Muistio 1 (6) PAO/PMA Tomi Lindholm 10.3.2016 LVM/1872/07/2015 Kaakon Viestintä Oy:n postitoimilupa Kaakon Viestintä Oy:n toimilupahakemus Kaakon Viestintä Oy on hakenut 08.10.2015 päivätyllä hakemuksella postitoimilupaa sopimusasiakkaiden postipalveluun seuraavien kuntien alueille: Enonkoski, Hamina, Hirvensalmi, Imatra, Juva, Kangasniemi, Kotka, Kouvola, Lappeenranta, Lemi, Luumäki, Mikkeli, Miehikkälä, Mäntyharju, Parikkala, Puumala, Pyhtää, Rantasalmi, Rautajärvi, Ruokolahti, Savitaipale, Savonlinna, Sulkava ja Vironlahti. Postilain (415/2011) 5 :n mukaan toimilupahakemuksessa on annettava kaikki ne valtioneuvoston pyytämät tiedot, jotka ovat tarpeen arvioitaessa lain 6 :ssä tarkoitettuja toimiluvan myöntämisen edellytyksiä. Tarkempia säännöksiä hakemuksen sisällöstä annetaan valtioneuvoston asetuksella postitoiminnan toimilupahakemuksesta (551/2011). Asian valmistelu Postilain (415/2011) 4 :n mukaan toimilupaa koskeva päätös on tehtävä kolmen kuukauden kuluessa hakemuksen saapumisesta valtioneuvostolle. Valtioneuvosto voi pidentää kolmen kuukauden määräaikaa enintään kolmella kuukaudella, jos se on erityisen syyn vuoksi tarpeen. Liikenne- ja viestintäministeriö vastaanotti Kaakon Viestintä Oy:n toimilupahakemuksen 08.10.2015, joten kolmen kuukauden määräaika umpeutuu 08.01.2016. Hallituksen esityksen (HE 216/2010) mukaan määräajan pidennystarve voi syntyä joissakin tilanteissa myös viranomaisen omista tarpeista. Liikenne- ja viestintäministeriö valmistelee parhaillaan hallituksen esitystä, jossa voimassa olevasta valtioneuvoston myöntämään postitoimilupaan perustuvasta järjestelmästä siirryttäisiin ilmoituksenvaraiseen postitoimintaan. Samalla ministeriössä arvioidaan, minkä sisältöisiä palveluiden laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi asetettavia ehtoja toimilupiin olisi tarkoituksenmukaista kirjata. Sekä ministeriön toimilupaehtoihin liittyvä arviointi että hallituksen esityksen valmistelu ovat hieman keskeneräisiä ja tästä syystä on perusteltua pidentää hakemuksen käsittelyn määräaikaa. Edellä mainituilla perusteilla valtioneuvosto pidensi postilain 4 :n 3 momentin nojalla määräaikaa kolmella kuukaudella. Liikenne- ja viestintäministeriö on pyytänyt laajalta joukolta eri jakeluorganisaatioita ja viranomaisia lausuntoa Kaakon Viestintä Oy:n toimilupahakemusta. Lausuntopyyntö julkaistiin ministeriön verkkosivuilla ja se on ollut avoimesti kaikkien halukkaiden lausuttavana. Määräaikaan mennessä lausunnon asiasta antoivat kahdeksan toimijaa. Elinkeinoelämän Keskusliitto ilmoitti, ettei se koe tarpeelliseksi antaa asiassa lausuntoa. Kuluttajaliitto, Ilkka-yhtymä Oyj sekä Kaleva Oy ilmoittivat, ettei niillä ole asiassa huomautettavaa. Suomen Kuljetus ja Logistiikka ry:llä ei ole lausuttavaa postitoimilupahakemuksen sisällöstä ja se kannattaa sitä, että postitoiminnan markkinoille tulee lisää yksityisiä toimijoita perinteisen postitoiminnan rinnalle. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei näe estettä haetun toimiluvan myöntämiselle ja viittaa tässä yhteydessä aikaisempiin lausumiinsa postitoimilupahakemuksiin liittyen (dnro 820/14.00.20/2011) sekä lisää, että kilpailunäkökulmasta toimilupa ja sen ehdot ovat osa kokonaisuutta, jossa alalle tulija kohtaa useita alalle pääsyn esteitä ja hidasteita. Liikenne- ja viestintäministeriö Käyntiosoite Postiosoite Puhelin www.lvm.fi Eteläesplanadi 16 (kirjaamo) PL 31 029516001 etunimi.sukunimi@lvm.fi 00100 Helsinki 00023 Valtioneuvosto kirjaamo@lvm.fi
