1992 vp- HE 2 Hallituksen esitys Eduskunnalle erityissuojelulaiksi ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi erityissuojelulaki. Lain nojalla voitaisiin ryhtyä erityisiin turvatoimenpiteisiin Suomessa oleskeleviin, kansainvälistä erityissuojelua nauttiviin henkilöihin kohdistuvien rikosten ehkäisemiseksi. Turvatoimenpiteisiin saataisiin ryhtyä silloin, kun on olemassa erityissuojelua nauttivien henkilöiden henkeen, terveyteen tai henkilökohtaiseen vapauteen kohdistuvien rikosten vaara. Lain nojalla voitaisiin suorittaa henkilöön käyviä tarkastuksia ja katsastuksia sekä rakennusten, huonetilojen, säilytyspaikkojen, kulkuvälineiden, postin ja muun tavaran tarkastuksia. Näistä toimenpiteistä laadittaisiin pääsääntöisesti pöytäkirja. Pääsy suojeltavan henkilön läheisyyteen tai suojattavaan kohteeseen voidaan estää sekä sieltä poistaa henkilö, jolla ei ole hyväksyttävää syytä oleskeluun alueella. Kansalaisten oikeuksiin ei saisi lakia sovellettaessa puuttua laajemmin kuin olisi välttämätöntä. Toimenpiteistä ei saisi aiheutua tarpeetonta haittaa tai häiriötä myöskään sivullisille. Koska lain nojalla poliisi voisi poikkeuksellisesti puuttua maassa asuvien ihmisten perusoikeuksiin, on tarpeellista, että lain tarkoittamien turvatoimien käyttöön ottaminen tapahtuu asetuksella, joka hyväksytään eduskunnassa ennen kuin turvatoimia aletaan toteuttaa. Määräyksen laissa tarkoitettujen turvatoimenpiteiden käyttämisestä antaisi sisäasiainministeriö. Turvatoimenpiteet suorittaisi poliisi. Lain antamia toimivaltuuksia saataisiin käyttää kuitenkin vain silloin, kun poliisin normaalit toimivaltuudet eivät ole riittäviä. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan ensi tilassa niin, että sitä voidaan soveltaa Helsingissä 1992 pidettävässä Euroopan turvallisuusja yhteistyökokouksen seurantakokouksessa. YLEISPERUSTELUT 1. Esityksen merkitys yhteiskunnallinen Kansainvälinen yhteistyö perustuu merkittäväitä osin valtioiden ja hallitustenvälisten kansainvälisten järjestöjen edustajien kanssakäymiseen. Oleellisen osan yhteistyöstä muodostavat kansainväliset kokoukset ja vierailut. Maassamme järjestetyt kansainväliset kokoukset, viimeksi presidenttien Mihail Gorbatsov ja George Bush välinen Summit'90 -kokous, ovat vahvistaneet luottamusta Suomen viranomaisten kykyyn huolehtia asianmukaisesti kokousjärjestelyistä. Luottamuksen ylläpitäminen on välttämätöntä, jotta Suomi voisi toimia korkean tason tapaamisten isäntämaana vastaisuudessakin. Ihmisten vapaa liikkuvuus valtioitten välillä on huomattavasti lisääntynyt viime vuosina, vaikka Euroopan yhteisöjen sisärajojen poistamisen on määrä tapahtua vasta 1 päivästä tammikuta 1993. Viime aikoina Euroopan valtioiden väliset ja valtioiden sisäiset tapahtumat ovat olleet omiaan luomaan epävarmuutta, jota lisäävät vielä erilaiset nationalistiset liikkeet, eivätkä kaikki Persian lahden sodan seurauksetkaan liene vielä selvillä. Kansainvälisten kokousten ja vierailujen järjestäminen edellyttää tehokkaita suojatoimia. 320107S
2 1992 vp- HE 2 Eri puolilla maailmaa on jatkuvasti esiintynyt diplomaatteihin ja muihin kansainvälistä erityissuojelua nauttiviin henkilöihin kohdistuneita rikoksia, jotka ovat ilmenneet Iaittornina vapaudenriistoina ja ruumiillisen koskemattomuuden loukkauksina, joista on saattanut seurata ihmishengen menetyksiä. Väkivaltatekojen tavoitteena on yleensä huomion kiinnittäminen johonkin koettuun epäkohtaan. Koska kansainväliset kokoukset ja tärkeiden kansainvälisten diplomaattien vierailut usein herättävät laajaa julkista huomiota, niihin liittyy tämän takia ilmeisiä turvallisuusriskejä. Suomea sitovat kansainväliset sopimukset velvoittavat Suomen ryhtymään riittäviin suojelutoimiin kansainvälistä erityissuojelua nauttiviin henkilöihin kohdistuvien rikosten ehkäisemiseksi. Tehokkaisiin suojelutoimiin ryhtyminen voi merkitä kansalaisten lailla suojattuihin oikeuksiin puuttumista. Mahdollisten vaaratilanteiden ennalta-arvaamattomuus edellyttää sellaisiakin suojelutoimia, joita sovellettaessa voidaan joutua tinkimään kansalaisten liikkumisvapaudesta, henkilökohtaisesta koskemattomuudesta ja kotirauhan suojasta. Kansalaisten perusoikeuksiin ei saa näissäkään tilanteissa puuttua enempää kuin suojeltavan henkilön turvallisuus välttämättä vaatii eikä lainkaan sellaisiin perusoikeuksiin, joilla ei mitenkään ole yhteyttä turvatoimenpiteitten suorittamiseen. 