Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 119 keskiviikkona 16.12.1992 kello 9.00 1) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3 ) HE 279 laiksi vapaakauppasopimuksissa.1a muissa tullietuus järjestelyissä sovellettavien alkuperäsääntöjen muuttamismenettelystä ja sääntöihin liittyvistä määräyksistä - I käsittely jatkuu. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Antero Jyränki - OTT Martin Scheinin Päätetään jatkokäsittelystä. 4) HE 317 Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen johdosta tehtävistä muutoksista Suomen valtiosääntöön ja LA 48 laeiksi valtiopäiväjärjestyksen 16 :n 3 momentin ja edustajanpalkkiosta annetun lain 4 :n kumoamisesta - I käsittely jatkuu. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Eduskunnan pääsihteeri Seppo Tiitinen - Professori Mikael Hidén - Professori Antero Jyränki (- Erityisasiantuntija Martin Scheinin, OM) 5) Muut mahdolliset asiat 6) Seuraava kokous on torstaina 17.12.1992 klo 9.00. 7) Kokouksen päättäminen
Antero Jyränki/8.12.1992 PeV P.M. HE 317/1992 vp (Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen johdosta tehtävät valtiosääntömuutokset) Esitykseen liittyvissä lakiehdotuksissa on lukuisia yksityiskohtia ja terminologisia seikkoja, jotka luultavasti ansaitsevat kriittistä tarkastelua. En niihin kuitenkaan tässä - valmisteluajan niukkuudenkaan takia - kajoa, vaan keskityn ensi sijassa kaikkein pulmallisimpaan kohtaan, nimittäin ehdotettuun uuteen HM 33 a :ään ja siihen liittyvään problematiikkaan. Uuden HM 33 a :n kohdalla ilmenevät vaikeudet palautunevat siihen, että koko uudistushankkeen tarkoituksena on jotenkin leikata presidentinvaltaa, joka erityisesti Euroopan integraatioon osallistumisen myötä on kasvamassa entistä suuremmaksi, kun suuri osa normistosta asiallisesti syntyy menettelyssä, joka on luettavissa presidentin ulkoasiainvallan piiriin, ts. integraatiota toteuttavissa kansainvälisissä toimielimissä. Suomen kohdalla tällaisia toimielimiä tullevat tässä vaiheessa lähinnä olemaan erinäiset ETA-sopimuksen tarkoittamat toimielimet. Ongelmana on ensiksi se, pitäisikö asianomaiset toimielimet suoraan mainita perustuslaissa. Hallitus on valinnut sen linjan, ettei ainakaan hallitusmuodon tekstissä niitä mainita, vaan puhutaan yleisesti "kansainvälisistä toimielimistä". Tällaisia elimiä on kuitenkin muuallakin kuin EY:ssä, Eftassa ja ETA:ssa. Siten YK:n turvallisuusneuvosto on "kansainvälinen toimielin", jonka tekemä päätös esimerkiksi taloudellisesta saarrosta vaatii hyvinkin eduskunnan hyväksymisen ja voimaansaattamistoimen, jälkimmäisen luultavasti jopa perustuslainsäätämisjärjestyksessä annettuna. Viittaako uusi HM 33a myös sellaiseen päätökseen? Ehdotuksen sanamuoto jättää sen avoimeksi. Toisaalta havaitaan, että ehdotuksessa laiksi VN:n ministeriöiden lukumäärästä ja yleisestä toimialasta annetun lain muuttamisesta (3 a ) on lähdetty toiselle linjalle: pykälässä, jolla on suora yhteys uuteen
