelma keskittyykin näihin lajeihin. Haukikantojen lisääntymistä ovat haitanneet säännöstelyn vuoksi luonnontilaista alhaisemmat vedenkorkeudet hauen kutuaikana. Siian lisääntymistä vaikeuttaa vedenkorkeuden talviaikainen alenema. Selvitettäessä hankkeen vaikutuksia kalakantoihin tulisi tarkkailuohjelmaan periaatteessa aina sisällyttää vertailualueita varsinaisen vaikutusalueen lisäksi (mm. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen teos: Kalataloustarkkailu periaatteet ja menetelmät, 1999 ). Ilman vertailualuetta saadaan tietoa vain muuttujan arvoista ja ajallisista muutoksista, mutta arvojen ja muutosten yhteyttä hankkeen vaikutuksiin ei voida varmasti määrittää, koska vastemuuttujaan vaikuttavia tekijöitä on yleensä useita. Vertailualueiden käyttö lisää yleensä kustannuksia, mutta samalla tulosten luotettavuus lisääntyy, mikä on hyvä asia sekä valvonnan että hankkeen toteuttajan kannalta. Nykyisin suositellaan useamman vertailualueen käyttöä, jotta mahdollinen alueellinen vaihtelu saadaan mahdollisimman hyvin sisällytettyä tarkasteluun. Aina vertailualueiden käyttö ei ole kalataloudellisessa velvoitetarkkailussa tarkoituksenmukaista. Päijänteen säännöstelyn tapauksessa vertailualueita on kuitenkin haukitutkimusten osalta ollut käytössä jo aiemmin, ja näitä samoja alueita voidaan käyttää myös jatkossa. Kaakkois-Suomen ympäristökeskus esitti Päijänteen säännöstelyn kalataloudellisen tarkkailuohjelmaesityksen TE-keskuksille ensimmäisen kerran 15.9.2006. Ympäristökeskuksen kanssa käydyn puhelinkeskustelun jälkeen TE-keskukset lähettivät ympäristökeskukselle kirjallisen pyynnön täydentää tarkkailuohjelmaa ennen päätöksen tekemistä (liitteenä). TE-keskukset esittivät, että tarkkailuohjelmaan lisätään haukiseurannan osalta koekalastuksia myös vertailualueella. Lisäksi TE-keskukset esittivät, että ympäristökeskus liittäisi tarkkailuohjelmaan esityksen haukiseuranta-aineistojen tilastollisesta käsittelystä. Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen pyynnöstä TE-keskus tilasi tutkija Jukka Syrjäseltä suunnitelman haukiseurannan toteuttamisesta ja tilastollisesta analyysistä. Kaakkois-Suomen ympäristökeskus maksoi suunnitelman. FM Syrjäsen arvion mukaan minimikoeasetelma Päijänteen tapauksessa olisi mitata hauen poikastiheyksiä Päijänteen lisäksi kahdella Päijänteestä riippumattomalla ja säännöstelemättömällä vertailujärvellä. Kullakin alueella tulisi olla neljä kohdealuetta ja niissä neljä koealaa kussakin. Äärimmäinen minimiasetelma olisi Syrjäsen mukaan yksi vertailujärvi. Silloinkin koeasetelman tulisi sisältää ainakin neljä kohdealuetta molemmista järvistä ja neljä koealaa jokaiselta kohdealueelta. Alueiden haukitiheyksiä voitaisiin testata tällöin varianssianalyysillä. Säännöstelyn muutosta arvioitaessa tulisi aineistoa kerätä myös useita vuosia ennen Päijänteen säännöstelyn muuttamista. Aiemmin kerättyä aineistoa on myös mahdollista hyödyntää, mutta tällöin vertailujärvet ja kaikkien järvien kohdealueet tulee pitää seurannassa samoina tai poikastuotannoltaan samankaltaisina kuin tulevassa seurannassa. Jos seuranta tehdään vain Päijänteellä ilman vertailujärviä, asetelmalla saataisiin selville vain hauen poikastuotanto ennen ja jälkeen säännöstelyn muutoksen, mutta säännöstelyn muutoksen vaikutuksia ei asetelmalla pystyttäisi arvioimaan. Kaakkois-Suomen ympäristökeskus toimitti TE-keskuksille täydennetyn tarkkailuohjelmaesityksen 19.2.2007. Uusi ohjelmaversio poikkesi edellisesti siten, että siinä mainitaan tehtävän hauen poikastiheyksien osalta tilastollinen tarkastelu, jossa verrataan poikasmääriä kutuajan vedenkorkeuteen, kevään lämpötilaoloihin ja kutukantaan. TE-keskukset hyväksyivät Kaakkois-Suomen esittämän tarkkailuohjelman siten muu- 4
