Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 109 tiistaina 1.12.1992 kello 10.00 1) Nimenhuuto 2) Täysilukuisuus 3) Ed. Jaakonsaaren ja neljän muun edustajan allekirjoittama kirjelmä, joka sisältää muistutuksen entisen kauppa- ja teollisuusministeri Juhantalon virkatoimen lainvastaisuudes-ta - I käsittely jatkuu. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Valtioneuvoston oikeuskansleri Jorma S. Aalto Päätetään jatkokäsittelystä. 4) HE 288 vuonna 1993 perittäviä sosiaaliturvamaksuja koskevaksi lainsäädännöksi - I käsittely jatkuu. Korjattu lausuntoluonnos: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely. 5) HE 269 laiksi Posti- ja telelaitoksesta annetun lain 9 :n kumoamisesta - I käsittely jatkuu. Prof. Jyrängin lausunto. Lausuntoluonnos: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely. 6) HE 134 lainsäädännöksi Valtion ravitsemiskeskuksen muuttamisesta valtionyhtiöksi, HE 137 laiksi Suomen rahapajasta annetun lain kumoamisesta, HE 168 lainsäädännöksi Valtion tietokonekeskuksen muuttamisesta valtionyhtiöksi ja HE 169 lainsäädännöksi Valtion painatuskeskuksen muuttamisesta valtionyhtiöksi - I käsittely jatkuu. Lähetekeskustelu. HE 305 laiksi työllisyyslain muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Lähetekeskustelu lausunnon laatimiseksi 7)
8) HE 313 laeiksi sairausvakuutuslain muuttamisesta sekä kuntoutusrahalain 9 :n muuttamisesta ja kuntoutusrahalain 14 :n väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain kumoamises-ta - Ilmoitetaan saapuneeksi. Eduskunnan päätöksen mukaisesti valiokunnan on annettava asiasta lausunto sosiaali- ja terveysvaliokunnalle. - I käsittely. Hyväksytään 27.11. toimitettu asiantuntijoiden kuuleminen. Prof. Jyrängin lausunto. Todetaan asiantuntijoiden kuuleminen päättyneeksi. Lähetekeskustelu. 8) HE 192 laiksi poronhoitolain 4 :n muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Maa- ja metsätalousministeriön kirje. Päätetään jatkokäsittelystä. 9) Muut mahdolliset asiat - EOA:n kahvitilaisuus 8.12.1992 noin klo 11.30. 10) Seuraava kokous on keskiviikkona 2.12.1992 klo 8.30. 11) Kokouksen päättäminen 1 Antero Jyränki/27.11,1992 PeV P-M. HE 269/1992 vp (Posti- ja telelaitoksesta ann. lain 9 ai kumoaminen)
Posti- ja telelaitoksesta annetun lain (748/89) 9 :n mukaan vakinaiselle virkamiehelle, joka on ollut laitoksen palveluksessa tämän lain voimaantullessa ja jonka palvelussuhde on jatkunut asetuksella säädettävän ajan, suoritetaan erorahaa ja välittömästi sen jälkeen toistuvaa korvausta, kunnes hän sijoittuuu uudelleen työhön. Mainittu palvelusaika on asetuksella (SäädK 444/90) määrätty viideksi vuodeksi. FTLL 9 m edellä selostettu erityissäännös liittyi posti- ja telelaitoksen muuttamiseen valtion liikelaitokseksi. Yleisellä tasolla säädetään oikeudesta erorahaan ja toistuvaan korvaukseen valtion virkamieslaissa (755/86; 51-54 ) ja eroraha-asetuksessa (726/87). Uuteen virkamicslainsäädäntöon eroraha ja toistuva korvaus tulivat lakkautuspalkka-instituutiota osittain korvaavina. Virkamieslaissa ei säädetä tietyt edellytykset täyttävälle virkamiehelle oikeutta erorahaan; eroraha-asetuksen tekstiä voi sitä vastoin lukea siten, että subjektiivinen oikeus erorahaan on olemassa, jos edellytykset täyttyvät Toistuvan korvauksen maksaminen taas on sekä lain että asetuksen mukaan harkinnanvaraista. Tässä suhteessa siis ainakin toistuva korvaus poikkeaa lakkautuspalkasta. Erorahan ja toistuvan korvauksen suuruudesta VN määrää yksipuolisesti; nc eivät näytä kuuluvan palvelussuhteen ehtoihin. Kun vertaillaan FTL:n virkamiehistöä koskevia erityissäännöksiä virkamiehiä koskeviin yleisiin säännöksiin, havaitaan, että erorahan osalta ehdot täyttävä osa PTL;a virkamiehistä on edullisemmassa asemassa kuin muut valtion virkamiehet, joilla erorahan saamissedclly-tykset ovat tiukemmat. Lisaksi toistuvan korvauksen osalta huomaamme, että eroraha-asetuksen mukaan toistuvan korvauksen myöntäminen on viranomaisen harkinnassa, kun taas PTLL 9 ;n mukaan PTL2 virkamiehelle "suoritetaan erorahaa ja välittömästi sen jälkeen toistuvaa korvausta siihen asti kunnes hän sijoittuuu uudelleen työhön". En tunne PTLm järjestelmän yksityiskohtia, mutta lain sanamuoto näyttäisi sisältävän sen, ettei tässä ole toistuvan korvauksen myöntämiseen sellaista harkintavaltaa kuin muiden virkamiesten osalta on. Posti-ja telelaitoksen asianomaiset edellytykset täyttävällä virkamiehellä näyttää PTL-lain 9 :n mukaan taas olevan ehdoton oikeus, paitsi erorahaan, myös toistuvaan korvaukseen, kunnes hän sijoittuu uudelleen työhön. Saman käsityksen saa myös hallituksen esityksen perusteluista. Jos käsitys on oikea, ei ero PTtrjärjestelmän ja yleisen järjestelmän kesken ole vähäinen. Toiselta puolen ongelmia aiheuttaa se seikka, että croaraha-asetuksen mukaan (6 ) "toistuvan korvauksen määrä vahvistetaan harkinnan mukaan kussakin tapauksessa erikseen 11. Valtionrautateitä ja PTLita koskevan erityisasetuksen (444/90) mukaan (2 ) taas toistuvan korvauksen määrästä on voimassa, mitä eroraha-asetuksessa on säädetty. Siitä näyttäisi seuraavan, ettei ehdoton ehdoton oikeus toistuvaan korvaukseen takaa sellaista kiinteästi määrättyä suoritusta kuin oikeus erorahaan.
Edelleen on huomautettava siitä, että FTL-virkamiesten subjektiivinen oikeus saada ehtojen täyttyessä niin erorahaa kuin toistuvaa korvausta on vahvistettu suoraan laissa. * * * Virkamiehen palkkauksen r«rustuslainturva johdettiin 1800-luvulla vuoden 1772 Hallitusmuodon 2 :stä, jonka katsottiin turvaavan oikeuden pysyä virassa ja nauttia häiritsemättä kalkkia virkaan kuuluvia etuuksia. 1 Vaihtoehtoinen perustelulinja virkamiespalkkaustea perustuslainsuojalle vahvistui, kun autonomian ajan lopulla, vuoden 1908 paikkeilla, sai eduskunnankin hyväksynnän ROBERT HERMANSONTN puoltama oppi ns. saavutettujen oikeuksien perustuslainturvasta, jonka Hcrmanson nojasi v. 1772 HM 2 ja 39 :ään. Pemstuslainturvaa nauttiviin saavutetmihin oikeuksiin Hennanson luki ainakin seuraavat: 1. tavalliset varallisuusoikeudet, 2. ns. reaaliprivi-lcgiot, kuten verovapaus, 3. tulot valtion virasta ja 4. tutkinnon tai erivapauden kautta saavutettu pätevyys valtion virkaan. Siitä huolimatta, että eduskunta poisti vuoden 1919 käsittelyissä saavutettujen oikeuksien 3 turvaa koskevan säännöksen HM-ehdotukscsta ja että virkamiesten erottamattomuus jäi uuden HMm hyväksymisen jälkeen vaille perustuslain suojaa, vanhojen perustuslakien ja privilegi-oittenkin eräitten kohtien ympärille ennen vuotta 1919 kehittynyt varallisuusintcessien suojaa koskeva tulkintatraditio siirrettiin 1920- ja 1930 luvulla hallitusmuodon kokonaisuudistuksen jälkeen uuden hallitusmuodon piiriin. 2 Voimme siis sanoa, että saavutettuja oikeuksia koskeva oppi jäi elämään myös uuden hallitusmuodon voimaantultua ja antamaan sisältöä HM 6 :n omaisuudenturvasääimöksille. Sillä oli oma osuutensa siihen, että perustuslain takaaman omaisuudenturva ymmärrettiin suomalaisessa tulkinnassa - kansainvälisestikin katsoen - poikkeuksellisen laajaksi. Opin vaikutus näkyi kahdessa suunnassa. Pääasiassa vaikutus oli siinä, kuinka laajalti yksityisoikeudellisiin suhteisiin liittyviä, ensi sijassa sopimusperusteisia intressejä vedettiin perustuslainsuojan piriin. Mutta toisessa kädessä vaikutus näkyi myös siinä, kuinka erinäiset julkisoikeudelliset etuudet katsottiin myös vuoden 1919 perustuslain suojaamiksi. Lähinnä oli kysymys virkamiesten taloudellisista oikeuksista. Saavutettuja oikeuksia koskevan opin sitkeähenkisyys näkyi virkapalkkaustcn osalta kohtalaisen selkeästi viran- ja toimenhaltijain palkkausten vähentämistä koskevien lakien (AsK N;ot 362/31, 69/32, 1 V. 1772 HM 2 :n mukaan kuninkaan tuli hallita "kenenkään henkeä, kunniaa, ruumista ja onnea turmelematta". Sanan "onni (ruots. Yälfärd) oli v. 1786 valtiopäivillä tulkittu tarkoittavan, paitsi muuta, kunkin hallussa olevaa virkaa. - Sitä paitsi oli pappjsslädyn erioikeuksia nauttiville erikseen vakuutettu virastacrottamattornuutta säädylle v. 1723 annettujen erioikeuksien 3 kohdassa.
