Maa- ja metsätalousministeriölle 8.8.2016 VIITE: ASIA: Lausuntopyyntönne 30.6.2016, MMM023:00/2011 Lausunnon antaminen sopimusehdotuksesta Suomen ja Norjan välisestä kalastuksesta Tenojoen vesistössä, sen vaikutuksista ja eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta LAUSUNTO Lapin kalatalouskeskus on pyytänyt Tenojokilaakson jäsenosakaskunniltaan näkemyksiä lausuntoonsa. Lapin kalatalouskeskus järjesti kokouksen Utsjoen kirkonkylän, Nuorgamin, Outakosken ja Veahcaknjargan osakaskuntien edustajien kanssa 29.7.2016, jossa se kuuli heidän edustajiensa näkemyksiä. Lausuntona esitämme: 1) Lapin kalatalouskeskus vastustaa Suomen ja Norjan välisen sopimuksen allekirjoittamista kalastuksesta Tenojoen vesistössä sekä Tenojoen vesistön kalastussäännön hyväksymistä jäljempänä mainituin perustein. Lapin kalatalouskeskus vaatii Tenojoen sopimus- ja kalastussääntöehdotuksen hylkäämistä. Lapin kalatalouskeskus näkee, että lähtökohtaisesti Tenojoen sopimus- ja kalastussääntöehdotus on hylättävä, sillä ehdotuksessa on perustavaa laatua olevia puutteita, jotka voivat loukata monia ihmis- ja perusoikeuksia. Lapin kalatalouskeskus katsoo, ettei kalastusoikeuksia saa heikentää enempää nykytilanteesta. Tenojoen kalastusoikeudet ovat osa tilojen varallisuusoikeuksia. Niitä on heikennetty kautta Tenojoen vesistön kalastuksensäätelyhistoriaa huomattavasti enemmän kuin muuta kalastusta. Isojaossa kalansaaliit jyvitettiin tiloille koska muutoin pohjoisimman Suomen maa-alueet eivät olisi riittäneet perustettavien isojakotilojen elinkelpoisuuden takaamiseksi. Tenojokivarren laaksoissa lohijoet ovat saamelaisten niittyjä. Tilojen kalastusoikeuksien heikentämisen myötä tilat ovat menettäneet elinkelpoisuutensa. 2) Lapin kalatalouskeskus näkee, että Tenojoen sopimus- ja kalastussääntöehdotuksen eduskuntakäsittely on välttämätöntä ja ehdotus on käsiteltävä myös perustuslakivaliokunnassa, sillä ehdotus loukkaa saamelaiskulttuurin suojaa ja on ihmisoikeuksien noudattamisen vaatimusten vastainen. 3) Lapin kalatalouskeskus vaatii myös osakaskuntien näkemysten huomioimista sopimusja sääntöehdotuksessa. Tosiasia, että ehdotuksesta äänestettiin tasatulos, olisi pitänyt herättää pohtimaan ehdotuksen tosiasiallisia negatiivisia vaikutuksia. Niinpä Lapin kalatalouskeskus esittää maa- ja metsätalousministeriötä teettämään sosiaalisten, kulttuuristen, ympäristö- ja oikeusvaikutusten arvioinnin. 4) Lapin kalatalouskeskus ehdottaa, että sopimuksen voimaansaattamislaissa vahvistetaan saamelaisten kalastusoikeuden haltioiden asemaa sopimuksen valmistelussa ja 1
toimeenpanossa perustamalla Tenojoen vesistön paikallishallinto. Lähtökohtana on pidettävä nykyistä Norjassa vuonna 2011 perustettua paikallista kalastushallintoelintä. Lisäksi venerekisteristä tulisi säätää voimaansaattamislaissa. Laissa on myös säädettävä korvauksista, jotka ehdotuksen kalastusrajoitukset aiheuttavat kalastusoikeuksien haltijoille Tenojoen korvauslain (501/1991) tapaan. 5) Suomen valtion on vastattava edelleen ehdotuksen aiheuttamista taloudellisista kuluista, kuten valvonnasta, seurannasta ja tutkimuksesta. Lohikantojen kalastuksen säätelyn perustaksi tarvitaan tietoa jokiin kudulle nousevien lohien määristä. Tämä voidaan toteuttaa kaikuluotaimella, kuten Tornionjoella ja Simojoella. 6) Lisäksi Lapin kalatalouskeskus ehdottaa, että Suomi ja Norja aloittava uudet neuvottelut sopimus- ja kalastussäännöstä. Kalastusta voidaan rajoittaa nykyisen sopimuksen 7 artiklan mukaan sääntelemällä virkistyskalastusta, esimerkiksi hinnankorotuksilla ja kalastusaikoja sääntelemällä. Nykyinen sopimus on pidettävä voimassa toistaiseksi. Rovaniemellä 8. päivänä elokuuta 2016 ProAgria Lappi ry/lapin kalatalouskeskus Kosti Hietala Puheenjohtaja Eero Liekonen Toiminnanjohtaja Lapin kalatalouskeskus ja sen paikalliset jäsenjärjestöt perustelevat lausuntoa seuraavasti: I Yleisesti Tenojoen merkitys Deatnu Teno ja sen luossa lohi ovat olennainen osa saamelaiskulttuuria. Tenon vesistöalueella on ollut asutusta jo 10 000 vuotta sitten. Alueen asutus on keskittynyt lohenkalastuksen takia Tenon ja sen sivujokien varsille sekä Suomen että Norjan puolella. Lohenkalastus on kehittynyt vuosisatojen ajan, alueen tärkeimpänä kalastusmuotona ovat saamelaisille erilaiset perinteiset kalastusmuodot sekä vapa- ja viehekalastus. Perinteisiä kalastusmuotoja ovat esimerkiksi kulkutus, kalastus seisovalla verkolla, patokalastus sekä nuottaus. Virkistyskalastajat eli kalastusmatkailijat harjoittavat vapa- ja viehekalastusta. Saamelaisille, kuten muillekin alkuperäiskansoille, on aina ollut elintärkeää turvata oman kulttuurinsa säilyminen ja jatkuminen seuraaville sukupolville. Saamelaisille oma kulttuuri käsittää kielen, tavat, perinteet sekä elinkeinot. Saamelaisten perinteisiin elinkeinoihin kuuluvat poronhoito, metsästys ja kalastus. Näihin perinteisiin elinkeinoihin ovat kehittyneet vuosisatojen ajan kuhunkin omat tapansa harjoittaa elinkeinoja sekä oikeuskäsitykset, joiden mukaan elinkeinoja harjoitetaan. Saamelaisilla on Tenon kalastuksessa omat tavat ja oikeuskäsitykset, joita yhä noudatetaan. Saamelaisten kalastustavat ja -muodot ovat kodifioitu Norjan ja Suomen välisiksi Tenojoen kalastussopimuksiksi jo vuodesta 1873 lähtien. 2
Tenolle tyypillisiä pyyntimenetelmiä ovat pato (buođđu), nuotta (nuohtti), seisova verkko, kulkuttaminen (golgadeapmi) sekä vapa- ja viehekalastus, jotka kaikki ovat saamelaisten perinteisiä kalastustapoja. Sekä patoaminen, verkkopyynti että kulkutus vaativat kalastajalta kiinteistökohtaisia oikeuksia kalastukseen, erityisiä etuuksia. Kalastusmenetelmä valitaan Tenolla veden korkeuden ja vuodenajan perusteella. Esimerkiksi useita päiviä jatkuneet sateet voivat nostaa veden korkeutta useammilla kymmenillä senteillä ja tämä aiheuttaa sen, että kalastuspaikka muuttuu. Perinteinen tieto kalastuksesta on erittäin tärkeää kalastuksen onnistumiseksi. Tenojokilaaksojen kalastusoikeuksien historiaa Tenojoen kalastusoikeudet perustuvat vanhoihin saamelaisten siidojen eli lapinkylien nautintaoikeuksiin. Utsjoella perustettiin 1840-luvulta alkaen uudistilojen sijasta erityisiä kalastustiloja (fiskeläge) vanhojen suku- tai perintömaidensa puitteisiin. Veroluettelossa tilan omistaja säilyi kalastajalappalaisena, eikä häntä liitetty uudisasukkaiden listaan. Tilalle ei tosin määrätty mantttaalia, vaikka se katsastettiinkin. Alueen saamelaiset maksoivat lappalaisten solidaarista kyläveroa vanhastaan hallitsemiensa tilusten, niiden laajuuden ja hyvyyden suhteessa vielä 1845 maakirjan mukaan. Utsjoella lappalaiset oli eritelty elinkeinon mukaan joko kalastaja-, tai tunturilappalaisiksi, metsälappalaisten ryhmä alueelta puuttui. Tilukset käsittivät kunkin kylän jäsenen hallitsemaa maaomaisuutta kalavesineen ja juuri tiluksista maksettiin lapinkylän veroa, ei henkilöistä. 