KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS Antopäivä 1 (8) 29.11.2007 Taltionumero 3080 Diaarinumero 2991/3/06 Asia Valittaja Kansalaisuutta koskeva valitus Iranin kansalainen A Päätös, josta valitetaan Asian aikaisempi käsittely Kouvolan hallinto-oikeuden ratkaisu Kouvolan hallinto-oikeuden päätös 29.9.2006 nro 06/0473/2 Ulkomaalaisvirasto on 7.6.2005 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n kansalaisuushakemuksen, koska hän ei täytä kielitaitoedellytystä. A on valittanut päätöksestä Kouvolan hallinto-oikeuteen pyytäen poikkeamista kielitaitoedellytyksestä terveydellisiin syihin vedoten. Lahden oikeusaputoimisto on 24.10.2006 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle oikeusapua tuosta päivästä lukien ilman perusomavastuuta. A:n oikeudenkäyntiavustajaksi on määrätty oikeustieteen kandidaatti Henri Puolakka. Kouvolan hallinto-oikeus on siltä osin kuin korkeimmassa hallintooikeudessa on edelleen kysymys, hylännyt valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti: Ulkomaalaisvirasto on 13.9.2004, 21.10.2004 ja 24.11.2004 lähettämillään täydennyspyynnöillä pyytänyt muutoksenhakijaa täydentämään kan-
2 (8) salaisuushakemustaan katsottuaan hänen toimittamansa kielitodistuksen riittämättömäksi kansalaisuuslain 17 :ssä tarkoitetulla kielitodistuksella kuukauden määräajassa. Muutoksenhakija on vedonnut siihen, että Ulkomaalaisvirasto ei ole lisäselvityspyynnössä maininnut, että kielitodistuksen puuttuessa muutoksenhakija voi vedota kansalaisuuslain mahdollisuuteen poiketa kielitaitovaatimuksesta esimerkiksi vetoamalla lääkärinlausuntoon. Kuitenkaan muutoksenhakija ei ole itse ilmoittanut kansalaisuutta hakiessaan, että hän haluaisi vedota erityiseen syyhyn kielitaitoedellytyksestä poikkeamiseksi. Muutoksenhakija ei ole myöskään vastannut lisäselvityspyyntöihin. Näin ollen muutoksenhakija ei oman ilmoituksensa ja myöhemmän passiivisuutensa vuoksi voi vedota tehokkaasti siihen, että täydennyspyynnöissä ei ollut erikseen mainittu mahdollisuutta poiketa kielitaitovaatimuksesta esimerkiksi lääkärintodistuksella. Muutoksenhakija on ilmoittanut toimittaneensa lääkärinlausunnon Lahden poliisille, jonka olisi pitänyt toimittaa asiakirja oikealle viranomaiselle eli Ulkomaalaisvirastolle. Ulkomaalaisvirastoon ei asiakirja ole koskaan saapunut. Muutoksenhakija ei ole kuitenkaan pystynyt luotettavasti osoittamaan toimittaneensa asiakirjan Lahden poliisille. Muutoksenhakija on lisäksi ilmoittanut lähettäneensä toisen lääkärinlausunnon postissa Ulkomaalaisvirastoon. Tämäkään asiakirja ei ole saapunut Ulkomaalaisvirastoon. Asiakirjan perillemeno postitse on ollut muutoksenhakijan vastuulla. Hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakija ei ole toimittanut asiakirjaa Ulkomaalaisvirastolle, vaan vasta valitusvaiheessa hallinto-oikeudelle. Hakija ei siis ole hakemuksessaan ilmoittanut eikä myöhemmin täydentänyt hakemustaan niin, että hänen olisi katsottava vedonneen ennen valitusvaihetta erityiseen syyhyn, jonka nojalla olisi perusteltua poiketa kielitaitoedellytyksestä. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että Ulkomaalaisvirasto on voinut hylätä A:n hakemuksen, koska hän ei täytä kielitaitoedellytystä eikä hän ole tuonut esiin Ulkomaalaisvirastolle sellaisia erityisiä syitä, joiden nojalla olisi ollut perusteltua poiketa kielitaitoedellytyksestä. Ulkomaalaisviraston päätös ei ole lainvastainen. Sovellettuina oikeusohjeina perusteluissa todettujen lisäksi hallintooikeus on maininnut hallintolainkäyttölain 51 :n 2 momentin, hallintolain 17 :n, kansalaisuuslain 13 :n 1 momentin 6 kohdan ja 2 momentin sekä kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen 7 :n.
