12.8.2015 Dnro 204/31/2015 1 (5) Oikeusministeriön lausuntopyyntö 8.6.2015 OM 15/31/2014 Oikeusministeriön asettamassa tuomioistuinlain jatkovalmisteluhankkeessa laadittu luonnos hallituksen esitykseksi tuomioistuinlaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sekä hankkeen koulutustyöryhmän mietintö Tuomareiden koulutuksen kehittäminen Oikeusministeriö on pyytänyt valtiontalouden tarkastusviraston lausuntoa otsikossa ilmenevistä luonnoksesta Hallituksen esitykseksi eduskunnalle tuomioistuinlaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (luonnos 8.6.2015) sekä hankkeessa laaditusta mietinnöstä Tuomareiden koulutusjärjestelmän kehittäminen (Mietintöjä ja lausuntoja 38/2015). Oikeusministeriön 25.9.2014 asettaman tuomioistuinlain jatkovalmisteluhankkeen tehtävän oli huolehtia tuomioistuinlain jatkovalmistelusta Tuomioistuinlakityöryhmän mietinnön, siitä saadun lausuntopalautteen sekä oikeusministeriön linjausten perusteella. Hankkeessa oli otettava huomioon tarpeellisilta osiltaan myös vireillä olevat tuomioistuinten keskushallinnon uudistamista sekä korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyötyjä ja haittoja koskevat selvitykset. Asettamispäätöksen mukaan jatkovalmistelu tehtiin kahdessa vaiheessa. Syksyllä 2014 valmistui osaesitys (Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tuomareiden sidonnaisuus- ja sivutoimirekisteristä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 224/2014), jonka pohjalta eduskunta hyväksyi tuomareiden sidonnaisuus- ja sivutoimisääntelyn tarkistamista, hovioikeuksien ja vakuutusoikeuden osastojen johtajien tehtävien määräaikaistamista ja kielituomarin virkojen sijoittamista kaksikielisiin hovi- ja hallintooikeuksiin, markkinaoikeuteen ja vakuutusoikeuteen koskevan lainsäädännön, joka annettiin 8.5.2015. Uudistettu lainsäädäntö tulee voimaan 1.10.2015 tuomareiden sidonnaisuus- ja sivutoimirekisteristä annettua lakia lukuun ottamatta. Tuon lain voimaanpanolaki sisältyy nyt käsillä olevaan jatkovalmisteluhankkeen toiseen vaiheeseen. Oikeusministeriön linjauksen perusteella jatkovalmistelun ulkopuolelle jäivät korkeimpien oikeuksien presidenttien tehtävien määräaikaisuutta sekä niiden esittelijöiden virassapysymisoikeuden poistamista koskevat tuomioistuinlakityöryhmän ehdotukset. Jatkovalmistelussa ei myöskään tarkasteltu kysymyksiä hovioikeuksien käräjäoikeuksiin kohdistamasta valvonnasta eikä tuomareiden kurinpitojärjestelmästä. Asettamispäätöksessä hanke jaettiin lisäksi kahteen osaan säädösvalmisteluun ja tuomarikoulutuksen valmisteluun. Säädös- ja valmistelutyöryhmän tuli laatia muun muassa esitys tuomioistuinlaiksi siihen liittyvine lainsäädäntöineen sekä valmistella uudistuksen edellyttämät asetusmuutokset. Koulutustyöryhmän tehtävänä oli muun muassa valmistella luonnos tuomareiden, avustavien tuomareiden, esittelijöiden sekä käräjänotaarien koulutusohjelmaksi, määritellä tuomarinkoulutuslautakunnan tehtävät sekä arvioida koulutuksen kehittämisen taloudelliset ja muut vaikutukset. Lausuntopyynnön mukaan koulutustyöryhmän keskeiset ehdotukset ja niiden edellyttämät säädösmuutokset on koottu myös hallituksen esitysluonnokseen. Oikeusministeriö on kiinnittänyt lausunnonantajien huomiota siihen, että jatkovalmistelun pohjana olleesta 22.4.2014 julkaistusta Tuomioistuinlakityöryhmän mietinnöstä kertaalleen jo lausuttua ei ole PUH. 09 4321 WWW.VTV.FI