2. Nykyinen tilanne 2.1. Kansainväliset sopimukset Useisiin Suomea sitoviin yleissopimuksiin sisältyy määräyksiä valtioiden ja hallitustenvälisten kansainvälisten järjestöjen edustajien suojelusta. Tällaisia sopimuksia ovat diplomaattisia suhteita koskeva Wienin yleissopimus (SopS 4/1970), konsulisuhteita koskeva Wienin yleissopimus (SopS 50/1980) ja kansainvälistä suojelua nauttivia henkilöitä vastaan, mukaan lukien diplomaattiset edustajat, kohdistuvien rikosten ehkäisemistä ja rankaisemista koskeva yleissopimus (SopS 63/1978). Asiaan liittyvät myös Yhdistyneiden Kansakuntien erioikeuksia ja vapauksia samoin kuin Yhdistyneiden Kansakuntien erityisjärjestöjen erioikeuksia ja vapauksia koskevat yleissopimukset (SopS 24/1958). Suomi on niin ikään liittynyt kansainväliseen yleissopimukseen panttivankien ottamista vastaan (SopS 38/1983) ja eurooppalaiseen yleissopimukseen terrorismin vastustamisesta (SopS 16/1990). Diplomaattisia suhteita koskevan Wienin yleissopimuksen mukaan vastaanottajavaltion on ryhdyttävä kaikkiin asianmukaisiin toimenpiteisiin estääkseen diplomaattisen edustajan henkilöön, vapauteen ja arvoon kohdistuvat loukkaukset. Vastaava konsulivirkamiesten suojelua koskeva määräys sisältyy konsulisuhteita koskevaan yleissopimukseen. Kansainvälistä suojelua nauttivia henkilöitä vastaan kohdistuvien rikosten ehkäisemistä ja rankaisemista koskeva yleissopimus sisältää määräyksiä sekä siinä tarkoitettujen väkivaltaisten tekojen ehkäisemisestä että kysymykseen tulevista rikoksista epäiltyjen henkilöiden luovuttamisesta ja syytteeseen panemisesta. Sopimuksissa asetetaan sopimusvaltiolle suojeluvelvoite, mutta ei määritellä tarkemmin suojelutoimenpiteiden sisältöä. Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokous on Suomen ja muidenpohjoismaidenvuonna 1980 tekemän aloitteen pohjalta käsitellyt diplomaattisten ja konsuliedustajien suojelua ja korostanut sen merkitystä. Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin (ETYK) Madridin seurantakokouksen loppuasiakirjassa osanottajavaltiot ovat ilmaisseet päättäväisyytensä tehdä kaikkensa varmistaakseen kaikkien sellaisten virallisten edustajien ja henkilöiden välttämättömän turvallisuuden, jotka toimivat niiden valtioalueella diplomaattisten, konsulaaristen tai muiden virallisten suhteiden piirissä. 2.2. Lainsäädäntö Kansainvälisiä konferensseja ja erityisedustustoja koskevista erioikeuksista ja vapauksista annettu laki (572/73) koskee täällä Suomen hallituksen kutsusta tai suostumuksella järjestettävään vieraiden valtioiden väliseen konferenssiin osallistuvien valtuuskuntien ja erityisedustustojen jäseniä. Lain 4 :n mukaan poliisi ja muut asianomaiset viranomaiset huolehtivat konferenssitilojen loukkaamattomuudesta ja niissä olevien henkilöiden turvallisuudesta sekä järjestyksen ylläpitämisestä sen mukaan kuin konferenssin johdon kanssa on sovittu tai milloin siihen muutoin on erityistä syytä. Viranomaiset voivat
1992 vp- HE 2 3 tarpeen mukaan rajoittaa asianmukaista lupaa vailla olevien henkilöiden ja kulkuneuvojen pääsyä alueelle sekä rajoittaa liikkumista konferenssitilojen välittömässä läheisyydessä. Viranomaisten tulee lain 17 :n mukaan pitää huolta siitä, että laissa tarkoitettuja henkilöitä suojeliaan ja heidän oleskeluaan ja toimintaansa täällä kaikin tavoin edistetään. Toimenpiteistä lentoliikenteen turvaamiseksi eräissä tapauksissa annettu laki (842/71) mahdollistaa erilaisten tarkastusten ja muiden turvatoimenpiteiden suorittamisen lentoliikennettä vaarantavien rikollisten tekojen estämiseksi. Kyseessä on niin sanottu valtuuslaki, jonka mukaisten turvatoimenpiteiden käyttämisestä määrää Ilmailulaitos enintään kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan. Ulkomaalaislain (378/91) 37 sisältää säännökset rajalta käännyttämisen ja 40 maasta karkottamisen perusteista. Ulkomaalainen voidaan käännyttää rajalta tai karkottaa maasta muun muassa, jos hänen voidaan aikaisemman toimintansa perusteella taikka muutoin perustellusti olettaa ryhtyvän Suomessa sabotaasiin, vakoiluun, laittomaan tiedustelutoimintaan tai Suomen suhteita vieraaseen valtioon vaarantavaan toimintaan. Ulkomaalainen voidaan karkottaa maasta myös sen vuoksi, että hän on vaaraksi muiden turvallisuudelle. Rajalta käännyttäminen voi perustua myös siihen, että ulkomaalaisen voidaan perustellusti olettaa syyllistyvän rikokseen, josta on säädetty ankarampi rangaistus kuin yksi vuosi vankeutta. Karkottamisen voi aiheuttaa myös syyllistyminen rikokseen, josta säädetty rangaistus on vähintään yksi vuosi vankeutta tai toistuva syyllistyminen rikoksiin. Pakolaisen karkottamisesta on lisäksi oma, edellistä tiukempi säännöksensä. Poliisilain (84/66) 17 :n mukaan poliisilla on yleisen järjestyksen ja turvallisuuden voimassa pitämiseksi tai tilanteen muutoin vaatiessa oikeus eristää tietty alue ja sallia vain määrättyjen henkilöiden ja kulkuneuvojen pääsy sinne. Lain 18 :ssä säädetään poliisin