VALTIONEUVOSTON OHJESÄÄNNÖN 3 :N UUSI 22 KOHTA SEKÄ 12 :N 7 KOHDAN JA 26 :N 1 MOMENTIN MUUTTAMINEN

1 30.5.2017 VALTIONEUVOSTON OHJESÄÄNNÖN 3 :N UUSI 22 KOHTA SEKÄ 12 :N 7 KOHDAN JA 26 :N 1 MOMENTIN MUUTTAMINEN 1 Valmiuslain käyttöönottoon liittyvät ohjesääntömuutokset 1.1 Yleistä ohjesäännön 3 ja 12 :n muuttamisesta Valmiuslain (1552/2011) 3 :n mukaan poikkeusoloja ovat: 1) Suomeen kohdistuva aseellinen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettava hyökkäys ja sen välitön jälkitila; 2) Suomeen kohdistuva huomattava aseellisen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettavan hyökkäyksen uhka, jonka vaikutusten torjuminen vaatii tämän lain mukaisten toimivaltuuksien välitöntä käyttöön ottamista; 3) väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva erityisen vakava tapahtuma tai uhka, jonka seurauksena yhteiskunnan toimivuudelle välttämättömät toiminnot olennaisesti vaarantuvat; 4) erityisen vakava suuronnettomuus ja sen välitön jälkitila; sekä 5) vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti. Valmiuslain 6 :ssä säädetään, että jos valtioneuvosto, yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa, toteaa maassa vallitsevan poikkeusolot, voidaan valtioneuvoston asetuksella (käyttöönottoasetus) säätää valmiuslain toisen osan säännösten soveltamisen aloittamisesta. Ehdotetulla muutoksella valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 3 :ään lisättäisiin uusi 22 kohta. Sen perustella valtioneuvoston yleisistunto käsittelisi ja ratkaisisi yleisenä asiana valmiuslain 3 :ssä tarkoitettujen poikkeusolojen toteamisen ja poikkeusoloista johtuvien, kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamista koskevien ilmoitusten antamisen. Lisäksi ohjesäännön 12 :n 7 kohtaa muutettaisiin niin, että valtioneuvoston kanslian toimialaan lisättäisiin valmiuslain 6 :ssä tarkoitetun poikkeusolojen toteamisen ja käyttöönottoasetuksen antamisen yleinen yhteensovittaminen. 1.2 Poikkeusolojen toteaminen Valmiuslain 6 :n 1 momentissa säädetään valtioneuvoston ja tasavallan presidentin yhteistoiminnasta maassa vallitsevien poikkeusolojen toteamisessa. Osana tätä yhteistoimintaa arvioidaan, mistä valmiuslain 3 :ssä tarkoitetuista poikkeusoloista on kyse. Kyse voi olla yhdestä tai useammasta poikkeusoloperusteesta. Yhteistoiminnan muotoja ei ole säännelty valmiuslaissa. Kanssakäymisen muodot voivat vaihdella kulloisenkin tilanteen luonteen ja kiireellisyyden mukaan. Pääminis-

2 teri ja presidentti päättävät yhteistoiminnan muodosta. (PeVL 6/2009 vp, PuVM 3/2010 vp.) Valtioneuvoston ohjesäännön 25 :n mukaan ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan on valmistelevasti käsiteltävä tärkeät ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja muita Suomen suhteita ulkovaltoihin koskevat asiat, näihin liittyvät tärkeät sisäisen turvallisuuden asiat sekä tärkeät kokonaismaanpuolustusta koskevat asiat. Valiokunta käsittelee myös sen tehtävien alaan kuuluvien asioiden yhteensovittamista koskevat