2 (6) Sanomalehtien liitto puoltaa Kaakon Viestintä Oy:n hakeman postitoimiluvan myöntämistä ja toteaa, että kilpailun lisääminen postinjakelussa on tarpeen palvelujen kustannustehokkuuden parantamiseksi. Liiton mukaan toimilupaehtoja tulisi tulkita laveasti ja aidon kilpailun mahdollistavasti. Viestinnän keskusliitto kannattaa yleisesti kilpailun lisäämistä postinjakelussa ja korostaa toimilupasääntelyn ollessa voimassa toimilupaehtojen laveaa tulkintaa. Liitto kuitenkin pidättäytyy ottamasta kantaa yksittäisen toimilupahakemuksen ehtoihin, joista sen jäsenyrityksillä voi olla erilaisia näkemyksiä. Ilves jakelu Oy ilmoittaa suhtautuvansa toimilupahakemukseen myönteisesti. Posti Oy toteaa aluksi, että hakija ei tule tarjoamaan yleispalvelun kaltaista postipalvelua, vaan palvelua tarjotaan ainoastaan sopimusasiakkaille sopimushinnoin. Postin mukaan hakemusta käsiteltäessä on huomioitava, miten postilain (415/2011) 40 :n mukainen postiyrityksen velvollisuus vastaanottaa ja välittää jokaisen sitä haluavan kirjelähetys toimilupansa ja toimitusehtojensa mukaisesti tulisi hakijayrityksen toimesta toteutumaan. Posti Oy toteaa sen, että hakemuksessa toimilupa-alue on määritelty kuntakohtaisesti, mikä vastaa postilain 7 :n vaatimusta siitä, että toimilupa-alue on hallinnollisesti ja toiminnallisesti yhtenäinen. Posti Oy kuitenkin huomauttaa, että Kaakon Viestintä Oy on ilmoittanut toteuttavansa kirjelähetysten jakelun yrityksille ja kotitalouksille niiden varhaisjakelualueella. Kaakon Viestintä Oy:n varhaisjakeluverkko kattaa taajamissa 78 prosenttia kotitalouksista ja haja-asutusalueilla 6 prosenttia kotitalouksista. Posti Oy katsoo, että liikenne- ja viestintäministeriön tulisi selvittää tarkemmin, onko hakijan tarkoitus harjoittaa toimilupahakemuksen mukaista toimintaa todellisuudessa lain edellyttämällä tavalla hallinnollisesti ja toiminnallisesti yhtenäisellä alueella. Posti Oy huomauttaa, että postilaki (415/2011) mahdollistaa sen, että palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia vaatimuksia asetetaan tarvittaessa kaikille postiyrityksille, kunhan yleispalveluvelvoitteita ei aseteta muille kuin yleispalveluntarjoajalle eikä yleispalvelun kanssa rinnakkaisia laatuvaatimuksia aseteta samanaikaisesti rahoitusvelvoitteiden kanssa. Posti Oy katsoo myös, että jakeluvelvoitteiden suhteen olennaista on, että kaikilla markkinoilla toimivilla yrityksillä on yhdenmukaiset ehdot, jotta toimilupaehdot eivät vääristä kilpailutilannetta. Posti Oy huomauttaa myös, että Kaakon Viestintä Oy on ilmoittanut hakemuksessaan hakijan osoitetietojärjestelmän perustuvan sähköiseen jakokirjaan ja että osoitteet päivitetään sitä kautta. Postin mukaan epäselväksi jää, miten päivitetään niiden postinsaajien