Hämeenlinnan hallinto-oikeus 1 (5) 25.10.2016 H 00243/16 04 Oikeusministeriölle Lausuntopyyntö työryhmän ehdotus hallituksen esitykseksi ulkomaalaislain 193 :n muuttamisesta OM 3/32/2016 Hämeenlinnan hallinto-oikeus lausuu kunnioittavasti seuraavaa: Luonnoksessa hallituksen esitykseksi on esitetty, että kansainvälistä suojelua koskevien valitusasioiden (jäljempänä turvapaikka-asiat) käsittely hajautettaisiin Helsingin lisäksi Itä-Suomen, Pohjois-Suomen ja Turun alueellisiin hallinto-oikeuksiin. Laki tulisi voimaan vuoden 2017 alusta siten, että tuolloin vireillä olevat asiat siirtyisivät käsiteltäväksi lakiehdotuksen mukaan määräytyvässä hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeus katsoo, että vastoin ehdotusta turvapaikka-asiat tulee hajauttaa kaikkiin hallinto-oikeuksiin. Lisäksi Helsingin hallinto-oikeuteen vireille tulleet asiat on tarkoituksenmukaisinta käsitellä loppuun Helsingin hallinto-oikeudessa. Perustelut 1. Hajauttaminen kaikkiin hallinto-oikeuksiin Asioiden hajauttaminen kaikkiin hallinto-oikeuksiin on oikeusvarmuuden ja asioiden viivytyksettömän käsittelyn kannalta tarkoituksenmukaisin ja taloudellisesti edullisin vaihtoehto mm. seuraavista syistä: Tietotaito hyödynnetään, oikeusvarmuus paranee Muita ulkomaalaisasioita käsitellään jo kaikissa hallinto-oikeuksissa. Jokaisessa hallinto-oikeudessa on useita tuomareita ja esittelijöitä, joilla on hyvä ammatillinen tietotaito muissa ulkomaalaisasioissa ja siten erinomainen pohja harjaantua turvapaikka-asioiden oikeusvarmaan käsittelyyn riittävän nopeasti. Tämä resurssi on syytä täysimääräisesti hyödyntää, kun joudutaan huolehtimaan näinkin suuren asiaryhmän viivytyksettömästä käsittelystä. Asioiden hajauttaminen kaikkiin hallinto-oikeuksiin luo vankimman osaamispohjan käsitellä tulevaisuudessakin mahdollisesti ilmeneviä ruuhkahuippuja viivytyksettä. Erityisen hyödynnettävä tämä osaamispohja olisi siinä vaiheessa, kun Haipa-järjestelmä valmistuu ja näiden asioiden käsittely voitaisiin toteut- Osoite Puhelinvaihde Telekopio Sähköposti Raatihuoneenkatu 1 029 56 42200 029 56 42269 hameenlinna.hao@oikeus.fi 13100 HÄMEENLINNA
taa myös ns. työjonon kautta siten, että asioita ohjataan siihen hallinto-oikeuteen joka työtilanteensa puolesta pystyy niitä parhaiten ratkaisemaan. Oikeuskäytännön yhteneväisyyttä on seurattava hajauttamisratkaisun jälkeen tarkasti. KHO:n rooli nousee keskeiseksi, koska hajauttamisratkaisun myötä oikeuskäytännön yhteneväisyyden varmistamiseksi ei enää voida turvautua plenum-ratkaisuihin, kuten tilanteessa, jossa asiat ovat yhden hallinto-oikeuden käsiteltävänä. Yleisesti ottaen asiamiehetkin seuraavat hyvin tarkoin oikeuskäytännön yhteneväisyyttä ja ottavat epäyhteneväisyydet valituksissa esille. Näin ollen ei ole oletettavaa, että KHO ei oikeuskäytäntöä ohjaavilla ratkaisuillaan pystyisi jatkossakin huolehtimaan oikeuskäytännön yhteneväisyydestä. Ainakaan se ei ole sen vaikeampaa, olipa asiat hajautettu neljään tai kuuteen hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuksista ei tule tehdä turvapaikkatuomioistuimia Mikäli asiat hajautetaan vain