1 Kalastajatilojen perustamisen jälkeen oli helppo perustaa uudistiloja. Niitä perustettiinkin kalastustilojen tilalle vuodesta 1832 lähtien joitakin, suurin osa perustamisista ajoittuu kuitenkin 1860-luvulle. Uudistiloista sekä kalastustiloista tuli kruununtiloja, joiden omistaja kruunu eli valtio katsoi olevansa. Katselmukset osoittavat, että vanha, ikimuistoinen nautintaoikeus antoi tiluksiin eräänlaisen omistusoikeuden. 2 Utsjoella haettiin uudistiloja vuosina 1831-1895 89 kappaletta ja kalastustiloja vuosina 1841-1855 21 kappaletta, yhteensä uudistiloja perustettiin vain 60 kappaletta vuoteen 1925 mennessä. 3 Näistä kolmea lukuun ottamatta (nimismies, pappila ja koulu) olivat kaikki saamelaisten perustamia. Yleensä taloille nimettiin perustamiskatselmuksissa ja -päätöksissä kalavesiksi tietyt paikat Tenojoen vesistössä ja tunturivesillä. Kruununmetsätorpat eli valtion mailla olleet vuokra alueet pantiin isojakotoimituksessa verolle ja muodostettiin itsenäisiksi tiloiksi (15 kpl). Näiden osalta päätettiin pääsääntöisesti, että tilat voivat myöhemmässä erillisessä toimituksessa lunastaa omat vesialueensa. 4 On huomattava, että tällöin vahvistettiin nimenomaan taloille kalastukset ja kalapaikat. Talot lunastettiin valtiolta maksua vastaan, samoin kuin myöhemmissäkin toimituksissa. Uudistilojen hakijoista lähes kaikki olivat saamelaisia ja heistä suurin osa oli kalastajia. Utsjoella kuitenkin maksettiin vielä vuoden 1875 erikoismaakirjan ja Suomen viimeisimmän 1 Korpijaakko-Labba, Kaisa: Saamelaisten oikeusasema Suomessa. Dieđut No 1/1999, 2000, s. 125 130. 2 Nahkiaisoja, Tarja: Asutus ja maankäyttö Inarissa ja Utsjoella 1700-luvun puolivälistä vuoteen 1925. Oikeusministeriö. Helsinki 2006, s.. 93 96. 3 Sama. 4 Helander, Johannes: Tenojoen vesistön kalastusoikeuksista. Teoksessa Komiteanmietintö 1985:9 : Tenojoen kalastustoimikunnan mietintö 1. 1985b, s.18. 3
vuoden 1905 maakirjan mukaan lappalaisveroa oman verotuksen kohteena. 5 Lisäksi lapinvero lakkautettiin vuodesta 1925 lukien lailla maaverojen lakkauttamisesta (295/1924). Isojaot aloitettiin myös Lapin kihlakunnassa vuoden 1848 maanmittausohjesäännön perusteella. Pohjoisessa tavoitteena oli ensimmäiseksi erottaa kruununmaat ja taloille tulevat maat toisistaan. Utsjoen kuntaan isojakoa haettiin vuonna 1912, mutta sitä ei ehditty aloittaa, sillä käynnistetyt isojaot määrättiin keskeytettäviksi, kunnes pohjoisia olosuhteita varten säädettäisiin oma lainsäädäntö erityisolosuhteiden vuoksi sekä maakeinottelun hillitsemiseksi. 6 Laki isojaosta ja verollepanosta sekä valtion mailla olevien vuokra alueiden lunastamisesta Inarin, Enontekiön ja Utsjoen kunnissa (157/1925) sekä siitä asetus (158/1925) annettiin 28.4.1925. Utsjoella ensimmäiset isojakotoimitukset pantiin vireille vuonna 1932 ja ne päättyivät 1962, Inariin muodostetun yhteismetsän osalta 1968. Utsjoen kunnassa verollisen maan annettava määrä taloille oli 1333 hehtaaria manttaalia kohden (4 ). Asetuksen mukaan yhden manttaalin taloa vastasi verollepanossa 238 000 heinäkilon vuotuinen sato, joka kertyi talon nautinnassa olleiden peltojen ja niittyjen sekä muun viljelyskelpoisen maan vuosittaisesta sadosta. Utsjoella otettiin huomioon alueen ja väestön erityisolosuhteet, sillä isojaossa tilojen elinkelpoisuutta arvioitaessa kalastus pantiin verolle osana manttaalia. Isojaon asetuksessa 7.2 :ssä säädettiin seuraavasti: Manttaalia laskettaessa on sen ohessa huomattava, että peltomaana otetaan huomioon ainoastaan valmiit pellot ja että niissä lohkokunnissa, joissa kalastuksen katsotaan olevan manttaalia määrättäessä huomioon otettava, 1 kg. suolakalaa pannaan vastaamaan 2 kg. heinäsatoa. Kilo suolakalaa vastaa kahta kiloa tuoretta kalaa. Utsjoella peltomaata ei katsottu olevan lainkaan 7 ja yleisesti todetaankin Tenojoen vastaavan saamelaisten peltoa. Vesirajankäyntitoimituksissa noudatettiin vuoden 1902 lakia välirajasta vedessä (31/1902). Viimeisimpänä Suomessa on käyty pohjoisten kuntien kylien väliset vesipiirirajat, koska isojaot ovat niissä olleet vireillä myöhään eikä vesirajankäyntiä ole voitu aloittaa ennen kuin isojako on saanut lainvoiman. Lainsäädännön muuttamisen liittyvät suunnitelmat ja niiden valmistelu ovat myös viivästyttäneet toimituksia. Utsjoen kunnan vesioikeudellisten kylien välinen rajankäynti oli vireillä (KKO:n tuomio 14.11.1996 taltio 4314) yhtäjaksoisesti 11.6.1963 pidetystä alkukokouksesta lukien 33 vuotta ja 5 kuukautta. Asia palautettiin erityisperusteisten kalastusoikeuksien käsittelemistä varten ensin toimitusmiehille (KKO 27.6.1984 taltio 1330) ja sitten maaoikeudelle (KKO 28.6.1993 taltio 2197). Asia käsiteltiin toimituksessa kaksi kertaa ja maaoikeudessa kolme kertaa sekä korkeimmassa oikeudessa kolme kertaa. 8 Isojakolain 18.2 :n mukaan vesirajankäyntiä pohjoisessa piirissä toimitettaessa oli määrättävä, mitkä talot kuuluvat samaan lohkokuntaan. Utsjoella muodostettiin vesirajankäynnissä kuusi vesioikeudellista kylää: valtion maa, Utsjoen yhteismetsä sekä neljä suurta lohkokuntaa, jotka hallinnollisesti järjestäytyivät vuonna 1978 Outakosken, Utsjoen kirkonkylän, Veahčaknjargan ja Nuorgamin kalastuskunniksi. Vesioikeudellisten kylien osakastiloilla on osuus kylän yhteisiin vesiin. Osuus on laskettu alun perin 5 Korpijaakko-Labba, Kaisa: Saamelaisten oikeusasema Suomessa. Dieđut No 1/1999, 2000, s. 170 174. 6 Korpijaakko-Labba, Kaisa: Saamelaisten oikeusasema Suomessa. Dieđut No 1/1999, 2000, s. 218 220. 7 Nahkiaisoja 2006, s. 96. 8 Hyvönen, Veikko O.: Kiinteistönmuodostamisoikeus. 2, Kiinteistötoimitukset. Ky Veikko O. Hyvönen & co. Espoo 2001, s. 647. 4
