Vuosikirjanumero KHO:2011:8 Antopäivä 24.1.2011 Taltionumero 139 Diaarinumero 1752/1/09 Ulkomaalaisasia - Oleskeluluvan peruuttaminen - Muukalaispassin peruuttaminen - Direktiivi 2004/83/EY - Määritelmädirektiivi - Toissijainen suojelu - Suojelun tarve - Yksilöllinen tutkinta - Kongo Aiemman ulkomaalaislain (378/1991) 31 :n mukaisen oleskeluluvan suojelun tarpeen perusteella saaneen Kongon demokraattisen tasavallan kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä oleskelulupia ja muukalaispasseja ei voitu Suomesta muuton johdosta peruuttaa ulkomaalaislain 58 :n nojalla. Ennen oleskelulupien ja muukalaispassien peruuttamista olisi tullut selvittää, ovatko voimassa olevan ulkomaalaislain (301/2004) 107 :n 2 momentin mukaiset toissijaisen suojeluaseman lakkauttamisen edellytykset olemassa. Ulkomaalaislaki 88 (323/2009) 1 momentti, 58 (358/2007) 1 momentti, 107 (323/2009) 2 ja 4 momentti ja 138 1 momentti Direktiivi kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä (2004/83/EY, määritelmädirektiivi) 16 artikla 1 kohta, 19 artikla 1 kohta Päätös, josta valitetaan Helsingin hallinto-oikeuden päätös 24.4.2009 nro 09/0243/1 Asian aikaisempi käsittely Maahanmuuttovirasto on 16.6.2008 peruuttanut Jyväskylän kihlakunnan poliisilaitoksen Kongon demokraattisen tasavallan kansalaiselle A:lle vuonna 1997 myöntämän pysyvän oleskeluluvan, Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen saman maan kansalaisille B:lle ja C:lle vuonna 1999 myöntämät pysyvät oleskeluluvat sekä Ulkomaalaisviraston C:lle ja D:lle vuonna 2003 myöntämät muukalaispassit ja E:lle vuonna 2001 myöntämän muukalaispassin. Maahanmuuttovirasto on perustellut A:n oleskeluluvan peruuttamispäätöstään seuraavasti: Ulkomaalaislain 58 :n 1 momentin mukaan määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa peruutetaan, kun ulkomaalainen on muuttanut pysyvästi pois maasta tai hän on pysyvässä tarkoituksessa oleskellut yhtäjaksoisesti kaksi vuotta maan ulkopuolella. A on Kansaneläkelaitokselta saadun tiedon mukaan poistettu Suomen sosiaaliturvan piiristä 1.12.2005 pysyvästi Ranskaan muuttaneena. Ulkomaalaislain 67 :n 2 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto peruuttaa oleskeluluvan 58 :n 1, 2 ja 6 momentissa mainituilla perusteilla sekä peruuttaa myöntämänsä oleskeluluvan 58 :n 4 ja 5 momentissa mainituilla perusteilla.
Maahanmuuttovirasto on perustellut C:n muukalaispassin peruuttamispäätöstään seuraavasti: Ulkomaalaislain 138 :n 1 momentin mukaan muukalaispassi tai pakolaisen matkustusasiakirja peruutetaan, jos: 1) asiakirjan haltija on saanut muun matkustusasiakirjan tai on osoittautunut, että hänellä on muu matkustusasiakirja; 2) asiakirjan haltija on saanut Suomen kansalaisuuden; 3) asiakirjan haltijan oleskelulupa on peruutettu tai rauennut; taikka 4) asiakirja on kadonnut. Kansaneläkelaitokselta saadun tiedon mukaan C on poistettu Suomen sosiaaliturvan piiristä 1.12.2005 pysyvästi Ranskaan muuttaneena. Maahanmuuttovirasto on 16.6.2008 tekemillään päätöksillä peruuttanut asianomaisen sekä hänen huoltajiensa A:n ja B:n pysyvät oleskeluluvat. B:tä ja C:tä koskevat oleskelulupien peruuttamispäätökset sekä D:tä ja E:tä koskevat muukalaispassin peruuttamispäätökset ovat olennaisilta osiltaan samansisältöiset kuin mainitut Maahanmuuttoviraston päätökset. Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta kumonnut Maahanmuuttoviraston päätökset ja palauttanut asiat virastolle uudelleen käsiteltäviksi. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Euroopan unionin neuvoston kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä annetun direktiivin 2004/83/EY 16 artiklan 1 kohdan mukaan kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö lakkaa olemasta henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua, jos toissijaisen suojelun myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita. A on saapunut Suomeen 29.3.1991 turvapaikanhakijana, ja hänelle on vuonna 1995 myönnetty oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella. Valittajan aviovaimo ja heidän kaksi yhteistä lastaan ovat myöhemmin saapuneet perheenyhdistämisellä Suomeen. Hallintooikeus katsoo, ettei Maahanmuuttovirasto ole voinut peruuttaa valittajien oleskelulupia ja muukalaispasseja selvittämättä, ovatko edellytykset toissijaisen suojeluaseman lakkauttamiselle olemassa. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätökset saatetaan voimaan.