neljään hallinto-oikeuteen, asiamäärät ovat edelleen siinä määrin suuret, että tuomioistuimet muodostuvat leimallisesti turvapaikkatuomioistuimiksi - sitä enemmän, mitä vähemmän kyseisessä tuomioistuimessa käsitellään muita hallintolainkäyttöasioita. Ehdotuksessa on vedottu Ruotsin järjestelmään ja todettu, että hallinto-oikeuksien tulee olla riittävän suuria työskentelyn tehokkuutta ja erikoistumista ajatellen. Ruotsissa kuitenkin asiat on keskitetty nimenomaan suurimpiin hallinto-oikeuksiin, kun nyt tehdyssä ehdotuksessa pikemminkin pienimpiin. Painopisteen siirtyessä liiaksi turvapaikka-asioihin, on suuri vaara, että muiden hallintolainkäyttöasioiden käsittely viivästyy merkittävästi. Tästä puolestaan voi aiheutua yhteiskunnallisia haittoja mm. hankkeiden viivästymisen ja työllisyyden kannalta. Tämän estämiseksi asiat tulee hajauttaa kaikkiin hallinto-oikeuksiin. Se seikka, että Hämeenlinnaan on keskitetty osa maaseutuelinkeinoasioista ja Vaasan hallinto-oikeuteen ympäristö- ja vesiasiat ei ole peruste turvapaikka-asioiden hajauttamista arvioitaessa. Nyt ei ole kysymys erityisasiantuntemusta vaativasta asiaryhmästä, jonka asiamäärät jäävät siinä määrin vähäisiksi, että asioiden vaativuus huomioon ottaen riittävän syvällistä asiantuntemusta ei kehittyisi, jos asioita käsiteltäisiin kaikissa hallinto-oikeuksissa, kuten keskittämistä on perusteltu em. asioiden osalta. Yleinen tavoite on jo pitkään ollut kehittää hallinto-oikeuksia tasavahvoina yleisinä alueellisina hallintotuomioistuimina ja päästä eroon asioiden keskittämisestä eikä lisätä sitä, kuten nyt on ehdotettu tehtäväksi. Henkilöstöresurssit optimaaliseen käyttöön Kun asiat hajautetaan kaikkiin hallinto-oikeuksiin, on laajemmin pelivaraa ohjata työjärjestelyillä asiamäärältään vaihtelevan asiaryhmän hallintaa ilman, että pienten ruuhkahuippujen vuoksi jouduttaisiin turvautumaan lisäkustannuksia aiheuttavaan uuteen henkilöstöön. Asiamäärät ovat joka tapauksessa niin suuret, että jokaiseen hallinto-oikeuteen on luotavissa vahva erityisosaaminen. Oikeudenkäyntimaksujen laajenemisen ja korottamisen myötä useissa hallinto-oikeuksissa asiamäärät ovat vähentyneet, joten säästyvät resurssit voitaisiin kaikkiin hallinto-oikeuksiin hajautettaessa ohjata täysimääräisesti turvapaikka-asioihin, mikä vähentää kokonaisuutena uuden henkilöstön rekrytointitarvetta. Koska asiamäärien kehityksestä ei ole mitään varmuutta, asioita joudutaan joka tapauksessa käsittelemään pitkälti määräaikaisen henkilöstön voimin. Ainakaan irtisanomattomia vakinaisia tuomarin virkoja ei voida kohdentaa tuomioistuimeen, ellei ole täyttä varmuutta siitä, että työtä riittää jatkossakin. Määräaikaista henkilöstöä tarvitaan joka tapauksessa tuomioistuinkohtaisesti vähemmän, mikäli asioita käsitellään kaikissa hallinto-oikeuksissa, koska ruuhkahuippuja voidaan helpommin tasata kohdentamalla vakinaista henkilöstöä eri asiaryhmiin. Näin taataan myös oikeusvarmuus asioiden käsittelyssä niiden ollessa pääosin vakinaisen osaavan henkilöstön vastuulla. Tämä on tärkeä kysymys myös tuomioistuimen riippumattomuudelle asetettavista lähtökohdista.