HM 33 a :ään mainitaankin vain ETA:n sekakomitea - ei muita "kansainvälisiä toimielimiä". Synkronisointi HM 33 a :ään jää vajaaksi. Huomautan vielä siitä, että uusi VJ 88 b käyttäisi hieman erilaista termiä kuin HM 33 a, nimittäin: "kansainväliseen sopimukseen perustuva tai muu kansainvälinen toimielin". Erilaisuuden syistä ei ole selvitystä. Se saattaa olla siinä, että termin kattavuus VJ 88 b :ssä olisi tarkoitettu laajemmaksi kuin HM 33 a :ssä; edellisen yhteydessä mainitaan Pohjoismaiden Neuvosto ja Euroopan Neuvosto. Toiseksi vaikeudet näkyvät epävarmuudessa siihen nähden, kuinka laajalti presidentin HM 33 :n mukaista valtaa pitäisi supistaa. Uuden 33 a :n tarkoituksena olisi täydentää ja muuttaa nykyistä HM 33 :ää, jossa säädetään, että "Suomen suhteista ulkovaltoihin määrää presidentti", kuitenkin niin, että erinäiset sopimukset ovat eduskunnan hyväksyttävät. Vallitsevan dualistisen konseption puitteissa HM 33 :ää, ottaen samalla huomioon VJ 69 :n, on luettu siten, että HM 33 antaa valtuuden kansainvälisten sopimusten tekemiseen, mihin eduskuntakin eräissä tapauksissa osallistuu. VJ 69 :ää taas ei käytännössä sellaisenaan noudateta, mutta siltä osin kuin sitä noudatetaan, se sääntelee osin sitä järjestystä, missä eduskunta antaa suostumuksensa kansainvälisen sopimuksen tekemiseen, osin taas kansainvälisen sopimuksen valtiosisäistä voimaansaattamista (inkorpo-raatio/transformaatio) tarkoittavan lain hyväksymisjärjestystä. - Siltä osin, kuin kansainvälisen sopimuksen valtionsisäinen voimaansaattaminen käy päinsä lakia alemmanasteisella säädöksellä (asetuksella, valtioneuvoston päätöksellä), valtuus siihen tulee joko HM 28 :stä tai eduskunnan hyväksymästä laista. Ilmaisu "Suomen suhteista ulkovaltoihin määrää presidentti" vaikuttaa jotenkin ehdottomalta, kategoriselta verrattuna ilmaisuihin, joita käytetään presidentin muita valtuuksia sääntelevissä perustuslainkohdissa. Ilmaisu todennäköisesti lainattiin v. 1917 kaikessa kiireessä Venäjän valtiosääntöasiakirjasta. Sinänsä ilmaisusta, kuten yleensä HM 33 :n tekstistä, oli alun perin ja on vieläkin vaikea päätellä, millaiseksi toimivallanjako ulkoasioissa presidentin, eduskunnan ja valtioneuvoston kesken tarkkaan ottaen oli suunniteltu vai oliko sitä lainkaan suunniteltu. Oikeudellinen doktriini asiassa on muodostunut sellaiseksi, että - sikäli kuin kansainvälisistä sopimuksista on kysymys - presidentin HM 33 :stä johtuvat valtuudet on tulkittu hyvin
Laajoiksi. On katsottu, että presidentille periaatteessa kuuluu valta ohjata koko sopimuksentekoprosessia: päättää sopimuksen esivalmistelun aloittamisesta, neuvottelujen aloittamisesta, ohjata neuvottelujen kulkua ja tehdä päätös sopimuksen hyväksymisestä. Käytäntö on kuitenkin ehkä muodostunut toisenlaiseksi: valtioneuvostolle ja sen alaiselle virkakoneistolle on delegoitunut osa edellä mainituista valtuuksista. Presidentin valtioneuvostossa päätettäväksi on joka tapauksessa jäänyt neuvotteluvaltuuskunnan asettaminen (mihin sisältyy päätös neuvottelujen aloittamisesta ja parafointivaltuus), allekirjoitusvaltuuden antaminen, eduskunnan suostumuksen pyytäminen ja sopimuksen ratifioiminen. Ulkopolitiikan perinteiseen ydinalueeseen kuuluvissa sopimuksissa presidentti on ilmeisesti käyttänyt myös valtaa ohjata sopimusneuvotteluja, kuitenkin niin että ohjeiden antaminen on tapahtunut valtioneuvoston ulkopuolella. Periaatteellinen laaja tulkinta presidentin valtuuksista on siis edelleen todellisuutta. Edellä oleva lyhyt selostus siitä, mikä sisältö HM 33 :Ile tähän mennessä on annettu, on