manttaalilukujen pohjalta osakaslukujen mukaisissa suhteissa. Tenosta noin kaksi kolmasosaa on kalastuskuntien hallinnoimaa ja yksi kolmasosa valtion vettä. 9 Lisäksi valtion vesialueilla on runsaasti erityisperustaisia kalastusoikeuksia. Isojaot vakiinnuttivat maiden ja vesien yksityisomistuksen, siinä uudistiloista muodostui taloja. Vesipiirirajankäynneissä puolestaan ratkaistiin vesialueiden omistus sekä osittain kalastusoikeudet, sillä niissä vahvistettiin erityisperustaisia kalastusoikeuksia lohkokunnan ulkopuolisille vesialueille. Tenojokilaaksoissa kalastusoikeudet ovat osa alueen kiinteistöjen varallisuutta. Tilojen kalastusoikeudet Tenolla perustuvat vedenomistukseen, talojen perustamisasiakirjoissa annettuihin erityisiin oikeuksiin, ylimuistoiseen nautintaan tai muuhun lailliseen perusteeseen. Vesipiirirajankäynneissä ratkaistiin vesialueiden omistus sekä osittain kalastusoikeudet, sillä niissä vahvistettiin taloille erityisperustaisia kalastusoikeuksia lohkokunnan ulkopuolisille vesialueille, toisin sanoen valtion vesille ja toisten lohkokuntien vesialueille. Erityisperusteiset kalastusoikeudet eli oikeudet erityiseen etuuteen ovat Tenolla hyvin tavallisia saamelaisten hallitsemia kalastusoikeuksia, sillä olivathan talot melkein kaikki saamelaisten perustamia. Erityinen etuus voi olla määrättyyn paikkaan kohdistuva patokalastusoikeus, erityisperusteinen verkkokalastusoikeus, nuotta- tai kulkutusoikeus tai kalastustavaltaan määrittelemätön oikeus kalastukseen, joka tarkoitti sitä, että näissä paikoissa saattoi käyttää kaikkia luvallisia kalastusmenetelmiä. Saamelaiset ovat harjoittaneet vapa- ja viehekalastusta alueella tuhansia vuosia. Suomen valtio on ottanut oikeudettomati vapa- ja viehekalastuksen jokamiehenoikeuden perusteella hallintaansa ottamatta huomioon saamelaisten oikeuskäsityksiä ja tapoja. Vastoin Suomen lainsäädäntöä on Veahcaknjargan osakaskunnassa vahvistettu erityisiä etuuksia osakaskunnan omille vesille tuomioistuinten päätöksin saamelaisen tapaoikeuden perusteella. Täten Suomen valtion tulisi palauttaa vapa- ja viehekalastus oikeille omistajilleen saamelaisen tapaoikeuden perusteella. Kuten sanottu, Veahcaknjargan osakaskunnassa on vahvistettu erityiset etuudet lohkokunnan omiin patopaikkoihin, muiden kalastustapojen (nuottaus, seisova verkko ja kulkutus) osalta kiinteistönmääritystoimitukset vielä ovat aloittamatta. Muissa osakaskunnissa patojen osalta kiinteistönmääritystoimitukset ovat vielä käynnissä. Tämä osoittaa, että Utsjoella isojakotoimitukset ovat vielä kesken, sillä kiinteistönmääritykset ovat toimittamatta loppuun. Utsjoen kiinteistöt Vuonna 2011 Utsjoen kunnassa oli noin 2 100 kiinteistöä, joista 1 650 kiinteistöllä oli kalastusoikeutta. Inarin kunnan puolella Inarijokivarressa oli lisäksi 160 kalastusoikeudellista kiinteistöä. Yhteensä Tenojoen vesistöalueella oli 1800 kalastusoikeudellista kiinteistöä. 10 9 Helander, Johannes: Tenojoen vesistön kalastusoikeuksista. Teoksessa Komiteanmietintö 1985:9 : Tenojoen kalastustoimikunnan mietintö 1. 1985b, s. 21-23. 10 Länsman, Maija: Tenojoen lohenkalastuksen omistajat maanomistuksellinen osakkuus Suomen puolella, s. 10-14. Selvityksessä esitetään Suomen puolella Tenojoen vesistöalueella sijaitsevien määräalojen paikkakuntalaisia ja 5
Utsjoen kunnassa Tenojokivarren osakastiloista yhteisomistuksessa (oy, ry, valtio, kunta, seurakunta) noin 100 kiinteistöä (6 %), paikkakuntalaisilla noin 600 kiinteistöä, perikunnilla 210 kiinteistöä, ulkopaikkakuntalaiset jokivarren perillisillä 290 kiinteistöä sekä ulkopaikkakuntalaisilla loma-asukkailla oli 480 kiinteistöä. Kalastusoikeutta (osakkuusluku) oli sidoksissa eniten paikkakuntalaisten ja heidän perillistensä kiinteistöihin (55 %). Jakamattomien perintötilojen tai vastaavien osakkuusluku oli 30 %. Toisin sanoen, ulkopaikkakuntalaisten ostokiinteistöjä oli lukumäärältään paljon (29 %), mutta heillä kalastusoikeuksien haltijoina oli osakkuusluvun mukainen osuus vain 9 %. 11 Edellisten tietojen, kiinteistöjen lukumäärän perusteella voidaan arvioida, että saamelaisten osuus kalastusoikeuksien haltijoista on noin 85 90 %. Lisäksi on huomattava, että Tenojoen lohen omistavat kalastusoikeuksien haltijat, toisin kuin Torniojoen. Tenojoen vesistöalue perinteisine lohenkalastuksineen on elinehto Utsjoen jokisaamelaisen kulttuurin säilymiselle ja kehittymiselle. Kalastuskulttuuriin kuului erilaisten verkkopyydysten lisäksi myös vapa- ja viehekalastus 12. Puhtaan kulttuurisen merkityksen lisäksi saamelaisten perinteinen kalastus ja jokisaamelainen kulttuuri luovat edellytykset kunnan koko elinkeinoelämän kehittämiselle. Tenojoen merkitys Kalastus Tenolla on osa luontaiselinkeinoja, ja niillä on vahva saamelaiskulttuurinen merkitys, jota ei voida arvioida rahassa. Saamelaiskulttuuriin katsotaan elinkeinoista kuuluviksi poronhoito, kalastus ja metsästys sekä luonnovaraisten tuotteiden keräily ja käsityöt. Kulttuurikytkennän kautta luontaiselinkeinojen merkitys nousee tärkeämmäksi kuin esimerkiksi niiden välitön taloudellinen ja työllisyysmerkitys. Luontaiselinkeinoihin on aina kuulunut se, että henkilöillä on useita toimeentulolähteitä. Eri luontaiselinkeinojen harjoittamisesta koostuva elinkeinokokonaisuus on edustanut ihmisen kykyä sopeutua alueen karuun luontoon ottaen huomioon luonnon tasapainon ja sen asettamat erityisehdot. Saamelaisten oikeus kulttuurin ja siihen liittyvien elinkeinojen harjoittamiseen ei edellytä muiden käyttömuotojen ja käyttäjien poissulkemista, mutta ne eivät saa merkittävästi häiritä alkuperäisiä elinkeinoja. Paikallisten pyytämällä lohella on suuri taloudellinen merkitys alueen kotitalouksille, sillä v. 2015 Suomen puolella pyydetystä saaliista oli paikallisten pyytämää puolet 13, eli noin 21 500 kg. Lohen keskimääräinen kilohinta vuonna 2015 oli arviolta 15. Yhteensä paikallisten pyynnin taloudellinen arvo kunnassa oli 323 565. ulkopaikkakuntalaisia omistajaryhmiä kiinteistörekisteriin päivitettyjen tietojen mukaan. Lähde: http://www.rktl.fi/www/uploads/pdf/uudet%20julkaisut/tyoraportit/tenojoen_lohenkalastus.pdf. Haettu 18.7.2016. 11 Ibid. 12 Saamelaiset ovat jo muinaisista ajoista lähtien kalastaneet puista tehdyillä kalastusvavoilla, joihin on kiinnitetty viehe. Verrattuna nykyisiin vapoihin, näistä on rulla puuttunut kokonaan. 13 Fangstrapport for Tanavassdraget 2015, sivu 32. Ks. http://tanafisk.no/wp-content/uploads/2016/04/fangstrapportfor-tanavassdraget-2015.pdf, haettu 18.7.2016. 6