338/32, 329/33) käsittelyssä vuosina 1931-33. 3 Kaikki nämä lait hyväksyttiin - tosin ilman FeV:n lausuntoa - perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Säätärnisjärjestysrat-kaisun perustelut ovat äärimmäisen niukat, mihinkään erityiseen perustuslainkohtaan ei viitattu. 4 V. 1932 hyväksyttiin perusmslamsäätämiosjärjestyksessä laki Lakkautuspalkan pidättämisestä eräissä tapauksissa - sekin ilman PeV:n lausuntoa. Sitä koskevan esityksen (HB 10/1932 vp) perusteluissa hallitus vetosi lakiehdotuksen taannehtivuuteen/ Vielä v. 1979 FeV totesi lausunnossaan QJ1979) virkarmcspalkkauksen nauttivan HM 6 m 4 mukaista suojaa sikäli kuin se on jäänyt virkaehtosopimusjärjestelmän ulkopuolelle. Lakkautuspalkka luettiin aikanaan suojattuna etuutena virkamiespalkkauksen osaksi. Lausun-nosssaan 13/85 vp PeV katsoi lakkautuspalkka-instituution kumoamisen voivan tapahtua tavallisella lailla, 1. koska lakkautuspalkan suuruudesta voitiin maarata virkaehtosopimuksin, 2. koska kumoutumisclle säädettiin pitkä siirtymävaihe ja 3. koska lakkautuspalkan sijaan tuli erorahan ja toistuvan korvauksen järjestely. Nyt jäämme kysymään, oliko edellä selostettua perustelua tulkittava siten, että oikeus vastaisuudessa saatavaan erorahaan ja toistuvaan korvaukseen tuli lakkauspalkka-instltuution korvaavana sekin nauttimaan perustuslain suojaa? Virkamiehen palkka nauttii nykyisin virkaehtosopimusjärjestelmän kautta samojen perusteiden mukaan perustuslainsuojaa kuin työsopimussuhteessa olevan palkka (vrt. HM 6 ). Yksipuolisesti myönnettävien julkisten etuuksien pysyvyyden turvaan on perustustani tulkinnassa viime aikoina hyvin selvästi otettu pidattyvämpi kanta kuin sopimuksenvaraisten etuuksien pysyvyyden turvaan. Siihen nähden ei vuoden 1979 lausuntoa ehkä ole syytä erorahan ja toistuvan korvauksen osalta ottaa ainakaan siten kujairnellisesti, että virkamiehellä katsottaisiin olevan HM 6 :n suojaama oikeus tulevaisuudessa myönnettävään erorahaan ja toistuvaan korvaukseen. Tällainen torjuva kantaa ottaa samalla - ainakin tällä lohkolla - etäisyyttä saavutettujen oikeuksien oppiin, mikä ei ehkä ole liian varhaista, kun ottaa huomioon eduskunnan kannanoton HM: n säätämisvaihecssa 73 vuotta sitten. Yhteiskunnalliset olotkin ovat jo kokonaan toiset kuin nc, joiden vallitessa oppi syntyi. Vuosien 1991-92 tuudnnoissaan PeV on ehkä yksityisoikeudellisten etuuksienkin puolella loitontunut mainitusta opista. 3 K&. UVM 19/HE 41/1885 vp, UVM 8/HE 9/1888 vp, La VM 2/HB 8/1991 vp; JYRÄNKI, Perustuslaki ja yhteiskunnan muutos (1973), erit. s. 58-69, 112-139; JYRÄNKI, Lakien laki (1989), s.428-429, 465-468, 491, 500-506. 'Ks. JYRÄNKI & MANNINEN, Tietoja perustuslaki- ja erioikcuskysymyksisti lainsäädäntötyössä 1863-1937 (1989), N:ot 261, 268, 276 ja 290. 4 Ensimmäistä laida koskevaan esityksen perusteluosassa hallitus viittasi erityisesti sopimuspalkkoihin: "laki, atualrin mikäli koskee sopimuksen nojalla palkkausta saavien (...) paikkojen vähentämistä sopim-susajan kestäessä, on säädettävä valtiopäiväjärjestyksen 67 :ssa säädetyssä järjestyksessä (...)." Ks. HE 45/1931 vp. Eduskunnan umaüta piiristä taas saatiin vähän kattavampia kannanottoja. Ed. ERNST ESTI ANDER totesi, että virkamiesten pysyminen luvatuissa (utfasu) palkkaeduissa on perustuslain suojaama. 1931 vp ptk s.1462. 'Taannehtivuudella tarkoitettiin sitä, että lain säännöksiä oli sovellettava myös niihin virkamiehiin, jotka oli nimitetty ennen lain voimaantuloa ja niihin, jotka sitä emien oli asetettu lakkautuspalkalle.