oikeudesta hajoittaa väkijoukko sekä ottaa kiinni ja toimittaa kuulusteluun henkilö, joka ei poliisin käskystä poistu paikalta. Poliisimiehellä on lain 19 :n perusteella oikeus ottaa kiinni ja pitää tilapäisesti säilössä henkilö, jonka käyttäytymisestä aiheutuu välitöntä vaaraa yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle taikka jonka käyttäytymisestä voidaan päätellä hänen todennäköisesti syyllistyvän rikokseen. Pakkokeinolain (450/87) nojalla voidaan suorittaa toimenpiteitä vain silloin, kun on syytä epäillä, että on tehty laissa tai asetuksessa tarkoitettu rikos. Lain mukaisten etsintöjen, tarkastusten ja katsastusten tarkoituksena on yleensä takavarikoitavan esineen löytäminen tai muun sellaisen seikan tutkiminen, jolla voi olla merkitystä rikoksen selvittämisessä. 2.3. Aikaisemmat suoje1uvaltuuslait Vuoden 1974 suojeluvaltuuslaki Hallituksen esitykseen (HE 74/1974 vp) sisältynyt ehdotus laiksi toimenpiteistä kansainvälistä erityissuojelua nauttiviin henkilöihin kohdistuvien rikosten ehkäisemiseksi eräissä tapauksissa sisälsi muun muassa säännökset viranomaisten oikeudesta ryhtyä rikosten ennalta ehkäisemiseksi eräisiin turvaamistoimenpiteisiin. Ehdotettu laki oli tarkoitettu pysyväksi, ja sitä olisi voitu soveltaa kansainvälistä erityissuojelua nauttivien henkilöiden suojelemisessa muulloinkin kuin heidän osallistuessaan kansainvälisiin kokouksiin. Eduskunnan lakivaliokunta yhtyi mietinnössään (LaVM 11/1974 vp) hallituksen tavoitteeseen, jonka mukaan kansainvälistä suojelua nauttivien henkilöiden turvallisuus oli voitava taata heidän oleskellessaan Suomessa. Valiokunta katsoi kuitenkin, että poliisin toimivaltuuksien lisääminen lakiehdotuksen mukaisella tavalla olisi merkinnyt voimakasta puuttumista toimenpiteiden kohteeksi joutuvien henkilökohtaiseen vapauteen ja kotirauhaan. Lakivaliokunta ehdotti lakiin olennaisia muutoksia. Laissa tarkoitettujen turvaamistoimenpiteiden käyttö oli rajoitettava koskemaan Suomessa kansainväliseen kokoukseen osallistuvia kansainvälistä erityissuojelua nauttivia henkilöitä. Yleisen määräyksen turvaamistoimenpiteiden käyttämisestä sai antaa ainoastaan valtioneuvosto. Sisäasiainministeriö saattoi antaa määräyksen turvaamistoimenpiteiden käyttämisestä, jos ne olivat tarpeen enintään 14 päivän ajaksi taikka määrätyn henkilön suojelemiseksi tai kohteen suojaamiseksi. Laki oli säädettävä määräaikaiseksi siten, että sen voimassaolo päättyi vuoden 1974 lopussa. Mietinnössään valiokunta otti kantaa myös eduskunnan valvontamahdollisuuteen ja pysyvän lain säätämisessä huomioon otettaviin seikkoihin. Lakivaliokunta ei pitänyt tarkoituksen-
4 1992 vp- HE 2 mukaisena poliisihallintoon kuuluvien yksittäisten ratkaisujen saattamista eduskunnan käsiteltäviksi. Lakiin ei sen vuoksi ollut tarpeen ottaa säännöstä, joka olisi velvoittanut ilmoittamaan turvaamistoimenpiteiden käyttämistä koskevasta valtioneuvoston määräyksestä eduskunnalle, joka olisi päättänyt jääkö määräys voimaan vai ei. Valiokunnan mielestä pysyvän lain säätämistä olisi harkittava myöhemmin ottaen huomioon määräaikaisen lain soveltamisesta saadut kokemukset. Pysyvässä laissa olisi kyettävä ehdotettua tarkemmin rajaamaan toimenpiteet ja niiden käyttämisen edellytykset. Eduskunta hyväksyi lain lakivaliokunnan esittämällä tavalla muutettuna, ja laki tuli voimaan 15 päivänä heinäkuuta 1974. Toimenpiteistä kansainvälisiin kokouksiin osallistuviin, kansainvälistä erityissuojelua nauttiviin henkilöihin kohdistuvien rikosten ehkäisemiseksi annetun lain (541/74) voimassaolo olisi päättynyt 31 päivänä joulukuuta 1974, mutta ETYK:n kolmannen vaiheen siirryttyä arvioitua myöhäisempään ajankohtaan lain voimassaoloaikaa jatkettiin yhdellä vuodella. Vuoden 1985 valtuuslaki Eduskunnan lakivaliokunta kiinnitti erityistä huomiota hallituksen esitykseen (HE 51/1985 vp) antamassaan mietinnössä (LaVM 5/1985 vp) lakiehdotuksen 3 :n velvollisuuteen pöytäkirjan pitämisestä lain antamia valtuuksia käytettäessä. Samoin valiokunta piti erittäin tärkeänä valtioneuvoston tai sisäasiainministeriön antamaa erityistä määräystä turvaamistoimenpiteitten käyttämisestä. Määräysten tuli sisältää tarpeelliset ohjeet käytettävistä turvaamistoimenpiteistä. Eduskunta hyväksyi lain lakivaliokunnan esittämällä tavalla muutettuna. Toimenpiteistä kansainvälisiin kokouksiin osallistuviin, kansainvälistä erityissuojelua nauttiviin henkilöihin kohdistuvien rikosten ehkäisemiseksi annetun lain ( 567 /85) nojalla valtioneuvosto teki 18 päivänä heinäkuuta 1985 päätöksen lain mukaisten turvaamistoimenpiteitten käyttämisestä. Päätös oli voimassa 21 päivästä heinäkuuta 4 päivään elokuuta 1985. Lakivaliokunta esitti