Vuoden 2015 saalistiedot Tenojoen vesistöstä 14 : lohta pyydettiin yhteensä 79 100 kg, joista o Norjan puolen 45 % (35 958 kg) ja o Suomen puolelta 55 % (43 142 kg). Suomen osuus jakautui seuraavasti: o Paikalliset kalastajat: yhteensä 50 % Perinteiset pyyntitavat: yhteensä 27 % Patokalastus: 6 % Verkkokalastus: 12 % Kulkuttaminen: 5 % Muu verkkokalastus: 4 % Vapa- ja viehekalastus: 23 % o Matkailukalastajien vapa- ja viehekalastus: yhteensä 50 % Tenojoen saaliit vaihtelevat vuosittain 63 000 ja 250 000 välillä, keskimäärin lohta pyydetään 130 000 kiloa. Vuosittainen saalis saattaa olla jopa 20 % koko Euroopassa pyydetystä lohisaaliista. 15 Saalistietoihin tunnetaan Tenojokilaaksoissa epäluottamusta, sillä niiden uskotaan olevan arvioita. Lisäksi saalistiedot koskevat jo kuolleita lohia, mutta lohikuolevuuden selvittämiseksi on välttämöntä tietää elävien, pyydettävissä olevien lohien määrä. Utsjoella on esitetty useita kertoja, että lohen laskemiseksi tulisi hankkia lohilaskurit, joilla lasketaan lohet Tenojokisuulta koko valuma-alueen lohimäärien määrittämiseksi. Kalastaminen on perinteisillä kalastusmenetelmillä vähentynyt 70,4 % vuodesta 1984 vuoteen 2015 sekä Norjan että Suomen puolella. Suomen puolella patojen lukumäärä on laskenut 81 % ja seisovan verkon 68,1 %. 16 Suomessa on luonnollisen poistuman takia sekä lohen hinnan putoamisen seurauksena vähentynyt kalastus perinteisillä menetelmillä näin voimakkaasti. Rajoitukset aloitettiin jo vuonna 1873 ensimmäisen sopimuksen tullessa voimaan, jolloin kiellettiin kalastaminen enemmän kuin kahdella padolla. Perinteisten kalastusoikeuksien haltijat kokevat ehdotuksen erittäin epäoikeudenmukaiseksi, pikemmin kalastuskulttuurin säilymistä tulisi edistää, eikä rajoittaa entisestään. Lohella on suuri merkitys myös lohta pyytävän väestön kansanterveyteen, sillä perinteisenä ruokana lohi vähentää merkittävästi erilaisia sairauksia. Lisäksi lohi on osa Utsjoella myytäviä matkailupalveluja, sen tärkeimpänä vetonaulana on Tenon kalastus. Valtio palautti Tenojoen lupamaksutuloja vuodelta 2012 Utsjoen kunnan yksityisille vesialueen omistajille noin 0,322 milj. euroa, mikä tulo oli palautuksensaajien veronalaista tuloa (lupamaksutulot palautettiin osakaskunnille, josta osakaskunnat tulouttavat ne edelleen kalastusoikeuksien haltijoille heidän osuuslukujen mukaisissa suhteissa). Utsjoella matkailuelinkeino on rajakaupan jälkeen toiseksi suurin yksityissektorin elinkeino. Matkailu on paikallisten käsissä ja työllistää paikallisia ja ne perustuvat luontoon, kulttuuriin ja paikallisiin vahvuuksiin ne kunnioittavat ja tuovat esille paikallista kulttuuria 14 Ibid. 15 Fangstrapport for Tanavassdraget 2015, sivu 3. Ks. http://tanafisk.no/wp-content/uploads/2016/04/fangstrapportfor-tanavassdraget-2015.pdf, haettu 1.8.2016. 16 Solbakk, Aage: Buođđu, Utviklingen av garnfisket i Tanavassdraget, Med vekt på perioden 1984 2015, 2016, s. 20. 7
positiivisessa mielessä. 17 Sillä on huomattava vaikutus Utsjoen kunnan verotuloihin ja muuhun aluetalouteen. Lisäksi alueen palvelurakenne tukeutuu osaltaan matkailun kerrannaisvaikutuksiin. Utsjoella matkailu on pääsääntöisesti kesämatkailua, sen tärkeimpänä vetonaulana on Tenon kalastus. Kalastusmatkailun merkityksestä Utsjoen kunnalle kertovat seuraavat tiedot: Majoittuva venekalastaja jättää kuntaan 150-210 /kalastusvuorokausi (majoitusveneenvuokralupa): arvio Majoittuvat rantakalastajat 70-140 /vrk (majoittuminen-lupa): arvio Majoitusta Utsjoella tarjoaa kesäaikana 40-50 yritystä. Nykyinen lainsäädäntö Nykyään Tenon kalastusta sääntelevät kalastuslaki (379/2015) sekä Suomen ja Norjan välinen sopimus Tenon kalastuspiirin yhteisestä kalastussäännöstä (SopS 94/1989, Tenon sopimus). Sopimukseen sisältyy Tenojoen kalastuspiirin yhteinen kalastussääntö (94/1989), jossa annetaan tarkempia sääntöjä kalastamisesta Tenolla. Lisäksi on annettu erillinen asetus Tenojoen kalastuspiirin sivuvesistöjen kalastussäännöstä (405/1990), jossa säädetään muun muassa rauhoitusajoista sekä pyydyksistä. II Vaikutukset Saamelaiskulttuurinsuoja ja omaisuudensuoja Kuten aiemmin osoitettiin, saamelaisten osuus kalastusoikeuksien haltijoista on noin 85 90 % eli sopimus- ja kalastussääntöehdotuksen vaikutukset kohdistuvat melkein yksinomaan saamelaisiin. Saamelaiskulttuurin ja sen perustana olevien luontaiselinkeinojen, kuten kalastuksen turvaaminen on asetettu velvoitteeksi Suomen lainsäädännössä ja kansainvälisissä sopimuksissa. Saamelaisilla on alkuperäiskansana Suomen perustuslain 17.3 :n turvaama oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslain saamelaiskulttuurin suoja perustuu YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimuksen (jäljempänä KP-sopimus) artiklaan 27, jonka mukaan vähemmistöön kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan. KP-sopimuksen 27 artiklan ja perustuslain 17 :n 3 momentin suojaama saamelainen kulttuuri ymmärretään lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä laajaksi 18, johon kuuluvat muun ohella kalastus ja siihen liittyvien elinkeinojen harjoittaminen. Saamelaiskulttuuriin katsotaan sisältyvän myös perinteisten elinkeinojen nykyaikaiset harjoittamisen muodot 19. Sekä KP-sopimuksen että YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus 1 artiklan mukaan kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus. Lisäksi artikloissa todetaan, että kansat voivat vapaasti käyttää luonnonrikkauksiaan ja -varojaan omiin tarkoituksiinsa. Näiden sopimusten valvontaelimet ovat useasti todenneet, että kyseiset artiklat koskevat myös alkuperäiskansoja. KPsopimuksen täytäntöönpanoa valvovan ihmisoikeuskomitean vakiintuneen käytännön 17 Tenonlaakson kehittämissuunnitelma 2020. 18 HE 309/1993 vp, s. 65. 19 Saamelaiskäräjälakityöryhmän mietintö, Oikeusministeriö, Mietintöjä ja lausuntoja 55/2013, s. 88. 8
mukaan kyseinen säännös koskee saamelaisia ja kulttuuriin luetaan myös sen aineelliset edellytykset eli saamelaisten kohdalla mm. kalastus. Ihmisoikeuskomitean vuonna 1994 antaman yleiskommentin nro 23 ja komitean Suomea koskevien kannanottojen mukaan artikla 27 edellyttää sanamuodostaan huolimatta myös positiivisia erityistoimenpiteitä vähemmistöön kuuluvien kulttuurioikeuksien suojelemiseksi. PL 15.1 :n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Säännös on omaisuudensuojan yleissäännös. Toinen momentti sisältää omaisuuden pakkolunastusta koskevan erityissäännöksen, jonka mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Tämä tarkoittaa kieltoa, jonka mukaan keneltäkään ei saa pakkolunastaa omaisuutta elleivät yleisen tarpeen ja täyden korvauksen elementit täyty. Lisäksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirja suojaa omaisuutta. Kalastusoikeudet ovat osa varallisuusoikeuksia ja nauttivat omaisuudensuojaa, lisäksi ne ovat edellytys kalastuksen harjoittamiselle Tenolla. Kuten jäljempänä osoitetaan, perinteiseen kalastukseen kohdistuvat ehdotuksen rajoitukset ovat suuruusluokaltaan noin 80 % ja kalastusoikeuksien haltijoista saamelaisia on 85 90 %, niin rajoitukset kohdistuvat melkein yksinomaan saamelaisiin. Ehdotuksessa on pyritty vähentämään kalastuskuolevuutta 30 %, jolloin toteutuu perustuslain 20 eli vastuu ympäristöstä, joka kuuluu kaikille. Toisen momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Säännön mukaan kalastusoikeuksien haltijoilla tulisi olla mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon, mutta