osoitteita, jotka eivät ole lehden tilaajia. Posti Oy toteaa lopuksi, ettei se lähtökohtaisesti vastusta kilpailun syntymistä postimarkkinoille. Posti kuitenkin katsoo, että postimarkkinoista ei tule käytännössä toimivaa kokonaisuutta, mikäli toimijoiden velvoitteet ja oikeudet eivät ole tasapainossa ja yrityksille asetetut ehdot ovat erilaiset samankaltaisille palveluille. Lausuntopalautteen johdosta liikenne- ja viestintäministeriö toteaa, että useissa lausunnoissa tuotiin esiin ministeriön lainsäädäntöhankkeet postitoiminnan kehittämiseksi. Tarkoitus olisi, että nykyinen valtioneuvoston myöntämiin toimilupiin perustuva järjestelmä korvattaisiin Viestintävirastoon tehtävällä ilmoituksella. Lain olisi tarkoitus tulla voimaan kesäkuussa 2016. Tällöin postiyritykset voivat harjoittaa toimintaa, joka on suunnattu sekä sopimusasiakkaille, että kuluttajille, jos postiyritys niin haluaa. Lisääntyvän kilpailun nähdään siten luovan edellytyksiä esimerkiksi uusien palveluiden kehittämiselle niin yleispalvelun tarjoajalle kuin muillekin postiyrityksille.
3 (6) Hakemuksen oikeudellinen tarkastelu Lainsäädäntö Postilain (415/2011) 3 :n mukaan kirjelähetyksiä koskeva postitoiminta edellyttää toimilupaa. Kirjelähetyksellä tarkoitetaan postilain 1 :n mukaisesti kuljetettavaksi jätettyä osoitteellista, enintään kahden kilogramman painoista lähetystä, joka sisältää fyysisellä alustalla olevan viestin. Toimilupaa postipalvelujen tarjoamiseen haetaan valtioneuvostolta. Toimilupia ei julisteta haettavaksi (4 ). Valtioneuvosto myöntää toimiluvan määräajaksi, enintään kymmeneksi vuodeksi. Toimilupa on postilain 6 :n mukaan myönnettävä, jos hakija on yritys tai yhteisö, jolla on riittävät taloudelliset voimavarat huolehtia postiyrityksen velvollisuuksista; hakijan kykyä noudattaa postitoimintaa koskevia säännöksiä ja määräyksiä ei ole perustellusti syytä epäillä; hakijalla on kyky säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan; alue, jolle toimilupaa haetaan, täyttää 7 :n mukaiset edellytykset; sekä valtioneuvostolla ei ole erityisen painavia perusteita epäillä toimiluvan myöntämisen vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta. Postilain 7 :n mukaisesti toimiluvan haltija saa tarjota toimiluvan piiriin kuuluvia postipalveluita vain sillä alueella, jolle toimilupa on myönnetty. Toimiluvassa (postilain 9 ) määrätään postiyrityksen maantieteellinen toimialue ja toimiluvan voimassaoloaika. Tämän lisäksi valtioneuvoston tulee asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka täydentävät postilain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä ja jotka koskevat palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja. Toimilupaviranomainen ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin vastaavan tasoisiin velvoitteisiin tämän lain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa. Toisin kuin aiemmassa postipalvelulaissa (313/2001), nykyisen postilain mukaan toimiluvassa ei enää aseteta yleispalveluvelvoitetta, vaan se asetetaan Viestintäviraston päätöksellä. Postilain mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava yhdelle tai