Maahanmuuttovirasto on lausunut valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa: Hallinto-oikeus on asiaa perustelematta katsonut, että direktiivi 2004/83/EY eli määritelmädirektiivi, jota ei vielä ollut saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, olisi asiassa ensisijainen sovellettava säädös voimassa olevien ulkomaalaislain säännösten sijaan. Siinä tapauksessa, että määritelmädirektiivin säännökset olisivat velvoittavia, hallinto-oikeus ei ole perustellut, miksi direktiivin mukainen toissijainen suojeluasema voitaisiin ja pitäisi katsoa olevan valituksenalaisessa asiassa sellaisilla henkilöillä, joiden Suomessa oleskelun peruste on hyväksytty kansallisten säännösten perusteella jo ennen kuin toissijaista suojeluasemaa on määritelty saati, että direktiivin säännökset olisivat olleet asian ratkaisuhetkellä jäsenvaltioita velvoittavaa oikeutta. Määritelmädirektiivin 19 artiklan 1 kohdasta käy yksiselitteisesti ilmi, että ennen direktiivin voimaantuloa tehtyjen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten osalta jäsenvaltiot eivät, myönnetystä oleskeluluvasta tai myönnetystä asemasta riippumatta, ole velvoitettuja soveltamaan direktiivin säännöksiä kansallisen voimassa olevan lainsäädännön sijaan. A:n oikeusasema Suomessa ei perustu määritelmädirektiivissä määriteltyihin toissijaisen suojelun perusteisiin eikä hänellä siten ole direktiivissä määriteltyä asemaa, joka voitaisiin lakkauttaa. Direktiivin 19 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että direktiivin säännöksiä toissijaisen suojelun peruuttamisesta ei velvoiteta soveltamaan A:n tapaukseen. Asiaan sovellettavassa voimassa olevassa ulkomaalaislaissa ei myöskään ole säännöksiä, joiden perusteella määritelmädirektiivin toissijaista suojeluasemaa koskevia säännöksiä tulisi soveltaa A:n pysyvän oleskeluluvan peruuttamiseen. Sama koskee hänen perheenjäseniään, joista kukaan ei ole hakenut Suomessa kansainvälistä suojelua. Kaikki Maahanmuuttoviraston päätökset on tehty säännösten perusteella, joissa viranomaiselle ei ole peruuttamisen suhteen harkinnanvaraa. Peruuttamisen edellytykset ovat kiistatta täyttyneet kaikissa päätöksissä. A on antanut asiassa selityksen, jossa hän on lausunut muun ohella seuraavaa: Määritelmädirektiivin, ulkomaalaislain ja oikeuskäytännön perusteella hallinto-oikeus on voinut päätyä esittämäänsä lopputulokseen, joten Maahanmuuttovirasto ei ole voinut peruuttaa A:n ja tämän perheenjäsenten oleskelulupia selvittämättä, ovatko edellytykset toissijaisen suojeluaseman lakkauttamiselle olemassa. EY-tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut, että direktiiveillä voi olla välitön oikeusvaikutus. Suomessa määritelmädirektiivi on saatettu voimaan 1.6.2009. Hallintooikeus on voinut välittömän oikeusvaikutuksen periaatteen perusteella soveltaa direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa. Hallituksen esityksen (HE 166/2007 vp) mukaan ulkomaalaislain 88 :ään on ollut tarkoitus ottaa direktiivistä johtuvat toissijaisen suojelun myöntämisen edellytykset. Samalla on tarkoitus korvata nykyinen suojelun tarpeen käsite termillä toissijainen suojelu. A:lle on myönnetty oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella. Maahanmuuttovirasto on antanut asiassa vastaselityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa: Määritelmädirektiivin 19 artiklan 1 kohdasta käy yksiselitteisesti ilmi, että ennen direktiivin voimaantuloa (19.5.2004) tehtyjen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten osalta