kysymykset. Valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 24 :n mukaan ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa käsittelevä ministerivaliokunta voi kokoontua yhdessä tasavallan presidentin kanssa. Tasavallan presidentti tai pääministeri voi tehdä aloitteen yhteisen kokouksen koolle kutsumiseksi. Erityisesti valmiuslain 3 :n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa poikkeusolojen toteamista on tarkoituksenmukaista käsitellä valtioneuvostolain 24 :ssä tarkoitetussa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa käsittelevän ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteisessä kokouksessa, joka on vakiintunut tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yhteistoiminnan foorumiksi. Toisaalta esimerkiksi kiireellisiä ratkaisuja vaativissa suuronnettomuustilanteissa on vapaamuotoisempikin yhteydenpito riittävää. Tällaisia vapaamuotoisia yhteydenpitotapoja voisivat olla esimerkiksi tasavallan presidentin tapaaminen pääministerin ja ulkoasiainministerin kanssa tai yhteydenpito puhelimitse. Tällaiseen vapaamuotoiseen yhteydenpitotapaan osallistuu, jos aihetta on, myös muu valtioneuvoston jäsen. Jos poikkeusolojen toteamista ei ole aihetta käsitellä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa käsittelevän ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteisessä kokouksessa, poikkeusolojen toteamista koskeva yhteistoiminta voi toteutua myös esimerkiksi kokouksessa, johon osallistuvat tasavallan presidentti ja valtioneuvosto hallituksen neuvottelun kokoonpanossa, johon kaikki ministerit kutsutaan. Valtioneuvoston ja tasavallan presidentin käsiteltyä valmistelevasti poikkeusoloja ja niiden perusteita, valtioneuvoston yleisistunto toteaa päätöksellään poikkeusolot ja niiden perusteet. Poikkeusolot toteava valtioneuvoston päätös on voimassa välittömästi, jollei erityisestä syystä muuta ole todettu. Päätös on voimassa toistaiseksi ja se mahdollistaa käyttöönottoasetuksen antamisen. Poikkeusolot toteava päätös ei itsessään anna lisätoimivaltuuksia. Näiden käyttö tulee mahdolliseksi vasta käyttöönottoasetuksella. Käyttöönottoasetus voidaan valmiuslain mukaan antaa määräajaksi, enintään kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan, ns. kiireellinen käyttöönottoasetus kuitenkin enintään kolmeksi kuukaudeksi kerrallaan. Poikkeusolojen päättyminen tuodaan yleisistunnon päätettäväksi. Jos asetuksen voimassaoloaikana todetaan poikkeusolojen päättyneen, on voimassa oleva käyttöönottoasetus kumottava. 1.3 Ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamista koskevien ilmoitusten antaminen Valmiuslain 5 :ssä säädetään velvollisuudesta ilmoittaa tietyissä poikkeusoloissa käytettävien toimivaltuuksien soveltamisen aloittamisesta ja päättymisestä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen perusteella (KP-sopimus, SopS 8/1976, 4 artikla) sopimusvaltioille sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen perusteella Euroopan neuvoston pääsihteerille (Euroopan ihmisoikeussopimus SopS 19/1990,15 artikla).