se ei toteudu ehdotuksen mukaan. Ihmisoikeussopimusten lisäksi Tenojoen lohensuojelussa on otettava huomioon myös biodiversiteettisopimuksen 8j artikla, jonka mukaan sopimusvaltioiden tulee kunnioittaa, suojella ja ylläpitää alkuperäiskansojen sellaista tietämystä, keksintöjä ja käytäntöä, joka sisältyy biologisen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön kannalta merkityksellisiin perinteisiin elämänmuotoihin ja edistää ja laajentaa niiden soveltamista mainittujen yhteisöjen luvalla ja myötävaikutuksella sekä rohkaista tietämyksestä, keksinnöistä ja käytännöstä saadun hyödyn tasapuolista jakoa. Perusoikeusrajoitusten punninta Arvioitaessa ehdotuksen saamelaisiin kalastusoikeuden haltijoiden ja heidän perillisiinsä kohdistuvien rajoitusten arvioinnissa tulee ottaa asianmukaisesti huomioon, millä tavoin rajoitukset vaikuttavat heidän mahdollisuuksiinsa nauttia em. perus- ja ihmisoikeuksista. Nykyisessä, eli vuoden 1989 Tenojoen kalastuspiirin kalastussäännössä määriteltiin neljä eri kalastuskorttiluokkaa, joiden perusteella myytiin kalastuslupia. Ne luokiteltiin asuinpaikan ja kalastusoikeuksien perusteella: a) Kalastussäännön soveltamisalueella vakinaisesti asuvat eli Utsjoen kunnassa (vuodesta yli puoli vuotta), maanomistukseen perustuvan kalastusoikeuden haltijat. Heillä on oikeus käyttää kalastuksessa kaikkia kalastusmenetelmiä, jotka ovat sallittuja kalastuksessa ja joihin heillä on kalastusoikeus (2 ). b) Alueen ulkopuolella asuvat, ne maanomistukseen perustuvan kalastusoikeuden haltijat, jotka ovat saaneet oikeuden perintönä. He voivat kalastaa omistusoikeuden ja erityiseen etuuden perusteella, mutta he eivät voi kalastaa vavalla ja vieheellä. Kalastusoikeus voi olla joko perintönä tai ennakkoperintönä saatu, mutta kaupan, 9
lahjan tai vaihdon perusteella he eivät saa kalastusoikeutta. Toisin sanoen, muualla kuin Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakituisesti asuvan henkilö saattoi kalastaa perinteisillä kalastusmuodoilla. Nykyinen sopimus mahdollistaa saamelaiskulttuurin harjoittamisen henkilön asuinpaikasta riippumatta perinteisen kalastuksen osalta. c) Ne, jotka asuvat vakinaisesti kalastussäännön soveltamisalueella eli Tenojokilaaksoissa, mutta he eivät ole kalastusoikeuksien haltijoita. d) Alueen ulkopuolella asuvat kalastusmatkailijat tai virkistyskalastajat. Kumpaankin ryhmään kuuluvalle voidaan myöntää vastikkeellinen kalastuslupa, joka oikeuttaa heidät kalastamaan vavalla ja vieheellä. Nykyisestä sopimuksesta puuttuu ryhmä, johon kuuluvat sopimuksen soveltamisalueen ulkopuolella asuvat, joilla on kalastusoikeus, mutta jota ei ole saatu perintönä soveltamisalueella asuvalta. He ovat sopimusta soveltaessa virkistyskalastajien asemassa. Kalastussääntöehdotuksessa on uudistettu kalastajaryhmäluokitus. Siinä rajajokiosuuden Suomen kalastusluvat jaetaan neljään eri luokkaan (2, 4 ja 5 ): 1) Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuva kalastusoikeuden haltija voi lunastaa yleisen paikkakuntalaisluvan; 2) muualla kuin Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuva kalastusoikeuden haltija voi lunastaa etuoikeutetun vene- tai rantakalastusluvan, jolla saa kalastaa koko vuorokauden; 3) Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuva henkilö voi lunastaa paikkakuntalaisen vapakalastusluvan; 4) muualla kuin Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuva henkilö, joka ei ole kalastusoikeuden haltija voi lunastaa vene- tai rantakalastusluvan, jolla saa kalastaa rajoitetun ajan vuorokaudesta. Ehdotuksesta puuttuu nykyisen sopimuksen ryhmä, joka koostuu alueen ulkopuolella asuvista kalastusoikeuksien perintönä saaneista haltijoista, ryhmä on alueen ulkopuolella asuvista kalastusoikeuksien haltijoista, jotka voivat lunastaa etuoikeutetun vene- tai rantakalastusluvan. Ulkopaikkakuntalaiset jokivarsien perilliset menettävät oikeutensa kalastaa perinteisillä kalastusmuodoilla, kun taas ulkopaikkakuntalaiset loma-asukkaat saavat etuoikeuden ostaa vene- tai rantakalastusluvan. Toki perillisetkin saavat samanlaiset etuoikeuden. On muistettava, että ulkopaikkakuntalaisilla loma-asukkailla on vain 9 % kalastusoikeuksista, kun taas jokivarsien perillisillä on huomattavasti enemmän. Vaikka ehdotuksen tarkoituksena on vähentää kalastuskuolevuutta, suojella lohta tuleville sukupolville, niin kuitenkin perusoikeudet suojaavat pääsäännön mukaan jokaista Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevaa ihmisyksilöä. Täten saamelaisten oikeutta harjoittaa omaa kulttuuriaan eli kalastusta tulee edistää lainsäädännössä, eikä rajoittaa, kuten tässä ehdotuksessa on tehty. Tässä lausunnossa esitetään vain vakavimmat perusoikeusloukkaukset. Ensinnäkin sopimusja kalastussääntöehdotus loukkaa perustuslain, 17.3 :n saamelaiskulttuurin suojaa sikäli, että ehdotuksessa perinteisten kalastustapojen pyyntirajoitukset kohdistuvat pääasiassa saamelaisiin, sillä saamelaiset ovat pääasiallisia perinteisten kalastusoikeuksien haltijoita. Ehdotus loukkaa myös KP-sopimuksen 27 artiklaa, sillä ehdotuksen mukaan vain kalastusoikeuden haltijalla on perheessä oikeus pyytää perinteisillä pyyntimuodoilla, ei hänen täysi-ikäisillä saamelaisilla perillisillään. 10
Ehdotus on myös täysin perustuslain 17.3 :n ja KP-sopimuksen 27 artiklan vastainen, sillä se estää kokonaan nykyisen sopimuksen toisen ryhmään kuuluvien alueen ulkopuolella asuvien kalastusoikeuden haltijoiden, jotka ovat saaneet oikeuden perintönä, kalastuksen. Kuten sanottu, pääasiallisesti nämä henkilöt ovat saamelaisia, joten tämä rajoitus ulottuu perusoikeuden ytimeen. Tällöin ehdotusta ei voida säätää tavallisella lailla, sillä se puuttuu perusoikeuteen niin laajasti, että se mitätöi perusoikeuden ydinsisällön, saamelaiskulttuurin suojan sekä omaisuuden suojan. Lisäksi kalastussäännön 27.2 :ssä on verkkokalastuskieltoalue, jonka mukaan Alakönkään ja Yläkönkään alueilla kalastus on sallittu ainoastaan kalastajille, jotka ovat kalastaneet kyseisillä alueilla kalastuskausien 2013-2015 aikana. Samoin kalastussäännön 14.1 :ssä kielletään kalastus seisovalla verkolla muilta sillä pyytäneiden kuin vuosina 2013-2015 Inarijoella kalastus 1.