3 (8) Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa A on valituksessaan vaatinut korkeinta hallinto-oikeutta kumoamaan Kouvolan hallinto-oikeuden ja Ulkomaalaisviraston päätökset ja palauttamaan asia Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hän on luku- ja kirjoitustaidoton eikä kykene oppimaan suomen kieltä. Hän ei myöskään traumatisoituneena henkilönä ole itse kyennyt hoitamaan kansalaisuusasiaansa asiamukaisella huolellisuudella. Ulkomaalaisviraston olisikin tullut lähettämissään täydennyskehotuksissa mainita mahdollisuudesta poiketa kielitaitoedellytyksestä perustellusta syystä. Päätöstä tehdessään Ulkomaalaisvirastolla on ollut tiedossa, että hän on tullut Suomeen pakolaisena ja että hänen vaimonsa ja kolme lastaan ovat Suomen kansalaisia. Ulkomaalaisviraston tiedoista olisi todennäköisesti myös selvinnyt hänen terveyttään koskevia tietoja, joiden perusteella virasto olisi voinut pyytää tarvittavaa lisäselvitystä. Se ei näin ollen ole selvittänyt valittajan asiaa asianmukaisesti. A on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle 28.9.2004, 31.1.2005, 9.5.2006 ja 6.3.2007 päivätyt lääkärinlausunnot. Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa Ulkomaalaisvirasto on antanut lausunnon. A ei täyttänyt kielitaitoedellytystä Ulkomaalaisviraston päätöksen tekohetkellä. Ulkomaalaisvirasto kehotti kolmasti A:ta täydentämään hakemustaan ennen päätöksen tekoa. Hän ei toimittanut lisäselvitystä. Kansalaisuuslain 45 :n 2 momentin mukaan hakija on itse velvollinen vetoamaan lain poikkeamisperusteeseen ja esittämään tarvittavan selvityksen vetoamisen tueksi. A on Ulkomaalaisviraston päätöksen jälkeen vedonnut erityiseen syyhyn kielitaitoedellytyksestä poikkeamiseksi ja toimittanut uutta selvitystä muutoksenhakuvaiheessa. Suomen kansalaisuuden myöntämisen edellytysten on kuitenkin täytyttävä hakemuksen ratkaisuhetkellä. A on antanut vastaselityksen. Puolakka on esittänyt A:n avustamisesta 555,10 euron palkkiolaskun.
4 (8) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus kumoaa Kouvolan hallinto-oikeuden ja Ulkomaalaisviraston päätökset ja palauttaa asian Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Perustelut Kansalaisuuslain (359/2003) 13 :n 1 momentin 6 kohdan mukaan yhtenä edellytyksenä kansalaisuuden myöntämiselle on, että hakemusta ratkaistaessa hakijalla on suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito tai suullisen kielitaidon sijasta vastaavan tasoinen suomalaisen viittomakielen taito (kielitaitoedellytys). Lain 17 :n mukaan kielitaitoedellytyksen täyttäminen voidaan osoittaa suorittamalla yleinen kielitutkinto yleistaitotasolla kolme, valtion kielitutkinto tyydyttävällä suullisella ja kirjallisella taidolla tai perusopetuksen oppimäärä suomi tai ruotsi äidinkielenä. Kielitaito voidaan osoittaa myös muulla koulusivistyksellä tai muulla tavalla, jos valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antaja on arvioinut kielitaidon tason vastaavan kielitaitoedellytystä. Poikkeuksista kielitaitoedellytyksestä säädetään kansalaisuuslain 18 :ssä. Pykälän 2 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 :n 1 momentin 6 kohdan estämättä, jos hän ei pysty terveydentilansa taikka aisti- tai puhevammansa takia täyttämään kielitaitoedellytystä. Kansalaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp) mukaan poikkeaminen pelkästään hakijan terveydentilan perusteella edellyttäisi sellaista huonokuntoisuutta, sairautta, kehitysvammaisuutta tai muuta vammaa, jonka perusteella kielitaitoedellytystä olisi mahdoton täyttää tai kohtuutonta vaatia sen täyttämistä. Kansalaisuuslain 45 :n 1 momentin mukaan hakijan on liitettävä kansalaisuushakemukseen 17 :ssä tarkoitettu selvitys suomen tai ruotsin kielen taidostaan ja 2 momentin mukaan, jos hakija haluaa hakemuksensa tueksi vedota johonkin tämän lain poikkeussäännökseen, hänen tulee liittää hakemukseensa selvitys, johon hän perustaa vaatimuksensa. Kansalaisuuslain 46 :n 4 momentin mukaan hakija voidaan velvoittaa antamaan lisäselvitystä, jos se on tarpeen hakemuksen tai ilmoituksen hyväksymisen edellytysten selvittämiseksi. Hallintolain 8 :n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin.