2 (5) tarpeen toistaa, ja pyytänyt, että lausunnon antajat lausuisivat erityisesti niistä ehdotuksista, jotka ovat muuttuneet lausuntokierroksen jälkeen. Lisäksi lausunnoissa pyydettiin erityisesti ottamaan kantaa koulutustyöryhmän mietintöön. Nämä rajaukset huomioon ottaen tarkastusvirasto lausuntonaan uudistaa aikaisemmassa lausunnossaan Tuomioistuinlakityöryhmän mietinnöstä esittämänsä ja toteaa seuraavaa: 1 Luonnos hallituksen esitykseksi tuomioistuinlaiksi Oikeusministeriö on pyytänyt, että lausunnon antajat lausuisivat erityisesti niistä ehdotuksista, jotka ovat muuttuneet tuomioistuinlakityöryhmän mietinnön lausuntokierroksen jälkeen. Tarkastusvirasto keskittyy lausunnossaan pääosin niihin muutoksiin, jotka sivuavat tuomioistuinten tuloksellisuutta ja johtamista sekä johtamisjärjestelmää ja joihin se on myös aikaisemmassa lausunnossaan kiinnittänyt päähuomion. Tuomioistuinlakityöryhmän mietinnön antamisen ja siitä järjestetyn lausuntokierroksen jälkeen on korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyödyistä ja haitoista valmistunut työryhmän mietintö. Tämän vuoksi asettamispäätöksessä on ollut luontevaa rajata kysymykset korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden presidenttien tehtävien määräaikaisuudesta sekä korkeimpien oikeuksien esittelijöiden virassapysymisoikeudesta jatkovalmistelun ulkopuolelle. Samalla tavoin on ollut tarkastusviraston käsityksen mukaan perusteltua hallituksen esitysluonnoksessa luopua korkeimpien oikeuksien osalta niistä ehdotuksista, jotka koskivat erittelyvirkoja valtion talousarviossa, tuomareiden toimimista tilapäisesti toisessa tuomioistuimessa ja päätösvaltaisuutta yhdelle tuomioistuimen jäsenelle tulleen esteen vuoksi sekä kansliapäälliköiden lakimiesesittelijään rinnastuvan aseman muutosta. Kun kysymys korkeimpien oikeuksien organisatorisesta yhdistämisestä on keskeneräinen, on tarkoituksenmukaista harkita nämä samoin kuin muut erityisesti ja vain korkeimpia oikeuksia ja niiden organisaatiota, johtamista, hallintoa, työjärjestystä ja tehtäviä koskevat muutostarpeet samassa yhteydessä organisaatioiden mahdollisesta yhdistämisestä tehtävien ratkaisujen ja asian valmistelun kanssa. Kun hallintolainkäytön kehittämishanketta, jonka tavoitteena on säätää oikeudenkäynnistä hallintoasioissa nykyistä täsmällisemmin ja informatiivisemmin, ei vielä ole kokonaisuutena saatettu päätökseen, on tarkastusviraston käsityksen mukaan perusteltua myös luopua tuomioistuinlain säätämisen yhteydessä hallintotuomioistuimia ja hallintolainkäyttöä koskevista sellaisista muutosesityksistä, jotka liittyvät hallintolainkäyttöä koskevaan kehittämishankkeeseen ja jossa ne tulevat osana kokonaisuutta parhaiten arvioitaviksi. Tällaisia säännöksiä ovat hallinto-oikeuksien päätösvaltaista kokoonpanoa koskevat säännökset, joiden siirtämisestä hallintolainkäyttölakiin on tässä esityksessä luovuttu ja päädytty jättämään hallinto-oikeuslaki kokoonpanosäännöksiä koskevilta osin voimaan, vaikka muutoin tavoitteena on ollut näiden säännösten siirtäminen organisaatiolaeista oikeudenkäyntimenettelyä koskeviin lakeihin. Määräajaksi päällikkötuomarin virkaan