3 Poikkeamisen mahdollistavissa artikloissa määrätään myös poikkeuksien välttämättömyydestä. Poikkeaminen on sallittua vain siinä laajuudessa kuin tilanne välttämättä vaatii. Suhteellisuusvaatimus liittyy niin poikkeamisen kestoon, maantieteelliseen soveltamisalaan sekä hätätilan ja muiden tähän liittyvien toimenpiteiden materiaaliseen laajuuteen. Tiedottaminen poikkeuksista on tapahduttava viivytyksettä ja hätätilapoikkeuksien ylläpitämisen tarpeellisuutta on jatkuvasti harkittava. Ilmoituksessa tulee yksilöidä ne sopimusmääräykset, joista hätätilan takia on poikettu, sekä ilmoittaa ne syyt, jotka ovat aiheuttaneet nämä poikkeukset. Vastaavasti tulee tehdä uusi ilmoitus samassa järjestyksessä sinä päivänä, jona poikkeuksista on luovuttu. Esittelymuistiossa on yksilöitävä sopimusmääräykset, joista poikkeamista esitetään sekä ilmaistava ne syyt, jotka ovat aiheuttaneet nämä poikkeukset. Muistiossa on myös perusteltava poikkeuksien välttämättömyyttä ja suhteellisuutta. Ulkoasiainministeriö on toimivaltainen viranomainen tekemään edellä tarkoitetut ilmoitukset poikkeusoloissa käytettävien toimivaltuuksien soveltamisen aloittamisesta ja päättämisestä ja toimittamaan ne YK:n pääsihteerin välityksellä KP-sopimuksen osapuolille ja Euroopan neuvoston pääsihteerille. KP-sopimuksen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksistä poikkeamisesta ja poikkeamisen päättymisestä julkaistaan myös ulkoasiainministeriön ilmoitus säädöskokoelman sopimussarjassa. Valtioneuvoston yleisistunnon toimivalta ilmoituksista päättämisestä perustuu valmiuslain päätöksentekojärjestelmään, jossa ilmoitus kansainväliselle sopimustoimielimelle tai sopimuksen osapuolille seuraa valmiuslain 6 :ssä tarkoitetun käyttöönottoasetuksen antamisesta. Käyttöönottoasetuksesta päättää valtioneuvoston yleisistunto. 1.4 Valtioneuvoston kanslian toimiala Ohjesäännön 12 :n 7 kohtaa muutettaisiin niin, että valtioneuvoston kanslian toimialaan lisättäisiin valmiuslain 6 :ssä tarkoitetun poikkeusolojen toteamisen ja käyttöönottoasetuksen antamisen yleinen yhteensovittaminen. Ohjesäännössä todettaisiin siten nimenomaisesti, että poikkeusolojen toteamisen ja valmiuslain käyttöönottoasetuksen antamisen yleinen yhteensovittaminen kuuluisi valtioneuvoston kanslian toimialaan. Poikkeusolojen toteamista koskevan päätöksen valmisteluista ja esittelystä vastaa siten valtioneuvoston kanslia, jollei kanslia muuta ohjeistusta anna. Ministeriö tai ministeriöt, jonka toimialaan käsillä oleva peruste tai poikkeusperuste kuuluvat, laativat tarvittavat selvitykset ja esitykset valtioneuvoston kanslialle asiaan liittyen. Eri ministeriöiden valmius- ja varautumissuunnitelmat päivitetään vastaamaan tätä toimintamallia. Poikkeusolojen toteamista koskevan päätöksen jälkeen käyttöönottoasetuksella valtioneuvostolle voidaan antaa valtuudet valmiuslaissa säädettyjen toimivaltuuksien käyttöön. Pääministerillä on perustuslain 66 :stä johtuva asema valtioneuvoston toiminnan johtajana ja tehtävä huolehtia valtioneuvostolle kuuluvien asioiden käsittelyn yhteensovittamisesta. Ohjesäännön 12 :n 1, 4 ja 7 kohdan mukaan valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluvat pääministerin avustaminen valtioneuvoston johtamisessa, valtioneuvoston yleisten toimintaedellytysten järjestäminen sekä varautuminen ja turvallisuus sekä häiriötilanteiden hallinnan yleinen yhteensovittaminen. Lisäksi 12 :n 7 kohtaa täydennettäisiin edellä todetusti. Valtioneuvoston kans-