Henkilöstön rekrytointi helpottuu Vaikka turvapaikka-asioita on paljon, on muistettava se tosiasia, että kyseessä ei ole rutiiniluonteiset asiat, joita kuka tahansa vastavalmistunut oikeustieteen maisteri kykenisi ratkaisemaan lyhyellä perehdytyksellä. Väärä ratkaisu näissä asioissa voi olla äärimmäisen kohtalokas. Tämän vuoksi on voitava taata, että myös hajautusratkaisun tapahduttua asioiden käsittely on laadukasta. Tämä edellyttää osaavaa henkilöstöä. Tällaisen henkilöstön rekrytoiminen ei tule olemaan helppoa. Tämän on jo osoittanut Helsingin hallinto-oikeuden ja KHO:n rekrytointiprosessit, vaikka niitä on suoritettu pääkaupunkiseudulla, jossa kokeneen ja osaavan henkilöstön saatavuus on varmasti koko maassa paras mahdollinen. Jotta tehtäviin saataisiin mahdollisimman osaavaa henkilöstöä, asiat tulee hajauttaa kaikkiin hallinto-oikeuksiin. Näin voidaan hyödyntää koko maan rekrytointipohja. Mitään perustetta ei ole sille, miksi asioita ei ehdoteta hajautettavaksi Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen, joka on tuomiopiirinsä asukasluvulla (1,2 milj.) mitaten Helsingin hallinto-oikeuden jälkeen maan toiseksi suurin hallinto-oikeus ja jonka alueella sijaitsee pääkaupunkiseudun jälkeen maan suurin kasvukeskus Tampereen seutu. Lisäksi hallinto-oikeus sijaitsee alle tunnin työmatkan etäisyydellä mm. Helsingistä, Tampereelta ja Lahdesta. Rekrytointimahdollisuudet ovat siten mitä parhaimmat ja myös käytännössä hyviksi todetut. Niin ikään Vaasassa on oikeustieteellisen tiedekunnan myötä hyvät mahdollisuudet rekrytoida juristeja. Näin ollen ei ole myöskään perusteita jättää Vaasan hallinto-oikeutta hajauttamisratkaisun ulkopuolelle. Helsingin hallinto-oikeuteen hankitun henkilöstön hyödyntäminen Helsingin hallinto-oikeus on lähes kaksinkertaistanut henkilöstönsä turvapaikka-asioiden kasvun myötä. Hajauttamisen jälkeen Helsingin hallinto-oikeuden henkilöstömäärää joudutaan vähentämään hajautettavien asioiden määrää vastaavasti, joka esityksen mukaan olisi noin 40 %. Nyt tehdyssä ehdotuksessa ei ole lainkaan otettu huomioon sitä, että Helsingin hallinto-oikeudessa rekrytoitu, koulutettu ja tehtäviinsä perehdytetty henkilöstö tulisi voida jatkossakin hyödyntää turvapaikkaasioiden käsittelyssä. On vaikea kuvitella, että etäisyydet huomioon ottaen Helsingistä siirryttäisiin sankoin joukoin työskentelemään esimerkiksi Ouluun tai Kuopioon, tuskin suurissa määrin Turkuunkaan. Koulutettu henkilöstö voitaisiin kaikkiin hallinto-oikeuksiin hajautettaessa saada parhaiten hyötykäyttöön, koska ainakin Hämeenlinnan hallinto-oikeus pystyisi sijaintinsa puolesta rekrytoimaan työvoimaa pääkaupunkiseudulta, kuten se on tehnyt paljon tähänkin saakka. Nyt tehty ehdotus on siten edellä sanotuista lähtökohdista perustelematon ratkaisu. Ehdotuksessa on suuri riski, että asioita ryhdytään käsittelemään hallinto-oikeuksissa, jonne ei saadakaan rekrytoitua riittävästi osaavaa henkilöstöä. Lisäksi Helsingissä tehdyt panostukset valuisivat pidemmällä aikavälillä suurelta osin hukkaan. Oikeusapu-, asianajo- ja tulkkauspalvelut Turvapaikka-asioiden käsittely edellyttää myös asiamiehiltä erityisasiantuntemusta. Asioita ovat tähän saakka oikeusavustajien lisäksi hoitaneet näihin asioihin perehtyneet asianajo- ja lakiasiaintoimistot ja muut palvelun tarjoajat. Asiamäärän lisääntyessä on jo nyt havaittu alalla palvelun tarjoajia, jotka eivät edistä asiakkaidensa oikeusturvaa. Hajautettaessa asiat kaikkiin hallinto-oikeuksiin voidaan paremmin taata asiamiesten ammattitaito. Koko maata palvelevaa oikeuslaitosta koskevissa ratkaisuissa olisi muutenkin syytä pitää huolta siitä, että myös muun lakimieskunnan työllistymismahdollisuuksia kehitetään mahdollisuuksien mukaan tasapuolisesti.