tarpeen taustaksi, kun tarkastellaan ehdotettua uutta HMM 33a :ää, erityisesti sen 2 momenttia. Momentti kuuluu seuraavasti: "Valtioneuvosto päättää 1 momentissa tarkoitetun kansainvälisen toimielimen päätöksen hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä eikä sisältönsä vuoksi myöskään edellytä asetuksen antamista." Tämä on jotenkin epäonnistuneesti muotoiltu säännös. Säännöstä perustellaan useissa kohdissa hallituksen esitystä, yksityiskohtaisimmin ehkä s. 14: "Kun ETA-sopimus merkitsee monien nykyisin puhtaasti kansallisin säädöksin säänneltyjen asioiden siirtymistä kansainnvälisin säädöksin järjestettäviksi, se saattaisi johtaa merkittävään toimivaltasiirtymään eduskunnalle parlamentaarisessa vastuussa olevalta valtioneuvostolta tasavallan presidentille, jos kaikki ETA-asiat tulkittaisiin luonteeltaan ulkopoliittisiksi. Ehdotetulla säännöksellä suljettaisiin pois mahdollisuus tulkita hallitusmuodon 1 momentin säännöstä tasavallan presidentin keskeisestä asemasta Suomen suhteita ulkovaltoihin koskevissa asioissa siten, että valmisteluja päätöksenteko ETA-asioissa yleisesti tapahtuisi presidentin johdolla." Tavoite ja sen perustelut ovat rationaaliset ja täysin hyväksyttävissä. Kokonaan toinen asia on, toteuttaako ehdotettu säännös esitettyä tavoitetta.
Asia tulee vielä epäselvemmäksi, kun HE:ssä (s. 14-15) jatketaan: "Nykytilaan nähden ehdotettu säännös ei kuitenkaan merkitse suoranaista muutosta presidentin ja valtioneuvoston väliseen toimivallanjakoon. ETA-säädÖksillä ei nimittäin yleensä ole ulkopoliittista merkitystä, joten niitä asiallisesti vastaava sääntely, on tähän saakka toteutettu sisäpoliittisen tehtävienjaon mukaisesti. Ehdotus tähtää siten nykyisten toimivaltasuhteiden säilyttämiseen." Tällä luultavasti tarkoitetaan sitä, että TP:n ja VN:n toimivallanjako säilyisi asiallisesti ennallaan. Tietenkin säännös silti merkitsisi muutosta HM 33 :n mukaiseen valtuussäänte-lyyn, jos sen tarkoituksena on leikata HM 33 :n mukaisesta TP:n ulkoasiainvallasta "valmistelu ja päätöksenteko ETA-asioissa". Mutta miten hallitus jatkaakaan vielä tästä eteen päin: "Sen (=ehdotuksen) nojalla valtioneuvosto voisi hyväksyä ja saattaa valtionsisäisesti voimaan ne ETA:n sekakomitean ja EFTA-valtioiden pysyvän komitean päätökset, jotka sisältönsä vuoksi eivät edellytä laintasoista voimaansaattamista, eduskunnan hyväksymistä tai tasavallan presidentin antamaa asetusta." Tämä perustelu viittaakin jo kansainvälisen toimielimen päätöksen valtionsisäiseen voimaansaattamiseen, itse asiassa samaan, mistä ehdotettu HM 33a :n 2 momenttikin mainitsee. Tuossa momentissa puhutaan kyllä myös kansainvälisen toimielimen päätöksen "hyväksymisestä", mutta vain siltä osin, kuin ei vaadita eduskunnan hyväksymistä tai asetuksen antamista, siis tosiasiassa vain erinomaisen toisarvoisten päätösten hyväksymisestä. Kaikki tämä on jotain muuta kuin se, että HM 33 :n mukaisesta valtuudesta leikattaisiin valtioneuvostolle valmistelu ja päätöksenteko ETA-asioissa. Jos sitä tarkoitettaisiin, olisi lakisystemaattisesti oikeampaa kirjoittaa HM 33a :ään - kuten HM 33 :äänkin on sijoitettu - kansainvälisiä sitoumuksia koskeva yleisvaltuus - tässä vain yhdentymisasioita koskevana -esimerkiksi näin: "Sen estämättä mitä tasavallan