tettuna, että ohjelmaan lisätään hauen osalta yksi vertailujärvi. Vertailujärvessä ei saa olla havaittavia säännöstelyn vaikutuksia. Vertailujärvellä tulee tehdä sähkökoekalastuksia yhdellä kohdealueella, jossa kalastetaan kymmenen koealaa samoilla menetelmillä kuin Päijänteen seurannassa. Veden lämpötilaa tulee seurata myös vertailujärvellä. TE-keskusten näkemyksen mukaan vertailualueen seuranta antaa Päijänteen seurannan tueksi tietoa siitä miten haukikanta säännöstelemättömässä järvessä kehittyy. Kyse ei olisi yleisestä taustatiedon keruusta, kuten Kaakkois-Suomen ympäristökeskus on asiaa tulkinnut, vaan nimenomaan vertailutiedon saamisesta Päijänteen säännöstelyn seurantaan. Kaakkois-Suomen ympäristökeskus pitää vertailualuetta tarpeettomana, koska Päijänteellä tapahtuva vuotuinen kevään vedenkorkeuden vaihtelu mahdollistaa säännöstelyn vaikutusten selvittämisen hauen luontaiseen lisääntymiseen. Lisäksi ympäristökeskuksen mukaan sen toteuttamat hauen poikastuotannon seurannat Konnivesi- Ruotsalaisella ja Kymijoen Pyhäjärvellä antavat osaltaan tietoa haukikannoissa muualla tapahtuvista muutoksista. Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen esitys tarkkailun toteuttamisesta ei sisällä lainkaan haukiseurantaa järvillä, joiden haukikantaan säännöstely ei vaikuta. Myös Konnivesi-Ruotsalainen ja Pyhäjärvi ovat Päijänteen säännöstelyn vaikutuspiirissä. Ilman vertailualuetta ei säännöstelyn vaikutuksia voida erottaa muista haukikantaan vaikuttavista tekijöistä, joihin lukeutuu normaali kaikissa järvissä havaittava vuosien välinen vedenkorkeuden vaihtelu hauen kutuaikana. TE-keskusten esitys yhden vertailujärven mukaan ottamisesta on erittäin kohtuullinen, jos sitä verrataan FM Jukka Syrjäsen esitykseen perusteellisesti toteutetusta seurannasta, mikä olisi vaatinut jopa kaksi vertailujärveä tai vähintään neljä kohdealuetta yhdessä vertailujärvessä. Vahvaa tilastollista näyttöä säännöstelyn vaikutuksista haukikantaan ei TE-keskusten vaatimalla suppealla koeasetelmalla ole mahdollista saada, mutta TE-keskusten näkemyksen mukaan edes yksi vertailualue säännöstelemättömällä järvellä on tarpeen jonkinlaisen kontrolliaineiston saamiseksi. Samaa kontrolliaineistoa voi soveltuvin osin käyttää arvioitaessa säännöstelyn vaikutuksia myös Konnivesi-Ruotsalaisella ja Pyhäjärvellä. Päijänteen säännöstelyn vaikutuksia Päijänteen haukikantoihin on seurattu vakioidulla sähkökalastusmenetelmällä Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen toimesta vuodesta 1996 lähtien (Korhonen, Pekka 2006: Päijänteen, Konnivesi-Ruotsalaisen ja Kymijoen Pyhäjärven hauenpoikasten sähkökoekalastukset. Kaakkois-Suomen ympäristökeskus). Vuosina 1996 1998 hauen poikastiheyksiä tutkittiin Päijänteen lisäksi vertailujärvillä, joita olivat Konnevesi ja Keitele. Vertailujärvillä haukien poikastiheyksiä seurattiin yhteensä 17 vertailualueella (Korhonen, Pekka. 1999. Päijänteen ja Konnivesi- Ruotsalaisen säännöstelyjen kehittäminen. Osa 1: Päijänteen säännöstelyn vaikutukset haukikantaan. Suomen ympäristö nro 321. Suomen ympäristökeskuksen julkaisuja). Haukiseurannoista vastannut tutkija totesi tutkimusraportissa, että hauen poikasten koekalastuksia tulisi jatkaa sekä Päijänteellä että vertailualueella myös tulevina vuosina, jotta Päijänteen säännöstelyn yhteys haukikantaan voitaisiin luotettavasti arvioida." 5