4 lia huolehtii 12 :n 2 kohdan mukaan myös Euroopan unionissa päätettävien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamisesta. Käyttöönottoasetus, joita samojen poikkeusolojen vallitessa voi olla yksi tai useampi, esitellään yleisistunnolle valtioneuvoston kansliasta, jollei kanslia muuta ohjeistusta anna. Valmiuslain toimivaltuuksia hallinnonalallaan tarvitsevalla ministeriöllä on kuitenkin käytännössä päävastuu asetusluonnoksen ministeriön toimialaa koskevan osuuden sekä kyseistä osuutta koskevien perustelujen laadinnasta. Yhteistyö ja erityiskysymysten yhteensovitus alkaa jo tässä ministeriövaiheessa mahdollisimman varhain. Valtioneuvostolain 22 :n 4 momentin perusteella pääministeri voi määrätä virkamiesten kutsumisesta yleisistuntoon myös toisesta ministeriöstä kuin siitä, josta asia esitellään. 1.5 Valmistelu Valtioneuvoston kanslia asetti 18.8.2016 työryhmän, jonka tehtävänä oli tarkastella 15.4.2015 annettua valtioneuvoston kanslian ohjetta (VNK 1297/40/2014) valmiuslain (1552/2011) mukaisten toimivaltuuksien käyttöönottamisesta ja tehdä esitys ohjeen päivittämiseksi. Työryhmässä oli valtioneuvoston kanslian lisäksi jäsenet tasavallan presidentin kansliasta, ulkoasianministeriöstä, oikeusministeriöstä, puolustusministeriöstä sekä oikeuskanslerinvirastosta. Työryhmä päätti työnsä 8.12.2016 ja teki esityksen päivitetyksi ohjeeksi. Samalla työryhmä esitti ohjepäivitykseen kytkeytyen valtioneuvoston ohjesäännön muuttamista niin, että ohjesäännön 3 :n lisättäisiin uusi 22 kohta. Valtioneuvoston kanslia pyysi 16.1.2017 lausuntoa ohjeluonnoksesta ja ohjesäännön muutoksesta eduskunnan keskuskanslialta ja eduskunnan asiakirjatoimistosta, tasavallan presidentin kanslialta, muilta ministeriöiltä, oikeuskanslerinvirastolta, huoltovarmuuskeskukselta, turvallisuuskomitealta sekä Ahvenanmaan maakunnan hallitukselta. Lausuntoa pyydettiin 28.2.2017 mennessä. Lausunnon antoivat eduskunnan kanslia, ulkoasiainministeriö, sisäministeriö, valtiovarainministeriö, liikenneja viestintäministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, ympäristöministeriö, oikeuskanslerinvirasto, turvallisuuskomitea sekä Ahvenanmaan maakunnan hallitus. Ohjesäännön muutosesityksestä lausuttiin yhdistettynä ohjeluonnoksen päivitykseen. Lausuntopalaute on huomioitu ohjeen ja ohjesäännön muutoksen jatkovalmistelussa. Ohje on tarkoitus hyväksyä valtioneuvoston kanslian päätöksenä sen jälkeen, kun yleisistunto on hyväksynyt ohjesäännön muutoksen. Luonnos päivitetyksi ohjeeksi on tämän esittelymuistion liitteenä. 2 EU-ministerivaliokunnan jäseniä koskeva ohjesääntömuutos 26 :ssä EU-asioiden määrä vaihtelee eri ministeriöiden välillä. Useimmissa ministeriöissä ne muodostavat merkittävän ja keskeisen osan työtä. EU-asioita on useimmilla ministereillä siinä määrin, että valiokuntaan saattaa olla tarve nimittää useampia jäseniä kuin mitä ohjesäännön nykyinen 26 :n 1 momentti sallii. EU-ministerivaliokunnan kokoonpanoa koskevaa ohjesäännön 26 :n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että säännöksessä erikseen nimettyjen ministereiden lisäksi jäseniä ovat tarpeen vaatiessa ne muut ministerit, jotka valtioneuvosto

5 määrää. Säännöksessä luovuttaisiin siten periaatteesta, että valiokuntaan voidaan määrätä vain tietty enimmäismäärä ministereitä. Ohjesäännön 26 :n 1 momentissa säilytettäisiin säännökset siitä, että jäsenenä valiokunnassa on lisäksi kulloinkin se ministeri, jonka toimialaan käsiteltävä asia kuuluu, ja että asian käsittelyyn voi osallistua myös muu ministeri. Ministerivaliokuntien jäsenet määrää valtioneuvoston yleisistunto ohjesäännön 3 :n 4 kohdan mukaisesti ns. järjestäytymisasioina. 3 Voimaantulo Ohjesäännön muutos tulisi voimaan 6 päivänä kesäkuuta 2017.