nimitettyjen asemaa määräajan päätyttyä koskevat uudet esitykset yksinkertaistavat sääntelyä aikaisemmasta tuomioistuinlakityöryhmän esityksestä. Tästä syystä ne tarkastusviraston käsityksen mukaan myös turvaavat selkeämmin määräajaksi nimitetyn päällikkötuomarin riippumattomuutta ja asemaa. Määräaikaiseen päällikkövirkaan nimitetyn ennestään tuomarin virassa olleen tuomarin virassapysymisoikeus ja riippumattomuus tulevat uudessa esityksessä turvatuiksi oikeudella toimikauden jälkeen palata taustavirkaansa, josta hän on päällikkötuomarinimityksen ajan ollut virasta vapaana. Selkeämpinä säännökset voivat palvella myös paremmin tuomarin virassa jo olevien hakeutumista päällikkötuomarin virkoihin, mikä on huomionarvoista, kun otetaan huomioon hakijoiden vähyys viime aikoina vapaina olleisiin päällikkötuomarin virkoihin. Muusta kuin tuomarinvirasta määräaikaiseen päällikkövirkaan nimitetylle virassapysymisoikeuden ja riippumattomuuden takaavat perustuslaki huomioon ottaen hyväksyttävällä tavalla virkatakuuta koskevat säännösehdotukset.
3 (5) Hallituksen esitysluonnokseen sisältyy myös esitys laiksi tuomareiden sidonnaisuus- ja sivutoimirekisteristä annetun lain muuttamisesta. Tällä muutoksella säädettäisiin tuomarin sidonnaisuusilmoituksia koskevat määräykset koskemaan myös lautamiehiä. Tarkastusvirasto pitää esitystä tarpeellisena ja asianmukaisena. Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi tuomioistuinharjoittelua koskeva oma lakinsa, johon pääasiassa koottaisiin kaikki tuomioistuinharjoittelua koskevat keskeiset säännökset. Uutena esityksenä siihen sisältyvät säännökset käräjänotaarien hakumenettelystä ja valinnasta. Niiden mukaan käräjänotaarien hakumenettely tapahtuisi keskitetysti kerran vuodessa. Perustettavaksi esitetty tuomarinkoulutuslautakunta huolehtisi käräjänotaarien haku- ja valintamenettelystä sekä myös hakijoiden mahdollisesta haastattelemisesta. Esitettyjen, uusien säännösten mukaan tuomarinkoulutuslautakunta siis valitsisi ja nimittäisi käräjänotaarin kuhunkin tuomioistuimeen. Menettelyllä on useita päällekkäisen työmäärän säästämiseen ja valtakunnallisten valintakriteerien laatimiseen ja valintamenettelyn avoimuuteen sekä hakijoiden oikeusturvaan liittyviä myönteisiä puolia. Vastaanottavan tuomioistuimen tehtäväksi jäisi vain harjoittelukauden alkamisajankohdan määrittäminen. Tämän vuoksi tarkastusvirasto nostaa esiin kysymyksen siitä, miten hyvin esitetty menettely, jossa vastaanottava tuomioistuin suljetaan pois käräjänotaarin valinta- ja nimitysmenettelystä, on sopusoinnussa tuomioistuinten johtamisjärjestelmän kehittämisen, tuloksellisen johtamisen ja siitä vastaavaan päällikkötuomarin aseman ja vaikutusmahdollisuuksien kanssa. Käräjänotaarien työpanos on merkittävässä osassa erityisesti käräjäoikeuksien vuosittaisessa työmäärässä, niin kuin tuomareiden koulutusjärjestelmän kehittämistä koskeneessa työryhmän mietinnössäkin todetaan, ja vaikuttaa siten huomattavalla tavalla käräjäoikeuden tuloksellisuuteen. Käräjänotaari on myös osa tuomioistuimen muodostamaa työyhteisöä, jonka toimiminen heijastuu tulokseen. Näin ollen tuomioistuimen kannalta ei liene täysin merkityksetöntä, kuka pätevyysvaatimukset täyttävistä hakijoista tuomioistuinharjoittelijaksi valitaan. Tarkastusvirasto toteaa vielä, että sen käsityksen mukaan tuomioistuinlaki ja sen valmistelu olisivat tarjonneet mahdollisuuden sisällyttää hallituksen esitykseen ja tuomioistuinlakiin tarkentavaa analyysiä siitä, mitä tuomarin riippumattomuus ja päällikkötuomarille ja välijohdolle kuuluva työnjohtovalta sisältävät ja mikä on niiden keskinäinen suhde. Tällainen laintasoinen rajankäynti olisi tarkastusviraston tarkastustoiminnassa esiin tulleiden havaintojen perusteella ollut tarpeellinen. 