-12.8. Nämäkin rajoituksen ulottuvat saamelaiskulttuurinsuojan ytimeen. Kiellot ovat tosiasiallista pakkolunastusta korvauksetta, kalastusoikeuksien haltijoiden kalastus estetään kokonaan. On huomioitava, että Nuorgamin osakaskunnan alueelta kalastuskielto koskee tärkeintä kalastusaluetta, Nuorgamissa kalastus kohdistuu juuri tälle alueelle. Tällä ehdotuksella Nuorgamin osakaskunnan erityisperusteisten oikeuksien haltijat asetetaan epäsuotuisampaan asemaan kuin muiden osakaskuntien. Ei osoitettavissa toista pyyntialuetta, koska vapaita kalastusalueita ei ole. Ehdotus loukkaa myös KP-sopimuksen 27 artiklaa, sillä ehdotuksen mukaan vain kalastusoikeuden haltijalla on perheessä oikeus pyytää perinteisillä pyyntimuodoilla, ei hänen täysi-ikäisillä saamelaisilla perillisillään, mikäli heille ei ole luovutettu kalastusoikeuksia ennakkoperintönä. Samalla ehdotus on myös suhteellisuusvaatimuksen ja ihmisoikeuksien noudattamisen vaatimuksen vastainen. Suhteellisuusvaatimustahan arvioitaessa, nousee esille kysymys, ovatko julkisen vallan saamelaisten asemaan puuttuvat toimet mitoitettu oikein ja tässä ehdotuksessa saamelaisiin kohdistuvat suurimmat rajoitukset. Myös perusoikeusrajoitusten täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimukset eivät myöskään täyty ehdotuksessa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 1999:14 sellaisen hallintopäätöksen, joka saattaa aiheuttaa merkittäviä rajoituksia saamelaisten perustuslain 17.3 :ssä turvattuun oikeuteen ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan, tuli olla niin täsmällinen, että tällaisen perusoikeusrajoituksen laajuus ja laatu oli siitä ennakolta pääteltävissä. Ehdotuksen hoitosuunnitelman rajoituksista päätetään vuosittain huhtikuun 1. päivään mennessä. Kalastuskausi alkaa 20.5., joten hoitosuunnitelman rajoituksista päättäminen ei noudata täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksia. Myöskään ehdotuksen kalastusrajoituksista ei ole tehty lainkaan vaikutusten arviointia. Mikäli oikeutta saamelaiskulttuurin harjoittamiseen eli kalastusta halutaan rajoittaa, niin rajoituksen on oltava perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta hyväksyttävä ja sellaista perusteeksi ei riitä kalastuskuolevuuden vähentäminen (vastuu ympäristöstä) pääosin saamelaisten kalastusoikeuksia vähentämällä. On muistettava, että kalastuskuolevuudesta noin 80 % tapahtuu Tenon alajuoksulla (rajajokiosuuden alapuolella, Norjan alueella) ja merellä. Suomen valtion tulisi pikemminkin neuvotella Atlantin merikalastukseen rajoituksia, samalla tavoin kuin Itämerellä rajoitettiin lohen pyyntiä ja nyt Torniojoen lohikanta on elpynyt moninkertaiseksi. Myöskään virkistyskalastusmahdollisuuden takaaminen matkailukalastajien oikeuksien 11
pysyttämisellä ja ulkopaikkakuntalaisten kalastusoikeuksien haltijoille ei ole hyväksyttävä peruste painavaksi yhteiskunnalliseksi tarpeeksi perusoikeuden rajoittamiseksi. Myöskään saamelaisten kalastusoikeuksien, ja samalla heidän omaisuudensuojansa rajoittaminen ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoittamisen taustalla olevan intressin eli kalastuskuolevuuden painavuuden suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään. Perustuslakivaliokunnan omaksuman linjan mukaan omaisuudensuojaan voidaan tavallisella lailla säätää rajoituksia, jotka eivät loukkaa omistajan normaalia, kohtuullista ja järkevää omaisuudenkäyttöä. Esimerkiksi seisovan verkon käyttö on sallittua kesän aikana vain heinäkuussa, yhteensä 10 vuorokautta. Verkon hankintakulut voivat ylittää sillä kalastetun saaliin, joten voi olla edullisempaa ostaa lohi kuin kalastaa se. Verkkojen lukumäärä patokalastuksessa on suurempi ja keskimääräisesti sen vaatima työmäärä viikoittain on puolipäivätyötä, sillä patoa joutuu siirtämään vedenkorkeuden vaihtelujen mukaan. Sääntöehdotuksen toteutuessa patokalastus ei ole enää kannattavaa, sillä omaisuutta eli kalastusoikeutta ei voi käyttää enää normaalilla, kohtuullisella ja järkevällä tavalla. Sopimus- ja sääntöehdotuksella ei saa rajoittaa Tenojokilaaksojen saamelaisten ja heidän perillistensä oikeutta osallistua kalastukseen, osallistuminen kalastukseen on jätettävä nimenomaan paikallisen saamelaisyhteisön omaan päätösvaltaan. Tästä esimerkkinä on ihmisoikeuskomitean ratkaisu, jossa se käsitteli Kitok-tapauksessa saamelaisen oikeutta palata poronhoitoon ja päätti, että ratkaisu paluusta oli saamelaisten omassa harkinnassa. Tenojoen sopimus- ja sääntöehdotuksella rajoitetaan Tenojokilaaksojen saamelaiselta ja heidän perillisiltään kielletään kokonaan tämä oikeus ja siten ehdotus ei noudata ihmisoikeuskomitean ratkaisukäytäntöä. Yhdenvertaisuusvaatimus Sopimus- ja kalastussääntöehdotus arvioitaessa on huolehdittava, ettei ehdotuksen toimenpiteillä aseteta saamelaisia perusteettomasti eri asemaan kuin muita Suomessa. Perustuslain 6.2 :ssä on yleinen syrjintäkielto, jonka mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää syytä perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Tosiasiallinen yhdenvertaisuus ei tarkoitta sitä, että samanlaisia kohdellaan samalla tavoin, vaan että erilaisia kohdellaan eri tavalla eli saamelaiset alkuperäiskansana ja heidän kulttuurinsa turvaaminen tulisi huomioida erilaisuuden perustaksi ehdotuksessa. YK:n kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva kansainvälinen yleissopimus on saamelaisten kannalta eräs tärkeimmistä sopimuksista. Syrjimättömyysperiaate tarkoittaa perinteisen, muodollisen ajattelutavan mukaan, että samanlaisessa tilanteessa samassa tilanteessa olevia henkilöitä tulee kohdella samalla tavalla. Periaatetta noudattavat valtiot ovat omaksuneet tavan toimia neutraalisti eri kulttuurien välillä, suosien kuitenkin tosiasiallisesti enemmistökulttuuria, ja seurauksena vähemmistökulttuuri assimiloidaan osaksi enemmistökulttuuria. Tästä esimerkkinä on voimassa olevassa Tenojoen sopimus ja kalastussääntö, joissa kaikille on säädetty samanlaiset oikeudet, saamelaiskulttuurin suojaamisen tarvetta ei todettu vielä vuonna 1989. Kansainvälinen oikeus kuitenkin kehittyi 1980-luvulla poliittisen teorian kehityksen myötä kehittyen monikulttuurisuuden ja ryhmäoikeuksien huomioon ottamiseen. Yksinkertaistettuna kyse oli siitä, että mikäli alkuperäiskansaan kuuluvalta henkilöltä otettaisiin hänen kulttuurinsa pois, niin hänen elämänsä ei olisi enää hyvää elämää. Monet 12