5 (8) Hallintolain 22 :n 1 momentin mukaan, jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä. Mainittua pykälää koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan viranomaisen olisi selvästi yksilöitävä, mitä lisäselvityksiä tai asiakirjoja se tarvitsee asian ratkaisemiseksi. Ehdotuksen tarkoituksena on edesauttaa asiakirjan lähettäjää toimittamaan kaikki tarpeelliset lisäselvitykset, jotta asian käsittelyä voitaisiin jatkaa. Kansalaisuuslain 45 :stä ilmenee, että kansalaisuushakemukseen on liitettävä asianomainen todistus kielitaidosta ja hakemukseen on liitettävä selvitys, jos hakija haluaa vedota johonkin kansalaisuuslain poikkeussäännökseen. Tuolla säännöksellä ei kuitenkaan ole tarkoitettu syrjäyttää hallintomenettelyyn ja hallintolainkäyttömenettelyyn liittyvää viranomaisen neuvontavelvollisuutta ja asiakirjojen täydennysmahdollisuutta. A on saapunut Suomeen vuonna 1997. Hän on jättänyt kansalaisuushakemuksen 13.4.2004. Hakemuksessaan hän on ilmoittanut osaamakseen kielekseen suomen ja liittänyt hakemukseensa 10.2.2000 päivätyn todistuksen osallistumisestaan Lahden kansanopiston suomen kielen kurssille. Hän ei ole pyytänyt poikkeusta kielitaitoedellytyksestä. Ulkomaalaisvirasto on 13.9.2004, 21.10.2004 sekä 24.11.2004 päivätyillä kirjeillä pyytänyt A:ta täydentämään hakemustaan toimittamalla kansalaisuuslain 17 :n mukaisen kielitaitotodistuksen. A ei ole täydentänyt hakemustaan ja Ulkomaalaisvirasto on 7.6.2005 hylännyt kansalaisuushakemuksen. A on hakenut Kouvolan hallinto-oikeudelta muutosta Ulkomaalaisviraston päätökseen vedoten terveydentilaansa. A:n mukaan hän on toimittanut yhden lääkärinlausunnon Ulkomaalaisvirastolle ja yhden Lahden poliisilaitokselle, mutta ilmeisestikään lausunnot eivät olleet saapuneet Ulkomaalaisvirastolle. A on vielä toimittanut uusia lääkärinlausuntoja Kouvolan hallinto-oikeudelle sekä korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Kun Ulkomaalaisvirasto on pyytänyt A:ta täydentämään hakemustaan toimittamalla kansalaisuuslain 17 :n mukainen todistus suomen tai ruotsin kielen taidostaan, se ei ole ilmoittanut hakijalle mahdollisuudesta vedota kansalaisuuslain 18 :n mukaiseen poikkeukseen kielitaidosta. Kun otetaan huomioon hallintolain 8 ja 22 :n 1 momentti sekä etenkin viimeksi mainitussa lainkohdassa viranomaiselle
6 (8) säädetty velvollisuus selvästi yksilöidä, mitä lisäselvityksiä tai asiakirjoja se tarvitsee asian ratkaisemiseksi, Ulkomaalaisviraston ei olisi tullut ratkaista A:n hakemusta varaamatta hänelle nimenomaista tilaisuutta hakea poikkeamista kielitaitoedellytyksestä kansalaisuuslain 18 :n mukaisesti sekä esittää hakemuksensa tueksi tarvittavaa selvitystä. Hallinto-oikeuden ja Ulkomaalaisviraston päätöstä ei ole kuitenkaan tämän