jäsenvaltiot eivät, myönnetystä oleskeluluvasta tai myönnetystä asemasta riippumatta, ole velvoitettuja soveltamaan määritelmädirektiivin säännöksiä kansallisen voimassa olevan lainsäädännön sijaan. Hallinto-oikeus on ratkaissut asian ottamatta huomioon mainittua direktiivin soveltamissääntöä ja päätynyt ulkomaalaislain vastaiseen lopputulokseen. Maahanmuuttoviraston vastaselitys on annettu tiedoksi A:lle. Merkitään, että tänne saadun tiedon mukaan Maahanmuuttovirasto on 25.10.2010 tekemässään päätöksessä todennut A:n kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa kokevan hakemuksen raukeavan, koska tätä ei ole tavattu vuoden 2009 jälkeen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus myöntää Maahanmuuttovirastolle valitusluvan ja tutkii asian. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Perustelut Sovellettavat säännökset Aiemman ulkomaalaislain (378/1991) 31 :n mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle voidaan myöntää oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella silloin, kun häntä uhkaa kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu taikka hän aseellisen selkkauksen tai ympäristökatastrofin vuoksi ei voi sinne palata. Voimassa olevan, 1.5.2004 voimaan tulleen ulkomaalaislain (301/2004) 88 :n (323/2009) 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos lain 87 :n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan: 1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta; 2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta; 3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa. Ulkomaalaislain 58 :n (358/2007) 1 momentin mukaan määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa peruutetaan, kun ulkomaalainen on muuttanut pysyvästi pois maasta tai hän on pysyvässä tarkoituksessa oleskellut yhtäjaksoisesti kaksi vuotta maan ulkopuolella. Ulkomaalaislain 107 :n (323/2009) 2 momentin mukaan henkilön toissijainen suojeluasema lakkautetaan, jos toissijaisen suojeluaseman myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita. Mainitun pykälän 4 momentin mukaan pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista harkittaessa tulee suorittaa yksilöllinen tutkinta.
Ulkomaalaislain 138 :n 1 momentin mukaan muukalaispassi tai pakolaisen matkustusasiakirja peruutetaan, jos: 1) asiakirjan haltija on saanut muun matkustusasiakirjan tai on osoittautunut, että hänellä on muu matkustusasiakirja; 2) asiakirjan haltija on saanut Suomen kansalaisuuden; 3) asiakirjan haltijan oleskelulupa on peruutettu tai rauennut; taikka 4) asiakirja on kadonnut. Direktiivin 2004/83/EY (määritelmädirektiivi) 16 artiklan 1 kohdan mukaan kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö lakkaa olemasta henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua, jos toissijaisen suojelun myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita. Saman direktiivin 19 artiklan 1 kohdan mukaan, kun kyseessä ovat tämän direktiivin voimaantulon jälkeen tehdyt kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset, jäsenvaltioiden on peruutettava, lakkautettava tai jätettävä uusimatta valtion elimen, hallinnollisen elimen, tuomioistuimen tai lainkäyttöelimen kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle myöntämä toissijainen suojeluasema, jos hän ei enää voi saada toissijaista suojelua 16 artiklan mukaisesti. Tosiseikat Kongon demokraattisen tasavallan kansalainen A on saapunut Suomeen turvapaikanhakijana vuonna 1991. Hänelle on myönnetty oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella vuonna 1995 ja pysyvä oleskelulupa vuonna 1997. Hän on avioitunut vuonna 1995 saman maan kansalaisen