presidentin valtuuksista HM 33 :ssä säädetään, valtioneuvosto ohjaa Suomen kansainvälisissä toimielimissä olevien edustajien toimintaa ja osallistumista päätöksentekoon VJ 54 a :ssä tarkoitetuissa yhdentymisasioissa." Juuri tämänlaatuinen säännös pysyttäisi valtioneuvostolla lainvalmisteluvallan - niin paljon kuin se yhdentymisasioissa on mahdollista - ja lisäksi siirtäisi näissä asioissa sopimuksentekovaltaakin valtioneuvostolle. En osaa tarkkaan arvioida pyritäänkö esityksellä juuri tällaiseen selkeään leikkaukseen. Esityksen perustelut jättävät tässä epävarmuutta. S. 10 kirjoitetaan: "Jos yksittäiseen ETA-asiaan kuitenkin poikkeuksellisesti liittyisi merkittäviä ulkopoliittisia
6 c näkökohtia, sen voitaisiin katsoa edellyttävän presidentin myötävaikutusta ja siten presidentin päätöstä ja asetuksen antamista hyväksymis- ja voimaansaattamisvaiheessa." Kaikkia ETA-asioita ei siis haluttaisikaan jättää valtioneuvostolle. Kun eduskunnan osallistuminen päätöksentekoon edellä tarkoitetuissa kansainvälisissä toimielimissä ei laajenisi siitä, mitä HM 33 :ssä, kuuluisivat eduskunnan valmisteluun osallistumista koskevat säännökset systemaattisesti kaikki valtiopäiväjärjestykseen - eivätkä HM 33a :äan. Nykyisen systematiikan mukaan valtionsisäistä voimaansaattamista koskevat säännökset, sikäli kuin eduskuntalaeista on kyse, kuuluvat valtiopäiväjärjestykseen, muut taas - kuten sanottu - järjestyvät HM 28 :n puitteissa, alkuperäisen tai delegoidun säädösvallan mukaan. Johdonmukaista saattaisi olla, että uudessa järjestelmässä HM 28 :ää täydennettäisiin HM 33a :ää vastaten pysyvällä voimaansaattamisvaltuudeua valtioneuvostolle. Lopuksi nousee kysymys siitä, mikä elin käyttäisi "valtioneuvostolle" uudessa HM 33 a :ssä uskottavia valtuuksia. HE sisältää ehdotuksen uuden 3 a :n liittämisestä lakiin VN:n ministeriöiden lukumäärästä ja yleisestä toimialasta. Sen mukaan "Euroopan talousalueen sekakomitean päätökset käsittelee se, ministeriö, jonka toimialaan päätös asiasisällöltään kuuluu." Perusteluissa kommentoidaan HM 33 a :ää seuraavasti:(s. 15): "Kun säännösehdotuksessa valtioneuvostolla tarkoitetaan sen yleisistunnon ja ministeriöiden muodostamaa kokonaisuutta, säännös ei edellyttäisi kaikkien siinä tarkoitettujen ETA-säädösten käsittelemistä valtioneuvoston yleisistunnossa. Esitykseen sisältyvän kolmannen lakiehdotuksen 3 a muodostaisi lakitasoisen oikeusperustan tarvittaessa hyväksyä ja saattaa voimaan ETA-säädÖs ministeriön päätöksellä." Minusta asia ei ole noin yksinkertainen. HM 33 a ei määrittele, mitä "valtioneuvostolla" siinä tarkoitetaan. Laki VN:n ministeriöiden lukumäärästä sääntelee ns. rootelijaon - se ei sääntele VN:n yleisistunnon ja ministeriöiden toimivaltasuhdetta, minkä taas tekee poikkeuslakina hyväksytty VNRatkL (79/22). HM 33 a :ää olisi kai puolestaan a priori luettava niin, että se tarkoittaa VN:n yleisistuntoa; jos VNRatkL:sstä muuta johtuisi, HM 33 a myöhemmin annettuna perustuslainsäännöksenä syrjäyttäisi nämä konstruktiot. Sitä paitsi 2.1, joka puhuu VN-asetuksista, johtaisi sekin siihen tulokseen, että VN-asetukset antaa valtioneuvoston yleisistunto. - Siten kolmannen lakiehdotuksen 3 a osoittaisi vain ministeriön, jossa VN:n yleisistunnon päätösten valmistelu tapahtuu.