lisäksi käsityksenään, että mikäli samantapaisia poliisin erityisvaltuuksia tarkoittavia lakiehdotuksia myöhemmin annetaan muita yksittäisti1anteita varten, on valtuuksien käyttämisen edellytykset yksilöitävä täsmällisesti ja valtuudet rajattava välttämättömiin ottaen huomioon kansalaisten perusoikeudet. Samoin on välttämätöntä selvittää riittävällä perusteellisuudella, mitä kokouksia tai tilaisuuksia varten määräaikainen suojeluvaltuuslaki on tarpeen säätää. Suojeluvaltuuslakia koskevat eräät muut kannanotot Eduskunnan ulkoasiainvaliokunta otti kantaa myös suojeluvaltuuslakiin antamassaan mietinnössä (UaVM 14/1978 vp) hallituksen esityksestä (HE 77/1978 vp), joka koski kansainvälistä suojelua nauttivia henkilöitä vastaan, mukaan lukien diplomaattiset edustajat kohdistuvien rikosten ehkäisemistä ja rankaisemista koskevan yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä. Valiokunta katsoi, että erityinen suojeluvaltuuslaki olisi tarpeen, jotta maamme voisi vastaisuudessakin suoriutua menestyksellisesti täällä pidettävien kansainvälisten konferenssien järjestelytehtävistä. Eduskunnan lakivaliokunta kiinnitti samasta hallituksen esityksestä ulkoasiainvaliokunnalle antamassaan lausunnossa (LaVL 1/1978 vp) huomiota siihen, ettei meillä ole voimassa lainsäädäntöä, joka oikeuttaisi kaikkiin sopimuksessa tarkoitettuihin ennaltaehkäiseviin toimiin. Valiokunta viittasi vuonna 1974 antamaansa mietintöön, jossa se oli pitänyt tarkoituksenmukaisena, että pysyvän suojeluvaltuuslain tarvetta ja toteuttamistapaa harkittaisiin sopimuksen käsittelyn yhteydessä. 2.4. Kokemukset ETYK:n vuosien 1975 ja 1985 kokouksien turvaamistoimenpiteistä Suomessa kesällä 1975 järjestetty ETYK:n kokouksen kolmas vaihe edellytti poikkeuksellisen laajoja ja tehokkaita turvatoimia. Konferenssiin liittyneisiin turvajärjestelyihin osallistui satoja poliisimiehiä. Poliisi eristi ja piti valvonnassaan määrätyt tärkeät kohteet ja alueet. Kulkureitit varmistettiin ja tietyillä paikoilla oleskelevien henkilöllisyys tarkastettiin. Suuri määrä rakennuksia, huoneita, säilytyspaikkoja ja esineitä tarkastettiin, samoin myös tiettyihin kohteisiin saapunut posti. Poliisin ei yleensä tarvinnut käyttää pakkoa,
1992 vp- HE 2 5 koska toimenpiteet voitiin suorittaa asianomaisten henkilöiden suostumuksella. ETYK:n vuoden 1985 10 -vuotisjuhlakokouksen turvaamistoimet järjestettiin pääasiassa samalla tavalla, karttuneen kokemuksen johdosta ehkä vähän kevyemmällä organisaatiolla. Helsingissä suoritettiin 21 toimenpidettä, joihin poliisin toimivalta ei olisi riittänyt ilman ETYK:a varten tarkoitetun lain säätämistä. Näissäkään tapauksissa, jotka olivat varsin vähäisiä, ei kuitenkaan tarvinnut käyttää pakkoa, vaan toimenpiteisiin saatiin asianomaisten suostumus. 3. Asian valmistelu Esitys on valmisteltu sisäasiainministeriössä virka työnä. Kansainväliset sopimukset edellyttävät, että kansainvälistä erityissuojelua nauttiviin henkilöihin kohdistuvien rikosten ehkäisemiseksi ryhdytään riittäviin toimenpiteisiin. Vilkastunut kansainvälinen kanssakäyminen on lisännyt Suomessa pidettäviä kansainvälisiä kokouksia ja maahamme suuntautuvia korkean tason vierailuja. Koska tällaisia kokouksia ja vierailuja on maassamme järjestetty usein ja tullaan toistuvasti järjestämään myös tulevaisuudessa, on tarpeen saada aikaan pysyvä suojeluvaltuuslaki. Turvatoimenpiteet ja niiden käyttämisen edellytykset on säännelty ehdotuksessa niin, ettei kansalaisten oikeuksiin puututa enempää kuin suojeltavien turvallisuus välttämättä vaatii. 5. Esityksen organisatoriset ja taloudelliset vaikutukset Esityksellä ei ole organisatorisia eikä sanottavia taloudellisia vaikutuksia. YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1. Lakiehdotus 1. Pykälän 1 momentissa ilmaistaan yleisluonteisesti suojeltava henkilöryhmä ja se millaisten rikollisten tekojen torjumiseksi turvatoimenpiteitä voitaisiin käyttää. Turvatoimenpiteisiin voitaisiin ryhtyä, kun on olemassa vaara Suomen valtion alueella oleskelevien, tavallisimmin kansainvälisiin kokouksiin osallistuvien tai virallisella vierailulla olevien, kansainvälistä erityissuojelua nauttivien henkilöiden henkeen, terveyteen tai henkilökohtaiseen vapauteen kohdistuvien rikosten tekemisestä. Tilanteita, joissa turvatoimenpiteisiin saatetaan ryhtyä, ei ole määritelty täsmällisemmin, koska erityisesti vaaran laatu ja todennäköisyys ovat vaikeasti ennakoitavissa. Kansainvälistä erityissuojelua nauttivilla henkilöillä tarkoitetaan valtionpäämiestä, pääministeriä, ulkoasiainministeriä, muuta valtion virallista edustajaa sekä diplomaattista edustajaa tai virkamiestä ja hallitustenvälisen kansainvälisen järjestön virkamiestä samoin kuin muita kansainvälisen suojelun piiriin kuuluviksi määriteltyjä henkilöitä, jotka mainitaan kansainvälistä suojelua nauttivia henkilöitä vastaan, mukaan lukien diplomaattiset edustajat, kohdistuvien rikosten ehkäisemistä ja rankaisemista koskevassa yleissopimuksessa. 