B:n kanssa, joka on saapunut Suomeen vuonna 1997 perhesiteen perusteella myönnetyllä oleskeluluvalla. Väestötietojärjestelmästä saatavien tietojen mukaan puolisoilla on kolme yhteistä lasta. Maahanmuuttoviraston päätöksistä ilmenee Kansaneläkelaitoksen ilmoittaneen sille, että perhe on poistettu Suomen sosiaaliturvan piiristä 1.12.2005 pysyvästi Ranskaan muuttaneena. Väestötietojärjestelmästä saatavan tiedon mukaan A perheineen on poistettu Suomen väestörekisteristä 18.8.2008. Asiakirjoihin liitetyn Ranskan maahanmuuttoministeriön 1.6.2009 antaman selvityksen mukaan A on saapunut Ranskaan laittomasti 13.12.2005 ja hakenut 24.2.2006 Ranskasta turvapaikkaa nimellä F. Hän on saanut hakemukseen kielteisen päätöksen 14.8.2008. Oikeudellinen arviointi Määritelmädirektiivi on tullut voimaan 19.5.2004, ja se on tullut saattaa kansallisesti voimaan viimeistään 10.10.2006. Direktiivi on pantu Suomessa kansallisesti täytäntöön 8.5.2009 annetulla ja 1.6.2009 voimaan tulleella lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (323/2009). Ulkomaalaislain tulkinnassa on tietyin edellytyksin otettava huomioon unionin oikeusjärjestyksen sisältö, vaikka kyseistä oikeussäännöstä ei olisi vielä saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Määritelmädirektiivin velvoittavat säännökset on siten tullut soveltuvin osin ottaa huomioon 10.10.2006 lähtien ulkomaalaislakia sovellettaessa. Lisäksi on otettava huomioon, että määritelmädirektiivi koskee ainoastaan kansainväliseen suojeluun liittyviä, henkilöiden määrittelyä koskevia vähimmäisvaatimuksia. Lainmuutosta 323/2009 koskevassa hallituksen esityksessä (HE 166/2007 vp) 19 artiklan soveltamista ei
ole ajallisesti rajattu. Näin ollen direktiivin 19 artiklan 1 kohtaa ei voida tulkita siten, että sen 16 artikla ei koskisi ennen direktiivin voimaantuloa tehtyjä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia. A:lle ei ole myönnetty nykyisen ulkomaalaislain 88 :ssä tarkoitettua toissijaista suojelua, vaan aikaisemman ulkomaalaislain (378/1991) 31 :n mukainen oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella. Toisin kuin nykyisessä 88 :ssä, tuossa lainkohdassa ei ole otettu huomioon vasta myöhemmin säädettyä määritelmädirektiiviä. Molemmilla säännöksillä on kuitenkin pyritty kansainvälisen suojelun tarpeessa olevan henkilön hengen ja terveyden suojeluun, kun edellytykset turvapaikan antamiselle eivät ole täyttyneet. Näin ollen ulkomaalaislain 107 :n 2 momentin säännösten toissijaisen suojeluaseman peruuttamisesta on katsottava soveltuvan myös aikaisemman ulkomaalaislain 31 :n nojalla suojelun tarpeen nojalla myönnetyn oleskeluluvan peruuttamiseen, eikä sen perusteella aikanaan myönnettyä oleskelulupaa voida peruuttaa voimassa olevan ulkomaalaislain 58 :n nojalla. Ulkomaalaislain 107 :n 2 momentin mukaan henkilön toissijainen suojeluasema lakkautetaan, jos toissijaisen suojeluaseman myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita. Harkittaessa oleskeluluvan peruuttamista on tutkittava, ovatko ne perusteet, joilla oleskelulupa on myönnetty, edelleen olemassa. Hallituksen esityksen 166/2007 vp mukaan tämä suoritetaan yksilöllisellä tutkinnalla, jossa on suoritettava yhtä perusteellinen kokonaisharkinta kuin toissijaista suojeluasemaa myönnettäessä. Maahanmuuttoviraston olisi tullut ennen A:n ja hänen perheenjäsentensä oleskelulupien ja muukalaispassien peruuttamista selvittää, ovatko edellytykset toissijaisen suojeluaseman lakkauttamiselle olemassa. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Eija Siitari-Vanne. Asian esittelijä Lea Alén.