ihmisoikeussopimusten valvontamekanismit, kuten ihmisoikeuskomitea ja rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea (CERD) totesivat, että valtiot eivät voineet enää jättäytyä neutraaleiksi eri kulttuurien suhteen, vaan valtioilta vaadittiin aktiivisia toimia yhdenvertaisuuden tosiasialliseksi toteuttamiseksi. Tosiasiallinen yhdenvertaisuus ei tarkoittanut enää sitä, että samanlaisia kohdellaan samalla tavoin, vaan että erilaisia kohdellaan eri tavalla. Tosiasiallisen yhdenvertaisuuden mukaan saamelaisilla on samanlainen oikeus omaisuuteen kuin muillakin Suomessa eli heidän omaisuutensa on turvattu ja heidän omaisuus voidaan pakkolunastaa yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan. Omaisuudensuojaa on pidetty Suomessa pitkään yhtenä tärkeimpänä ihmisoikeutena, yhdenvertaisuuden erityisenä ilmentymänä. Kansainvälisen oikeuden mukaan alkuperäiskansan oikeudet tunnustetaan perinteisen käytön kautta. Toisin sanoen, varallisuusoikeudet, erityisesti maa- ja vesioikeudet materialisoituvat perinteisen käytön kautta. Alkuperäiskansan, saamelaisten perinteiseltä maan- tai vedenkäytöltä vaaditaan intensiivistä, pitkäaikaista ja vallitsevaa käyttötapaa, Tenojoella saamelaisten osalta edellytykset täyttyvät, sillä saamelaiset ovat kalastaneet vuosisatoja, melkein kaikki perinteisin pyyntimenetelmin kalastavat ovat saamelaisia. Osittain saamelaisten oikeudet ovat vahvistettu kiinteistömääritystoimituksin erityisinä etuuksina, kalastuksen osalta vahvistetut oikeudet ovat perustuneet saamelaisten perinteiseen vesialueiden käyttöön. Nimenomaan saamelaisten kalastus on ollut Tenojoella intensiivistä, pitkäaikaista ja vallitsevaa. Ehdotettu kalastussopimus ja kalastussääntö ei huomioi saamelaisia kalastusoikeuksien haltijoina. Tosin sopimusehdotuksen johdannossa Suomi ja Norja tiedostavat saamelaisten alkuperäiskansaoikeudet ja paikallisväestön oikeudet ja luonnonvarojen merkityksen saamelaisille alkuperäiskansana ylläpitää kulttuuriaan, sekä muiden kalastusoikeuksien haltijat. Tällä johdannolla luokitellaan saamelaiset ja paikallisväestö erillisiin kategorioihin, ja kuitenkin vain paikallisväestön oikeudet huomioidaan sopimuksessa. Sopimusosapuolten saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien tiedostaminen ei riitä, vaan syrjimättömyysperiaatteen mukaisesti kalastussäännössä saamelaisille kalastusoikeuksien haltijoille ja heidän perillisilleen asuinpaikasta riippumatta olisi tullut myöntää erillinen kalastajaryhmästatus, jolla olisi ollut oikeus kalastaa kaikilla pyyntimuodoilla. Kuten sanottu, Tenojoen kalastus perustuu täysin saamelaiseen kalastukseen. Syrjimättömyysperiaatteen mukaan tällöin erilaisia olisi kohdeltu eri tavalla sekä saamelaiskulttuurin suoja ja omaisuudensuoja olisivat toteutuneet myös Tenon sopimuksessa ja kalastussäännössä. Saamelaisten omaisuus, eli kalastusoikeudet ovat edellytys saamelaiskulttuurin harjoittamiselle. Rajoitukset kohdistuvat pääosin saamelaisten harjoittamaan kalastukseen, nimenomaan erityisperusteisten oikeuksien osalta. Nämä erityisperusteiset oikeudet ovat rajoitettuja esineoikeuksia, varallisuusoikeuksia. Mikäli kalastusrajoitukset kohdistuvat pääosin saamelaisiin, niin rajoitusten kohdistaminen täyttää syrjinnän tunnusmerkistön kohdistumalla etnistä alkuperää oleviin henkilöihin ja heidän varallisuusoikeuksiinsa. Pitkällä tähtäimellä tämä johtaa assimilaatioon. Myös tämän vuoksi saamelaisten kalastusoikeudet pitäisi ottaa huomioon tehokkaasti sopimuksessa turvaten Tenojokilaaksojen saamelaisten kulttuuria. 13
Vuoden 1989 Tenojoen kalastuspiirin kalastussäännössä määriteltiin perinteiseen kalastukseen oikeutetuksi myös vakinaisesta asuinpaikasta riippumatta henkilö, joka on perintönä saanut tämän kalastusoikeuden suoraan vakinaisesti Tenojoen vesistön jokilaaksoissa asuvalta henkilöltä. Toisin sanoen, muualla kuin Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakituisesti asuvan henkilö saattoi kalastaa perinteisillä kalastusmuodoilla. Tässä kalastussääntöehdotuksessa oikeus kalastukseen on poistettu ja sen sijaan myönnetty oikeus ranta- ja venekalastusluvan ostamiseen niiden kiintiöistä. Myös tämä sääntömuutos osaltaan vähentää perinteisten kalastusoikeuksien haltijoiden kalastamisoikeutta, kyseessä on muualla kuin Tenojoen jokilaaksoissa vakituisesti asuvien oikeuksien pakkolunastus korvauksetta. Rajoitus kohdistuu pääasiassa saamelaisiin, joten se täyttää etnisen syrjinnän tunnusmerkistön. Mikäli saamelaisilta estettäisiin mahdollisuus perinteiseen kalastukseen, valtion tulee tarjota korvaava mahdollisuus harjoittaa saamelaiskulttuuria ja sitä ei ole, joten kulttuurin harjoittamisen rajoittaminen on syrjivää. Suomen perustuslaissa oleva perusoikeusjärjestelmä suojaa siinä mainittuja perusoikeuksia. Niitä ei voida loukata ilman perustuslain muutosta. Aiemmin Suomessa oli mahdollista poiketa perustuslain perusoikeuksista ns. poikkeuslaeilla eli säätämällä laki perustuslain säätämisjärjestyksessä. Nykyisen Tenojoen sopimuksen ja säännön voimaansaattaminen lailla on tästä yksi esimerkki. Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksen jälkeen tällaisia poikkeuslakeja ei enää juurikaan voida säätää. Poikkeuslakimenettelyyn turvaudutaan vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä. Tällaisten poikkeuslakien tulisi myös olla voimassaololtaan ajallisesti rajoitettuja, eli määräaikaisia. (PeVM 10/1998 vp.) Monet ehdotuksen rajoitukset ovat ulottuvat pitemmälle kuin perusoikeuksien rajoitukset sallivat, joten on pohdittava joudutaanko ehdotus säätämään perustuslain säätämisjärjestyksessä. III Ehdotukset voimaansaattamislakiin: osakaskuntien hallinto, korvaukset rajoituksista ja venerekisteri Tenojoen vesistön osakaskuntien hallintoelimen perustaminen Suomessa Tenon hallinnosta vastaa maa- ja metsätalousministeriö, alueellisena valtion viranomaisena toimii Lapin työvoima- ja elinkeinokeskuksen kalatalousyksikkö (ELY keskus). Saamelaiset tai kalastusoikeuksien haltijat eivät ole millään tavoin mukana hallinnossa tekemässä Tenoa koskevia päätöksiä. Tosin ELY-keskuksella on SaKäL 9 :n mukaan viranomaisen neuvotteluvelvoite saamelaiskäräjien kanssa aloittaessaan sopimusneuvottelut Norjan kanssa joko sopimuksen uudistamisesta tai artiklan 7 mukaisen lohikalastuksen järjestämisestä virkistyskalastajille. Neuvotteluvelvoitteen perusteena on SaKäL:n 9 :n mukaan se, että toimenpiteellä on välittömästi ja erityisellä tavalla vaikutusta saamelaisten asemaan alkuperäiskansana ja se koskee saamelaisten kotiseutualuetta. Neuvotteluvelvoite ei kuitenkaan velvoita ELY keskusta ottamaan huomioon saamelaiskäräjien esittämiä kannanottoja. Norjan Suurkäräjät antoi asetuksen 4.2.2011 Tenon vesistön kalastuksesta ja paikallisesta kalastushallinnosta. Asetuksen tavoitteena on 2 :n mukaan järjestää Tenon vesistön kalastus ja paikallinen hallinto siten, että Tenon kalakannat turvataan ja saamelaiskulttuuria ylläpidetään Tenon vesistön alueella. Asetus turvaa kalastusoikeuden haltijoiden ja paikallisen väestön oikeuden kalastaa sallituilla Tenon kalastusmenetelmillä. 14