menettelyvirheen vuoksi syytä kumota ja palauttaa asiaa Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi, vaan korkein hallinto-oikeus on viivytyksen välttämiseksi tutkinut ja ratkaissut asian. A:n kansalaisuushakemuksensa tueksi esittämä kielitaitotodistus ei täytä kansalaisuuslain 17 :n vaatimusta eikä hän siten täytä lain 13 1 momentin 6 kohdan mukaista kielitaitoedellytystä. Asiassa on kuitenkin esitetty jo ennen Ulkomaalaisviraston päätöstä, tarkemmin sanottuna 28.9.2004 päivätty psykiatrian erikoislääkäri Pekka Ropposen lääkärinlausunto. Lausunnon mukaan A:n taustalla on erittäin ahdistavia kokemuksia ennen hänen Suomeen tuloaan. Hänelle on kehittynyt kroonisen stressireaktion perusteella todennäköisesti pysyvä persoonallisuuden muutos ja krooniseen stressitilaan liittyvä sekamuotoinen affektihäiriö, johon liittyy jatkuva, voimakas levottomuus, unettomuus ja samalla alakuloisuus ja masennus, ja että hänen aivonsa ovat kärsineet kroonisesta ylenmääräisestä stressihormonien määrästä. Lausunnon mukaan A ei mitenkään toistaiseksi pysty opettelemaan suomen kieltä normaalisti. Myöhemmin esitettyjen lääkärinlausuntojen mukaan A:n toimintakyky on voimakkaan levottomuuden ja psykoottistasoisten pelkotilojen vuoksi selkeästi alentunut eikä hän psyykkisen sairautensa vuoksi kykene oppimaan uutta kieltä riittävässä määrin voidakseen saavuttaa vaadittavan kielitaidon. Lisäksi hän on luku- ja kirjoitustaidoton. Kun otetaan huomioon A:n terveydentilasta saatu selvitys, korkein hallinto-oikeus katsoo, että häneltä on kohtuutonta vaatia kielitaitoedellytyksen täyttämistä. Näin ollen lain 18 :n 2 momentissa säädetyt edellytykset kielitaitoedellytyksestä poikkeamiselle ovat olemassa ja hän ei sen vuoksi tarvitse kansalaisuuslain 17 :n mukaista kielitodistusta. Edellä mainituista syistä ja kun A:n hakemusta ei siten voida hylätä kielitaitoedellytyksen puuttumisen vuoksi Kouvolan hallinto-oikeuden ja Ulkomaalaisviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
7 (8) Oikeudenkäyntiavustajan palkkio Puolakalle maksetaan valtion varoista oikeusapulain 18 :n 1 momentin nojalla oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen 6 :n 1 momentin ja 16 :n mukaisena kohtuulliseksi arvioituna viiden tunnin mukaan laskettuna palkkiona avustajan tehtävästä 455 euroa. Kokonaispalkkioksi, joka sisältää arvonlisäveron 100,10 euroa, muodostuu siten 555,10 euroa. Mainittu määrä jää valtion vahingoksi. Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot. Korkein hallinto-oikeus: Pirkko Ignatius Niilo Jääskinen Irma Telivuo Anne E. Niemi Sakari Vanhala (t) Asian esittelijä, hallintosihteeri Päivi Pietarinen LIITE Päätös, josta valitetaan
8 (8) JAKELU Päätös A, maksutta Jäljennös Kouvolan hallinto-oikeus Ulkomaalaisvirasto