Tulkkipalvelut ovat keskittyneet lähinnä pääkaupunkiseudulle. Näin ollen hajauttamisratkaisu tulee tältä osin olemaan joka tapauksessa haasteellinen ja tulkkauskustannuksia lisäävä. Tästäkin näkökulmasta on erikoista, että hajauttamisen ulkopuolelle on jätetty Hämeenlinnan hallinto-oikeus, jolla on mahdollisuudet joustavasti hyödyntää pääkaupunkiseudun tulkkauspalveluja, kuten tähänkin saakka on tehty. Hajauttamisesta hallinto-oikeuksille aiheutuva työ minimoituu Hajauttaminen kaikkiin hallinto-oikeuksiin aiheuttaa mahdollisimman vähän rekrytointiin, toimitilojen järjestelyyn ja talon sisäiseen perehdyttämiseen liittyvää työtä tuomioistuinyksikköä kohden. On oletettavaa, että näillä asiamäärillä tämä työ pystyttäisiin kaikkiin hallinto-oikeuksiin hajautettaessa tekemään olemassa olevan hallintohenkilöstön voimin ilman, että hallinnointiinkin jouduttaisiin palkkaamaan lisähenkilöstöä, kuten Helsingin hallinto-oikeudessa ja KHO:ssa on jouduttu tekemään. Hajauttamisratkaisu edellyttää joka tapauksessa perinpohjaisen koulutuksen järjestämistä. Tästä koulutuksesta ei aiheudu hallinto-oikeuksille, oikeusministeriölle tai muille tahoille menoja tai työtä sen enempää järjestetäänkö se neljään vai kuuteen hallinto-oikeuteen. 2. Voimaantulosäännös Helsingin hallinto-oikeus on juuri saatu suurin ponnistuksin resurssoitua turvapaikka-asioiden käsittelemiseen ja vireille tulleet asiat on jo siellä haltuunotettu. Asioiden siirtäminen tässä tilanteessa kiireellä muihin hallinto-oikeuksiin ei tue valtion muutoinkin rajallisten varojen tarkoituksenmukaista käyttöä. Vireillä olevat asiat olisi siten syytä ratkaista Helsingin hallinto-oikeudessa, jossa on valmis osaaminen ja henkilöstö asioiden ratkaisemiseen. Muilla hallinto-oikeuksilla lienee vielä paljon työtä turvapaikka-asioihin perehtymisessä, vaikka niihin siirtyisi vasta lain voimaantulon jälkeen vireille tulleet asiat. Myös rekrytoinnit ja toimitilojen järjestäminen ottavat aikansa, eikä voida ajatella, että tällaiset asiat suoritettaisiin muutamassa viikossa. Näin ollen uusien asioiden haltuunotto tulisi tehdä hallitusti ja asiakkaiden oikeusturvaa kunnioittaen. Voimaantulosäännös on muutoinkin hyvin ongelmallinen. Käytännössä Helsingin hallinto-oikeudesta siirrettäisiin säännöksen perusteella toiseen hallinto-oikeuteen esim. asiat, joissa on jo järjestetty suullinen käsittely ja jopa asiat, jotka ovat olleet istunnossa, mutta joille ei ole annettu antopäivää lain voimaan tullessa. Tällainen ei liene tarkoitus. 3. Forum-säännöksestä Lakiehdotuksessa forum-säännös on muotoiltu Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön vastuualueiden mukaisesti. Maahanmuuttovirasto on valtakunnallinen yksikkö, jonka toimialueena on koko maa. Vastuualueet, joissa ratkaisut tehdään, voidaan määritellä Maahanmuuttoviraston yksikön johtoryhmän päätöksellä yksikön sisäisestä työnjaosta. Vastuualueet eivät ole miltään osin sidoksissa turvapaikan hakijoiden asuinpaikkaan. Vastuualuejako ei estä asioiden hajauttamista kaikkiin hallinto-oikeuksiin, koska se on helposti muutettavissa siten, että vastuualueita sijoitetaan kaikkien hallinto-oikeuksien tuomiopiiriin. Tämänkin ehdotuksen myötä ollaan lakkauttamassa Vaasassa olevaa vastuualuetta, jotta vastuualueiden jako vastaisi nyt tehtyä ehdotusta asioiden hajauttamisesta. Sinänsä tuomioistuimen forum-sääntelyn pohjan ei tulisi