2 Tuomareiden koulutusjärjestelmän kehittäminen 2.1 Yleisesti Oikeusministeriö on lisäksi pyytänyt, että lausunnoissa erityisesti otettaisiin kantaa koulutustyöryhmän mietintöön. Tarkastusvirasto ei asemassaan ota kantaa työryhmän mietinnön yksityiskohtaiseen sisältöön tuomareiden koulutusjärjestelmästä. Se nostaa esiin kuitenkin eräitä yleisluontoisia seikkoja työryhmän ehdotuksista. Tarkastusvirasto käsittelee tässä kohdassa myös tuomioistuinlakiesitykseen sisältyviä tuomarinkoulutuslautakuntaa ja sen tehtäviä koskevia ehdotuksia edellä käsiteltyä tuomioistuinharjoittelua koskevin poikkeuskin. Tarkastusvirasto yhtyy käsitykseen yhtenäisen tuomareiden koulutusjärjestelmän tarpeellisuudesta. Erityisesti tarkastusvirasto korostaa muiden esitettyjen perusteiden lisäksi koulutuksen merkitystä lainkäytön laadun ja tuomioistuinten tuloksellisuuden ylläpitämisessä ja niiden parantamisessa. Tuloksellisuuden näkökulmasta järjestelmällisen ja suunnitelmallisen koulutuksen tärkeys koskee koko tuomarin uraa tuomioistuinharjoittelusta tuomareiden täydennyskoulutuksen. Tarkastusviraston käsityksen mukaan koulutuksellisuuden lisääminen jo tuomioistuinharjoittelussa, jonka suorittaminen on perinteisesti ollut pääsääntöisenä edellytyksenä tuomarin uralle, tukee myös tuloksellisuutta. Tämän vuoksi esitys tuomareiden koulutuspolusta tai koulutuskaaresta, jonka lähtökohta on auskultointi, josta ura jatkuu esittelijän tehtävien ja uusien koulutusvirkojen kautta aina tuomareiden täydennyskoulutukseen, on kannatettava.
4 (5) Kun tärkeä osa lainkäytön laadullista kehittämistä on yhdenmukaisten menettelyiden luominen, tarkastusvirasto näkee yhtenäisen tuomarin koulutusjärjestelmän tukevan myös yhtenäisten ja yhteisten toimintatapojen omaksumista. Tämä on olennainen tekijä kansalaisten tasavertaisuuden ja oikeusturvan toteutumiselle mutta myös tuomioistuintyön tehokkuusvaatimusten toteuttamiselle sekä käsittelyaikojen lyhentämiselle. Tarkastusvirasto on jo Tuomioistuinlakityöryhmän mietinnön johdosta esittänyt käsityksensä tuomarin koulutusviroista. Koulutustyöryhmän esittämä asessorin virkanimi tulisi kuitenkin korvata sellaisella nimityksellä, joka sekaannusta aiheuttamatta kertoo kansalaisille, millaisesta virasta ja tehtävästä on kysymys. Toistamatta ehdotetuista tuomarin koulutusviroista aikaisemmin esittämäänsä myös tarkastusvirasto pitää tärkeänä, että koulutusvirkojen perustaminen ei sulje pois mahdollisuutta hakeutua tuomarin tehtäviin myös tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelta ja että mahdollisuus esittelijän tehtävissä pätevöityä tuomarin virkaan turvataan. On sekä lainkäytön laadun, tuloksellisuuden että tuomioistuinlaitoksen avoimuuden ja yhteiskunnallisessa kehityksessä mukana olemisen kannalta olennaista, että tuomarin