6 Hakijan vastaus vastineeseen Hakija on 26.9.2007 antanut vastineen johdosta seuraavan vastauksen: "Kaakkois-Suomen ympäristökeskus uudistaa näkemyksensä (19.6.2007 päivätty oikaisuvaatimus) vertailujärven lisäämisestä Päijänteen säännöstelyn kalataloudelliseen velvoitetarkkailuun sekä tarpeettomana, että kohtuuttomana. Ympäristökeskus katsoo, että ylimääräisen vertailujärven lisääminen ohjelmaan ei anna sellaista informaatiota joka lisäisi käsitystä Päijänteen säännöstelyn vaikutuksista haukikantoihin. Ilman riittävää taustatietoa vertailujärvestä (mm. vertailualueen haukikanta ja -saalis) voivat yksittäiset sähkökalastustiedot pikemminkin antaa harhaanjohtavaa tietoa säännöstelyn vaikutuksia arvioitaessa. TE-keskusten viittaama Jukka Syrjäsen esitys perustuu ajatukseen, että säännöstelyssä tapahtuu merkittävä muutos jonka vaikutukset tulee todentaa. Näinhän Päijänteen tapauksessa ei ole tapahtunut. Syrjänen sitä vastoin oivalsi kutuajan vedenkorkeuden käytettävyyden selittävänä muuttujana hauen poikastuotannon yhteyksiä ympäristömuuttujiin arvioitaessa. Kuten oikaisuvaatimuksessa esitettiin katsoo ympäristökeskus, että koska Päijänteen vedenkorkeus vaihtelee hauen kutuaikana vuosittain, pystytään säännöstelyn vaikutus hauen poikastuotantoon todentamaan pitkäaikaisseurannalla ilman vertailujärveä. Edelleen ympäristökeskus korostaa, että Vaasan hallinto-oikeus totesi päätöksessään 9.9.2004 (Dnrot 00490-00496/03/8150), ettei tarkkailua ole käytännössä mahdollista toteuttaa niin, että se koskisi vain säännöstelyn muutoksen vaikutuksia mutta ei muutoksen pohjana olevan varsinaisen säännöstelyn vaikutuksia. Hallinto-oikeus velvoitti näin luvan saajan tarkkailemaan laajemmin kuin mitä varsinainen hakemusasia olisi edellyttänyt. Olisi kohtuutonta edellyttää luvan haltijaa laajentamaan tarkkailua edelleen kohdistaen se myös säännöstelemättömiin vesistöihin." YMPÄRISTÖLUPAVIRASTON RATKAISU Ympäristölupavirasto hylkää oikaisuvaatimuksen. PERUSTELUT TE-keskuksien hyväksymä Päijänteen säännöstelyn kalataloudellinen velvoitetarkkailuohjelma koskee vuosia 2007 2012. Tarkkailujaksosta on toteuttamatta vuosia 2008 2012 koskeva jakso eli yhteensä viisi vuotta. Ympäristölupavirasto katsoo, että Päijänteen säännöstelyn kalataloudellisen tarkkailun ensimmäisellä toteutusjaksolla on erityisen tärkeää seurata hauen lisääntymistä myös säännöstelemättömällä vertailujärvellä. Hauen lisääntymisen onnistumiseen vaikutta-
7 vat säännöstelyn lisäksi monet joko suoraan tai välillisesti lisääntymisolosuhteisiin vaikuttavat fysikaaliset ja ekologiset seikat, joita ei voida ainakaan viiden vuoden tarkkailujaksolla selvittää pelkästään hakijan esittämillä säännöstelykohteiden seurannoilla. Tämän vuoksi ympäristölupavirasto pitää TE-keskusten tekemää muutosta tarkkailuohjelmaan perusteltuna ja kohtuullisena. Tarkkailutuloksien yhteenvetotarkastelussa vuoden 2012 lopussa tulee ottaa kantaa myös siihen, miten säännöstelyn kalataloudellista seurantaa Päijänteellä jatketaan vuodesta 2013 alkaen ja tuleeko ohjelmaan sisällyttää säännöstelemättömiä vertailualueita. SOVELLETUT SÄÄNNÖKSET Vesilain 2 luvun 14a :n 4 momentti KÄSITTELYMAKSU Oikaisuvaatimuksen käsittelymaksuna peritään 90 euroa. Vesilain 21 luvun 9 (muut. 88/2000). Ympäristöministeriön asetus ympäristölupaviraston maksullisista suoritteista (1388/2006).