2. Pykälässä rajataan toimivaltuuksien käyttäminen vain sellaisiin tilanteisiin, jolloin ne ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi. 3. Koska turvatoimenpiteillä pyritään ehkäisemään rikoksia, ei niiden käyttämiseen voida vaatia samankaltaisia tosiseikkoja kuin pakkokeinolaissa säädetään siinä tarkoitettujen toimenpiteitten käyttämisen edellytyksiksi. Erityissuojeluun kuuluvilla turvatoimenpiteillä suojataan kansainvälistä kanssakäymistä häiriöiltä. Epäonnistunut yritys tai jopa rikoksen valmistelu voi vahingoittaa kansainvälistä yhteistyötä ja heikentää olennaisesti hallitusten luottamusta isäntämaan kykyyn huolehtia asianmukaisesti erityissuojelua nauttivien henkilöiden turvallisuudesta. Rikollisen teon kansainvälisiin suhteisiin ja Suomen kansallisiin etuihin kohdistuvia vahingollisia vaikutuksia ei ole mahdollista poistaa sillä, että asia tutkitaan ja syylliset saatetaan oikeudelliseen vastuuseen teostaan. Tämän vuoksi turvatoimenpiteiden käyttämisen edellytykset olisi säädettävä niin,
6 1992 vp- HE 2 että vaaran torjumiseksi tarpeellisiin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä ajoissa. Ehdotetun lain 1 :ssä tarkoitettujen henkilöitten suojelu vaatii poliisilta huolellisiin suunnitelmiin perustuvaa määrätietoista toimintaa. Poliisin on sovitettava turvatoimenpiteet niin, että ne ovat oikeassa suhteessa turvaamistarpeeseen. Turvatoimenpiteet on suoritettava suhteellisuusperiaatetta noudattaen ja aiheuttamatta tarpeetonta haittaa toimenpiteiden kohteeksi joutuville. Myöskään ulkopuolisten henkilöiden liikkumista tai toimintaa ei saa turvatoimenpiteillä tarpeettomasti vaikeuttaa tai häiritä. Perusoikeuksien ja muiden oikeuksien erityisen merkityksen tähdentämiseksi on pidetty aiheellisena sijoittaa pykälän 2 ja 3 momenttiin säännökset siitä, missä määrin näitä oikeuksia voidaan tämän lain perusteella rajoittaa. Ehdotetun pykälän mukaan hallitusmuodon 6 :n l momentissa turvattua hengen ja kunnian suojaa ei tähän lakiin perustuen voida rajoittaa. Hallitusmuodon 8-10, 13 ja 14 :ssä turvattuja perusoikeuksia ei myöskään saa ehdotuksen mukaan rajoittaa. Hallitusmuodon 12 :ssa tarkoitettua perusoikeutta saa rajoittaa vain kirjesalaisuuden osalta niin paljon kuin postilähetyksen suojeltavan hengelle tai terveydelle mahdollisesti aiheuttaman vaaran poistaminen vaatii. 4. Pykälään sisältyy yleinen syrjintäkielto, jolla olisi merkitystä päätettäessä toimivaltuuksista asetuksella ja sisäasiainministeriön määräyksellä sekä myös silloin, kun annettuja määräyksiä pannaan täytäntöön. Syrjintäkielto tarkoittaa ehdotuksen mukaan sitä, että ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa toisiin nähden eri asemaan rodun, ihonvärin, syntyperän, sukupuolen, kielen, kansallisuuden, uskonnon, iän, poliittisen tai muun mielipiteen taikka muun näihin verrattavan syyn vuoksi. Syrjintäkieltosäännöksen suoranaisena taustana on Yhdistyneitten Kansakuntien kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 7/1976). Sen 26 artikla sisältää yleisen määräyksen siitä, että lain tulee kieltää kaikki syrjintä ja taata kaikille henkilöille yhtäläinen ja tehokas suojelu mainittuihin syihin perustuvaa syrji:p.tää vastaan. Yleissopimuksen 4 artiklan 1 kohdassa taas määrätään, ettei edes yleisen hätätilan aikana valtio saa poiketa sopimuksen mukaisista velvoitteistaan siltä osin kuin poikkeaminen merkitsisi pelkästään edellä mainittuihin syihin perustuvaa syrjintää. 5. Pykälässä määritellään suojelupaikka eli ne kohteet, joihin ehdotetun lain tarkoittamat turvatoimenpiteet voivat kohdistua. Suojelupaikalla tarkoitetaan paikkaa tai kulkuneuvoa, esimerkiksi hotellia, kokouspaikkaa, autoa, junaa tai muuta sellaista, jossa suojattava oleskelee tai jolla hän liikkuu, ja niiden lähiympäristöä sekä sellaisia suojeltavan lähiympäristössä olevia tiloja, joita käytetään suojeltavan tarvitsemien palvelujen tuottamiseen. 