Ehdotettujen VJ-mmutosten pääasiallisena tavoitteena on turvata eduskunnan vaikutusmahdollisuudet uusien ETA-säädösten sisältöön jo niiden valmisteluvaiheessa. Uusi järjestely rakentuisi paljolti sen varaan, että suuri valiokunta antaisi koko eduskunnan puolesta "luonteeltaan poliittisen ennakkositoutumisen valmisteilla olevaan ETA-säädökseen". Kun sitoutuminen ei olisi oikeudellista, se merkitsisi, että hallitus voisi - tietysti poliittisen vastuun alaisena - poiketa sitoutumisen sisällöstä omissa toimissaan. Vastaavasti eduskunnan tulisi tyytyä suuren valiokunnan kannanottoihin - vaikkei se oikeudellisesti olisikaan niihin sidottu. Vaiteliaisuusvelvoitteista johtuisi, etteivät suuren valiokunnan jäsenet kaikissa tapauksissa voisi hakea kannanotoilleen selustatukea eduskuntaryhmistään. Yksi ehdotetuista muutoksista koskee eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan toimialamäärittelyä. HE:n mukaan (s. 15-16) nykyinen toimialasääntely johtaisi ETA-sopimuksen voimassa ollessa siihen, että ETA:n sekakomitean päätösten hyväksymistä tai voimaansaattamista koskevat asiat olisi ensisijaisesti valmisteltava ulkoasiainvaliokunnassa. Kun ne kuitenkin koskevat lainsäädäntökysymyksiä, jotka ennen on valmisteltu hallituksen esitysten pohjalta, ne halutaan säilyttää asianomaisten erikoisvaliokuntien valmisteltavina. Siinä tarkoituksessa ehdotetaan muutettavaksi VJ 48.1 seuraavaan muotoon: "Ulkoasianvaliokunnan tulee valmistella asiat, jotka koskevat tärkeiden valtiosopimusten hyväksymistä tai voimaansaattamista taikka muutoin Suomen suhteita ulkovaltoihin." Perustelujen mukaan "tärkeillä valtiosopimuksilla" tarkoitetaan tässä yhteydessä niitä kansainvälisiä sopimuksia, jotka "asiasisältönsä puolesta koskevat ulkopolitiikkaa tai ovat muutoin merkittäviä maamme kansainvälisten suhteiden kannalta". Kun ETA:n sekakomitean päätös, joka tehdään valtiosopimuksen muodossa, voi asiallisesti olla hyvinkin "tärkeä", ei ehdotettu uusi teksti ole täysin onnistunut. Sanoisin itse ehkä: "asiat jotka koskevat Suomen kansainvälisten suhteiden kannalta merkittävien valtiosopimusten hyväksymistä tai voimaansaattamista". Esitys aiheutuu tosiasiallisesti Suomen liittymisestä Euroopan Talousalueesta tehtyyn sopimukseen. Kuitenkaan sitä ei voi pitää tämän sopimuksen valtionsisäistä voimaansaattamista tarkoittavana lainsäädäntöhankkeena: ETA-sopimukseen sisältyvien velvoitteiden täyttäminen ei välttämättä edellytä tähän hankkeeseen sisältyvien säädösmuutosten voimaansaattamista; nämä muutokset vain pehmentävät ETA-sopimuksen valtionsisäisiä vaikutuksia. - Esitykseen sisältyviä perustuslainmuutoksia ei siten voi hyväksyä ns. supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä.
8 Muutokset tulisivat voimaan eduskuntakäsittelyssä tai viimeistään TP:n vahvistusesittelyssä määrättävänä päivänä. VJ-muutosehdotus on selvästi sidottu ETA-hankkeeseen. Jos ETA-sopimuksen kansainvälinen voimaantulo viivästyy (vrt. Sveitsin kansanäänestyksen tulos), saattaa lakimuutosten voimaantulopäivän määrääminen tuottaa vaikeuksia.