ura ei sulkeudu pelkästään tuomioistuinlaitoksen sisältä täytettäväksi. Esittelijän tehtävät antavat monipuolista kokemusta ja osaamista tuomarin tehtävissä toimimiseen ja ovat perinteisesti tehokas tuomarin virkaan pätevöitymisen keino. Tarkastusvirasto yhtyy siihen koulutustyöryhmän käsitykseen, että ei ole tarkoituksenmukaista eikä perusteltua määrätä koko koulutusviran koulutusaika käytettäväksi vain niissä nimetyissä tuomioistuimissa, joihin koulutusvirkoja perustetaan. Tämän vuoksi säännökset koulutusvirkaan nimitetyn mahdollisuudesta toimia enintään vuoden koulutusajastaan muissa tuomarin tehtävissä kuin nimetyissä tuomioistuimissa tai vaativuudeltaan tuomarin tehtävään rinnastuvassa esittelijän tehtävässä korkeimmissa oikeuksissa, ovat kannatettavia. Tarkastusviraston käsityksen mukaan on tärkeää, että koulutustyöryhmän mietinnössä ja hallituksen esityksessä tuomioistuinlaiksi säädetään tuomareiden oikeuden ohella myös heidän velvollisuudestaan osallistua koulutukseen. Jatkuva osaamisen kehittäminen ja ammattitaidon ylläpitäminen ovat lainkäyttöhenkilöstöön kuuluvien oikeus ja velvollisuus. Yhtä tärkeää ja olennaista koulutukseen osallistumismahdollisuuksien käytännön toteutumisen kannalta on, että tämän vastapainoksi lakiin esitetään otettaviksi säännökset velvollisuudesta tarjota koulutusta ja mahdollistaa siihen osallistuminen. Valtiovallan velvollisuus on siten huolehtia siitä, että koulutusta on riittävästi tarjolla ja että sitä varten on olemassa riittävät voimavarat. Tuomioistuinten velvollisuus on järjestää työskentely siten, että tuomareilla on tosiasiallinen mahdollisuus osallistua koulutukseen. Näiden periaatteellisesti tärkeiden säännösten toteutumiseksi on vähenevien voimavarojen olosuhteissa kiinnitettävä myös tuomioistuinten työn järjestämisessä erityistä huomiota. 2.2 Tuomarinkoulutuslautakunnan tehtävistä Hallituksen esityksessä ja koulutustyöryhmän mietinnössä esitetään perustetavaksi tuomarinkoulutuslautakunta, jonka pääasiallisena tehtävänä olisi työryhmän mietinnön mukaan tuomioistuinten lainkäyttöhenkilöstön koulutuksen suunnittelu ja koordinointi tuomioistuinharjoittelusta täydennyskolutukseen asti. Asiaa koskevassa tuomioistuinlain 21 luvun 1 :n 1 kohdassa koulutuksen suunnittelu esitetään tapahtuvaksi yhteistyössä oikeusministeriön ja tuomioistuinten kanssa. Tarkastusvirasto pitää tärkeänä tämän kirjaamista lakitekstiin, sillä yhteistyö on ehdoton edellytys niiden tavoitteiden saavuttamiselle, joita koulutusjärjestelmälle on asetettu, sekä koulutuksen oikealle kohdentumiselle ja sisällön ajankohtaisuudelle ja asianmukaisuudelle. Lisäksi vuorovaikutus ja koulutuksen koordinointi tuomarinkoulutuslautakunnan, tuomioistuinten ja oikeusministeriön välillä ovat välttämättömiä myös siksi, että koulutukseen käytettävissä olevat voimavarat kokonaisuutena ottaen tulevat tarkoituksenmukaisesti ja tehokkaasti käytetyiksi. Yhteistyötä koulutuksen suunnittelussa korostavat niukkenevat voimavarat. Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota hallituksen esityksen 21 luvun 1 :n 1 kohdan sanamuotoon, jonka mukaan tuomarinkoulutuslautakunnan tehtäviin kuuluisi tuomioistuin jäsenten, esittelijöiden, val-