6. Pykälässä säädettäisiin laissa määriteltyjen turvatoimenpiteiden käyttöön ottamisesta. Koska lain nojalla poliisi voi poikkeuksellisesti puuttua maassa asuvien ihmisten perusoikeuksiin, on tarpeellista, että lain tarkoittamien turvatoimenpiteiden käyttöön ottaminen hyväksytään eduskunnassa ennen kuin niitä aletaan toteuttaa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että lain voimaan saattamisessa noudatetaan valmiuslaissa (1080/91) olevaa menettelyä, jolloin viime kädessä eduskunta päättää lain saliimien turvatoimenpiteiden käyttämisestä. Turvatoimenpiteiden käyttäminen edellyttäisi tämän pykälän mukaan erityistä määräystä. Sisäasiainministeriön antamassa määräyksessä määriteltäisiin muun muassa tarkemmin, mitä laissa mainittuja turvatoimenpiteitä voidaan käyttää ja tarvittaessa määrättäisiin lyhyempiä soveltamisaikoja ja rajatumpia soveltamisalueita kuin asetuksessa on mainittu. Asetus ja sen nojalla annettu sisäasiainministeriön päätös on välittömästi kumottava, jos lakiehdotuksen 1 :ssä tarkoitetun henkilön oleskelu maassa peruuntuu tai lyhenee huomattavasti alunperin tarkoitetusta ajasta. 7. Pykälä koskee sellaisia kiiretilanteita, joissa ei kaikilta osin voida noudattaa edellisen pykälän mukaista menettelyä. Koska 1 :ssä tarkoitettuja tilaisuuksia järjestetään hyvinkin lyhyellä varoitusajalla, esimerkiksi Summit'90 -kokouksen järjestämiseen oli aikaa vain viikko, on tärkeätä, että laki voidaan saattaa voimaan myös hyvin nopeasti. Poikkeusmenettelyn edellytyksenä ehdotuksen mukaan on se, ettei asetusta voida saattaa etukäteen eduskunnan käsiteltäväksi vaarantamatta merkittävästi lain tarkoituksen saavuttamista. Tällaisessa tilanteessa voitaisiin pykälän 1 momentin nojalla asetuksella säätää, että sisäasiainministeriö saa antaa määräyksen turvatoimenpiteiden käyttämisestä välittömästi. Asetus voitaisiin pykälän 2 momentin mu-
1992 vp- HE 2 7 kaan antaa enintään kuukaudeksi. Asetuksen näin lyhyt voimassaoloaika on perusteltua menettelyn poikkeuksellisuuden vuoksi. Pykälän 1 momentin nojalla annettu asetus on heti saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin nimenomaisen säännöksen mukaan asetus raukeaisi, jos sitä ei ole yhden viikon kuluessa sen antamisesta toimitettu eduskunnan käsiteltäväksi. Määräajan noudattaminen ei edellyttäisi, että asetus olisi myös eduskunnan täysistunnossa ilmoitettu saapuneeksi. Asetuksen eduskuntakäsittely vastaisi nykyisin käytössä olevaa valmius- ja puolustustilalakien perusteella annettujen säännösten ja määräysten jälkitarkastusmenettelyä, sillä ehdotuksen mukaan eduskunta päättäisi, onko asetus kumottava vai jääkö se voimaan. 8. Turvatoimenpiteet suorittaisi poliisi, joka muutoinkin huolehtii ja vastaa turvallisuustehtävistä yhteiskunnassa. Turvatoimenpiteiden käyttämisestä päättäisi tehtävään määrätty, päällystöön kuuluva poliisimies. Kiiretapauksissa turvatoimenpiteen käyttämisestä voisi päättää myös muu turvatehtävää hoitaaman määrätty poliisimies. Tällöin asiasta olisi kuitenkin viipymättä ilmoitettava edellä mainitulle päällystöön kuuluvalle poliisimiehelle. 9. Pykälässä ilmaistaisiin, mihin toimenpiteisiin lakiehdotuksen 1 :ssä tarkoitettujen henkilöiden suojelemiseksi voitaisiin ryhtyä. Säännöksessä mainituilla tarkastuksilla ja katsastuksilla pyrittäisiin ensisijaisesti löytämään aseet, räjähteet ja muut vaaralliset aineet. Toimenpiteiden tarkoituksena saattaisi olla myös suojeltavien henkilöiden turvallisuutta uhkaavien henkilöiden tavoittaminen. Suojeltavan turvallisuudelle vaarallisena henkilönä pidetään henkilöä, joka on tekijänä tai muuna osallisena syyllistynyt 1 :ssä tarkoitetun suojeltavan henkeä, terveyttä tai henkilökohtaista vapautta vaarantaneeseen rikokseen tai sellaisen rikoksen yritykseen tai valmisteluun tai joka on uhannut ryhtyä sellaiseen tekoon. Samoin suojeltavan turvallisuudelle vaarallisena henkilönä voidaan pitää henkilöä, jonka on syytä varoa ryhtyvän suojeltavaan kohdistuvaan rikokseen sillä perusteella, että hän on jäsenenä tai yhteistyössä sellaisen yhteenliittymän kanssa, jonka tarkoituksena on käyttää väkivaltaa tai uhata sen käyttämisellä poliittisten tai muitten päämäärien saavuttamiseksi, tai että hän on saanut koulutusta edellä mainitun kaltaisten rikosten suorittamiseksi. Suojeltavan turvallisuudelle vaarallisena henkilönä voidaan myös pitää sitä, joka on ollut osallisena muunkin kaltaiseen rikokseen sellaisen henkilön kanssa, jota itseään voidaan pitää suojeltavan turvallisuudelle vaarallisena. Turvatoimenpiteitä suoritettaisiin pääasiassa kokoustiloissa ja asuinpaikoissa sekä niiden läheisyydessä. Tarkastuksia voitaisiin suorittaa muissakin paikoissa, joista olisi mahdollista vahingoittaa kokoukseen osallistuvia suojeltavia henkilöitä. Pääsy suojeltavan henkilön läheisyyteen tai suojattavaan kohteeseen voidaan kieltää sekä henkilö sieltä poistaa. Toimenpiteet ovat välttämättömiä muun muassa turvallisuuden säilyttämiseksi tarkastetussa kohteessa. Lakiin ei sen sijaan ehdoteta otettavaksi nimenomaista säännöstä, joka antaisi poliisille oikeuden ottaa tarkastettava henkilö kiinni ja siirtää hänet sopivaan paikkaan tarkastusta varten. Nämä oikeudet voidaan johtaa 9 :ssä säädettäväksi ehdotetusta oikeudesta suorittaa henkilöön kohdistuvia tarkastuksia ja katsastuksia. Poliisilla on siis katsottava olevan oikeus ottaa henkilö kiinni tarkastuksen tai katsastuksen suorittamiseksi sekä pitää häntä kiinniotettuna toimenpiteen suorittamisen ajan. Kiinniottamiseen sisältyy myös oikeus siirtää henkilö tarkastuksen tai katsastuksen suorittamiseen soveltuvaan paikkaan. 