8 MUUTOKSENHAKU Päätökseen haetaan muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta valittamalla. Asian käsittelystä perittävästä maksusta valitetaan samassa järjestyksessä kuin pääasiasta. Muutosta tähän päätökseen saa hakea 1) se, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea, 2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toimintaalueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät, 3) toiminnan sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät, 4) alueellinen ympäristökeskus sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ja 5) muu asiassa yleistä etua valvova viranomainen. Valitusosoitus liitteenä. Seppo Kemppainen Antti Ylitalo Esko Vaskinen Päätöksen tekemiseen ovat osallistuneet ympäristöneuvokset Seppo Kemppainen, Esko Vaskinen ja Antti Ylitalo (asian esittelijä). Tiedustelut: asian esittelijä, puh. 040 774 8076
V A L I T U S O S O I T U S Liite Määräaika ja valitusmenettely Valituskirjelmän sisältö Määräaika valituksen tekemiseen on kolmekymmentä (30) päivää tämän päätöksen antamispäivästä sitä määräaikaan lukematta. Jos määräajan viimeinen päivä on pyhäpäivä, lauantai, itsenäisyyspäivä, vapunpäivä, jouluaatto tai juhannusaatto, valitusaika jatkuu vielä seuraavana arkipäivänä. Valituskirjelmä liitteineen on toimitettava Itä-Suomen ympäristölupaviraston kirjaamoon viimeistään 17.3.2008 ennen virka-ajan päättymistä. Käyntiosoite: Minna Canthin katu 64 B, Kuopio Postiosoite: PL 69, 70101 Kuopio Asiakaspalvelu: 020 690 180 Puhelin: 020 490 120 Telekopio: 020 490 4999 Sähköposti: kirjaamo.isy@ymparisto.fi Virka-aika: klo 8.00-16.15 Valituksen lähettäminen postitse, telekopiona tai sähköpostina tapahtuu lähettäjän vastuulla. Valituskirjelmän on oltava perillä määräajan viimeisenä päivänä ennen virka-ajan päättymistä. Sähköisesti (telekopiona tai sähköpostina) toimitetun valituskirjelmän on oltava toimitettu niin, että se on käytettävissä vastaanottolaitteessa tai tietojärjestelmässä määräajan viimeisenä päivänä ennen virka-ajan päättymistä. Valituskirjelmässä, joka osoitetaan Vaasan hallinto-oikeudelle, on ilmoitettava - päätös, johon haetaan muutosta - miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta - mitä muutoksia päätökseen vaaditaan tehtäväksi - perusteet, joilla muutosta vaaditaan. Valituskirjelmässä on ilmoitettava valittajan nimi, kotikunta ja yrityksen tai yhteisön Y- tunnus. Jos valittajan puhevaltaa käyttää hänen laillinen edustajansa tai asiamiehensä tai jos valituksen laatijana on joku muu henkilö, valituskirjelmässä on ilmoitettava myös tämän nimi ja kotikunta. Valituskirjelmässä on lisäksi ilmoitettava postiosoite, puhelinnumero ja mahdollinen sähköpostiosoite, joihin asiaa koskevat ilmoitukset valittajalle voidaan toimittaa. Valittajan, laillisen edustajan tai asiamiehen on allekirjoitettava valituskirjelmä. Valituskirjelmään on liitettävä Oikeudenkäyntimaksu - ne asiakirjat, joihin valittaja vetoaa vaatimuksensa tueksi, jollei niitä ole jo aikaisemmin toimitettu viranomaiselle - valtakirja, jos valittaja käyttää asiamiestä, tai toimitettaessa valitus sähköisesti selvitys asiamiehen toimivallasta. Valituskirjelmä liitteineen, lukuun ottamatta valtakirjaa, on toimitettava kaksin kappalein. Muutoksenhakuasian käsittelystä Vaasan hallinto-oikeudessa peritään muutoksenhakijalta oikeudenkäyntimaksua 82 euroa. Maksusta ja maksuvelvollisuudesta vapautuksesta eräissä tapauksissa on säädetty tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista perittävistä maksuista annetussa laissa.