useammalle postiyritykselle velvollisuus tarjota yleispalvelua, jos markkinoiden arviointi osoittaa sen olevan välttämätöntä yleispalvelun turvaamiseksi. Päätöksen tulee perustua avoimuuden, suhteellisuuden ja syrjimättömyyden periaatteisiin. Yleispalveluvelvollisuus voidaan asettaa enintään siihen saakka kuin yrityksen toimilupa on voimassa. Viestintävirasto on selvittänyt yleispalvelun tarjontaa ja käyttäjien mahdollisuuksia saada yleispalveluun kuuluvia postipalveluita vuonna 2011 sekä nimennyt 29.12.2011 antamillaan päätöksillä yleispalveluun kuuluvien postipalveluiden tarjontaan velvollisen postiyrityksen niille alueille, joille nimeämistä on pidetty yleispalvelun tarjonnan takaamiseksi välttämättömänä. Näiden alueiden osalta yleispalveluvelvollisuus on annettu Itella Posti Oy:lle (nykyisin Posti Group Oyj). Yleispalveluyrityksen nimeämismenettely perustuu Viestintäviraston keräämiin postipalvelujen tarjontaa koskeviin tietoihin. Postilain yleispalvelua koskevan sääntelyn tarkoituksena on turvata käyttäjille kohtuuhintainen postitoiminnan peruspalvelu tasapuolisen ehdoin. Kaikkien postitoimintaa harjoittavien yritysten on noudatettava postilaissa säädettyä. Kaikkia postitoimijoita yhteisesti koskevat lainkohdat sisältävät säännöksiä postiyrityksen yhteistoiminnasta ja tietojärjestelmistä (lain 7 luku), lähetysten vastaanotosta ja jakelusta (lain 8 luku), postiyrityksen vastuista (lain 9 luku), lähetysten perille toimittamisesta ja perille saamattomien lähetysten käsittelystä (lain 10 luku), sekä postiyrityksen muista laissa määritellyistä velvollisuuksista (lain 11 luku). Postilaissa säädetään myös postiyritykselle toimiluvanvaraisen toiminnan myötä kohdistuvista maksuista. Lain 33 :n 2 momentin mukaan postiyrityksen tulee osallistua yleispalvelun
4 (6) tarjoajalle korvattaviin nettokustannuksiin, mikäli kustannukset Viestintäviraston teettämän nettokustannuslaskelman jälkeen osoittautuvat kohtuuttomiksi. Postiyritys on lisäksi lain 68 :n mukaan velvollinen suorittamaan Viestintävirastolle vuotuisen postitoiminnan valvontamaksun. Valvontamaksun suuruudesta säädetään lain 69 :ssä. Postilaki on implementoitu EU:n postipalveludirektiivin (97/67/EY siten kuin sitä on muutettu direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY) mukaisesti. Palveluiden laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaaminen Toimilupahakemusta on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä niistä lähtökohdista, joista postilaissa säädetään. Toimiluvassa määrätään lain 9 :n 1 momentin mukaisesti postiyrityksen maantieteellisestä toimialueesta ja toimiluvan voimassaoloajasta. Lisäksi toimiluvassa asetetaan lain 9 :n 2 momentin mukaisia ehtoja, jotka täydentävät postilain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä ja jotka koskevat palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja. Liikenne- ja viestintäministeriö ei pidä postilain näkökulmasta välttämättömänä asettaa toimilupaan palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi ehtoja, koska Kaakon Viestintä Oy:n toiminta on suunnattu sopimusasiakkaiden postitoimintaan. Liikenne- ja