10. Tarkastuksia ja katsastuksia suoritettaessa noudatettaisiin soveltuvin osin pakkokeinolain säännöksiä. Viittaus merkitsee muun muassa sitä, että henkilöön kohdistuvan tarkastuksen tai katsastuksen saisi yleensä tehdä vain tarkastettavan kanssa samaa sukupuolta oleva. Pöytäkirjan pitäminen on katsottu toiminnan valvonnan ja toimenpiteiden kohteeksi joutuvien henkilöiden oikeusturvan kannalla niin tärkeäksi muotovaatimukseksi, ettei siitä sallittaisi poiketa ilman erityistä syytä. Pöytäkirjan pitämisestä saattaisi olla välttämätöntä luopua silloin, kun tarkastettavia henkilöitä tai kohteita on hyvin paljon tai toimenpiteet joudutaan suorittamaan vaikeissa olosuhteissa. 2. Voimaantulo Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan ensi tilassa niin että sitä voitaisiin soveltaa ETYK:n seurantakokouksessa ja sen valmistelussa Hei-
8 1992 vp- HE 2 singissä maaliskuussa ja ilmeisesti heinäkuussa 1992. 3. Säätämisjärjestys Koska laki antaisi viranomaisille toimivallan asetuksen ja sisäasiainministeriön määräyksen perusteella puuttua kansalaisten perusoikeuksiin, erityisesti henkilökohtaiseen vapauteen ja kotirauhaan, ehdotettu laki olisi käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 67 :ssä säädetyssä järjestyksessä. Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
1992 vp- HE 2 9 Erityissuo jelulaki Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 :ssä määrätyllä tavalla, säädetään: Lain tarkoitus 1 Suomen valtion alueella oleskelevien, kansainvälistä erityissuojelua nauttivien henkilöiden henkeen, terveyteen tai henkilökohtaiseen vapauteen kohdistuvien rikosten ehkäisemiseksi voidaan, milloin tällaisten rikosten tekemisen vaara on olemassa, suorittaa turvatoimenpiteitä tämän lain säännösten mukaisesti. Yleiset periaatteet 2 Tässä laissa tarkoitettuja toimivaltuuksia saadaan oikeuttaa käyttämään ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi. Toimivaltuuksia saadaan käyttää ja panna täytäntöön vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi. 3 Tämän lain nojalla ei saa rajoittaa kenenkään perustuslaissa turvattuja tai muitakaan oikeuksia enempää kuin 1 :ssä mainitun tarkoituksen toteuttamiseksi on välttämätöntä. Turvatoimenpiteet on muutenkin suoritettava niin, ettei niistä aiheudu tarpeetonta haittaa niiden kohteeksi joutuville henkilöille ja ettei niillä tarpeettomasti vaikeuteta tai häiritä muiden henkilöiden liikkumista tai muuta toimintaa. Hallitusmuodon 6 :n 1 momentissa turvattua hengen ja kunnian suojaa sekä 8-10 ja 13-14 :ssä turvattuja perusoikeuksia ei tämän lain perusteella voida rajoittaa. Hallitusmuodon 12 :ssä turvattuja perusoikeuksia saa rajoittaa ainoastaan kirjesalaisuuden osalta ja vain sen verran kuin postilähetyksen mahdollisesti aiheuttaman, suojeltavan henkeen tai terveyteen kohdistuvan vaaran torjumiseksi on tarpeen. Tätä lakia sovellettaessa on noudatettava niitä Suomen lain soveltamisalan rajoituksia, jotka johtuvat Suomea velvoittavista kansain- välisistä sopimuksista tai kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustetuista säännöistä. 4 Tähän lakiin perustuvia toimivaltuuksia koskevassa asetuksessa sekä toimivaltuuksia käytettäessä ja täytäntöön pantaessa ei ketään saa ilman hyväksyttävää syytä asettaa eri asemaan kuin muut rodun, ihonvärin, syntyperän, sukupuolen, kielen, kansallisuuden, uskonnon, iän, poliittisen tai muun mielipiteen taikka muun näihin verrattavan syyn vuoksi. Suojelupaikan määritelmä 5 Tässä laissa tarkoitetut toimenpiteet voivat kohdistua paikkaan, jolla suojeltava oleskelee, tai kulkuneuvoon, jolla hän liikkuu, ja niiden lähiympäristöön sekä sellaisiin suojeltavan lähiympäristössä sijaitseviin tiloihin, joita käytetään suojeltavan tarvitsemien palvelujen tuottamiseen (suojelupaikka). Toimivaltuuksien käyttäminen 6 Tämän lain 1 :ssä tarkoitetussa tapauksessa voidaan asetuksella oikeuttaa sisäasiainministeriö antamaan määräys 9 :ssä tarkoitettujen toimivaltuuksien käyttämisestä. Asetus voidaan antaa enintään kuuden kuukauden määräajaksi kerrallaan. Asetuksessa on mainittava, koskeeko turvatoimenpiteiden käyttäminen koko maata vai sen jotakin osaa. Asetus on heti saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Eduskunnan on päätettävä, saako asetus jäädä voimaan sellaisenaan vai onko se kumottava kokonaan tai osittain ja onko se voimassa säädetyn vai lyhyemmän ajan. Kun eduskunta on tehnyt 3 momentissa tarkoitetun päätöksen, voi sisäasiainministeriö antaa määräyksen turvatoimenpiteiden käyttämisestä siltä osin kuin eduskunta ei ole päättänyt, että asetus on kumottava. 2 320107S