näkemyksemme mukaan perustua Maahanmuuttoviraston yksikön johtoryhmän päätökseen, vaan asiasta tulisi säätää ainakin asetustasolla. Nyt tehdyn lakiehdotuksen mukaan Helsingin hallinto-oikeuteen ohjautuisi jatkossakin noin 60 prosenttia turvapaikka-asioista. Näinkin suurella asiamäärällä on vaarana, että tuomioistuin leimautuu hajautuksen jälkeenkin vielä liiaksi turvapaikkatuomioistuimeksi, vaikka Helsingin hallinto-oikeus onkin selvästi suurin hallinto-oikeus muiden asioiden määrä huomioon ottaen. Ehdotuksen vastuualuejaon pohjalta olisi mahdollista tehdä ratkaisu, jossa eteläisen vastuualueen neljästä tulosalueesta yhdessä tehtyjen ratkaisujen muutoksenhakutie ohjautuisi Hämeenlinnan ja toisessa Vaasan
hallinto-oikeuteen. Näin Helsingin hallinto-oikeuden turvapaikka-asioiden määrä vähenisi esitetystä eikä mikään hallinto-oikeus muodostuisi leimallisesti turvapaikkatuomioistuimeksi. Asioiden tasaaminen mahdollistaisi parhaiten olemassa olevien resurssien täysimääräisen hyödyntämisen asioita käsiteltäessä. Tällöin missään hallinto-oikeudessa turvapaikka-asioiden käsittely ei organisoituisi pääosin määräaikaisen henkilöstön varaan. Tässä mallissa forum-säännös voisi 193 :n 2 momentin osalta kuulua seuraavasti: Jos päätös on tehty Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön: 1) eteläisen vastuualueen tulosalueilla 1 ja 2, toimivaltainen hallinto-oikeus on Helsingin hallinto-oikeus; 2) eteläisen vastuualueen tulosalueella 3, toimivaltainen hallinto-oikeus on Hämeenlinnan hallinto-oikeus; 3) itäisellä vastuualueella, toimivaltainen hallinto-oikeus on Itä-Suomen hallinto-oikeus; 4) eteläisen vastuualueen tulosalueella 4, toimivaltainen hallinto-oikeus on Turun hallinto-oikeus; 5) pohjoisella vastuualueella, toimivaltainen hallinto-oikeus on Pohjois-Suomen hallinto-oikeus; 6) läntisellä vastuualueella, toimivaltainen hallinto-oikeus on Vaasan hallinto-oikeus Hallintolainkäyttölain 12 :n 2 momentin mukaan forum-säännös määräytyy henkilön kotikunnan mukaan, kun päätöksen on tehnyt viranomainen, jonka toimialueena on koko maa. Turvapaikanhakijoilla ei sinänsä ole vielä kotikuntaa, mutta mahdollista olisi sekin vaihtoehto, että valitustie määräytyisi sen vastaanottokeskuksen mukaan, mihin turvapaikanhakija on kirjattu. Näin muutoksenhakutie noudattaisi periaatteiltaan hallintolainkäyttölain forum-säännöksiä. Tältä osin on huomautettava, että 30 prosenttia koko maan vastaanottokeskuksista sijaitsee Hämeenlinnan hallinto-oikeuden tuomiopiirissä. Tämäkään ei siten puolla ratkaisua jättää asiat jakamatta siihen hallinto-oikeuteen, jonka tuomiopiirin alueella asuu turvapaikanhakijoita pääkaupunkiseudun jälkeen toiseksi eniten. 4. Lopuksi Kaikki edellä sanottu huomioon ottaen toivomme, että asia otetaan huolelliseen harkintaan ja ehdotusta muutetaan siten, että asiat hajautetaan kaikkiin hallinto-oikeuksiin. Samalla toivomme, että hajautus tehdään hallitusti. Asioiden käsittely on nyt Helsingin hallinto-oikeudessa saatu hyvin aloitettua. Hakijamäärät ovat lisäksi tässä vaiheessa selvästi vähentyneet. Ei ole siten mitään syytä kiirehtiä hajauttamisratkaisua niin, että riskeerataan oikeuslaitoksen tärkein tehtävä - oikeusturvan antaminen oikeusvarmasti. Lausunto on käsitelty Hämeenlinnan hallinto-oikeuden johtoryhmässä 20.10.2016. Hämeenlinnassa, 25.10 2016 Ann-Mari Pitkäranta, ylituomari Elina Kurronen, hallintopäällikkö