viestintäministeriöissä on vireillä hanke postilain uudistamiseksi. Uuden lain on tarkoitus tulla voimaan 1. kesäkuuta 2016. Lainmuutoksen myötä postilain 2 luvussa säädetystä valtioneuvoston myöntämään postitoimilupaan perustuvasta toimilupajärjestelmästä luovutaan ja postitoiminta muuttuu ilmoituksenvaraiseksi. Hakijan vakavaraisuus Länsi-Savo Oy 51 prosentin osuudella ja Sanoma Lehtimedia Oy 49 prosentin osuudella omistavat Kaakon Viestintä Oy:n 100 prosenttisesti. Kaakon Viestintä Oy on syntynyt 01.01.2015 Etelä-Savon Viestintä Oy:n, Lehtikanta Oy:n ja Saimaan Lehtipaino Oy:n sulauduttua perustettavaan osakeyhtiöön. Kaakon Viestintä Oy:n liikevaihto on ollut 01.01.2015-30.06.2015 välisenä aikana noin 27 627 000 euroa. Tilikauden tappio on ollut mainittuna ajanjaksona noin 342 000 euroa. Hakemuksessa ja sen liitteissä esitettyjen tietojen perusteella Kaakon Viestintä Oy:llä voidaan katsoa olevan postilain 6 :ssä säädetyn mukaisesti riittävät taloudelliset voimavarat huolehtia postiyrityksen velvollisuuksista. Hakijan kyky säännölliseen postitoimintaan Kaakon Viestintä Oy on perustettu vuonna 2015. Kaakon Viestintä Oy:llä on hakemuksessa esitettyjen tietojen perusteella 575 sanomalehden jakajaa ja 11 jakelun toimihenkilöä. Lisäksi Kaakon Viestinnällä on 5 alihankkijayritystä, joilla on noin 50 jakajaa. Varhaisjakoreittejä sillä on 395 kappaletta ja viikonloppureittejä 85 kappaletta. Yritys on kesällä 2015 teettänyt jakelun laadun mittauksen, jonka tulos oli 4,5 promillea (reklamaatioita kokonaisjakelumäärästä). Hakemuksen mukaan Kaakon Viestintä Oy:n jakelusuunnitelma perustuu hakemuksessa mainittuun nykyiseen varhaisjakelu- ja viikonloppujakeluverkkoon, sen laajennukseen (voimassaoleva varhaisjakelusopimus Uutisposti Ky:n kanssa mahdollistaa hakemuksen mukaan myös tulevan osoitteellisen tuotteen jakelun) sekä alihankintaan. Kaakon Viestintä Oy voisi aloittaa postipalvelun sopimusasiakkaille hakemuksen mukaan asteittain 01.01.2016 alkaen.
5 (6) Hakemuksessa esitettyjen tietojen perusteella hakijan voidaan katsoa olevan kykenevä postilain 6 :ssä säädettyyn säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan. Toimilupa-alue Postilain 7 :n mukaan alueen, jolle toimilupaa haetaan, on oltava hallinnollisesti ja toiminnallisesti yhtenäinen ja toimilupa-alue rakentuisi hakemuksen mukaan kuntakokonaisuuksista. Kaakon Viestintä Oy on hakenut toimilupaa alueelle, joka käsittää Enonkosken, Haminan, Hirvensalmen, Imatran, Juvan, Kangasniemen, Kotkan, Kouvolan, Lappeenrannan, Lemin, Luumäen, Mikkelin, Miehikkälän, Mäntyharjun, Parikkalan, Puumalan, Pyhtään, Rantasalmen, Rautajärven, Ruokolahden, Savitaipaleen, Savonlinnan, Sulkavan ja Vironlahden kunnat. Postilakia koskevassa hallituksen esityksessä korostettiin, että toimiluvan haltija saa tarjota toimiluvan piiriin kuuluvia postipalveluita vain sillä alueella, jolle toimilupa myönnetään. Postiyrityksen tulee hakea toimilupa koko sille alueelle, jossa aikoo harjoittaa postitoimintaa. Siten toimiluvan haltija ei voi esimerkiksi keräillä lähetyksiä toimialueensa ulkopuolelta jakaakseen ne omalla