10 1992 vp- HE 2 7 Jos 6 :n 3 ja 4 momentissa säädettyä menettelyä ei ole mahdollista noudattaa jostakin sellaisesta syystä, joka saattaa vaarantaa lain tarkoituksen saavuttamisen, voidaan asetuksella säätää, että sisäasiainministeriö voi antaa määräyksen välittömästi. Tällainen asetus voidaan antaa enintään yhden kuukauden ajaksi, ja se on heti saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Jollei asetusta ole yhden viikon kuluessa sen antamisesta toimitettu eduskunnalle, asetus raukeaa. Asetus on kumottava, jos eduskunta niin päättää. Turvatoimenpiteistä päättäminen 8 Tässä laissa tarkoitetut turvatoimenpiteet suorittaa poliisi. Toimenpiteiden käyttämisestä päättää päällystöön kuuluva poliisimies. Jos toimenpiteen suorittaminen ei siedä viivytystä, päätöksen saa tehdä myös muu poliisimies. Tällöin asiasta on mahdollisimman pian ilmoitettava päällystöön kuuluvalle esimiehelle. 1) suojelupaikassa olevaan, sinne tulevaan tai sieltä lähtevään henkilöön kohdistuva tarkastus tai katsastus; 2) suojelupaikassa olevan, sinne tulevan tai sieltä lähtevän kulkuvälineen tarkastus; 3) kotietsintä suojeltavan turvallisuudelle vaarallisen henkilön tai esineen löytämiseksi silloinkin, kun pakkokeinolaissa (450/87) säädetyt edellytykset puuttuvat; 4) suojelupaikkaan osoitettujen, saapuneiden tai tarkoitettujen posti- ja muiden lähetysten tarkastus; 5) pääsyn estäminen suojeltavan läheisyyteen ja siellä liikkumisen rajoittaminen; sekä 6) henkilön poistaminen suojelupaikasta. 10 Tarkastuksia sekä henkilöön käyvää tarkastusta ja katsastusta suoritettaessa on soveltuvin osin noudatettava, mitä pakkokeinolaissa säädetään. Pöytäkirja saadaan kuitenkin jättää pitämättä, jos se toimenpiteen kohteena olevien henkilöiden suuren lukumäärän tai tarkastusolosuhteiden takia on vaikeata taikka jos siihen on muu erityinen syy. Turvatoimenpiteet 9 Edellä 1 :ssä mainitussa tarkoituksessa voidaan käyttää seuraavia turvatoimenpiteitä, jos ne ovat suojelutarpeen vuoksi perusteltuja: Lain voimaantulo 11 Tämä laki tulee voimaan kuuta 1992. päivänä Helsingissä 14 päivänä helmikuuta 1992 Tasavallan Presidentti MAUNO KOIVISTO Sisäasiainministeri Mauri Pekkarinen
1992 vp- HE 2 11 Luonnos Liite 1 Sisäasiainministerin esittelystä säädetään jelulain ( 1 ) 6 :n nojalla: 1 Erityissuojelulaissa ( 1 ) tarkoitettuja turvatoimia saadaan soveltaa käyttöön Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökokouksen seurantakokouksen sekä sen valmistelun aikana, enintään kuitenkin 20 päivästä maaliskuuta 15 päivään heinäkuuta 1992. Asetus erityissuojelulain soveltamisesta päivänä kuuta 199 annetun erityissuo- 2 Turvatoimia saadaan käyttää Uudenmaan läänin alueella. 3 Tämä asetus tulee voimaan kuuta 1992. päivänä
12 1992 vp- HE 2 Luonnos Liite 2 Sisäasiainministerin esittelystä säädetään jelulain ( 1 ) 6 :n nojalla: 1 Erityissuojelulaissa ( 1 ) tarkoitettuja turvatoimia saadaan soveltaa käyttöön Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökokouksen seurantakokouksen sekä sen valmistelun aikana, enintään kuitenkin 20 päivästä maaliskuuta 20 päivään huhtikuuta 1992. Asetus erityissuojelulain soveltamisesta päivänä kuuta 199 annetun erityissuo- 3 Tämä asetus on heti saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Sisäasiainministeriö voi kuitenkin erityissuojelulain 7 :n 2 momentin nojalla antaa määräyksen turvatoimien käyttämisestä välittömästi. 2 Turvatoimia saadaan käyttää Uudenmaan läänin alueella. 4 Tämä asetus tulee voimaan kuuta 1992. päivänä
1992 vp- HE 2 13 Luonnos Liite 3 Sisäasiainministeriön päätös erityissuojelulaissa tarkoitettujen turvatoimien käyttämisestä Sisäasiainministeriö on päivänä kuuta 199 annetun erityissuojelulain ( 1 ) 6 :n ja erityissuojelulain soveltamisesta päivänä kuuta 199 annetun asetuksen ( 1 ) :n nojalla päättänyt: 1 Erityissuojelu1ain ( 1 ) mukaisia turvatoimia voidaan käyttää Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökokouksen alussa pidettävän ulkoministerikokouksen aikana maaliskuun 22 päivästä 28 päivään 1992. 2 Turvatoimia voidaan käyttää Helsingin, Espoon ja Vantaan poliisipiirien alueilla. 3 Erityissuojelulain 9 :n mukaisia turvatoimia käytettäessä posti- ja tavaralähetykset saadaan ilman vastaanottajan tai lähettäjän lupaa tarkastaa vain niitä avaamatta, esimerkiksi läpivalaisua käyttäen.