5 (5) mistelijoiden ja käräjänotaareiden ohella myös muulle henkilöstölle järjestettävän koulutuksen suunnittelu. Viimeksi mainittu seikka jää hallituksen esityksessä ja koulutustyöryhmän mietinnössä huomiotta. Tarkastusvirasto pitää perusteltuna esitystä, jonka mukaan tuomarinkoulutuslautakunta huolehtisi muiden koulutusvirkoihin liittyvien tehtävien lisäksi tuomarin koulutusvirkaan hakijoiden esivalinnasta. Kun esivalinnan jälkeen tuomioistuimet haastattelisivat hakijoista parhaiksi katsomansa ja laatisivat heistä oman lausuntonsa, säilyvät kunkin tuomioistuimen ja päällikkötuomarin vaikutusmahdollisuudet myös tuomarin koulutusvirkaa täytettäessä. Kun tuomioistuinten keskushallinnon uudistamisesta on Tuomioistuinlakityöryhmän mietinnön lausuntokierroksen jälkeen valmistunut selvitysmiesten arviomuistio ja asia odottaa jatkoratkaisuja, tulee tuomarinkoulutuslautakunnan asemaa ja tehtäviä säädettäessä tarkastusviraston käsityksen mukaan tarkoin huolehtia siitä, että tuomioistuinlakiin sisällytettävät niitä koskevat säännökset sekä keskusviranomaisen mahdollinen perustaminen, asema ja tehtävät ovat yhteen nivottavissa. Tuomarien koulutus ja sen suunnitteleminen ovat selvitysmiesten mietinnön mukaan tärkeitä keskusviranomaisen tehtäviä. 3 Vaikutukset Hallituksen esityksen muotoon laadittuun mietintöön sisältyvät arviot esityksen taloudellisista vaikutuksista, vaikutuksista viranomaisten toimintaan ja henkilöstöön sekä esityksen yhteiskunnallisista vaikutuksista. Näistä tarkastusvirasto kiinnittää huomiota taloudellisten vaikutusten arviointiin ja esitetyn lisärahoitustarpeen suuruuteen. Taloudellisten vaikutusten arviointi on monesta syystä vaikeaa, ja tarkkojen tai vain arviomääräisten rahamäärien esittäminen voi olla jopa mahdotonta esimerkiksi siitä syystä, että esityksen vaikutukset ovat sidoksissa muihin esityksiin ja niiden toteutumiseen tai että vaikutukset ovat todennettavissa vasta pitkän ajan kuluttua. Jotta taloudellisten vaikutusten kokonaisuus olisi arvioitavissa, olisi esityksen aiheuttamien todellisten lisäkustannusten lisäksi kyettävä arvioimaan myös esityksellä suoranaisesti tai välillisesti mahdollisesti saatavien säästöjen määrää. Niitä voi syntyä hyvin erilaisista tekijöistä ja ne voivat olla realisoitavissa säästöinä vasta pitkällä aikavälillä. Tuomareiden koulutuksen kehittämisen aiheuttamaksi lisäkustannusten määräksi muodostuu kaikkiaan 1,02 miljoonaa euroa, kun esityksessä eri tekijöistä johtuvat lisäkustannukset lasketaan yhteen. Eri tavoin aiheutuviksi arvioitujen säästöjen jälkeen arvioidaan lisärahoitustarpeen olevan 200 000 300 000 euroa vuodessa. Se, millä tavoin vain sanotun määrän suuruiseen arvioon lisärahoitustarpeesta on voitu päätyä, jää epäselväksi. Säästyviksi arvioitujen erien käyttäminen esityksen aiheuttamien lisäkustannusten kattamiseen saattaa lisäksi osoittautua vaikeaksi, jopa mahdottomaksi, kun otetaan huomioon ne paineet, joita jo kohdistuu oikeusministeriön hallinnonalalle valtion talousarviossa myönnettävien määrärahojen suuruuteen. Tarkastusviraston käsityksen mukaan esitetty arvio ja perustelut sen tueksi eivät vielä nykyisessä muodossaan anna eduskunnalle riittävästi todennettua tietoa sinänsä tarpeellisen esityksen taloudellisista vaikutuksista. Pääjohtaja Tuomas Pöysti Johtava tuloksellisuustarkastaja Anne Hamppula-Luoto