toimialueellaan. Toisaalta toimiluvan haltijalla ei ole velvollisuutta hoitaa itse koko toimialueensa jakelua oman postiverkon avulla, vaan se voi esimerkiksi ostaa jakelun tai osan siitä toiselta postiyritykseltä. Olennaista toimilupasääntelyn kannalta on, että postiyrityksen todellinen toiminta-alue on toimiluvassa määritellyn mukainen. Toimilupa-alueelta edellytetään hallinnollista ja toiminnallista yhtenäisyyttä, jotta toiminta-alue olisi asiakkaiden kannalta mielekäs ja helposti hahmotettavissa. Palvelut voisivat olla erityisesti yksityisille kuluttajille vaikeasti saavutettavia, jos toiminta-alue määriteltäisiin hyvin hajanaiseksi. Aiemman voimassa olleen postipalvelulain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan alueen yhtenäisyyttä arvioitaessa huomioon olisi otettava muun muassa haetun toimilupa-alueen suhde olemassa oleviin valtion alue- ja paikallishallinnon jaotuksiin, kuten esimerkiksi kihla- ja seutukuntajakoon. Toiminnallisen yhtenäisyyden kannalta huomioon voitaisiin ottaa esimerkiksi jako talousalueisiin. Sääntelyn tarkoituksen kannalta esimerkiksi kokonainen kunta on sellainen yhtenäinen alue, jolle toimilupa voitaisiin myöntää. Postilain osalta ei ole nähty tarpeelliseksi muuttaa näitä näkökulmia, mutta esimerkiksi kuntarajojen ohella tulisi arvioida määritelmän täyttymistä myös postinumeroalueiden osalta. Ministeriön näkemyksen mukaan kuntaa voidaan pitää postilaissa tarkoitettuna toiminnallisena ja hallinnollisena alueena toisin kuin postinumeroaluetta. Toimilupa-alueen kokonaisuuden kannalta on myös olennaista, että alue muodostaa selkeän kokonaisuuden eikä jätä esimerkiksi tiettyjä kunnan osia tai muiden kuntien keskelle jäävää kuntaa jakelun ulkopuolelle. Edellä mainituin perustein voidaan katsoa, että Kaakon Viestintä Oy:lle voidaan myöntää postitoimilupa Enonkosken, Haminan, Hirvensalmen, Imatran, Juvan, Kangasniemen, Kotkan, Kouvolan, Lappeenrannan, Lemin, Luumäen, Mikkelin, Miehikkälän, Mäntyharjun, Parikkalan, Puumalan, Pyhtään, Rantasalmen, Rautajärven, Ruokolahden, Savitaipaleen, Savonlinnan, Sulkavan ja Vironlahden alueille. Esitys Postilain 6 :n mukaan toimilupa on myönnettävä, jos hakijalla on riittävät taloudelliset voimavarat huolehtia postiyrityksen velvollisuuksista; hakijan kykyä noudattaa postitoimintaa koskevia säännöksiä ja määräyksiä ei ole perustellusti syytä epäillä; hakijalla on kyky säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan; alue, jolle toimilupaa on haettu, täyttää lain 7 :n mukaiset
6 (6) edellytykset; sekä valtioneuvostolla ei ole erityisen painavia perusteita epäillä toimiluvan myöntämisen vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta. Lain 7 :ssä säädetään, että toimiluvan haltija saa tarjota postipalveluita vain sillä alueella, jolle toimilupa myönnetään. Pykälän toisen momentin mukaan alueen, jolle toimilupaa haetaan, on oltava hallinnollisesti ja toiminnallisesti yhtenäinen. Koska hakija täyttää postilaissa mainitut vaatimukset, esitetään, että valtioneuvosto myöntäisi Kaakon Viestintä Oy:lle toimiluvan liitteessä esitetyn mukaisesti kymmeneksi vuodeksi. Tiedoksi Viestintävirasto