Asetuksen 6 :n mukaan hallintoa varten perustettiin Tenon vesistön kalastushallintoelin vuonna 2011. Sen tehtävänä on hallinnoida vesistön kalakantoja ja kalastusta, antaa kalastusta koskevia määräyksiä ja myydä kalastuslupia, järjestää kalastuksen valvontaa, kerätä saalistietoja sekä tiedottaa kalastuksesta. Hallintoelimen tehtävänä on myös neuvotella Suomen kanssa Tenon sopimuksesta asetuksen 13 :n mukaan, tällöin hallintoelin nimeää kaksi edustajaa sopimusneuvotteluihin. Kalastushallintoelimen jäsenistö koostuu viidestä kalastusoikeuden haltijasta sekä neljästä Taanan ja Kaarasjoen kunnan edustajasta. Kalastushallintoelimen päätöksistä voidaan valittaa joko maaoikeuteen tai käräjäoikeuteen asetuksen 16 :n mukaan. Suomen puolelta vastaava Tenon hallintoelin puuttuu. Sopimuksen voimaansaattamislaissa Suomeen tulee säätää Tenojoen valuma-alueen osakaskuntien paikallishallinnosta Suomen puolelle, jolle annetaan viranomaistehtäviä tai vaihtoehtoisesti perustetaan Norjan ja Suomen yhteishallintoelin Tenon hallintoa varten. Perustettavaan hallintoelimeen tulisi turvata saamelaisten kalastusoikeuksien haltijoiden edustus. Suomen puolelta vastaava Tenon hallintoelin puuttuu. Sopimuksen voimaansaattamislaissa Suomeen tulee säätää Tenojoen valuma-alueen osakaskuntien paikallishallinnosta Suomen puolelle, jolle annetaan viranomaistehtäviä tai vaihtoehtoisesti perustetaan Norjan ja Suomen yhteishallintoelin Tenon hallintoa varten. Perustettavaan hallintoelimeen tulisi turvata saamelaisten kalastusoikeuksien haltijoiden edustus. Kalastuslain mukaan kalatalousalueet korvaavat vuoden 2019 alusta kalastusalueet. On suunniteltu, että Tenojoen vesistön valuma-alue muodostaa Tenojoen kalatalousalueen. Ongelmallista on, että kalastuslain 23 :n mukaan kalatalousalueet ovat julkisoikeudellisia yhdistyksiä, niille ei voida antaa viranomaistehtäviä. Esimerkiksi suurin osa kalastuslupien myynnistä on massamyyntiä, joka ei vaadi harkintavaltaa. Kuitenkin paikallislupien myynnissä on tiettyjä edellytyksiä, kuten luvan ostajan on asuttava Tenojokilaaksoissa, käytännössä Utsjoen kunnassa yli kuusi kuukautta kalastusvuoden aikana, jotta hänelle voidaan myydä lupa. Tällaisen luvan myynti on hallintopäätös, josta on annettava valitusosoitus, mikäli luvan myynti evätään. Tenojoen sopimuksen voimaansaattamislaissa on määriteltävä viranomainen, jolle osoitetaan toimivalta Tenojoen sopimus- ja kalastussääntöehdotuksen viranomaistehtävät. Tästä syystä on perusteltua jo voimaansaattamislaissa säätää erillisestä Tenojoen vesistön paikallishallintoelimestä, jolle annetaan toimivalta hoitaa Tenojoen sopimuksesta ja kalastussäännöstä johtuvat viranomaistehtävät. Venerekisteri Nykyisen kalastussäännön 8 :n mukaan kalastettaessa veneestä saa käyttää vain Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuvien henkilöiden tai heiltä perintönä saaneiden kalastusoikeuksien haltijoiden rekisteröimiä veneitä. Toisin sanoen, veneiden rekisteröintioikeus perustuu voimassa olevassa säännössä asuinpaikkaperiaatteeseen tai kalastusoikeuksien omistukseen. Sääntöehdotuksen 36 :ssä pysytetään Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuvien henkilöiden venerekisteröintioikeus. Sääntöehdotuksen 36.3 :ssä annetaan oikeus rekisteröidä yksi vene muualla kuin Tenojokilaaksoissa asuvalle kalastusoikeuden haltijalle. Nykyisen säännön mukaista muualla asuneiden perintönä saaneiden kalastusoikeuksien 15
haltijoiden oikeus rekisteröidä vene laajennetaan koskemaan siis kaikkia kalastusoikeuksien haltijoita. Teoreettisesti on mahdollista, että veneitä voidaan rekisteröidä vähintään sellaisten kiinteistöjen määrä, jolla on kalastusoikeuksia. Ehdotuksen 36 mahdollistaa veneiden rekisteröinnistä kansallisen säätämisen. Kansallisen säädösehdotuksen puuttuessa on mahdotonta arvioida venerekisteröintisäännön vaikutuksia. Esimerkiksi Utsjoella oli vuonna 2011 Tenojokivarren osakastiloista yhteisomistuksessa (oy, ry, valtio, kunta, seurakunta) noin 100 tilaa. Onko tarkoituksena mahdollistaa kaikille osaomistajille mahdollisuus rekisteröidä vene? On hyvä, että kalastussääntöehdotuksessa venerekisteröinti rajoitetaan vain paikallisille verkkokalastusoikeuden omaaville matkailuelinkeinon harjoittajille. Tämä voisi osaltaan lisätä matkailutulojen kasvua Utsjoen kunnan alueelle, mutta toisaalta ehdotus jolla sallitaan muualla kuin Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuville kalastusoikeuksien haltijoille mahdollisuus rekisteröidä enintään yksi vene vähentää tuloja huomattavasti enemmän kuin parannusehdotus lisää niitä. Osakaskunnat vaativat sääntöehdotukseen nykyisen säännön mukaista venerekisterioikeuden pysyttämistä muutoksella, jonka mukaan yrittäjien osalta venerekisteröinti sallitaan vain paikallisille verkkokalastusoikeuden omaaville matkailuelinkeinon harjoittajille. Mikäli venerekisterioikeutta laajennetaan, se lisää huomattavasti veneiden rekisteröintiä ja osaltaan vähentää entisestään paikallisten matkailuyritysten tuloja. Lisäksi muualta tuodut veneet mahdollistavat lohiloisen leviämisen. Tenon veneet ovat myös esteettisiä, ne ovat muotoutuneet satojen vuosien ajan käyttötarkoitukseensa sopiviksi. Edellä mainituin perustein venerekisteristä tulisi säätää voimaansaattamislaissa ja Tenojoen valuma-alueen paikallishallinnolle annetaan tehtäväksi hoitaa venerekisteriä Trafin valtuuttamana. Korvaukset Tenojoen sopimuksen ja kalastussäännön taloudellisista vaikutuksista Laki Tenojoen kalastussääntöä koskevan sopimuksen ja kalastussäännön eräiden määräysten aiheuttamien menetysten korvaamisesta (501/1991) tuli voimaan 1.4.1991. Laki on erittäin lyhyt, siinä on vain kaksi pykälää. Lain 1 :n mukaan mikäli Norjan kanssa Tenojoen kalastuspiirin yhteisestä kalastussäännöstä vuonna 1989 tehdyssä sopimuksessa (SopS 94/1989) tai siihen liittyvässä kalastussäännössä oleva määräys estää kalastusoikeuden haltijaa käyttämästä hänelle kuuluvaa kalastusoikeutta tai huomattavasti rajoittaa tämän oikeuden käyttömahdollisuuksia, suoritetaan kalastusoikeuden haltijalle tällaisesta menetyksestä täysi korvaus. Laki koskee vastaavasti Norjan kanssa Tenojoen kalastuspiirin yhteisestä kalastussäännöstä vuonna 1972 tehdyssä sopimuksessa (SopS 48/1972) ja siihen liittyvässä kalastussäännössä sekä niiden muuttamisesta vuonna 1979 ja 1982 tehdyissä sopimuksissa (SopS 20/1979 ja 66/82) ja niihin liittyvissä kalastussäännöissä olevista määräyksistä johtuneita menetyksiä. Toisin sanoen laki ei korvaa uudesta Tenojoen sopimuksesta ja siihen liittyvästä säännöstä aiheutuneita menetyksiä. Lain 2 :n mukaan korvausta ei kuitenkaan suoriteta pyydysten rakennetta, käyttöaikaa tai käyttötapaa koskevista rajoituksista, jos kalastusoikeuden haltija voi tai on voinut 16