* * * Silti voidaan väittää, että oikeus erorahaan ja toistuvaan korvaukseen on virkaeläkkeen tapainen perustuslain turvaama varallisuusarvoincn etuus, jonka virkamies ansaitsee virassa toimiessaan palkan näkymättömänä osana. Oikeutta tuolla tavoin ansaittuun virkaeläkkeeseen taas on jatkuvasti pidetty perustuslain turvaamana. Tälläkin käsityksellä on vanha perustansa saavutettujen oikeuksien opissa, mutta tilalle on myöheinmin tullut edellä mainittu uusi perustelu. Sitä paitsi ansioeläkkeiden järjestelmässä julkis- ja yksityisoikeudelliset järjestelyt liittyvät toisiinsa kokonaisuudeksi siten, ettei ole mielekästä asettaa eri kategorioihin eläkkeen eri osien turvaa osien maksuperusteen mukaan. Joka tapauksessa; kun otetaan esille erorahan ja toistuvan korvauksen rinnastus eläkkeeseen, 5 on tarkoituksenmukaista suoraan tarkastella ensin mainittuja etuuksia sellaisina, kuin ne maksetaan PTLL 9 f ;n mukaan, koska kysymys nyt on juuri näihin etuuksiin puuttumisesta, ts. siirtymisestä yleisin perustein maksettavaan erorahaan ja toistuvaan korvaukseen. Erityisesti PTLL 9 :n mukaisessa erorahassa ja toistuvassa korvauksessa on ehkä joitakin eläkkeeseen verrattavia piirteitä: molempiin on asianomaisilla, ehdot täyttävillä virkamiehillä subjektiivinen oikeus. Molempien Suuruus on tietyllä tavalla sidottu palvelusvuosiin ja erraen virkasuhteen päättymistä saatuun palkkaukseen, kuitenkin ainoastaan erorahassa kiinteästi. Vaikka eroraha ja toistuva korvaus instituutioina - vähintään yhtä paljon kuin virkaeläkkeeseen - rinnastuvat ansioon suhteutetmihin työttömyysturva] ärjestelyihin, on noiden PTLL 9 m mukaan määrytyvicn etuuksien rinnastaminen virkaeläkkeeseen kenties jotenkin lähempänä kuin suoraan valtion virkamieslain ja eroraha-asetuksen mukaan määräytyvien etuuksien. Ansaintakonstruktjoon kuuluu, että julkisen palvelussuhteen aikana on voimassa säädöksiä, jotka määrittävät vastaisuudessa, virkasuhteen päätyttyä saatavan etuuden saamisehdot ja suuruuden. Konstruktio ontuu erorahan ja toistuvan korvauksen osalta siihen nähden, että eroraha-instituutio on peräisin vasta v:lta 1986 ja FTL:ta koskeva erityisasetus on annettu vasta 1990. Näitä vuosia edeltäneinä palvelusvuosina ci ole ollut tiedossa, että virkamies palveluksellaan "ansaitsee" tietyin edellytyksin erorahaa ja toistuvaa korvausta. Sanottu tukee sitä kantaa, ettei rinnastus "ansaittuun" virkaeläkkeeseen toimi PTLL 9 :n kumoamisen yhteydessä. * * Sitä vastoin niiden PTL-virkamiestcn osalta, jotka ovat virkasuhteen katkettua alkaneet asianomaisen viranomaisen päätöksin nauttia erorahaa tai sen jälkeen toistuvaa korvausta, saattaisi olla perusteita puhua riittävästi konkretisoituneesta julkisperusteiscsta etuudesta, jonka poistaminen, ts. laskeminen
normaalille virkamiestasolle, voisi käydä varallisuuteen puuttuvana vain rwrustuslainsäätämisjäijestyksessä. Tosin tämäkään tulkinta ei ole täysin kiistaton. Käsillä olevan lakiehdotuksen voimaantulosäännös ottaa kuitenkin huomioon viimeksi mainitsemani seikan. Siihenkin nähden ehdotus on hyväksyttävissä tavallisessa järjestyksessä.